구 법원조직법 제45조의2 제2항 제2호 등 위헌소원

- 법원조직법상 판사의 근무성적평정에 따른 연임결격 조항 등이 헌법에 위반되는지 여부 -

(헌재 2016. 9. 29. 2015헌바331 , 판례집 28-2상, 455)

천 재 현*1)

【판시사항】

1. 판사의 근무성적평정에 관한 사항을 대법원규칙으로 정하도록 위임한 구 법원조직법(1994. 7. 27. 법률 제4765호로 개정되고, 2011. 7. 18. 법률 제10861호로 개정되기 전의 것) 제44조의2 제2항이 포괄위임금지원칙에 위배되는지 여부(소극)

2. 근무성적이 현저히 불량하여 판사로서 정상적인 직무를 수행할 수 없는 경우에 연임발령을 하지 않도록 규정한 구 법원조직법(2005. 3. 24. 법률 제7402호로 개정되고, 2014. 12. 30. 법률 제12886호로 개정되기 전의 것) 제45조의2 제2항 제2호가 명확성원칙에 위배되는지 여부(소극)

3. 이 사건 연임결격조항이 사법의 독립을 침해하는지 여부(소극)

【심판대상】

이 사건 심판대상은 구 법원조직법(1994. 7. 27. 법률 제4765호로 개정되고, 2011. 7. 18. 법률 제10861호로 개정되기 전의 것) 제44조의2 제2항(이하 ‘이 사건 근무평정조항’이라 한다), 구 법원조직법(2005. 3. 24. 법률 제7402호로 개정되고, 2014. 12. 30. 법률 제12886호로 개정되기 전의 것) 제45조의2 제2항 제2호(이하 ‘이 사건 연임결격조항’이라 하고, 합하여 ‘심판

대상조항’이라 한다)가 헌법에 위반되는지 여부이다.

구 법원조직법(1994. 7. 27. 법률 제4765호로 개정되고, 2011. 7. 18. 법률 제10861호로 개정되기 전의 것)

제44조의2(근무성적 등의 평정) ② 제1항의 근무성적평정에 관한 사항은 대법원규칙으로 정한다.

구 법원조직법(2005. 3. 24. 법률 제7402호로 개정되고, 2014. 12. 30. 법률 제12886호로 개정되기 전의 것)

제45조의2(판사의 연임) ② 대법원장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당한다고 인정되는 판사에 대하여는 연임발령을 하지 아니한다.

2.근무성적이 현저히 불량하여 판사로서 정상적인 직무를 수행할 수 없는 경우

【사건의 개요】

1. 심판청구에 이르게 된 경위

청구인은 2002. 2. 18. ○○지방법원 판사로 임명된 후 □□지방법원, △△지방법원, ▽▽지방법원 판사를 거쳐 ××지방법원 판사로 재직하던 중 2011. 12. 16. 대법원장에게 연임희망원을 제출하였다. 법관인사위원회는 2012. 1. 27. 청구인이 연임적격 여부가 문제되는 판사로서 심의대상에 해당한다고 결정하였고, 같은 날 청구인에게 위와 같은 사유를 통지하였다. 청구인은 2012. 2. 7. 법관인사위원회 회의에 출석하여 의견을 진술하고 소명자료를 제출하였으며, 법관인사위원회는 같은 날 청구인을 연임부적격으로 의결하였다. 연임적격 여부에 관하여 대법관회의를 거친 후, 대법원장은 청구인의 10년 동안 근무성적평정 결과와 법관인사위원회의 연임적격에 관한 심의 결과 등을 종합할 때 청구인이 구 법원조직법 제45조의2 제2항 제2호의 ‘근무성적이 현저히 불량하여 판사로서 정상적인 직무를 수행할 수 없는 경우’에 해당한다는 이유로 2012. 2. 10. 청구인을 연임하지 않기로 하는 결정을 하였고(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다), 이에 따라 청구인은 2012. 2. 18. 임기만료로 퇴직하였다.

청구인은 이 사건 처분에 불복하여 소청심사를 청구하였으나 기각되자,

2012. 8. 28. 서울행정법원에 이 사건 처분의 취소를 구하는 소송을 제기하였다(서울행정법원 2012구합28773). 위 소송 계속 중 청구인은 판사의 근무성적평정에 관한 사항을 대법원규칙에 위임한 구 법원조직법 제44조의2 제2항과 판사의 연임결격사유를 정한 구 법원조직법 제45조의2 제2항 제2호에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나(서울행정법원 2012아3543), 2015. 8. 13. 취소소송 및 위헌법률심판제청신청이 모두 기각되자, 2015. 9. 25. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

2. 청구인의 주장

이 사건 근무평정조항은 판사의 근무성적에 대한 평정의 내용과 절차에 관한 기본적인 사항조차 법률에서 정하지 않은 채 하위법규인 대법원규칙에 백지위임하고 있으므로 포괄위임금지원칙에 위반된다.

