교원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률 제2조 위헌확인 등

- 교원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률 제2조의 위헌 여부 -

(헌재 2015. 5. 28. 2013헌마671 , 2014헌가21 (병합), 판례집 27-1하, 336)

정 인 경*1)

【판시사항】

1. ‘교원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률 시행령’(2013. 3. 23. 대통령령 제24447호로 개정된 것) 제9조 제1항 중 노동조합 설립신고 이후에 신고 반려사유가 발생한 경우 시정요구하고 해당 노동조합이 일정기한 내에 시정요구에 대해 불이행할 경우 법외노조가 됨을 통보하여야 한다고 규정한 ‘노동조합 및 노동관계조정법 시행령’ 제9조 제2항에 관한 부분에 대한 헌법소원 심판청구가 적법한지 여부(소극)

2. 고용노동부장관의 청구인 전국교직원노동조합에 대한 2013. 9. 23.자 시정요구에 대한 헌법소원 심판청구가 적법한지 여부(소극)

3. 교원의 노동조합을 설립하거나 그에 가입하여 활동할 수 있는 자격을 초·중등교육법 제19조 제1항에서 규정하고 학교에 있는 교원으로 한정하고 있는 ‘교원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률’(2010. 3. 17. 법률 제10132호로 개정된 것) 제2조가 청구인 전국교직원노동조합 및 해직 교원들의 단결권을 침해하여 헌법에 위반되는지 여부(소극)

【심판대상】

2013헌마671 사건의 심판대상은 ‘교원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률’(2010. 3. 17. 법률 제10132호로 개정된 것, 이하 ‘교원노조법’이라

한다) 제2조(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다), ‘교원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률 시행령’(2013. 3. 23. 대통령령 제24447호로 개정된 것) 제9조 제1항 중 ‘노동조합 및 노동관계조정법 시행령’ 제9조 제2항에 관한 부분(이하 ‘법외노조통보 조항’이라 한다), 고용노동부장관의 청구인 전국교직원노동조합에 대한 2013. 9. 23.자 시정요구(이하 ‘이 사건 시정요구’라 한다)가 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이고, 2014헌가21 사건의 심판대상은 이 사건 법률조항이 헌법에 위반되는지 여부이다.

교원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률(2010. 3. 17. 법률 제10132호로 개정된 것)

제2조(정의) 이 법에서 “교원”이란 초·중등교육법 제19조 제1항에서 규정하고 있는 교원을 말한다. 다만, 해고된 사람으로서 ‘노동조합 및 노동관계조정법’ 제82조 제1항에 따라 노동위원회에 부당노동행위의 구제신청을 한 사람은 노동위원회법 제2조에 따른 중앙노동위원회(이하 “중앙노동위원회”라 한다)의 재심판정이 있을 때까지 교원으로 본다.

교원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률 시행령(2013. 3. 23. 대통령령 제24447호로 개정된 것)

제9조(다른 시행령과의 관계) ① 교원에게 적용할 노동조합 및 노동관계조정에 관하여 이 영에서 정하지 아니한 사항에 관하여는 제2항에서 정하는 경우를 제외하고는 ‘노동조합 및 노동관계조정법 시행령’에서 정하는 바에 따른다.

피청구인의 청구인 전교조에 대한 2013. 9. 23.자 시정요구서

【사건의 개요】

1. 심판청구에 이르게 된 경위

청구인 전국교직원노동조합(이하 ‘전교조’라 한다)은 ‘교원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률’(이하 ‘교원노조법’라 한다)에 따라 1999. 7. 1. 설립된 전국 단위 교원의 노동조합, 나머지 청구인들은 전교조 소속 조합원들로서 소속 학교로부터 당연퇴직 등을 이유로 해고된 교원들이다. 고용노동부 장관(이하 경우에 따라 ‘피청구인’이라 한다)은 2013. 9. 23. 전교조에 대하여, 해고된 교원도 조합원 자격을 유지한다는 내용의 규약을 교원노조법 제2조에 맞게 시정하고 해고된 교원 9인의 전교조 가입·활동을 금지하도록 하면서, 불응할 경우 법외노조통보를 할 예정이라는 내용의 시정요구를 하였다. 이에 청구인들은 교원노조법 제2조, ‘노동조합 및 노동관계조정법’(이하 ‘노조법’이라 한다) 시행령 제9조 제2항 및 위 시정요구가 청구인들의 단결권 등 기본권을 침해한다고 주장하면서 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다( 2013헌마671 ).

이후 고용노동부장관은 2013. 10. 24. 전교조에 대하여 위 시정요구 불이행을 이유로 법외노조통보(‘이 사건 법외노조통보 처분’)를 하였고, 전교조가 그에 대한 취소 소송의 항소심에서 교원노조법 제2조에 대하여 위헌법률심판제청을 신청하자, 서울고등법원이 이를 받아들여 이 사건 위헌법률심판제청을 하였다( 2014헌가21 ).

2. 제청법원의 위헌제청이유(2014헌가21)

가. 근로자의 단결권에는 노동조합의 형태, 조합원의 범위 등에 관하여 규약의 형태로 결정하는 것이 포함된다. 이러한 단결권은 헌법 제33조 제1항에 따라 직접 보장되며, 헌법에 의한 직접 제한이나 일반적 법률유보 이외의 방법으로는 제한될 수 없다. 교원노조법에 따르면 교원은 산업별·직종별·지역별 노조 등과 같은 초기업별 단위노조의 근로자에 가까운데, 이 사건 법률조항은 현직에 있는 교원 외에 해직·퇴직 교원, 일시적 실업상태에 있는 교원을 그 범위에서 제외하고 있으므로 교원의 노동조합(이하 ‘교원노조’라 한다) 및 교원의 단결권을 지나치게 제한한다.

한편, 국·공립학교 교원은 그 신분이 공무원인 관계로 헌법 제33조 제2항에 따라 별도의 규율을 받지만, 사립학교 교원과 국·공립학교 교원의 지위가 공통적인 국가 자격증 제도를 바탕으로 인정되고 있고, 교원노조법이 이들의 근로3권을 하나로 규율하고 있는 점, 우리나라 중등 교육과정에서 사립학교가 차지하는 비중이 공립학교를 상회하고 있는 현실, 교원의 단결권은 헌법 제33조 제1항에 의하여 원칙적으로 보장되고 헌법 제33조 제2항은 예외인 점 등을 고려할 때, 교원노조법에서 입법자에게 인정되는 입법재량은 사립학교 교원의 단결권을 기준으로 함이 상당하다. 그런데 이 사건 법률조항은 국·공립학교 교원은 물론 사립학교 교원의 단결권의 내용까지 직종별·지역별 노조로 제한하고, 이에 더하여 조합원의 자격과 범위를 초·중등학교에 재직 중인 교원으로 제한하고 있으므로, 사립학교 교원의 헌법상 단결권을 침해하고 있다.

