2012헌바94 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제124조의2 위헌소원

1. 주식회사 썬라이즈

대표이사 권○영

2. 은○자

청구인들 대리인 법무법인 청담

담당변호사 우덕성, 신헌준

대법원 2011두10935 이행강제금부과처분취소

국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2009. 2. 6. 법률 제9442호로 개정된 것) 제124조의2 제2항은 헌법에 위반되지 아니한다.

1. 사건의 개요와 심판의 대상

가. 사건의 개요

(1)청구인들은 ‘단독주택 신축 후 분양’ 목적으로 2007. 2. 7. 용인시 수지구 신봉동에 있는 토지에 관하여 토지거래계약허가를 받고, 2007. 3.경 소유권이전등기를 마쳤다.

(2) 용인시 수지구청장은 2007. 8. 7. 청구인 주식회사 썬라이즈에게, 2007. 11. 20. 청구인 은○자에게 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제124조의2 제1항에 따라 허가받은 목적대로 토지를 이용하라는 이행명령을 하고, 2009. 12. 30. 같은 조 제2항에 의하여 청구인들에게 이행강제금을 부과하는 처분을 하였다.

(3) 청구인들은 2010. 2. 5. 용인시 수지구청장을 상대로 위 이행강제금 부과처분의 취소를 구하는 소를 제기하였으나, 2010. 7. 8. 청구기각 판결을 받았고(수원지방법원 2010구합1447), 이에 항소하였지만 2011. 4. 21. 항소가 기각되었다(서울고등법원 2010누27198).

(4) 청구인들은 항소심 판결에 대하여 상고하여, 그 소송(대법원 2011두10935, 당해사건) 계속 중인 2011. 7. 18. 국토계획법 제124조의2 제2항 등에 관하여 제기한 위헌법률심판제청 신청(2011아42)이 2012. 2. 9. 기각되자, 2012. 3. 9. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

나. 심판의 대상

이 사건 심판대상은 국토계획법(2009. 2. 6. 법률 제9442호로 개정된 것) 제124조의2 제2항(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다.

심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다.

[심판대상조항]

국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2009. 2. 6. 법률 제9442호로 개정된 것)

제124조의2(이행강제금) ② 시장·군수 또는 구청장은 제1항에 따른 이행명령이 정하여진 기간에 이행되지 아니한 경우에는 토지 취득가액의 100분의 10의 범위에서 대통령령으로 정하는 금액의 이행강제금을 부과한다.

[관련조항]

별지와 같다.

2. 청구인들의 주장 요지

심판대상조항에 의한 이행강제금 제도의 입법취지는 토지거래계약허가를 받은 자의 토지이용의무를 촉진시켜 부동산 투기를 방지하기 위한 것이다. 그런데 부동산 경기가 침체되어 있는 현재 상황에서는 5년의 기간 내에 주택을 신축하여 분양하는 것이 거의 불가능하므로 이행강제금 제도가 토지이용의무를 촉진하는 적절한 수단이라고 보기 어렵다.

나아가 토지를 투기 목적으로 보유하는지 여부는 지가상승률과 밀접한 관련이 있는바, 지가가 상승하지 않음에도 이행강제금을 부과하거나 지가상승률을 초과하는 비율의 이행강제금을 부과하는 것은 최소침해의 원칙에도 위반된다.

따라서 심판대상조항은 과잉금지원칙에 위배되어 청구인들의 재산권을 침해한다.

3. 판단

가. 심판대상조항 개요

(1) 토지거래허가에 있어 토지이용의무

국토계획법 제10장에서 규정하고 있는 토지거래허가제는 투기적 토지거래를 방지함으로써 지가상승을 억제하여 국민의 경제생활을 안정시키고 국토의 효율적인

이용을 도모하기 위하여 구 국토이용관리법(1978. 12. 5. 법률 제3139호로 개정된 것)에 최초로 도입되어 현재까지 이어지고 있는바, 헌법재판소는 이미 토지거래허가제가 헌법에 위반되지 아니한다고 선언한 바 있다(헌재 1989. 12. 22. 88헌가13 , 판례집 1, 357; 헌재 1997. 6. 26. 92헌바5 , 판례집 9-1, 595).