이 사건 연임결격조항은 ‘근무성적이 현저히 불량’한 경우를 판사의 연임결격사유의 하나로 규정하고 있으나, 그 내용이 불명확하여 판사가 자신의 연임 여부를 미리 예측할 수 없고, 연임 심사권자의 자의적인 판단에 의해 연임이 결정되도록 하므로 명확성원칙에 위반된다.

심판대상조항들은 근무성적 평정권자의 자의적 평정에 의하여 판사의 연임 여부를 결정하게 하여 이들의 신분 보장을 위협하므로 헌법상 재판의 독립을 침해한다.

【결정요지】

1. 입법권이 사법권에 간섭하는 것을 최소화하여 사법의 자주성과 독립성을 보장한다는 측면과 사법권의 적절한 행사에 요구되는 판사의 근무와 관련하여 내용적·절차적 사항에 관해 전문성을 가지고 재판 실무에 정통한 사법부 스스로 근무성적평정에 관한 사항을 정하도록 할 필요성에 비추어 보면, 판사의 근무성적평정에 관한 사항을 하위법규인 대법원규칙에 위임할 필요성을 인정할 수 있다. 또한 관련조항의 해석과 판사에 대한 연임제 및 근무성적평정제도의 취지 등을 고려할 때, 이 사건 근무평정조항에서 말하는 ‘근무성적평정에 관한 사항’이란 판사의 연임 등 인사관리에 반

영시킬 수 있는 것으로 사법기능 및 업무의 효율성을 위하여 판사의 직무수행에 요구되는 것, 즉 직무능력과 자질 등과 같은 평가사항, 평정권자 및 평가방법 등에 관한 사항임을 충분히 예측할 수 있으므로 이 사건 근무평정조항은 포괄위임금지원칙에 위배된다고 볼 수 없다.

2. 이 사건 연임결격조항의 입법목적과 관련조항의 해석 및 용어의 사전적 의미 등을 종합하면, 이 사건 연임결격조항에서 말하는 ‘근무성적이 현저히 불량한 경우’란 판사의 직무수행에 관한 평가 결과가 뚜렷이 드러날 정도로 나쁜 경우로 충분히 해석할 수 있으며, 그 내용이 불명확하여 수범자인 판사에게 예측가능성을 제공하지 못하거나 법 집행자에게 자의적인 법해석이나 법집행을 허용하고 있다고 할 수 없으므로 명확성원칙에 위배되지 아니한다.

3. 이 사건 연임결격조항은 직무를 제대로 수행하지 못하는 판사를 그 직에서 배제하여 사법부 조직의 효율성을 유지하기 위한 것이므로 그 정당성이 인정된다. 판사의 근무성적은 공정한 기준에 따를 경우 판사의 사법운영능력을 판단함에 있어 다른 요소에 비하여 보다 객관적인 기준으로 작용할 수 있고, 이를 통해 국민의 재판청구권의 실질적 보장에도 기여할 수 있다. 나아가 연임심사에 반영되는 판사의 근무성적에 대한 평가는 10년이라는 장기간 동안 반복적으로 실시되어 누적된 것이므로, 특정 가치관을 가진 판사를 연임에서 배제하는 수단으로 남용될 가능성이 크다고 볼 수 없다. 근무성적평정을 실제로 운용함에 있어서는 재판의 독립성을 해칠 우려가 있는 사항을 평정사항에서 제외하는 등 평정사항을 한정하고 있으며, 연임 심사과정에서 해당 판사에게 의견진술권 및 자료제출권이 보장되고, 연임하지 않기로 한 결정에 불복하여 행정소송을 제기할 수 있는 점 등을 고려할 때, 판사의 신분보장과 관련한 예측가능성이나 절차상의 보장이 현저히 미흡하다고 볼 수도 없으므로, 이 사건 연임결격조항은 사법의 독립을 침해한다고 볼 수 없다.

재판관 김이수, 재판관 이진성, 재판관 강일원의 이 사건 근무평정조항에 대한 별개의견

이 사건 근무평정조항은 헌법 제108조에서 허용한 대법원규칙의 제정범위에 속하는 것이며, 이 부분에 관하여 대법원규칙과 저촉되는 내용을 규정하고 있는 법률 규정이 존재하지 않으며, 오히려 법률은 근무성적평정에 관한 사항을 대법원규칙으로 정하도록 명시적으로 확인하고 있을 뿐이므로, 이 사건 근무평정조항에 대한 포괄위임금지원칙 위반 여부를 별도로 심사할 필요가 없다.

【해 설】

1. 사안의 쟁점

청구인은 자신의 법관으로서의 근무평정 결과에 따라 연임하지 않기로 하는 결정이 내려지자 이에 대한 취소소송을 제기하면서 심판대상조항에 대한 헌법재판소법 제68조 제2항의 헌법소원심판을 청구하였다. 따라서 이 사건 근무평정조항과 연임결격조항의 적법요건과 관련하여 재판의 전제성 인정 여부가 문제된다.

