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사건
2012헌바268 구 도로교통법 제87조 제1항 등 위헌소원
청구인
홍○수(변호사)
선고일
2015.02.26
주문
구 도로교통법(2005. 5. 31. 법률 제7545호로 전부 개정되고, 2010. 7. 23. 법률 제10382호로 개정되기 전의 것) 제156조 제8호 중 ‘제87조 제1항 제2호의 규정을 위반하여 정기적성검사를 받지 아니한 사람’ 부분 및 도로교통법 부칙(2010. 7. 23. 법률 제10382호) 제9조는 헌법에 위반되지 아니한다.
이유
1. 사건개요
가. 청구인은 제1종 운전면허를 받은 사람으로서, 정기적성검사기간인 2010. 2. 26.부터 2010. 8. 25.까지 사이에 정당한 사유 없이 적성검사를 받지 아니하여, 구 도로교통법 제156조 제8호, 제87조 제1항을 위반하였다는 이유로 범칙금통고서(범칙금 60,000원)를 발부받았다.
나. 청구인은 위 범칙금 통고처분에 대한 이의신청 및 이에 따른 즉결심판(2011즉
결8호)을 거쳐 정식재판청구를 하였는데, 1심 법원에서 도로교통법위반에 대해 유죄(벌금 50,000원)를 선고받고(광주지방법원 2011고단4294), 항소하였다.
다. 청구인은 위 항소심(광주지방법원 2012노344) 계속 중, 제1종 운전면허를 받은 사람에게만 정기적성검사를 받도록 하고, 이를 위반한 사람에게는 행정형벌을 과하도록 규정한 구 도로교통법 제156조 제8호, 제87조 제1항 및 부칙 제9조는 평등원칙, 책임과 형벌 간의 비례원칙 등에 위반된다고 주장하면서 위헌법률심판제청신청을 하였다가(광주지방법원 2012초기487), 2012. 6. 20. 도로교통법위반에 대하여 무죄를 선고 받음과 동시에 위 위헌법률심판제청신청이 기각되자, 2012. 7. 16. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
이 사건 심판대상은 구 도로교통법(2005. 5. 31. 법률 제7545호로 전부 개정되고, 2010. 7. 23. 법률 제10382호로 개정되기 전의 것) 제156조 제8호 중 ‘제87조 제1항 제2호의 규정을 위반하여 정기적성검사를 받지 아니한 사람’ 부분(이하 ‘이 사건 벌칙조항’이라 한다) 및 도로교통법 부칙(2010. 7. 23. 법률 제10382호) 제9조(이하 ‘이 사건 부칙조항’이라 한다)가 헌법에 위반되는지 여부(이하 위 벌칙조항과 부칙조항을 묶어 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)이고, 그 내용은 다음과 같으며, 관련조항의 내용은 [별지]와 같다.
[심판대상 조항]
제156조(벌칙) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람은 20만 원 이하의 벌금이
나 구류 또는 과료에 처한다.
8. 제87조 제1항 또는 제88조 제1항의 규정을 위반하여 정기적성검사 또는 수시적성 검사를 받지 아니한 사람
도로교통법 부칙(2010. 7. 23. 법률 제10382호)
제9조(벌칙에 관한 경과조치) 이 법 시행 전의 행위에 대한 벌칙의 적용에 있어서는 종전의 규정에 따른다.
3. 청구인의 주장
가. 이 사건 벌칙조항은, 제2종 운전면허를 받은 사람과는 달리, 제1종 운전면허를 받은 사람에게만 정기적성검사를 받도록 하고, 이를 위반한 사람에게는 행정형벌을 과함으로써 제2종 운전면허를 받은 사람과 비교하여 불합리한 차별을 하므로 평등원칙에 위반된다.
나. 이 사건 벌칙조항은, 행정질서벌인 과태료를 과하는 것만으로도 충분히 목적을 달성할 수 있음에도 행정형벌을 과함으로써 책임과 형벌 간의 비례원칙에 위반된다.