최초 입법 당시 토지거래허가제는 토지거래가격의 통제를 통한 사전적 토지투기방지에 치중하다가, 구 국토이용관리법이 1993. 8. 5. 법률 제4572호로 개정되면서 허가기준 중 계약예정금액의 제한을 규정한 제21조의4 제1호를 삭제하고, 제21조의18 제1항에서 토지거래계약허가를 받은 자에게 그 토지를 허가받은 목적대로 이용할 의무(이하 ‘토지이용의무’라 한다)를 새롭게 규정하면서 토지거래에 대한 사후규제의 성격을 띄게 되었다.

토지이용의무는 토지거래허가를 받은 후 그 허가받은 목적대로 토지를 이용하지 아니하고 방치하거나 전매하는 경우를 방지할 수 있는 제도적 장치가 없어 토지거래허가제의 실효성이 떨어지게 되자 도입된 것으로서 현행법에서는 국토계획법 제124조 제1항에서 규정하고 있다.

(2) 심판대상조항의 입법취지

토지이용의무가 신설될 당시 그 의무위반자에 대한 제재로는 200만 원 이하의 과태료가 도입되어[구 국토이용관리법(1993. 8. 5. 법률 제4572호로 개정된 것) 제33조의2 제2항 제6호] 구 국토이용관리법이 폐지될 때까지 유지되다가, 국토계획법이 제정되면서 500만 원 이하로 과태료 액수가 상향조정되었다[구 국토계획법(2002. 2. 4. 법률 제6655호로 제정된 것) 제144조 제2항 제2호].

심판대상조항은 500만 원 이하의 과태료만으로는 토지이용의무를 강제하는 실

효성이 부족하다는 인식에서, 정해진 기한까지 의무를 이행하지 않을 때 금전적 부담을 과할 뜻을 미리 계고함으로써 의무자에게 심리적 압박을 주어 장래에 그 의무를 이행하게 하려는 행정상 간접적 강제집행수단인 이행강제금 제도를 도입하여 그 사후관리를 강화하고자 하는 입법취지로 도입되었다.

(3) 토지이용의무와 이행강제금의 구체적인 내용

토지거래허가구역 내의 토지거래계약을 허가받은 자는 대통령령에서 정한 예외적인 경우 이외에는 5년의 범위 내에서 대통령령이 정하는 기간 동안 그 토지를 허가받은 목적대로 이용하여야 한다(국토계획법 제124조 제1항). 대통령령이 정하는 토지이용의무의 예외사유는 국토계획법 시행령 제124조 제1항에서 열거하고 있는데, 관계 법령에 의한 행위제한이나 허가·인가제한이 있는 경우(제1, 2호), 시장·군수 또는 구청장의 승인을 얻거나 협의를 거쳐 법령에 따라 당초의 이용목적을 변경한 경우(제3, 3의2호), 해외로 이주하거나 입영하는 경우(제4, 5호), 자연재해(제6호), 공익사업의 시행 등 토지거래계약 허가를 받은 자의 귀책사유가 아닌 사유로 인하여 허가받은 목적대로 이용하는 것이 불가능한 경우(제7호), 그 밖에 불가피한 사유로 허가받은 목적대로 이용하는 것이 불가능하다고 시·군·구 도시계획위원회에서 인정한 경우(제8호) 등 토지이용의무를 이행하려고 하였으나 허가받은 자에게 책임지울 수 없는 사유나 그 의무이행을 기대할 수 없는 사유로 인하여 당초 추진일정대로 그 토지를 이용하지 못하는 등의 정당한 사유가 있는 경우이다.

토지이용의무를 이행하지 아니하는 자에 대하여 토지거래허가권자인 시장·군수 또는 구청장은 상당한 기간을 정하여 의무이행명령을 할 수 있고(국토계획법

제124조의2 제1항), 이행명령이 정하여진 기간에 이행되지 아니한 경우 토지 취득가액의 10/100의 범위에서 대통령령이 정하는 금액의 이행강제금을 부과한다(심판대상조항).

이행강제금은 최초의 이행명령이 있었던 날을 기준으로 하여 토지이용의무기간의 범위 내에서, 즉 최장 5년간, 1년에 한 번씩 그 이행명령이 이행될 때까지 반복하여 부과할 수 있다(국토계획법 제124조의2 제3항, 제4항).

행정청은 이행강제금을 부과하기 전에 이행강제금을 부과·징수한다는 뜻을 미리 문서로 알려야 하고(국토계획법 시행령 제124조의3 제5항), 이행강제금을 부과하는 경우에는 이행강제금의 금액, 이행강제금의 부과사유, 이행강제금의 납부기한 및 수납기관, 이의제기방법 및 이의제기기관 등을 명시한 문서로 하여야 한다(국토계획법 제124조의2 제8항, 국토계획법 시행령 제124조의3 제6항).