나. 이 사건 법률조항은 현직 교원이 아닌 사람을 교원노조의 조합원 범위에서 제외함으로써 교원노조 및 예비 교원을 일반 산업별·직종별·지역별 노조 등의 초기업별 단위노조 및 그에 속한 실업자 등과 합리적 이유 없이 차별함으로써 교원의 평등권도 침해한다.

【결정요지】

1. 법외노조통보 조항은 시정요구 및 법외노조통보라는 별도의 집행행위를 예정하고 있으므로, 법외노조통보 조항에 대한 헌법소원은 기본권 침해의 직접성이 인정되지 아니하여 부적법하다.

2. 이 사건 시정요구는 청구인 전교조의 권리·의무에 변동을 일으키는 행정행위에 해당하나, 청구인 전교조는 이 사건 시정요구에 대하여 다른 불복절차를 거치지 아니하고 곧바로 헌법소원심판을 청구하였으므로, 이에 대한 헌법소원은 보충성 요건을 결하여 부적법하다.

3. 이 사건 법률조항의 위헌 여부

가. 제한되는 기본권 및 심사 기준

이 사건 법률조항은 교원노조를 설립하거나 그에 가입하여 활동할 수 있는 자격을 초·중등학교에 재직 중인 교원으로 한정하고 있으므로, 해직 교원이나 실업·구직 중에 있는 교원 및 이들을 조합원으로 하여 교원노조를 조직·구성하려고 하는 교원노조의 단결권을 제한하는바, 교원도 기본적으로 근로자에 해당하므로 교원의 단결권을 제한하는 법률은 헌법 제37조 제2항의 과잉금지원칙을 준수하여야 한다.

나. 과잉금지원칙 위반 여부

이 사건 법률조항은 교원노조를 설립하거나 그 활동의 주된 주체를 원칙적으로 초·중등학교에 재직 중인 교원으로 한정함으로써, 대내외적으로 교원노조의 자주성과 주체성을 확보하여 교원의 실질적 근로조건 향상에 기여한다는 데 그 입법목적이 있고, 이를 위해 교원노조의 조합원을 재직 중인 교원으로 한정하는 것은 적절한 수단이라 할 수 있다.

1999. 1. 29. 교원노조법 제정 이후 교원의 노조활동이 원칙적으로 보장되고 있고, 교원노조는 교원의 근로조건 향상을 위하여 교원을 대표하여 단체교섭권을 행사하고, 노동쟁의 조정신청권 등 각종 법적 보호 또는 혜택을 받으며, 단체협약을 체결할 수 있는 등 교원의 근로조건에 직접적이고 중대한 영향력을 행사한다. 따라서 재직 중인 교원에게만 교원노조의 조합원이 될 수 있는 교원의 지위를 부여하는 것은 이러한 교원노조의 역할이나 기능에 비추어 부득이한 측면이 있다.

또한 교원노조는 그 특성상 산업별·지역별 노조의 형태로 결성될 수밖에 없으나, 교원의 근로조건의 대부분은 법령이나 조례 등으로 정해지므로

이와 직접 관련이 없는 교원이 아닌 사람을 교원노조의 조합원 자격에서 배제하는 것이 단결권의 지나친 제한이라고 볼 수 없고, 교원이 아닌 사람들이 교원노조를 통해 정부 등을 상대로 교원의 임용 문제나 지위 등에 관하여 단체교섭을 할 수 있도록 할 실익도 거의 없다. 한편, 노동조합법 제2조 제1호 및 제4호 라목 본문에서 말하는 ‘근로자’에는 일시적으로 실업 상태에 있는 사람이나 구직 중인 사람도 근로3권을 보장할 필요성이 있는 한 그 범위에 포함되므로(대법원 2004. 2. 27. 선고 2001두8568 판결 참조), 교원으로 취업하기를 희망하는 사람들이 노동조합법에 따라 노동조합을 설립하거나 그에 가입하는 데에는 아무런 제한이 없다.

이 사건 법률조항 단서는 교원의 노조활동이 임면권자에 의하여 부당하게 제한되는 것을 방지함으로써 교원의 노조활동을 보호하기 위한 것인데, 그 외에 일반적으로 해직 교원에게 교원노조의 조합원 자격을 계속 유지할 수 있도록 하면, 해고의 효력을 다투는 데 기한의 제한이 없는 우리 법체계상 쟁송을 남용하거나, 개인적 해고의 부당성을 다투는 데 교원노조 활동을 이용할 우려가 있으므로, 해고된 사람의 교원노조 조합원 자격을 이 사건 법률조항과 같이 제한하는 데는 합리적 이유가 인정된다.

한편, 이 사건 법률조항이 교원노조를 설립하거나 그 활동의 주된 주체가 되는 조합원 자격을 초·중등학교의 재직 중 교원으로 제한하는 것에 합리적 이유가 있다고 하여, 이를 이유로 이미 설립신고를 마치고 정당하게 활동 중인 교원노조의 법상 지위를 박탈한 것이 항상 적법한 것은 아니다. 설립 당시 정당하게 교원노조에 가입한 교원이 교직에서 해고되거나 사직하는 일이 발생할 수 있는 등 교원노조에는 일시적으로 그 자격을 갖추지 못한 조합원이 포함되어 있을 가능성이 언제나 존재하는데, 이에 대한 직접적인 규율은 법외노조통보 조항이 정하고 있다. 자격 없는 조합원이 교원노조의 의사결정 등에 영향을 미치는 것이 입법취지와 목적에 어긋남이 분명할 때 비로소 행정당국은 교원노조에 대하여 법외노조통보를 할 수 있는 것이다. 그런데 전교조는 교원노조법이 설립된 이후 10년 이상 합법적인 교원노조로 활동해 왔고, 이전에도 해직된 교원이 조합원에 포함되어 있었지만 전교조에 대한 법외노조통보는 2013. 10. 24.에서야 이루어진 사정 등을 종합하여 볼 때, 교원이 아닌 사람이 교원노조에 일부 포함되어

있다는 이유로 이미 설립신고를 마치고 활동 중인 노조를 법외노조로 할 것인지 여부는 행정당국의 재량적 판단에 달려 있음을 확인할 수 있고, 법원은 이러한 행정당국의 판단이 적법한 재량의 범위 안에 있는 것인지 충분히 판단할 수 있다.