다. 이 사건 부칙조항은, 종전 규정의 위헌성을 인식하고 이를 헌법에 합치되도록 개정한 취지를 간과한 채 행위자에게 종전의 위헌적인 규정을 적용하도록 규정하여 죄형법정주의의 파생원칙인 형벌불소급원칙에 위반된다.
라. 정기적성검사를 받지 아니하는 경우, 형벌이 과해질 수 있으므로 정기적성검사 도과에 대한 통지를 해 주어야 함에도 불과하고 이 사건 벌칙조항에서 이러한 통지의무를 규정하고 있지 아니하여 사회국가원리 및 재판청구권을 침해한다.
4. 판단
가. 정기적성검사제도 일반
(1) 정기적성검사제도의 취지
정기적성검사는 운전자가 운전에 적합한 신체적·정신적 조건을 갖추었는지 여부를 판단하기 위한 제도이다. 운전에 필요한 신체적·정신적 능력이 부족하면 자칫 교통사고로 연결되어 인적, 물적 피해를 발생시킬 수 있으므로 운전면허를 취득 후 일정기간이 지나면 운전적성 적합여부를 검사받도록 하고, 합격자에 대해서만 운전면허를 계속 유지할 수 있도록 함으로써 교통사고 발생 위험성을 방지하며, 교통질서유지 및 안전을 도모하기 위한 제도이다.
(2) 정기적성검사의 대상
도로교통법 제정 당시에는, 제1종과 제2종 운전면허를 구별하지 아니하고 운전면허 소지자가 모두 그 대상이었으나, 1999. 1. 29. 법률 제5712호로 개정하면서 제2종 운전면허 소지자를 대상에서 제외하였다가, 2011. 6. 8. 법률 제10790호로 개정하면서 제2종 운전면허 소지자 중 운전면허 갱신기간에 70세 이상인 사람에 대해서는 정기적성검사를 받도록 규정하여, 현재는 제1종 운전면허 소지자와 제2종 운전면허 소지자 중 운전면허 갱신기간에 70세 이상인 사람이 그 대상이다.
(3) 정기적성검사의 내용
적성검사는 운전면허의 운전적성을 점검하기 위하여 실시하는 것으로서, 도로교통법 시행령 제45조에서 ‘자동차등의 운전에 필요한 적성의 기준’을 규정하고 있는데, 위 규정에 따라 제1종 운전면허를 받은 사람이 정기적성검사에서 점검받는 내용은, 시력(교정시력을 포함한다)은 두 눈을 동시에 뜨고 잰 시력이 0.8 이상이고, 양쪽 눈의 시력이 각각 0.5 이상이어야 하며, 청력은 55데시벨의 소리를 들을 수 있어야 하
고(다만, 보청기를 사용하는 사람은 40데시벨의 소리를 들을 수 있어야 한다), 조향장치나 그 밖의 장치를 뜻대로 조작할 수 없는 등 정상적인 운전을 할 수 없다고 인정되는 신체 또는 정신상의 장애가 없어야 한다(다만, 보조수단이나 신체장애 정도에 적합하게 제작·승인된 자동차를 사용하여 정상적인 운전을 할 수 있다고 인정되는 경우에는 그러하지 아니하다)고 규정함으로써, 정기적성검사의 내용은 운전자의 운전에 적합한 신체적·정신적 조건을 갖추었는지를 점검하는 데 있음을 알 수 있다.
나. 이 사건 법률조항의 위헌 여부
(1) 평등원칙 위반여부
(가) 헌법 제11조 제1항이 규정하고 있는 평등원칙은 본질적으로 같은 것은 같게, 다른 것은 다르게 취급하는 것을 의미한다. 그러나 이는 일체의 차별적 대우를 부정하는 절대적 평등을 의미하는 것이 아니라 입법과 법의 적용에 있어서 불합리한 차별을 하여서는 아니 된다는 상대적·실질적 평등을 뜻하므로, 합리적 근거 없이 차별하는 경우에 한하여 평등원칙에 위배될 뿐이다(헌재 1989. 5. 24. 89헌가37 ; 헌재 2001. 5. 31. 99헌바94 등 참조).