이행강제금 부과처분에 불복하는 자는 시장·군수 또는 구청장에게 부과처분의 고지를 받은 날부터 30일 이내에 이의를 제기할 수 있다(국토계획법 제124조의2 제8항, 국토계획법 시행령 제124조의3 제7항).

나. 재산권 침해 여부

(1) 토지 관련 재산권의 보장과 사회적 의무

재산권에 대한 제한의 허용 정도는 재산권 행사의 대상이 되는 객체가 기본권의 주체인 국민 개개인에 대하여 가지는 의미와 사회전반에 대하여 가지는 의미가 어떠한가에 달려있다. 즉 재산권 행사의 대상이 되는 객체가 지닌 사회적인 연관성과 사회적 기능이 크면 클수록 입법자에 의한 광범위한 제한이 정당화된다.

토지는 생산이나 대체가 불가능하여 공급이 제한되어 있고 우리나라의 가용토

지면적이 인구에 비하여 절대적으로 부족한 반면 모든 국민이 생산 및 생활의 기반인 토지의 합리적인 이용에 의존하고 있으므로, 그 사회적 기능이나 국민경제의 측면에서 다른 재산권에 비해 더 강하게 공동체의 이익을 관철할 것이 요구된다. 헌법 제122조는 토지가 지닌 이러한 특성을 고려하여 “국가는 국민 모두의 생산 및 생활의 기반이 되는 국토의 효율적이고 균형 있는 이용·개발과 보전을 위하여 법률이 정하는 바에 의하여 그에 관한 필요한 제한과 의무를 과할 수 있다.”라고 규정함으로써 토지재산권에 대한 광범위한 입법형성권을 부여하고 있다.

다만, 이와 같이 토지재산권에 대하여는 강한 사회성 내지는 공공성으로 말미암아 다른 재산권에 비하여 더 강한 제한과 의무가 부과될 수 있다고 하더라도 토지재산권에 대한 제한입법 역시 다른 기본권을 제한하는 입법과 마찬가지로 과잉금지의 원칙을 준수해야 하고, 재산권의 본질적 내용인 사용·수익권과 처분권을 부인해서는 아니 된다(헌재 2010. 2. 25. 2008헌바80 등, 판례집 22-1상, 219, 225-227 참조).

(2) 판단

심판대상조항은 부동산 투기거래를 방지함으로써 부동산거래의 정상화와 부동산가격의 안정을 도모하고자 도입된 토지거래허가제도의 실효성을 확보하기 위한 것인바, 이러한 입법목적은 재산권의 행사는 공공복리에 적합하도록 하여야 한다는 헌법 제23조 제2항과 국토의 효율적이고 균형있는 이용·개발과 보전을 위하여 필요한 제한과 의무를 과할 수 있다는 헌법 제122조에 근거를 둔 것으로 정당성이 인정된다.

또한 심판대상조항이 토지거래허가를 받은 자에게 토지이용의무를 부과한 후

그 의무를 이행하지 않는 경우 이행강제금의 제재를 가하는 것은 실수요자를 중심으로 토지거래허가구역 내의 토지거래가 이루어지도록 하고, 투기수요자들의 거래를 억제하는 효과가 있다고 할 것이므로 수단의 적합성도 인정된다.

한편, 토지거래계약 허가를 받은 자에게 책임지울 수 없는 사유나 그 의무이행을 기대할 수 없는 사유가 있는 경우 국토계획법 시행령 제124조 제1항에 따라 폭넓은 토지이용의무 부과의 예외를 인정하고 있는 점, 이행강제금을 현실적으로 부과하기 이전에 상당한 기간을 정하여 이행명령을 발하여 이에 따를 기회를 부여하고, 그 기간 내에 이행명령을 이행할 경우에는 이행강제금을 부과하지 않는 점, 구체적인 이행강제금의 부과에 있어서 최장 5년의 기간 동안 1년에 1회, 토지취득가액의 10%의 범위 안에서만 부과할 수 있는 한계가 있는 점 등을 고려하여 보면 심판대상조항에 따른 이행강제금 부과가 달리 다른 입법수단이 있음에도 불구하고 토지이용의무를 이행하지 않는 부동산 소유자의 기본권을 더 제한하는 것이라고는 단정할 수 없으므로, 피해의 최소성 원칙에도 어긋나지 아니한다.