이와 같은 사정을 종합하여 보면, 이 사건 법률조항은 아직 임용되지 않은 교사자격취득자 또는 해고된 교원의 단결권 및 이들을 조합원으로 가입·유지하려는 교원노조의 단결권을 지나치게 제한한다고 볼 수 없고, 이미 설립신고를 마친 교원노조의 법상 지위를 박탈할 것인지 여부는 법외노조통보 조항의 해석 내지 법 집행의 운용에 달린 문제라 할 것이다. 따라서 이 사건 법률조항은 교원노조 및 구직 중인 교원 등의 단결권을 제한함에 있어 침해의 최소성에 위반되지 않는다.

이 사건 법률조항으로 인하여 교원노조 및 구직 중인 교사자격취득자나 해고된 교원이 입게 되는 불이익은 이들을 조합원으로 하여 교원노조법에 의한 교원노조를 설립하거나 가입할 수 없는 것일 뿐, 이들의 단결권 자체가 박탈된다고 할 수 없으므로 그 제한의 정도가 크지 않은 반면, 현실적으로 초·중등 교육기관에서 교원으로 근무하지 않는 사람들이 교원노조를 설립하거나 교원노조에 가입하여 교원노조법상 단체교섭권 등 각종 권한을 행사할 경우 발생할 교원노조의 자주성에 대한 침해는 중대하므로, 이 사건 법률조항은 법익의 균형성도 갖추었다.

따라서 이 사건 법률조항은 과잉금지원칙에 어긋나지 아니한다.

재판관 김이수의 반대의견

이 사건 법률조항은 그 입법목적이 정당하다 하더라도, 노조의 자주성의 의미에 비추어볼 때 교원노조 및 해직 교원이나 구직 중인 교사자격취득자 등의 단결권을 지나치게 제한하는 조항이다.

산업별·지역별 노조에 해당하는 교원노조에 재직 중인 교원 외에 해직 교원과 같이 일시적으로 실업 상태에 있는 자나 구직 중인 교사자격소지자의 가입을 엄격히 제한할 필요가 없고, 다른 직종으로 변환이 쉽지 않은 교사라는 직종의 특수성을 고려할 때 이를 엄격히 제한하는 것은 이들 직종에 속하는 사람들의 단결권을 지나치게 제한하는 결과를 초래할 수 있다.

교원노조 및 그 조합원의 쟁의행위 금지 조항(법 제8조), 교원노조의 정치활동 금지 조항(법 제3조) 등이 있으므로 교원노조에 해직 교원 등이 포함된다고 하여 교원노조가 정치화되거나 그로 인해 교육의 공공성이나 국민의 교육받을 권리가 저해되는 결과가 초래될 위험도 없다.

또한 해직 교원의 경우 부당해고를 다투기 위해 교원소청심사위원회에 불복하는 절차를 밟는 경우가 일반적이므로, 교원소청심사위원회에 불복하고 심사위원회의 결정이 있을 때까지 조합원 자격을 유지할 수 있도록 함으로써 단결권 제한을 최소화할 수 있다.

무엇보다 전교조에 대한 법외노조통보 조치 경위에서 알 수 있듯이, 이 사건 법률조항은 다른 행정적 수단과 결합하여 노동조합의 자주성을 보호하기 위한 원래의 입법목적과 달리 도리어 이를 저해하는 결과를 초래할 수 있다.

과거 교원의 노동3권은 보장되지 않았으나 정부가 1995년대 이후 국제노동기구(ILO) 및 경제협력개발기구(OECD)의 권고 등을 고려하여 교원의 노동3권 보장을 위한 논의를 시작하였고, 1998년 노사정위원회의 합의에 따라 1999. 1. 29. 교원노조법이 제정·공포(법률 제5727호)되었다. 이에 전교조도 그 최초 시행일인 1999. 7. 1. 설립신고를 마치고 약 15년 간 합법적 노조로 활동해왔는데, 행정관청은 이 사건 법률조항을 지극히 형식적으로 해석·집행하여, 단지 그 조직에 소수의 해직 교원이 포함되어 있다는 이유만으로 법외노조통보라는 가장 극단적인 행정조치를 하였다. 따라서 이 사건 법률조항은 교원노조의 자주성 및 단결권을 본질적으로 침해하는 조항이 될 수 있다.

그리고 공무원인 국·공립학교 교원과 사립학교 교원의 근로관계는 그 성질을 달리하는바, 교원지위법정주의에 관한 헌법 제31조 제6항을 근거로 사립학교 교원의 노동3권을 제한할 수는 없고, 비교법적으로 보더라도 사립학교 교원의 노동3권을 제한하는 예는 찾아보기 어렵다. 더욱이 이는 우리나라가 아직 비준하지는 않았지만 국제노동기구(ILO) 제87호 ‘결사의 자유 및 단결권의 보호에 관한 협약’ 및 제98호 협약과도 모순된다.

따라서 이 사건 법률조항은 과잉금지원칙에 반하여 교원노조 및 해직 교원이나 구직 중인 교사자격소지자의 단결권을 침해하므로 헌법에 위반된다.

【해 설】

1. 사안의 쟁점

청구인 전교조등은 이 사건 법률조항에 대한 위헌법률심판제청 사건( 2014헌가21 )이 접수되기 전에 이미 이 사건 법률조항, 법외노조통보 조항, 이 사건 시정요구에 대하여 2013헌마671 사건으로 헌법소원을 제기한 상태였다. 그런데 전교조가 궁극적으로 다투고자 한 것은 고용노동부장관에 의한 이 사건 법외노조통보 처분이었던 점에서 이 사건 법률조항 외에 시행령인 법외노조통보 조항의 위헌성 또한 강하게 주장되었다. 한편 법령에 대한 헌법소원심판청구가 적법하려면 그로 인한 기본권 침해의 직접성이 인정되어야 하므로 2013헌마671 사건에서는 법외노조통보 조항으로 인한 기본권 침해의 직접성을 인정할 수 있는지가 심판청구의 적법요건 검토시 주요 쟁점이 되었다.