다음으로 위 조항들은 법관의 신분과 관련된 조항이며, 이 사건 근무평정조항은 대법원규칙에 위임하는 수권조항의 성격을 가지므로, 포괄위임금지원칙과 함께 명확성원칙 위배 여부와 사법의 독립을 침해하는지가 본안에서 문제된다.

2. 재판의 전제성

대법원장은 청구인에 대한 10년 동안의 근무성적평정 결과 등을 종합하여 이 사건 연임결격조항의 ‘근무성적이 현저히 불량’하여 판사로서 정상적인 직무를 수행할 수 없는 경우에 해당한다는 이유로 이 사건 처분을 하였다. 이 사건 근무평정조항은 대법원규칙에 근무성적평정에 관한 사항을 위임한 조항이고, 이 사건 연임결격조항은 이 사건 처분의 근거조항이므로 위 조항들이 위헌으로 선고될 경우 근무성적평정의 기준이 되는 근거와 처분 근거가 사라지게 되어 당해사건 재판의 결론이 달라질 수 있다. 따라서

헌법재판소는 심판대상조항의 재판의 전제성이 인정됨을 전제로 하여, 본안 판단에 나아간 것이다.

3. 본안에 관한 판단

가. 법관의 임기제ㆍ연임제와 근무성적평정제도 개관

(1) 사법권의 독립과 법관의 신분보장

법관은 국가의 통치권인 입법ㆍ행정ㆍ사법의 주요 3권 중 사법권을 담당하고 그 권한을 행사하는 국가기관이고, 다른 국가기관이나 그 종사자와는 달리 헌법과 법률에 의하여 그 양심에 따라 독립하여 심판하는 기관이다(헌법 제103조). 법관은 하나 하나가 법을 선언ㆍ판단하는 독립된 기관이므로 사법권의 독립을 위하여 헌법에 의하여 그 신분을 고도로 보장받고 있다(헌법 제106조). 만약 법관이 다른 국가기관에 의하여 함부로 그 지위가 박탈될 수 있다거나, 기타 불이익한 처분을 받을 수 있게 된다면 행정부의 압력을 배제하기 어려울 것이며 실질적으로 행정부에 예속하게 되어 소신 있는 재판 업무의 수행이 불가능하게 되므로, 법관의 신분보장은 그의 직무인 재판상의 독립을 유지하는데 있어서 필수불가결의 조건으로서 사법권의 독립을 보장하는 중요한 구성요소라 할 수 있다.

헌법 제27조 제1항이 규정하고 있는 국민의 재판청구권의 보장 내용 역시 헌법과 법률이 정한 자격과 절차에 의하여 임명되고(헌법 제104조, 법원조직법 제41조 내지 제43조), 독립성이 보장된 법관에 의한 재판을 받을 권리를 의미한다. 즉, 사법권의 독립은 재판상의 독립, 즉 법관이 재판을 함에 있어서 오직 헌법과 법률에 의하여 그 양심에 따라 할 뿐 어떠한 외부적인 압력이나 간섭도 받지 않는다는 것뿐만 아니라, 그 수단으로서 법관의 신분보장도 차질없이 이루어져야 함을 의미하는 것이다(헌재 1992. 11. 12. 91헌가2 , 판례집 4, 713, 728 참조).

(2) 법관의 임기제 및 연임제

(가) 임기제 및 연임제의 취지

헌법 제105조 제3항은 “대법원장과 대법관이 아닌 법관의 임기는 10년으

로 하며, 법률이 정하는 바에 의하여 연임할 수 있다.”라고 하여 법관의 임기제와 연임제를 규정하고 있다. 이러한 법관의 임기제는 임기동안 법관의 독립을 보장하는 의미를 가지는 동시에 임기동안 법관의 업무수행에 충실할 것을 요구하는 의미도 함께 가진다. 또한 연임제는 법관의 임기 동안 법관의 신분을 보장하여 사법권의 독립을 보장하는 역할 외에도 법관이 수행하는 직무의 중대성과 국가의 사법보장 책임을 감안하여 직무를 제대로 수행하지 못하는 등의 경우 해당 법관을 연임에서 제외할 수 있도록 함으로써 법관의 성실성 및 전문적 숙련성 확보를 통해 사법기능 및 업무의 효율성을 높이고자 함에 그 목적이 있다.

(나) 법관의 임기제ㆍ연임제의 연혁 및 내용

제헌헌법부터 현행 헌법에 이르기까지 우리 헌법은 일반 법관에 대하여 10년의 임기제 및 연임제를 일관되게 유지하고 있다. 다만 1962년 헌법에서 일반 법관과 대법원장의 차등임기제가, 1980년 헌법에서 일반 법관과 대법원장 및 대법관과의 차등임기제가 규정되는 등 대법원장 및 대법원과 일반 법관의 임기 및 연임에 있어서는 다소 내용상 변화가 있었다.