청구인들은 부동산 경기가 침체되어 지가상승률이 떨어지고 있는 현재 상황에서는 이행강제금의 부과가 토지거래허가제도의 실효성 확보를 위한 적절한 수단이 될 수 없다거나, 지가상승분에 해당하는 액수의 이행강제금을 부과하는 것만으로도 충분히 효과적인 제재수단이 될 수 있다고 주장한다. 그러나 앞서 본 바와 같이 심판대상조항은 토지소유자가 실현한 투기이익을 박탈하는 데 주된 취지가 있는 것이 아니고, 토지소유자로 하여금 당초 허가받은 목적대로 그 토지를 사용하게 함으로써 토지거래허가제의 실효성을 확보하고 나아가 국토의 효율적이고 균형 있는 이용·개발을 촉진하려는 데 그 목적이 있는 것인바, 이러한 제도의 취

지상 토지이용의무를 이행하지 않고 있는 토지소유자가 얻은 경제적 이익을 넘어서는 이행강제금을 부과하는 것이 용인되므로, 청구인들의 주장은 받아들일 수 없다.

마지막으로, 토지이용의무를 이행하지 않는 토지소유자는 심판대상조항에 따라 이행강제금을 부과받는 불이익을 입게 되지만, 부동산거래허가제도의 사후적 관리를 강화함으로써 투기소유자들이 토지거래허가구역 내에서 허위의 토지 이용목적을 내세워 거래허가를 받아 토지거래허가제도의 효력을 약화시키는 것을 막을 수 있고, 이에 따라 얻게 되는 국토의 효율적이고 균형 있는 이용·개발과 보전이라는 공익은 훨씬 더 크다고 할 것이므로, 심판대상조항은 법익균형성의 원칙에 위배되지 않는다.

그렇다면 심판대상조항은 과잉금지원칙에 위반되거나 기본권의 본질적 내용을 침해하지 아니하므로, 청구인의 재산권을 침해하지 아니한다.

4. 결론

심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

2013. 2. 28.

재판장 재판관 송두환

재판관 박한철

재판관 이정미

재판관 김이수

재판관 이진성

재판관 김창종

재판관 안창호

재판관 강일원

별지

관 련조항

국토의계획및이용에관 한법률(2009.2.6.법률제9442호로개정된것)

제118조(토지거래계약에관 한허가)①허가구역에있는토지에관한소유권·지상권(소유권·지상권의취득을목적으로하는권리를포함한다)을이전하거나설정(대가를받고이전하거나설정하는경우만해당한다)하는계약(예약을포함한다.이하“토지거래계약”이라한다)을체결하려는당사자는공동으로대통령령으로정하는바에따라시장·군수또는구청장의허가를받아야한다.허가받은사항을변경하려는경우에도또한같다.

제124조(토지이용에관 한의무등)①제118조에따라토지거래계약을허가받은자는대통령령으로정하는사유가있는경우외에는5년의범위에서대통령령으로정하는기간에그토지를허가받은목적대로이용하여야한다.

제124조의2(이행강제금)①시장·군수또는구청장은제124조제1항에따른토지의이용의무를이행하지아니한자에대하여는상당한기간을정하여토지의이용의무를이행하도록명할수있다.다만,대통령령으로정하는사유가있는경우에는이용의무의이행을명하지아니할수있다.

③시장·군수또는구청장은최초의이행명령이있었던날을기준으로하여1년에한번씩그이행명령이이행될때까지반복하여제2항에따른이행강제금을부과·징수할수있다.

④시장·군수또는구청장은제124조제1항에따른이용의무기간이지난후

에는이행강제금을부과할수없다.

⑤시장·군수또는구청장은제1항에따른이행명령을받은자가그명령을이행하는경우에는새로운이행강제금의부과를즉시중지하되,명령을이행하기전에이미부과된이행강제금은징수하여야한다.

⑧이행강제금의부과,납부,징수및이의제기방법등에관 하여필요한사항은대통령령으로정한다.

구국토의계획및이용에관 한법률시행령(2009.7.7.대통령령제21625호로개정되고,2011.3.9.대통령령제22703호로개정되기전의것)

제124조(토지이용의무등)①법제124조제1항에서“대통령령으로정하는사유”란다음각호의어느하나에해당하는경우를말한다.