이 사건 법률조항에 대한 위헌여부를 판단하는 본안 판단에서는 이 사건 법률조항이 국·공립학교 교원뿐만 아니라 사립학교 교원의 단결권도 제한한다는 점, 교원의 지위 및 교원노조의 특수성 등을 종합적으로 고려할 때 헌법 제33조 제1, 2항, 제37조 제2항과의 관계에서 심사기준을 어떻게 정할 것인지가 쟁점이 되었고, 그 외에 법외노조통보 조항에 대한 헌법소원심판청구가 적법 요건을 충족하지 못하여 법외노조통보 조항의 위헌 여부가 심판대상이 아니라 하더라도 이 사건 법외노조통보 처분이 법외노조통보 조항에 직접적으로 근거하여 이루어졌다는 점에서, 이 사건 법률조항의 위헌 여부 판단에 있어 이러한 사정을 어느 정도 고려할 것인지도 문제되었다. 이하 먼저 전반적인 제도의 이해를 위해 노동조합 설립신고제도 및 교원노조법 내용을 살펴보고, 앞서 언급한 쟁점들을 중심으로 살펴보기로 한다.

2. 법외노조통보 조항에 대한 헌법소원심판청구의 적법 여부

법외노조통보 조항은 교원노조가 설립신고증을 교부받은 후 노조법 제12조 제3항 제1호에 준하는 사유(노조법 제2조 제4호 각목의 1에 해당하는 경우)가 발생한 경우 행정관청이 30일의 기간을 정하여 교원노조에 그 시정을 요구하고 이에 응하지 아니하면 교원노조에 대하여 교원노조법에 의

한 노동조합으로 보지 아니함을 통보하여야 한다는 내용의 규정이다. 위 조항으로 인한 기본권 침해의 직접성이 인정되려면 다른 집행행위의 개입 없이 위 조항 자체로 청구인들에 대한 기본권 침해 가능성이 인정되어야 한다.

이 사건 법외노조통보 처분에 대한 취소 소송에서 제1심 법원은 노조법 시행령 제9조 제2항이 노조법 제2조 제4호 단서에 의하여 발생한 법적 효과를 명확하게 하고 노동조합에 시정할 기회를 제공하기 위한 규정으로 일종의 집행명령에 해당한다고 보고 이 사건 법외노조통보 처분도 재량행위가 아니라 기속행위에 해당한다고 보았다(서울행정법원 2013구합26309).2)그런데 법외노조통보 조항이 상위법에서 정한 절차를 실행하기 위한 집행명령에 불과하다고 볼 것인지, 이 사건 법외노조통보 처분이 재량행위가 아닌 기속행위에 해당한다고 볼 수 있는지 여부와 무관하게, 법외노조통보 조항은 법외노조통보라는 별도의 집행행위를 예정하고 있고 행정관청이 교원노조에 대하여 이에 근거하여 법외노조통보를 하는 때에 비로소 그로 인한 기본권 침해가 발생한다고 보아야 한다. 따라서 2013헌마671 사건 심판청구와 관련하여 헌법재판소는 법외노조통보 조항에 대해서는 기본권 침해의 직접성을 인정할 수 없어 부적법하다고 보았다.

결국 이 사건 법률조항의 위헌 여부만이 본안 판단의 대상이 되었는바, 이하 그 판단의 전제로 노동조합 설립신고 및 법외노조통보 제도 등에 관하여 살펴보고 앞서 언급한 쟁점을 중심으로 헌법재판소의 입장을 검토해보기로 한다.

3. 노동조합 설립신고 및 법외노조통보 제도

가. 노동조합 설립신고제도

(1) 노동조합 설립신고 및 심사

노조법에 의하면, 노동조합을 설립하고자 하는 자는 명칭, 주된 사무소의 소재지, 조합원 수, 소속된 연합단체가 있는 경우에는 그 명칭 등을 기재한 ‘신고서’에 목적과 사업, 조합원에 관한 사항 등이 기재된 ‘규약’을 첨부하여 제출하여야 한다(노조법 제10조, 제11조). 행정관청은 노동조합 설립신고서를 접수한 때로부터 3일 이내에 신고증을 교부하여야 하고, 다만 노동조합이 경비의 주된 부분을 사용자로부터 원조받는 경우, 근로자가 아닌 자의 가입을 허용하는 경우 등과 같이 그 실체적 요건을 갖추지 못한 경우에는 이를 심사하여 그 설립신고서를 반려하도록 하고 있다(노조법 제12조).

헌법재판소는 노동조합법이 노동조합의 설립에 관하여 신고주의를 채택하고 있는 것은 소관 행정관청으로 하여금 노동조합의 조직체계에 대한 효율적인 정비·관리를 통하여 노동조합이 자주성과 민주성을 갖춘 조직으로 존속할 수 있도록 보호·육성하고 그 지도·감독에 철저를 기하기 위함이고, 노동조합 설립신고에 대한 심사는 단순히 행정관청에 신고하는 것만으로 그 설립을 허용할 경우 민주성 및 자주성이라는 실질적인 요건조차 갖추지 못한 노동조합이 난립하는 것을 허용함으로써 노동조합이 어용조합이 되거나 조합 내부의 민주성을 침해할 우려가 있으므로 이를 방지하여 근로자들이 자주적이고 민주적인 단결권을 행사하도록 하는 데 그 취지가 있다고 판단한 바 있다(헌재 2008. 7. 31. 2004헌바9 , 판례집 20-2상, 50, 59-60; 헌재 2012. 3. 29. 2011헌바53 , 판례집 24-1상, 538, 547-548).3)4)

(2) 노동조합 설립신고의 법적 효과

노조법에 따라 설립신고를 마친 노동조합은 ① 노동조합 명칭을 사용할 수 있고(노조법 제7조 제3항), ② 사용자의 단체교섭 거부 및 결렬 시 노동위원회에 노동쟁의의 조정 신청 및 부당노동행위의 구제신청을 할 수 있으며(동법 제7조 제1항), ③ 조세면제의 특전을 부여받고(동법 제8조). ④ 단체협약에 대해 일반적 구속력 및 지역적 구속력을 인정받을 수 있다.5)