한편, 법원조직법상의 연임제 규정을 들여다보면, 1963. 12. 13. 법률 제

1496호로 개정된 구 법원조직법 제39조는 “법관의 임기는 10년으로 하며 연임될 수 있다.”라고 하여 헌법 규정과 같은 내용을 규정하였을 뿐, 연임결격사유에 관하여는 별도로 규정하지 아니하였다. 그런데 인사권자에 의해서 객관적이지 못한 사유로 재임용 과정에서 탈락되는 등 법관 연임제가 불합리하게 운영될 수 있다는 점이 지적되고, 연임제가 자의적으로 운용될 경우 법관의 직무를 제대로 수행하지 못하는 법관이 연임됨에 따라 사법기능의 질적인 수준이 저하된다는 우려가 제기되자, 연임제가 객관적으로 운용되고 합리적으로 정착되게 할 목적으로 2005. 3. 24. 법률 제7402호로 개정된 법원조직법 제45조의2 제2항에서는 일정한 경우에 연임을 할 수 없도록 하는 연임결격사유를 처음으로 규정하였다(이 사건 연임결격조항).

(다) 연임제의 구체적 내용

법원조직법 제45조 제3항은 “판사의 임기는 10년으로 하며, 연임할 수 있다.”라고 규정하고 있으므로, 10년의 임기가 끝난 법관은 연임 대상이 되며, 이들에 대하여는 법관인사위원회의 심의를 거치고 대법관회의의 동의를 받아 대법원장의 연임발령으로 연임하게 된다(법원조직법 제45조의2 제1항).

법관인사위원회는 위원장 1명을 포함한 11명의 위원으로 구성되는데, 구체적으로 법관 3명, 대한변호사협회장이 추천하는 변호사 2명, 사단법인 한국법학교수회 회장과 사단법인 법학전문대학원협의회 이사장이 각각 1명씩 추천하는 법학교수 2명, 법무부장관이 추천하는 검사 2명(다만, 이들은 판사의 신규 임명에 관한 심의에만 참여한다), 학식과 덕망이 있고 각계 전문 분야에서 경험이 풍부한 사람으로서 변호사의 자격이 없는 사람 2명(이 경우 1명 이상은 여성이어야 한다)으로 구성되며, 이들은 대법원장이 임명하거나 위촉한다(법원조직법 제25조의2 제3항, 제4항).

한편, 대법원장은 대법관회의의 동의를 받아 법관에게 연임발령을 하는바, 연임발령 역시 인사권 행사의 일종으로 이에 대한 공개적인 기준은 존재하지 않는다. 다만 법원조직법 제44조의2 제3항에 근거하여 근무성적평정 결과가 연임발령의 고려사항 중 하나로 반영되는데, 근무성적평정은 사법행정기관 내부의 평가행위로 평정대상자에 대한 평정자의 개별적 평가

의견인바, 인사권자가 인사조치를 함에 있어서 반영시킬 수 있는 여러 평가자료 및 참작사유 중 하나에 해당한다. 이러한 근무성적에 대한 평가는 법관의 연임에 대한 하나의 기준으로 고려될 수는 있으나, 그 밖에도 법관에 대한 자질, 구체적으로 성실성이나 청렴성 등 다양한 점이 고려되어 왔다. 다만, 인사권자는 평정의 실태, 평정자료의 축적 등을 고려하여 판사의 인사조치에 근무평정결과를 반영함에 있어 그 반영의 정도·방법 등에 관하여 폭 넓은 재량권을 가지므로 대법원장이 전적으로 근무성적평정 결과에만 근거하여 법관의 연임 여부를 결정한다고 볼 수는 없다.

법원조직법에서는 일정한 연임결격 사유를 규정하고 있는바, ① 신체 또는 정신상의 장해로 인하여 판사로서 정상적인 직무를 수행할 수 없는 경우, ② 근무성적이 현저히 불량하여 판사로서 정상적인 직무를 수행할 수 없는 경우(이 사건 연임결격조항), ③ 판사로서의 품위를 유지하는 것이 현저히 곤란한 경우 대법원장이 연임발령을 할 수 없도록 하고 있다(법 제45조의2 제1항, 제2항).

(3) 근무성적평정제도의 도입 및 방식

(가) 도입배경 및 연혁

1990년대에 이르러 임관 성적에 따른 서열이 사실상의 인사기준이 되어 온 종전의 인사 관행에 대한 비판 및 불만이 증대되고 법관 수가 1,000명을 넘어서게 됨에 따라 인사권자가 종전과 같이 개별 법관의 신상을 모두 파악하는 것이 사실상 불가능하게 되었다. 이에 1993년 11월경 출범한 사법발전제도위원회는 사법개혁의 일환으로 법관에 대한 근무평정제도의 도입을 건의하였고, 1994. 7. 27. 법률 제4765호로 개정된 법원조직법 제44조의2는 판사 및 예비판사에 대한 근무성적을 평정하여 그 결과를 인사관리에 반영시킬 수 있도록 하고, 이에 관한 사항은 대법원규칙에 위임하는 내용의 근무성적평정제도를 최초로 도입하였다. 이러한 근무성적평정제도는 국민의 재판청구권의 실질적 보장을 위하여 법관의 능력 및 적성을 장기적이고 누적적 관점에서 파악함으로써 법관에 대한 연임, 보직 등 각종 인사에 있어 객관적인 인사기준을 제공하기 위함에 그 취지가 있다.