(나) 정기적성검사에 대한 의무부과 및 미실시에 대한 제재에 있어서 제1종 운전면허를 받은 사람과 제2종 운전면허를 받은 사람을 달리 취급하는 것이, 자의적인 차별
인지 살펴본다.
1) 도로교통법은, 제1종 운전면허와 제2종 운전면허를 받은 사람이 운전할 수 있는 차량의 범위를 달리 규정하고 있다.
즉, 운전을 할 수 있는 차의 종류를 기준으로 운전면허의 범위를 제1종 운전면허(대형면허, 보통면허, 소형면허, 특수면허), 제2종 운전면허(보통면허, 소형면허, 원동기장치자전거면허), 연습운전면허(제1종 보통연습면허, 제2종 보통연습면허)로 구분하여 관리하도록 규정하고 있고, 운전면허의 범위에 따른 운전할 수 있는 차의 종류는 행정안전부령으로 정하도록 규정하고 있으며(제80조 제2항), ‘화물자동차 운수사업법’에 따른 사업용자동차를 운전하고자 하는 사람은 해당 제1종 운전면허를 받도록 규정하고 있다(제80조 제5항). 또한 도로교통법시행규칙 제53조 별표 18에서 제1종 운전면허, 제2종 운전면허, 연습면허에 따라 운전할 수 있는 차의 종류를 상세히 규정하고 있는데, 대체로 제1종 운전면허는 제2종 운전면허와 비교하여 대형면허, 특수면허에서 차이가 있을 뿐만 아니라 보통면허, 소형면허에 있어서도 승차정원, 적재중량 등에 차이를 두고 규정하고 있다.
2) 도로교통법은, 제1종 운전면허시험과 제2종 운전면허시험의 합격기준을 달리 규정하고 있다.
즉, 운전면허시험에 있어서, 자동차등 및 도로교통에 관한 법령에 대한 지식에 관한 시험(시행령 제46조)과 자동차등의 관리방법 및 안전운전에 필요한 점검요령에 관한 시험(시행령 제47조)은 필기시험으로 실시하는데(시행령 제50조 제1항), 각각 100점을 만점으로 하되, 제1종 운전면허시험은 70점 이상, 제2종 운전면허시험은 60점 이상을 합격으로 한다(시행령 제50조 제2항)고 규정하여 제1종 운전면허시험 합
격기준을 제2종 보다 엄격히 규정하고 있다.
3) 도로교통법은 제1종 운전면허와 제2종 운전면허에 있어서, 운전에 필요한 적성의 기준을 달리 규정하고 있다.
즉, 도로교통법 시행령 제45조는 자동차등의 운전에 필요한 적성의 기준을 규정하고 있는데, 제1종 운전면허는 시력(교정시력을 포함한다) 기준으로 “두 눈을 동시에 뜨고 잰 시력이 0.8 이상이고, 양쪽 눈의 시력이 각각 0.5 이상일 것”을 요구하나, 제2종 운전면허는 “두 눈을 동시에 뜨고 잰 시력이 0.5 이상일 것. 다만, 한쪽 눈을 보지 못하는 사람은 다른 쪽 눈의 시력이 0.6 이상이어야 한다.”고 규정하고 있고, 청력 기준으로 제1종 운전면허에 대하여만 “55데시벨(보청기를 사용하는 사람은 40데시벨)의 소리를 들을 수 있을 것”을 요구하는 등 제1종 운전면허 적성기준을 제2종 운전면허 적성기준보다 엄격히 규정하고 있다.