노동조합의 설립요건을 갖추고 있지 못한 조합들에 대해서도 위와 같은 법적 보호가 인정되는지에 관하여 견해가 나뉘는데, 노조법상 노동조합이 아니므로 노동조합 명칭 사용 및 노동위원회에 노동쟁의의 조정 및 부당노동행위의 구제를 신청할 수 있는 노조법상 보호(노조법 제7조)6)나 조세면제의 특례(노조법 제8조) 등을 적용받지는 못하나, 단결권 보장이 되는 헌법상의 노동조합으로서 헌법상의 보호 내지 이익은 누릴 수 있다는 견해가 지배적이다. 이러한 견해에 따르면 법외노조는 사용자가 단체교섭을 거부하는 경우 이를 강제할 방법이 없고 노조법에 따라 노동위원회에 구제신청

을 할 수는 없으나, 이러한 법외노조가 사용자와 단체교섭 결과 합의사항에 대하여 단체협약을 체결하였다면 그 단체협약은 유효하고, 근로조건에 관한 부분은 강행적 효력을 갖는다고 볼 수 있다고 한다.7)

나. 법외노조통보제도

노조법 시행령은 “노동조합이 설립신고증을 교부받은 후 법 제12조 제3항 제1호에 해당하는 설립신고서의 반려사유가 발생한 경우에는 행정관청은 30일의 기간을 정하여 시정을 요구하고 그 기간 내에 이를 이행하지 아니하는 경우에는 당해 노동조합에 대하여 이 법에 의한 노동조합으로 보지 아니함을 통보하여야 한다.”고 규정하고 있다. 앞서 본 바와 같이 이미 설립신고를 마친 노동조합에 대하여 위 조항에 기하여 법외노조통보처분이 내려지면, 해당 노동조합은 더 이상 노조법상 각종 보호를 받지 못하게 된다.

이러한 법외노조통보 조항에 대하여, 노동조합이 노조법상 설립신고를 마친 이후에 실질적 요건을 갖추지 못하게 된 경우 구체적으로 어떠한 절차와 방법에 의하여 법상 노동조합으로 보지 않을 것인지에 관하여 그 절차와 방법을 정한 것으로 노조법 제12조 및 노조법 제2조 제4호 라목을 집행하기 위한 집행명령의 성질을 가진다고 보는 견해도 있고(고용노동부 및 이 사건 법외노조통보 처분에 대한 취소 소송에서 제1심 판결), 이와 달리 노조법은 설립신고 단계에서 요건을 갖추지 못하고 있는 경우 신고반려제도에 대하여 정하고 있을 뿐, 이미 설립신고를 마친 노동조합이 이후 노동조합으로서의 실체적 요건을 갖추지 못하게 된 경우 어떻게 처리할 것인지에 대하여는 아무런 규정을 두고 있지 아니하므로, 시행령에서 노동조합 설립신고 이후 법외노조통보를 할 수 있다고 정한 것은 헌법상 법률유보원칙에 반한다는 견해도 있다.8)

4. 교원노조법 내용 및 교원노조 현황

가. 교원노조법 내용

1999. 1. 29. 제정·공포(법률 제5727호)된 교원노조법은 국·공립학교 교원과 사립학교 교원을 구분하여 규율하지 않고, 교원노조법상 교원노조는 시·도 단위 또는 전국 단위로만 설립할 수 있는 것이 특징이다(교원노조법 제4조). 교원이 노동조합을 설립하려면 노조법과 마찬가지로 원칙적으로 고용노동부장관에게 설립신고서를 제출하여야 하고, 다만 교원노조의 경우 시·도 단위 또는 전국 단위로만 노동조합을 설립할 수 있도록 하고 있는 것이다.

교원노조법에 따라 설립신고를 마친 교원노조의 대표자는 공·사립학교를 불문하고 조합원인 교원의 임금, 근무 조건, 후생복지 등 근로조건의 유지·향상을 위하여 사용자인 ‘교육부장관, 시·도 교육감 또는 사립학교 설립·경영자’(이하 ‘정부 등’이라 한다)와 교섭하고 단체협약을 체결할 권한을 가진다(교원노조법 제6조). 이 때 정부 등이 단체교섭을 거부하면 교원노조는 노동위원회에 부당노동행위의 구제신청을 할 수 있고(교원노조법 제14조 제1항, 노조법 제7조 제1항), 단체교섭이 결렬될 경우 노동쟁의 조정신청도 할 수 있다(교원노조법 제9조). 그러나 단체협약의 내용 중 법령·조례 및 예산에 의하여 규정되는 내용과 법령 또는 조례에 의하여 위임을 받아 규정되는 내용은 단체협약으로서의 효력을 가지지 아니하고(제7조), 단체교섭이 결렬되더라도 교원노조 및 그 조합원의 일체의 쟁의행위는 금지되며(제8조), 다만 중앙노동위원회에 의한 조정, 중재의 절차를 거칠 수 있다(제9조 내지 제12조). 교원노조가 정부 등과 체결한 단체협약이 교원의 반수 이상에게 적용되게 된 때에는 다른 교원에 대하여도 당해 단체협약이 적용되는 일반적 구속력의 효과가 인정되므로(노조법 제35조),9)이러한 경우 교원노조에 가입하지 않은 교원에게도 단체협약의 효력이 미칠 수 있

다. 한편, 임용권자의 허가가 있는 경우 교원노조에 노조전임자를 둘 수도 있는데, 법상 이들은 휴직명령을 받은 것으로 간주되고 전임자 신분을 이유로 어떠한 신분상의 불이익도 받지 아니한다(교원노조법 제5조).

이에 반하여, 노조법에 따라 설립신고를 마치지 아니한 교원노조 또는 설립신고를 마쳤으나 이후 법외노조통보를 받은 교원노조의 경우 헌법상 단결권을 보장받을 만한 실체를 갖춘 경우 정부 등을 상대로 단체교섭을 요구할 수 있지만, 정부 등이 단체교섭을 거부할 경우 이를 강제할 방법이 없고, 교원노조법상 노조전임자 제도의 혜택도 받지 못하며, 노동조합 명칭사용, 조세감면 등의 노조법상 각종 보호도 받을 수 없다.

나. 교원노조(교원노조법)와 교원단체(‘교원의 지위향상을 위한 특별법’)의 이원화

교원단체의 조직은 교원노조법 제정 이전부터 교육기본법에 의해 허용되고 있었고,10)1991. 5. 제정된 ‘교원의 지위향상을 위한 특별법’(이하 ‘교원지위법’)은 교원단체가 교원의 처우 개선, 근무조건 및 복지후생과 전문성 신장에 관한 사항에 관하여 교육감이나 교육부장관과 교섭·협의할 수 있다고 정하고 있다(제11조, 제12조).