근무성적평정제도는 예비판사 제도의 폐지에 따라 2007. 5. 1. 예비판사

에 관한 부분이 삭제된 외에는 2011. 7. 18. 법률 제10861호로 개정된 내용이 시행되기 전인 2011. 12. 31.까지 그대로 유지되었다(이 사건 근무평정조항).

2011. 7. 18. 법률 제10861호로 법원조직법이 개정되면서, 법원조직법 제44조의2에서는 근무성적평정기준에 포함되어야 할 사항, 인사관리에 연임, 보직 및 전보 등이 포함될 수 있다는 점 등이 추가로 규정되었다.

(나) 근무성적평정의 방식

1995. 2. 16. 제정된 ‘판사 및 예비판사근무성적평정규칙’(대법원규칙 제1336호)에 의하면, 직무수행자세, 직무수행능력, 조직적응력 관련 항목에 관한 등급평가와 건강, 성격 등 사항에 대한 서술평가를 종합하여 5단계(탁월, 평균이상, 평균, 평균이하, 부적격)의 종합평정등급 부여방식에 따라 근무성적평정이 이루어졌다.

2004년에는 5단계 종합평정등급 부여 방식을 종전처럼 유지하되, 평정서에 판단자료를 첨부하거나 구체적인 근거를 기재하도록 하고, 부장판사, 지원장 등의 의견서 첨부제도 도입하였다.

2005년에는 직무자세, 직무수행능력(법률지식 및 법적사고능력, 법정에서의 소송진행능력 및 자세, 판결작성능력, 사건처리능력)에 대한 등급평가와 건강, 성격 및 품성, 대인관계 및 법원조직 적합성, 전문성 및 발전가능성 등에 대한 서술평가를 종합하여 3단계(우수, 보통, 노력필요)의 종합평정등급 부여 방식으로 변경되었다.

2011. 7. 18. 개정된 법원조직법 제44조의2는 판사에 대한 근무성적과 자질을 평정하되, 근무성적평정요소로 사건 처리율, 처리기간, 상소율, 파기율, 파기사유 등, 자질평정의 요소로 성실성, 청렴성, 친절성 등이 포함되어야 하며, 평정의 결과를 연임, 보직, 전보 등의 인사관리에 반영하는 내용으로 개정되었다.

또한 청구인이 퇴직한 후인 2012. 9. 11. 전부개정된 ‘판사 근무성적 등 평정 규칙’(대법원규칙 제2424호)에서는 평정대상자를 모든 판사로 확대하고, 평정사항을 법원조직법 제44조의2에 따라 근무성적과 자질 등으로 분류하되, 종합평정등급을 제외한 세부 등급평정은 모두 폐지하여 서술식 평

정으로 변경하였으며, 평정자료의 예외적 공개(제8조 단서), 평정결과의 요지고지(제9조), 평정결과에 대한 의견 제출 절차(제10조), 공개된 평정자료 및 평정결과의 요지에 대한 비공개 의무(제11조) 등에 관한 규정을 명시하였다.

(다) 평정자료의 작성방법

법원행정처는 1995. 12. 근무평정을 실시하기 위하여 ‘판사평정표 및 판사및예비판사평정표 작성요령'을 대법원장의 결재를 받아서 제정하였는데 이는 대법원의 예규나 지침의 형식으로 제정된 것이 아니고, 대법원장이 결재한 비공개 내부문서의 형식으로 존재하였다. 법원행정처는 위 평정표 및 평정표 작성요령을 1995. 12. 이후 매년 연말에 전국법원의 평정자에게 송부하여 판사근무평정을 실시해 오고 있으며, 소속 기관장 등은 평정대상 년도 12월 무렵에 평정자료 작성을 개시하여 다음해 초에 대법원장에 제출해 오고 있다.

※ 법원조직법 개정 연혁 (개정부분은 밑줄 표시, 심판대상은 박스 부분)

※ 근무성적 등 평정에 관한 대법원규칙 (평정사항 및 평정방법) -개정부분 밑줄 표시

나. 법관의 인사와 관련한 헌법재판소의 결정

◉징계사유 조항(헌재 2012. 2. 23. 2009헌바34 , 판례집 24-1상, 80) -합헌

① 법관에 대한 징계사유로 ‘법관이 그 품위를 손상하거나 법원의 위신을 실추시킨 경우’를 규정한 구 법관징계법 제2조 제2호가 명확성원칙에 위배거나, 법관의 표현의 자유를 과도하게 제한하여 과잉금지원칙에 위배되는지 여부(소극)

② 법관에 대한 징계처분 취소청구소송을 대법원의 단심재판에 의하도록 한 구 법관징계법 제27조가 헌법상 재판청구권 및 평등권을 침해하는지

여부(소극)