4) 위에서 살펴본 바와 같이, 제1종 운전면허와 제2종 운전면허에 대하여, 운전할 수 있는 차량의 범위, 운전면허시험의 합격기준, 운전에 필요한 적성의 기준 등을 달리 규정하고 있다. 이는 제2종 운전면허 소지자에 비하여 제1종 운전면허 소지자가 운전할 수 있는 차량의 종류가 다양하고, 차량도 커서 고도의 차량조작능력이 요구되며, 사고의 위험성도 클 뿐 아니라 사고로 인한 인적·물적 피해의 중대성도 차이가 있다는 점을 고려하여, 운전에 있어서 1종 운전면허 소지자에게 보다 큰 주의의무를 요구하면서 운전면허 취득 이후 일정한 기간마다 정기적성검사를 받도록 규정한 것이다. 이러한 사정들을 종합적으로 고려하면, 제1종 운전면허를 받은 사람이 정기적성검사를 받지 아니한 경우를 제2종 운전면허를 받은 사람과 달리 취급하는 것에는 합리적인 이유가 있다고 할 수 있으므로 이 사건 벌칙조항은 평등원칙에 위반되지
아니한다.
(2) 책임과 형벌 간의 비례원칙 위반 여부
(가) 어떤 행위를 범죄로 규정하고 이를 어떻게 처벌할 것인가 하는 문제, 즉 범죄의 설정과 법정형의 종류 및 범위의 선택은 행위의 사회적 악성과 범죄의 죄질 및 보호법익에 대한 고려뿐만 아니라 우리의 역사와 문화, 입법 당시의 시대적 상황, 국민일반의 가치관과 법감정 그리고 범죄예방을 위한 형사정책적 측면 등 여러 가지 요소를 종합적으로 고려하여 입법자가 결정할 사항으로서 광범위한 입법재량이 인정되어야 할 분야이다(헌재 2004. 10. 28. 2002헌바41 ; 헌재 2008. 7. 31. 2004헌바9 등 참조). 그리고 어떠한 행정법규 위반행위에 대하여 행정질서벌인 과태료를 과할 것인지 아니면 행정형벌을 과할 것인지 또한 기본적으로 입법권자가 제반사정을 고려하여 결정할 입법재량에 속하는 문제이다(헌재 2012. 8. 23. 2011헌가22 ; 헌재 2003. 10. 30. 2002헌마518 ; 헌재 2014. 8. 28. 2012헌바433 등 참조).
(나) 이 사건 벌칙조항은, 운전자가 운전에 필요한 신체적·정신적 능력이 부족하면 자칫 교통사고로 연결되어 인적, 물적 피해를 발생시킬 수 있으므로 제1종 운전면허 소지자에 대해서 운전면허 취득 후 일정기간이 지나면 운전 적성 적합여부를 검사받도록 하고, 합격자에 대해서만 운전면허를 계속 유지할 수 있도록 함으로써 교통사고 발생 위험성을 방지하고, 교통질서유지 및 안전을 도모하기 위한 제도이다.
그런데 한 번의 운전면허증 획득으로 평생 동안 아무런 점검 없이 운전을 허용하는 것은 교통질서를 유지함에 있어서 큰 문제가 될 수 있다. 예컨대, 운전자가 운전면허를 취득한 후, 마약중독, 알콜중독, 정신분열증 등의 환자가 되거나 사고 또는 기타 사유로 인해 시각·청각 내지 신체 일부를 상실한 경우까지 운전을 허용한다면 교통사
고 발생 위험성이 높아지고 교통질서유지 및 안전을 도모하기 어렵다는 점 등을 고려할 때, 행정질서벌을 과하는 것만으로는 이 사건 벌칙조항이 궁극적으로 달성하고자 하는 입법목적을 달성할 수 없다고 판단하고 형벌이라는 수단을 선택한 입법자의 판단이 명백하게 잘못되었다고 보이지 아니한다.
그리고 이 사건 벌칙조항이 정한 ‘20만 원 이하의 벌금, 구류 또는 과료’라는 처벌의 정도가 과중하지도 아니하다. 특히 이 사건 벌칙조항으로 규율되는 행위는 도로교통법 제162조에 의하여 ‘범칙행위’에 해당하고, 같은 법 제162조 내지 제166조에서 정한 ‘범칙행위의 처리에 관한 특례’를 적용받게 되므로, 정기적성검사를 받지 아니한 자에게는 그의 선택에 따라 간편하게 법적 제재의 압박으로부터 벗어나고 전과자가 되지 않을 수 있는 절차가 추가적으로 보장되어 있다. 이 사건 벌칙조항이 과태료라는 제재를 선택하지는 않았으나 관련 조항들에 의하여 다른 방법으로 비범죄화의 정신에 근접하고 있다 할 것이다(헌재 2014. 8. 28. 2012헌바433 참조).