다만, 교원지위법은 교섭·협의 사항에서 교육과정·교육기관 및 교육행정기관의 관리·운영에 관한 사항을 명시적으로 제외하고 있고, 교섭·협의 결과에 대해 교육감 또는 교육부장관의 성실이행 의무만 인정하고 있으므로,11)교원노조법상 단체교섭 결과에 대해 구속력이 인정되는 것과는 차이가 있다.

한국교총(한국교원단체총연합회)은 1992. 7. 교육부와 처음으로 교원지위법에 근거하여 교섭을 시작하였고,12)이러한 교섭·협의는 1999년 교원노조

법이 제정·시행된 이후 교원노조에게 교원의 근로조건 등에 관하여 단체교섭권이 인정됨에도 현재까지도 계속 이어지고 있다. 그리하여 현행법상 교원노조법상 단체교섭 사항과 교원지위법상 교섭·협의 사항이 중복되는 측면이 있으나, 어느 한 쪽의 교섭 결과가 우선한다거나 어느 한 쪽의 교섭·협의권이 다른 쪽에 대해 배타적 지위를 가진다는 등의 규율은 없다. 전체 교원 중 한국교총 가입률은 35% 정도이고, 전교조 가입률은 16% 정도이다.13)1999년 교원노조법 제정·시행으로 전교조14)와 한교조가 합법적 노조로 출범하였고, 두 교원노조 모두 전국 단위의 교원노조로, 시·도별 ‘지부’(전교조) 내지 ‘지역본부’(한교조)도 있다.

다. 교원의 근로3권 관련 입법례15)16)

(1) 미국

미국에서 교사가 노동조합에 가입할 권리는 결사의 자유로 인정된다. 기

본적으로 교원의 노동조합의 설립 및 회원가입 자격과 관련하여 규율하는 법은 발견되지 않는다. 다만 단체교섭권의 인정 여부 및 그 범위에 차이가 있을 뿐이다.

교원을 대표하는 양대 조직으로 NEA(The National Education Association : 전미교육협회)와 AFT(The American Federation of Teachers : 미국교육연맹)가 있다. 1885년에 설립된 NEA는 노동조합이라기보다는 사적 결사의 성격의 보수적인 교원단체이다. 1916년에 설립된 AFT는 미국노동총연맹(AFL)과 산업별 조합위원회(CIO)와 연대하여 교원의 노동조합활동을 하고 있다.

사립학교 교사는 일반 사기업 근로자와 마찬가지로 근로3권이 보장되고, 1935년에 제정된 연방법 National Labor Relation Act(NLRA, Wagner Act라고 불리기도 한다)가 적용되어 단체교섭권이 보장된다.

국·공립학교 교사는 공무원이라는 신분 때문에 NLRA의 적용대상에서 제외되어 단체교섭권에 관한 사항을 주에서 개별적으로 정하고 있다. 결국 주의 법에서 단체교섭을 의무화하지 않는 이상 법원은 학교에 단체교섭을 강제하지 않고, 이때 단체교섭에 응할 것인지의 결정은 학교이사회의 재량에 맡겨져 있다. 그러나 단체교섭권을 인정하는 주의 경우에 재직 중의 교원에 대하여 그 권리를 인정하고 있다고 보이나, 해고된 교원이 포함되는 것을 명시적으로 금지하는 조항은 발견되지 않는다. 한편, 교원의 단체교섭권의 구체적인 행사는 특정 지방의 교원들이 선거에 의해 단체협약대표권을 NEA 또는 AFT 중 어느 단체에 부여하는가를 결정하면, 대표권을 획득한 단체는 그 지역 또는 모든 교원을 대변하고 단체협약을 할 권리와 의무를 가진다.17)다만 연방과 대부분의 주 법에서 공무원 및 공공부문 근로

자들의 파업은 금지하고 있으며, NEA가 요구조건을 관철하는 수단으로 파업을 강행하는 경우도 있지만 전문직능단체의 성격으로 인하여 노동단체와 제휴하여 움직이지는 않는다고 한다.

요약하면, 미국은 교원의 단결권은 공사립을 불문하고 결사의 자유로 보장되고, 다만 공립학교 교사의 단체교섭권 보장은 주마다 차이가 있다는 것이다.

(2) 일본

사립학교 교원은 노동관계법의 적용을 받아 근로3권이 보장되고 있으나, 국공립학교 교원은 국가공무원법과 지방공무원법의 적용을 받아 직원단체를 결성할 수 있으나, ‘단체협약체결권이 없는’ 단체교섭권이 인정되고 단체행동권은 부인된다. 따라서 일본의 국·공립학교 교원의 경우 우리나라 교원지위법상 교원단체가 가지고 있는 협의권 정도만이 인정되고 있는 것으로 보인다.

(3) 검토

다른 나라 입법례와 비교해 볼 때, 국공립학교 교원은 공무원임에도 불구하고 우리나라 교원노조법은 공사립을 구분하지 않고 함께 규율하는 것이 특징이고, 교원노조의 쟁의행위는 금지되나, 교원노조에게 단체교섭 및 단체협약 체결권, 부당노동행위 구제신청, 노동쟁의 조정신청 등의 권한이 인정되므로 교원의 단결권과 단체교섭권을 분리하여 이해하기는 힘든 구조이다.

5. 교원노조 관련 헌법재판소 결정례

1999년 교원노조법이 제정·시행 전에, 국가공무원법 및 사립학교법상 교원의 근로3권을 전면 부인하는 법률조항에 대하여 헌법재판소의 합헌 결정이 있었다. 국·공립학교 교원의 근로3권 제한이 문제된 사건에서, 헌법 제