◉ 법관 정년 조항(헌재 2002. 10. 31. 2001헌마557 , 판례집 14-2, 541) -기각

법관의 정년을 규정하고 있는 법원조직법 제45조 제4항이 청구인의 평등권, 직업선택의 자유 내지 공무담임권을 침해하거나 헌법 제106조의 법관 신분보장 규정에 위배되는지 여부(소극)

다. 외국의 입법례

(1) 독일의 경우

독일의 경우 67세를 정년으로 하는 정년법관을 기본으로 하므로 원칙적으로 임기제가 아니며, 법관에 대한 근무성적평정의 결과가 법관의 인사와 관련하여 의미를 가지는 경우는 예비법관의 정년법관 임용, 법관의 전보 또는 승진의 경우이다. 그 밖에 직무감독의 일환으로서 법관의 근무성적평정 결과를 고려한 조치(힐책 또는 경고)가 있을 수는 있다

통상적으로 직무평가는 특정한 개별 사건에서의 법관의 행동을 비판해서는 안되며, 반드시 일반적인 내용을 포함하고 있어야 한다. 부정적인 평가를 위해서는 반드시 기록상 근거가 존재해야 하며, 평가의 기초가 되는 사실관계가 입증될 수 없다면 그에 터 잡은 부정적 평가는 허용되지 않는다. 사법의 핵심영역에서 벗어나 있는, 규정에 따른 업무처리의 보장, 업무처리의 외적 형식, 법관의 재판외 활동 및 직무외 활동은 직무평가의 대상이 된다.

직무평가에서 법관의 업무성과 제고를 자극하기 위하여 사건처리수를 다루거나 다른 법관들과 비교하는 것은 허용된다. 반면, 특정한 처리방식을 개선하라고 요구하는 것은 법관의 독립에 대한 침해이다.

법관직무평가는 직무감독상의 조치이므로 법관의 독립을 보장하기 위한 독일법관법 제26조 제1항, 제2항의 한계가 적용되며, 법관은 직무평가에 의해 자신의 독립이 침해되었을 경우 독일법관법 제26조 제3항에 의해 법관직무법원(Dienstgericht fur Richter)에 확인소송을 제기할 수 있다.

(2) 일본의 경우

우리나라와 같이 재판관의 임기는 10년으로 정해져 있는데, 판사보 10년 후 판사로 임관하는 경우나 판사로서 10년을 근무한 자가 재임을 희망하는 경우에, 최고재판소가 임관 또는 재임할 자로 지명한 자의 명부를 작성하여 재판관회의를 거쳐 이를 내각으로 송부하면 내각이 임명하도록 하고 있다.

재판관에 대한 근무평정은 매년 실시되며, 이를 ‘인사평가’라 하는데 종래에는 법률의 근거 없이 실무상 실시되었고, 2004년부터는 최고재판소규칙이 제정되어 이에 따라 인사평가가 이루어진다.

인사평가는 판사, 판사보, 간이재판소판사에 관하여 하는 것으로 한다(제1조). 구체적으로는 매년 1회, 8월 1일을 기준일로 하여 기준일에 재직하는 재판관에 관하여 전년의 기준일부터 기준일 전날까지의 기준을 대상으로 한다.

인사평가는 평가권자가 ① 사건처리능력, ② 부 등을 적절히 운영할 능력, ③ 재판관으로서 직무를 하는 데 필요한 일반적인 자질·능력이라는 세 가지 평가항목에 관하여 하도록 되어 있다(규칙 제3조 제1항).

평가권자는 인사평가에 있어 재판관의 독립을 배려하면서, 다면적이고 다각적인 정보의 파악에 노력하여야 한다(규칙 제3조 제2항 전단).

인사평가제도의 투명성을 높인다는 관점에서, 평가권자는 일정한 기한까지 재판관으로부터 신청이 있을 때는 그 인사평가를 기재한 서면(평가서)을 그 사본을 교부하는 방법에 의하여 개시하도록 하고 있다(규칙 제4조 참조).

재판관으로부터 불복신청이 있었던 경우에는, 평가권자는 필요한 조사를 하고 그 결과에 근거하여 그 신청에 이유가 있다고 인정할 때는 평가서의 기재내용을 수정하고, 그 신청에 이유가 없다고 인정할 때는 그 뜻을 평가서에 기재한다(규칙 제5조 제2항). 지방재판소장 또는 가정재판소장이 평가권자로서 한 수정·기재에 관해서는 고등재판소장관이 조정·보충을 한다(규칙 제5조 제3항). 위 절차의 종료 후, 평가권자는 수정 후의 평가서(고등재판소 장관이 조정·보충을 한 경우에는, 그 조정·보충을 한 평가서)의 기재내용 또는 신청에 이유가 없다고 인정하는 뜻을 불복신청을 한 재판관에게

통지한다(규칙 제5조 제4항).