위와 같은 사정들을 종합적으로 고려하면, 정기적성검사를 받지 아니한 사람에 대하여 과태료를 과하지 아니하고 행정형벌을 과하도록 규정한 이 사건 벌칙조항이 책임과 형벌 간의 비례원칙에 위반된다고 보기는 어렵다.
(3) 기타 주장에 대한 판단
(가) 청구인은, 이 사건 부칙조항이 죄형법정주의 파생원칙인 형벌불소급원칙에 위반된다고 주장하나, 형벌불소급원칙이란 형벌법규는 시행된 이후의 행위에 대해서만 적용되고 시행 이전의 행위에 대해서는 소급하여 불리하게 적용되어서는 안 된다는 원칙인바, 이 사건 부칙조항은 개정된 법률 이전의 행위를 소급하여 형사처벌하도록 규정하고 있는 것이 아니라 형사처벌을 규정하고 있던 행위시법이 사후 폐지
되었음에도 신법이 아닌 행위시법에 의하여 형사처벌하도록 규정한 것으로서, 헌법 제13조 제1항의 형벌불소급원칙 보호영역에 포섭되지 아니한다.
(나) 한편 청구인은, 이 사건 벌칙조항에서 정기적성검사 도과에 대한 통지의무를 규정하고 있지 않은 것은 사회국가원리 및 재판청구권을 침해한다고 주장한다. 그러나 정기적성검사기간이 도래한 경우 국가나 관계행정기관이 국민에게 그 내용을 통지할 것인지 여부는 법률에 규정되어야 비로소 국가나 관계행정기관의 의무가 될 수 있고, 이는 입법자의 광범위한 입법형성권 내에 있다 할 것인바, 개인이 헌법상 사회국가원리에 근거하여 곧바로 국민에게 위 통지의무에 관한 규정의 입법을 요구할 권리가 도출된다고 볼 수 없는 점, 이 사건 벌칙조항으로 규율되는 행위는 도로교통법 제162조에 의하여 ‘범칙행위’에 해당하며, 같은 법 제162조 내지 제166조에서 정한 ‘범칙행위의 처리에 관한 특례’를 적용받게 되는데, 통고처분을 받은 당사자가 승복하지 아니할 경우 즉결심판절차를 거쳐(도로교통법 제165조 제1항 본문 제2호) 정식재판을 청구할 수 있도록 보장하고 있는 점(즉결심판에 관한 절차법 제14조) 등에 비추어 보면, 이 사건 벌칙조항에서 위와 같은 통지의무를 규정하지 않았다 하여 이것이 사회국가원리와 재판청구권을 침해하는 것으로 볼 수는 없다.
5. 결론
그렇다면 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 관여 재판관 전원의 일치된 의견에 따라 주문과 같이 결정한다.
재판관
재판장 재판관 박한철
재판관 이정미
재판관 김이수
재판관 이진성
재판관 김창종
재판관 안창호
재판관 강일원
재판관 서기석
재판관 조용호
별지
[별지]
[관련조항]
제87조(정기적성검사와 운전면허증의 갱신) ① 제1종 운전면허를 받은 사람은 다음 각 호의 구분에 의한 정기적성검사기간 이내에 대통령령이 정하는 바에 의하여 도로교통공단이 실시하는 정기적성검사(정기적성검사)를 받아야 한다.
1. 최초의 정기적성검사기간은 제83조제1항 또는 제2항의 규정에 의한 운전면허시험에 합격한 날부터 기산하여 7년(65세 이상인 사람은 5년)이 되는 날부터 6개월 이내
2. 제1호 외의 정기적성검사기간은 직전의 정기적성검사기간이 시작되는 날부터 기산하여 7년(65세 이상인 사람은 5년)이 되는 날부터 6개월 이내
제87조(정기적성검사와 운전면허증의 갱신) ③ 제2종 운전면허를 받은 사람은 다음 각 호의 구분에 의한 운전면허증 갱신기간 이내에 지방경찰청장으로부터 운전면허증을 갱신하여 교부받아야 한다.