33조 제2항이 국회가 헌법 제33조 제2항에 따라 공무원인 근로자에게 단결권·단체교섭권·단체행동권을 인정할 것인가의 여부, 어떤 형태의 행위를 어느 범위에서 인정할 것인가 등에 대하여 광범위한 입법형성의 자유를 가진다고 보고 헌법 제37조 제2항의 과잉금지원칙은 판단하지 않고 구 국가공무원법 제66조 제1항에 대하여 합헌 결정을 한 바 있다(헌재 1992. 4. 28. 90헌바27 , 판례집 4, 255 참조). 또한 사립학교 교원의 근로3권 제한이 문제된 사건에서는, 교원지위 법정주의에 관한 헌법 제31조 제6항18)이 국민의 교육권 실현을 위해 헌법 제33조 제1항에 우선하여 교원의 기본권을 제한하는 근거도 될 수 있다고 보고 심판대상조항이 헌법 제37조 제2항의 과잉금지원칙에 반하지 않는다고 보았다. 다만 단결권 제한은 단결권의 본질적 내용을 침해하므로 허용되지 않는다는 재판관 이시윤의 반대의견, 사립학교 교원은 일반근로자와 차이가 없으므로 사립학교 교원에 대한 단결권 전면 금지는 헌법에 위반된다는 재판관 김양균의 반대의견, 사립학교 교원의 근로3권을 헌법 제31조 제6항을 근거로 전면 금지하는 것은 헌법 제33조 제1, 2항에 저촉되고 헌법 제37조 제2항에도 위반된다는 재판관 변정수의 반대의견이 있었다(헌재 1991. 7. 22. 89헌가106 , 판례집 3, 387; 헌재 1999. 6. 24. 97헌바61 , 판례집 11-1, 734 참조).

교원노조법 제정 이후, 사립학교의 설립·경영자들은 교원노조와 개별적으로 단체교섭을 할 수 없고 반드시 연합하여 단체교섭에 응하도록 규정한 교원노조법 제6조 제1항 후문이 사립학교의 설립·경영자인 청구인들의 결사의 자유를 침해하는지 여부가 문제된 사건에서, 교원의 근로조건이 각 학교법인별로 크게 다르지 아니하고, 교원의 지위를 통일적으로 보장할 필요가 있으며, 교원의 노사관계가 일반 노사관계와는 다른 특수성을 지니는 점 등을 모두 고려하여 개별 학교차원의 교섭으로 인한 혼란을 방지하고자 하는 것으로, 청구인들의 결사의 자유에 대한 필요·최소한의 제한이라고 할 수 있으므로 헌법에 위반되지 않는다고 판단한 바 있는데(헌재 2006. 12. 28. 2004헌바67 , 판례집 18-2, 565), 이는 교원노조법 제정 이후 교원의

단결권에 대하여 직접적인 판단을 한 것은 아니었다.

따라서 이 사건 심판청구를 통해 교원노조법상 교원노조의 조합원 자격을 정한 이 사건 법률조항이 교원노조 및 교원의 단결권을 침해하는 것인지의 문제가 헌법 제33조 제1, 2항 및 제31조 제6항, 제37조 제2항의 해석 여부와 관련하여 다시 수면 위로 떠오르게 되었다.

6. 이 사건 법률조항이 헌법에 위반하는지 여부

가. 심사기준

이 사건 법률조항의 위헌 여부 판단 기준과 관련하여, 헌법 제33조 제1항에서 보장하는 근로자인 교원의 단결권을 제한하는지, 국·공립학교 교원의 단결권은 헌법 제33조 제2항을 근거로 제한할 수 있고, 이 때 헌법 제37조 제2항의 과잉금지원칙 위반 여부는 판단할 필요가 없는 것인지, 사립학교 교원의 단결권은 헌법 제31조 제6항을 근거로 제한할 수 있는 것인지 문제가 된다.

이러한 심사기준과 관련하여, 헌법재판소는 이 사건 법률조항에 따라 단결권을 제한받는 사람들은 해고된 교원 또는 교사자격증을 가지고 있으나 정식으로 임용되지 않은 단계에 있는 사람들로 국·공립학교나 사립학교 중 어느 한 곳에 소속된 교원이 아니라는 점, 교원노조법도 국·공립학교 교원과 사립학교 교원의 노동조합 구성 및 활동을 분리하여 규율하고 있지 않은 점을 고려하여, 이 사건 법률조항의 위헌 여부 판단에 있어 국·공립학교 교원과 사립학교 교원의 경우를 나누어 판단하지 아니하였다. 그 결과 헌법 제33조 제2항에 의한 국·공립학교 교원의 단결권 제한 여부나 헌법 제31조 제6항이 사립학교 교원의 단결권 제한을 정당화하는 조항인지 여부에 대해서는 판단하지 아니하고, 교원도 근로자라는 점을 고려하여 근로자의 단결권 제한 입법에 있어 준수하여야 하는 한계인 헌법 제37조 제2항의 과잉금지원칙 위반 여부를 심사기준으로 삼았다.

이러한 심사기준에 대해서 반대의견도 헌법 제37조 제2항의 과잉금지원칙 위반 여부를 판단하는 것에 대해서는 기본적으로 궤를 같이 하였으나, 사립학교 교원을 구분하여 볼 것인지 여부에 대해서는 입장을 달리 하였

고, 헌법 제33조 제1항과 관련하여 “노동조합은 원래 국가의 법률이나 정책에 의하여 만들어진 것이 아니라, 근로자들이 생산수단을 소유한 사용자와의 관계에서 스스로의 생존을 위하여 자주적으로 단결하여 생성·발전시켜 온 조직이다. 따라서 노동조합의 자주성은 헌법상 노동3권 보장을 위한 핵심 전제로서 최대한 보호되어야 하고, 이를 위해서는 근로자들이 사용자나 국가의 간섭을 받지 않고 스스로 주체가 되어 노동조합을 결성·가입할 수 있어야 한다.”는 노동조합의 자주성에 초점을 두고 과잉금지원칙 위반 여부 판단에 나아갔다.

나. 판단

이하 이 사건 법률조항의 과잉금지원칙 위반 여부와 관련하여 판단의 주요 쟁점이 된 부분을 중심으로 보기로 한다.

(1) 교원노조의 특수성

이 사건 법률조항의 과잉금지원칙 위반 여부를 판단함에 있어 다수의견은 교원노조의 특수성을 고려하였다. 즉 1999. 1. 29. 교원노조법 제정 이후 교원의 노조활동이 원칙적으로 보장되고 있고, 교원노조는 교원의 근로조건 향상을 위하여 교원을 대표하여 단체교섭권을 행사하고, 노동쟁의 조정신청권 등 각종 법적 보호 또는 혜택을 받으며, 단체협약을 체결할 수 있는 등 교원의 근로조건에 직접적이고 중대한 영향력을 행사한다는 점, 교원노조는 그 특성상 산업별·지역별 노조의 형태로 결성될 수밖에 없으나, 교원의 근로조건의 대부분은 법령이나 조례 등으로 정해지므로 이와 직접 관련이 없는 교원이 아닌 사람을 교원노조의 조합원 자격에서 배제하는 것이 단결권의 지나친 제한이라고 볼 수 없고, 교원이 아닌 사람들이 교원노조를 통해 정부 등을 상대로 교원의 임용 문제나 지위 등에 관하여 단체교섭을 할 수 있도록 할 실익도 거의 없다는 점을 고려하였다.