라. 심판대상조항의 위헌 여부

(1) 이 사건 근무평정조항에 관한 판단

(가) 사안의 쟁점

청구인은 이 사건 근무평정조항이 근무성적평정의 내용 및 절차에 관하여 구체적 사항을 정하지 않은 채 하위법규인 대법원규칙에 백지위임하고 있으므로 포괄위임금지원칙에 위반되고, 이로 인해 헌법상 재판의 독립과 법관의 신분보장 규정에 반한다고 주장한다.

그런데 이 사건 근무평정조항은 근무성적평정에 관한 사항을 대법원규칙에서 정하도록 위임하는 수권조항에 불과하고, 그 조항 자체에서 근무성적평정의 내용이나 법관의 신분변동에 영향을 주는 사항을 직접 규정하지 않고 있으므로 사법의 독립이나 법관의 신분보장을 직접 제한하는 조항이라 볼 수 없으며, 백지위임에 해당하여 재판의 독립을 침해한다는 주장은 포괄위임금지원칙 위배 여부에서 함께 판단될 수 있다. 따라서 포괄위임금지원칙 위반에 대한 판단과 별개로 사법권의 독립을 침해하는지 여부에 대한 판단은 하지 아니한다.

다만, 대법원규칙에 대하여는 헌법 제75조의 포괄위임금지원칙이 적용되지 않는다는 견해도 존재하므로 이하에서는 포괄위임금지원칙의 적용 여부에 따라 구별하여 논의한다.

(나) 포괄위임금지원칙 위배 여부

1) 포괄위임금지원칙의 적용 부정론

재판관 김이수, 재판관 이진성, 재판관 강일원은 별개의견에서 대법원규칙에 근무성적평정에 관한 사항을 위임하고 있는 이 사건 근무평정조항에는 포괄위임금지원칙이 적용되지 않는다고 보았다.

'⌈이 사건 근무평정조항은 법관의 근무성적평정에 관하여 상세한 사항을 대법워규칙에서 정하도록 위임하고 있는바, 이는 헌법 제108조에서 허용한 대법원규칙의 제정범위에 속하는 것이며, 이 부분에 관하여 대법원규칙과 저촉되는 내용을 규정하고 있는 법률 규정이 존재하지 않으며, 오히려 법

률은 근무성적평정에 관한 사항을 대법원규칙으로 정하도록 명시적으로 확인하고 있을 뿐이다. 따라서 이 사건 근무평정조항에 대한 포괄위임금지원칙 위반 여부를 심사할 필요가 없다.'⌈

위와 같은 재판관 3인의 별개의견은 2016. 6. 30. 2014헌바456 등 결정2)에서 헌법 제75조의 포괄위임금지원칙은 대법원규칙에 대한 입법위임에는 적용되지 않는다고 보았던 별개의견의 입장을 이 사건에서도 그대로 유지한 것이다.

2) 포괄위임금지원칙의 적용 긍정론

헌법 제75조는 “대통령령은 법률에서 구체적인 범위를 정하여 위임받은 사항과 법률을 집행하기 위하여 필요한 사항에 관하여 대통령령을 발할 수 있다.”고 규정하여 위임입법의 근거와 아울러 그 범위와 한계를 제시하고 있다. 헌법 제75조에서 근거한 포괄위임금지원칙은 법률에 이미 대통령령 등 하위법규에 규정될 내용 및 범위의 기본사항이 구체적으로 규정되어 있어서 누구라도 당해 법률로부터 하위법규에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있어야 함을 의미하는데, 위임입법이 대법원규칙인 경우에도 수권법률에서 이 원칙을 준수하여야 하는 것은 마찬가지라 할 것이다(헌재 2016. 6. 30. 2014헌바456 등; 헌재 2016. 6. 30. 2013헌바370 등; 헌재 2016. 7. 28. 2014헌바242 등 참조).

가) 합헌론

법정의견에서는 대법원규칙에도 포괄위임금지원칙이 적용된다는 전제에서, 이 사건 근무평정조항에 위임의 필요성과 예측가능성이 인정되므로 포괄위임금지원칙에 위배되지 않는다고 보았다.

① 위임의 필요성

'⌈판사의 근무성적평정에 관한 사항을 국회가 모두 법률에서 정하게 되면 자칫 입법부가 사법부의 독립을 침해하는 방향으로 근무성적평정 사항

을 정할 수 있어 오히려 사법의 독립성 측면에서 바람직하지 않을 뿐만 아니라, 판사의 근무성적을 평가함에 필요한 사항이 무엇인지를 파악하고 이를 규정함에 있어 국회가 전문적 능력과 기술상의 한계를 갖고 있다는 점이 함께 고려된 것으로 해석된다. 결국 권력분립의 정신에 따라 입법권이 사법권에 간섭하는 것을 최소화하여 사법의 자주성과 독립성을 보장한다는 측면과 사법권의 적절한 행사에 요구되는 판사의 근무와 관련하여 내용적·절차적 사항에 관해 전문성을 가지고 재판 실무에 정통한 사법부 스스로 판사의 근무성적평정에 관한 사항을 정하도록 할 필요성에 비추어 보면, 판사의 근무성적평정에 관한 사항을 하위법규인 대법원규칙에 위임할 필요성을 인정할 수 있다.'⌈