1. 최초의 운전면허증 갱신기간은 제83조제1항 또는 제2항의 규정에 의한 운전면허시험에 합격한 날부터 기산하여 9년이 되는 날부터 6개월 이내
2. 제1호 외의 운전면허증 갱신기간은 직전의 운전면허증 갱신기간이 시작되는 날
부터 기산하여 9년이 되는 날부터 6개월 이내
제162조(통칙) ① 이 장에서 “범칙행위”라 함은 제156조 각 호 또는 제157조 각 호의 죄에 해당하는 위반행위를 말하며, 그 구체적인 범위는 대통령령으로 정한다.
제162조(통칙) ③ 이 장에서 “범칙금”이라 함은 범칙자가 제163조의 규정에 의한 통고처분에 의하여 국고 또는 제주특별자치도의 금고에 납부하여야 할 금전을 말하며, 범칙금의 액수는 범칙행위의 종류 및 차종 등에 따라 대통령령으로 정한다.
제163조(통고처분) ① 경찰서장 또는 제주특별자치도지사(제주특별자치도지사의 경우에는 제6조제1항·제2항, 제61조제2항의 규정에 따라 준용되는 제15조제3항, 제39조제5항·제60조·제62조, 제64조부터 제66조까지, 제73조제2항제2호·제3호 및 제95조제1항의 위반행위를 제외한다)는 범칙자로 인정되는 사람에 대하여는 이유를 명시한 범칙금납부통고서로 범칙금을 납부할 것을 통고할 수 있다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람에 대하여는 그러하지 아니하다.
1. 성명 또는 주소가 확실하지 아니한 사람
2. 달아날 우려가 있는 사람
3. 범칙금납부통고서를 받기 거부한 사람
제164조(범칙금의 납부) ① 제163조의 규정에 의하여 범칙금납부통고서를 받은 사람은 10일 이내에 경찰청장이 지정하는 국고은행, 지점, 대리점, 우체국 또는 제주특별자치도지사가 지정하는 금융기관이나 그 지점에 범칙금을 납부하여야 한다. 다만, 천재·지변이나 그 밖의 부득이한 사유로 말미암아 그 기간 이내에 범칙금을 납부할 수 없는 때에는 부득이한 사유가 없어지게 된 날부터 5일 이내에 납부하여야 한다.
제164조(범칙금의 납부) ② 제1항의 규정에 의한 납부기간 이내에 범칙금을 납부하지 아니한 사람은 납부기간이 만료되는 날의 다음 날부터 20일 이내에 통고받은 범칙금에 100분의 20을 더한 금액을 납부하여야 한다.
③ 제1항 또는 제2항의 규정에 의하여 범칙금을 납부한 사람은 범칙행위에 대하여 다시 벌 받지 아니한다.
제165조(통고처분 불이행자 등의 처리) ① 경찰서장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람에 대하여는 지체 없이 즉결심판을 청구하여야 한다. 다만, 제2호에 해당하는 사람으로서 즉결심판이 청구되기 전까지 통고받은 범칙금액에 100분의 50을 더한 금액을 납부한 사람에 대하여는 그러하지 아니하다.
1. 제163조 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람
2. 제164조제2항의 규정에 의한 납부기간 이내에 범칙금을 납부하지 아니한 사람
② 제1항 제2호의 규정에 의하여 즉결심판이 청구된 피고인이 즉결심판의 선고 전
까지 통고받은 범칙금액에 그 100분의 50을 더한 금액을 납부하고 증빙서류를 제출한 때에는 경찰서장은 피고인에 대한 즉결심판 청구를 취소하여야 한다.
③ 제1항 각 호 외의 부분 단서 또는 제2항의 규정에 의하여 범칙금을 납부한 사람은 그 범칙행위에 대하여 다시 벌 받지 아니한다.