이에 대해 반대의견은, 법원 및 행정기관이 이 사건 법률조항이 노조법 제2조 제4호 라목과 동일한 내용을 정하고 있음에도 노조법 제2조 제4호 단서의 경우 일반적인 산업별·직종별·지역별 노조의 경우 원래부터 일정한 사용자에의 종속관계를 조합원 자격요건으로 하는 것이 아니므로 기업별

노조에만 적용되는 규정으로 보면서(대법원 2004. 2. 27. 선고 2001두8568 판결), 이 사건 법률조항에 관하여는 “교원 자격을 가지고 구직 중인 자나 해고된 경우에 초기업적 노동조합인 교원노조의 조합원으로 인정할 필요성이 인정된다고 하더라도 이러한 필요성만으로 교원노조법의 규정에 반하여 달리 해석할 수는 없다”며 이를 교원노조의 조합원이 될 수 있는 교원의 범위를 정하는 강행규정으로 보고, 교원노조의 자체 규약으로도 이와 다르게 교원노조의 조합원 자격을 정하는 것이 허용되지 않는다고 보고 있는 점(피청구인 고용노동부장관의 의견 및 대법원 2012. 1. 12. 선고 2011두24231 판결 참조)을 지적하면서, 교원노조와 같은 산업별·지역별 노조에는 해당 산업 내지 직종에 해당하는 사람들 전체의 근로조건 향상 내지 경제적·사회적 지위의 향상을 위한 조직이므로, 특정 사용자와 현재 근로계약관계에 있는 사람뿐만 아니라 해당 산업 내지 직종에서 근무할 의사가 있는 사람도 이에 가입하여 활동할 수 있도록 할 필요가 있고, 이로 인하여 해당 노동조합의 자주성이 저해될 우려도 없다는 점을 지적하였다.

(2) 법외노조통보 조항의 고려

다수의견과 반대의견은 법외노조통보 조항을 이 사건 법률조항의 위헌 여부 판단에서 어떻게 고려할 것인지에 대해서 시각을 달리 하였다.

반대의견은 행정기관 등이 이 사건 법률조항을 엄격하게 해석, 집행할 경우 이미 적법하게 설립신고를 마치고 활동 중인 교원노조가 이 사건 법률조항에서 정한 교원이 아닌 자를 조합원 일부로 두고 있다는 이유로 법외노조로 될 수 있는 위험성이 언제나 있다고 보면서 실제 이 사건 법외노조통보 처분도 6만 명 이상의 조합원 중 9인의 해직 교원이 포함되어 있다는 이유로 합법적인 교원노조로서의 지위를 박탈한 조치로 보았다.

다수의견도 반대의견이 지적하는 위험성에 대해서 고려하였다. 다만 이러한 위험성이 법외노조통보 처분이나 법외노조통보 조항이 아닌 이 사건 법률조항의 위헌 여부에 영향을 미치는지 여부와 관련하여서는 시각을 달리하였다. 다수의견은 이 사건 법률조항과 이 사건 법외노조통보 처분과의 관련성에 대해 이 사건 법률조항이 교원노조를 설립하거나 그 활동의 주된 주체가 되는 조합원 자격을 초·중등학교의 재직 중 교원으로 제한하는 것

에 합리적 이유가 있다고 하여 이미 설립신고를 마치고 정당하게 활동 중인 교원노조의 법상 지위를 박탈한 것이 항상 적법한 것은 아니라고 보았다. 즉, 교원이 아닌 사람이 일부 포함되어 있다는 이유로 이미 설립신고를 마치고 활동 중인 교원노조를 법외노조로 할 것인지 여부는 행정당국의 재량적 판단에 달려있고, 그러한 행정당국의 판단이 재량권의 범위를 일탈하였는지 여부에 대해서는 법원이 여러 가지 사정을 고려하여 충분히 판단할 수 있으므로, 결국 이미 설립신고를 마친 교원노조의 법상 지위를 박탈할 것인지 여부는 이 사건 법외노조통보 조항의 해석 내지 법 집행의 운용에 달린 문제라는 이유로 이 사건 법률조항이 교원노조 및 구직 중인 교원 등의 단결권을 제한함에 있어 침해의 최소성에 위반되지 않는다고 보았다.

7. 결정의 의의

이 사건 결정에서 헌법재판소는 헌법 제33조 제1항에서 보호하고 있는 근로자의 단결권도 헌법 제37조 제2항에서 정한 기본권 제한 입법의 한계인 과잉금지원칙을 준수하는 한도에서 제한할 수 있다는 전제 하에, 일반근로자와 다른 교원의 직무 및 근로관계의 특수성, 교원노조법상 설립신고를 마친 교원노조에 부여되는 법상 보호 내지 권한 등을 고려할 때, 교원노조법상 교원노조의 설립 주체인 교원의 범위를 초·중등학교에 재직 중인 교원으로 한정하고 있는 이 사건 법률조항이 헌법에 위반되지 않는다고 보았다.

또한 이 사건 법률조항, 법외노조통보 조항, 그에 따른 이 사건 법외노조통보 처분과 관련하여, 이 사건 법률조항이 교원노조를 설립하거나 그 활동의 주된 주체가 되는 조합원 자격을 초·중등학교의 재직 중 교원으로 제한하는 것에 합리적 이유가 있다고 하여 이미 설립신고를 마치고 정당하게 활동 중인 교원노조의 법상 지위를 박탈한 것이 항상 적법한 것은 아니라고 보았다. 따라서 교원이 아닌 사람이 일부 포함되어 있다는 이유로 이미 설립신고를 마치고 활동 중인 교원노조를 법외노조로 할 것인지 여부는 행정당국의 재량적 판단에 달려있고, 그러한 행정당국의 판단이 재량권의 범위를 일탈하였는지 여부에 대해서는 법원이 여러 가지 사정을 고려하여 충

분히 판단할 수 있다고 함으로써, 이 사건 법률조항을 위반하였다고 하여 반드시 법외노조통보 처분으로 이어져야 한다거나 법외노조통보 처분이 항상 적법한 것이 되는 것은 아님을 분명히 하였다.