1.토지의취득을한후법또는관 계법령에의하여용도지역등토지의이용및관리에관한계획이변경됨으로써법또는관계법령에의한행위제한으로인하여그이용목적대로이용할수없게된경우

2.토지의이용을위하여관 계법령에의한허가·인가등을신청하였으나국가또는지방자치단체가국토해양부령이정하는사유로일정기간동안허가·인가등을제한하는경우로서그제한기간내에있는경우

3.법제119조의규정에의한허가기준에적합하게당초의이용목적을변경하는경우로서시장·군수또는구청장의승인을얻은경우

3의2.다른법률에따른행위허가를받아법제119조에따른허가기준에적합하게당초의이용목적을변경하는경우로서해당행위의허가권자가이용목적변경에관 하여시장·군수또는구청장과협의를완료한경우

4.해외이주법제6조의규정에의하여이주하는경우

5.병역법제18조의규정에의하여입영하는경우

6.자연재해대책법제2조제1호의규정에의한재해로인하여허가받은목적대로이행하는것이불가능한경우

7.공익사업의시행등토지거래계약허가를받은자의귀책사유가아닌사유로인하여허가받은목적대로이용하는것이불가능한경우

7의2.건축법시행령별표1제1호다목의다가구주택,같은표제3호의제1종근린생활시설또는같은표제4호의제2종근린생활시설을취득하여실제로이용하는자가해당건축물의일부를임대하는경우

8.그밖에토지거래계약허가를받은자가불가피한사유로허가받은목적대로이용하는것이불가능하다고시·군·구도시계획위원회에서인정한경우

②법제124조제1항에서“대통령령이정하는기간”이라함은다음각호의구분에의한기간을말한다.

1.법제119조제1호가목의목적으로허가를받은경우에는토지의취득시부터3년

2.법제119조제1호나목의목적으로허가를받은경우에는토지의취득시부터4년

3.법제119조제1호다목의농업을영위하기위한목적으로허가를받은경우에는토지의취득시부터2년

4.법제119조제1호다목의축산업·임업또는어업을영위하기위한목적으로허가를받은경우에는토지의취득시부터3년.다만,토지의취득후축산물·임산

물또는수산물등의생산물이없는경우에는5년으로한다.

5.법제119조제1호라목내지바목의목적으로허가를받은경우에는토지의취득시부터4년.다만,분양을목적으로허가를받은토지의개발에착수한후분양하는경우에는그러하지아니하다.

6.제119조제2항제1호의규정에의하여대체토지를취득하기위하여허가를받은경우에는토지의취득시부터2년

7.제119조제2항제2호의규정에의하여현상보존의목적으로토지를취득하기위하여허가를받은경우에는토지의취득시부터5년

8.제1호내지제7호외의경우에는토지의취득시부터5년

국토의계획및이용에관 한법률시행령(2006.8.17.대통령령제19647호로개정된것)

제124조의3(이행강제금의부과)①법제124조의2제1항본문에따른이용의무의이행명령은3월이내의기간을정하여문서로하여야한다.

②법제124조의2제1항단서에서“대통령령이정하는사유”라함은농지법제10조제1항제1호내지제4호의어느하나를위반하여동법제65조에따른이행강제금을부과한경우를말한다.

③법제124조의2제2항에서“대통령령이정하는금액”이라함은다음각호의금액을말한다.

1.토지거래계약허가를받아토지를취득한자가당초의목적대로이용하지아니하고방치한경우에는토지취득가액의100분의10에상당하는금액

2.토지거래계약허가를받아토지를취득한자가직접이용하지아니하고임대

한경우에는토지취득가액의100분의7에상당하는금액

3.토지거래계약허가를받아토지를취득한자가제124조제1항제3호에따른시장·군수또는구청장의승인을얻지아니하고당초의이용목적을변경하여이용하는경우에는토지취득가액의100분의5에상당하는금액

4.제1호내지제3호외의경우에는토지취득가액의100분의7에상당하는금액

④제3항각호에따른토지취득가액은실거래가로한다.다만,실거래가가확인되지아니하는경우에는취득당시를기준으로가장최근에발표된공시지가로한다.

⑤시장·군수또는구청장은법제124조의2제2항에따른이행강제금을부과하기전에이행강제금을부과·징수한다는뜻을미리문서로알려야한다.

⑥법제124조의2제2항에따른이행강제금을부과하는경우에는이행강제금의금액,이행강제금의부과사유,이행강제금의납부기한및수납기관 ,이의제기방법및이의제기기관등을명시한문서로하여야한다.

⑦제6항에따른이행강제금부과처분을받은자가법제124조의2제6항에따라이의를제기하려는경우에는부과처분의고지를받은날부터30일이내에이의를제기하여야한다.