② 예측가능성

'⌈판사에 대한 연임제는 판사의 임기 동안 판사의 신분을 보장하여 사법권의 독립을 보장하는 역할 외에도, 판사가 수행하는 직무의 중대성과 국가의 사법보장 책임을 감안하여 판사의 직무를 제대로 수행하지 못하는 경우 등에 있어 그러한 판사를 연임에서 제외함으로써 판사의 성실성과 전문적 숙련성 확보를 통해 사법기능 및 업무의 효율성을 높이고자 함에 그 목적이 있다. 그리고 판사의 근무성적에 대한 평정은 국민의 재판청구권의 실질적 보장을 위하여 판사의 능력 및 적성을 장기적이고 누적적 관점에서 파악함으로써 판사의 연임에 있어 객관적인 기준을 제공하는 데에 그 취지가 있다.

이처럼 관련조항의 해석과 판사에 대한 연임제 및 근무성적평정제도의 취지 등을 고려할 때, 이 사건 근무평정조항에서 말하는 ‘근무성적평정에 관한 사항’이란 판사의 연임 등 인사관리에 반영시킬 수 있는 것으로 사법기능 및 업무의 효율성을 위하여 판사의 직무수행에 요구되는 것, 즉 직무능력과 자질 등과 같은 평가사항, 평정권자 및 평가방법 등에 관한 사항임을 충분히 예측할 수 있다.'⌈

나) 위헌론

포괄위임금지원칙과 관련하여서는 다음과 같은 위헌론의 전개도 가능하다.

① 위임의 필요성

판사의 근무성적평정에 관한 사항은 연임 여부를 결정하는 요소로 고려될 수 있으므로 판사의 신분변동에 직접 영향을 주는 사항이다. 따라서 적어도 근무성적평정의 주체와 요소 등 기본적인 사항에 관해서는 법률에서 정할 필요가 있으며, 입법부가 그러한 사항을 법률에서 규정한다고 하여 사법부의 독립이 침해된다고 볼 수 없다. 오히려 근무성적평정에 반드시 들어가야 할 기본적인 사항이나 절차에 관하여 법률에서 직접 규정함으로써 법원 내부의 자의적인 인사권 행사에 따른 법관의 독립이 침해될 가능성을 막을 수 있으며, 그 밖에 세부적이고 전문적인 사항에 관하여만 대법원규칙에서 정할 수 있도록 함으로써 사법의 독립과 전문성의 조화를 도모할 수 있다. 특히 이 사건 근무평정조항 이후 개정된 구 법원조직법 제44조의2 제2항은 근무성적평정인 경우에 사건 처리율과 처리기간, 상소율, 파기율 및 파기사유 등이, 자질평정인 경우 성실성, 청렴성 및 친절성 등이 각각 포함되도록 법률에서 직접 정하고 있는바, 이러한 점에 비추어 보면 위와 같은 근무성적평정에 관한 사항이 법률에서 정하기 어려울 정도의 세부적이고 사법부의 전문적인 사항이라 보기 어렵다 할 것이므로, 근무성적평정에 관한 사항 모두를 대법원규칙에 위임할 필요성이 크다고 볼 수 없다.

② 예측가능성

이 사건 근무평정조항은 “제1항의 근무성적평정에 관한 사항은 대법원규칙으로 정한다.”라고만 규정하고 있을 뿐, 근무성적평정에 관한 사항이 무엇을 의미하는지에 대한 대강의 내용이나 예시가 전혀 법률에 규정되어 있지 않고, 다른 관련조항들의 유기적ㆍ체계적인 해석을 통해 수권법률에서 위임하고 있는 내용을 예측할 수 있다고 보기도 어렵다. 즉, 대법원장이 인사권 행사에 근무성적 평정결과를 반영할 수 있도록 한 법원조직법 제44조의2 제1항으로부터 근무성적평정의 내용이나 절차, 평정주체나 시기 등에 대한 사항을 예측하는 것이 곤란하고, 개정된 구 법원조직법(2011. 7. 19. 법률 제10861호로 개정되고, 2014. 12. 30. 법률 제12886호로 개정된 것) 제44조의2 제2항과 달리 근무성적 및 자질 평정에서 반드시 포함되어야 할 평정기준조차 법률에 규정되어 있지 않은 상황에서, 비록 수범자가 법률전문가인 판사라 하더라도 법원조직법의 유기적이고 체계적으로 해석을 통해 그 의미를 파악하기 어렵고, 이는 결국 법률에서 구체적으로 규정하지 않

음으로써 법관에 대한 자의적인 근무평정의 가능성을 열어둔 것에서 기인한 문제이다.

그렇다면 이 사건 근무평정조항은 판사의 근무평정에 관한 사항을 전적으로 대법원규칙에 위임하여 ‘근무성적평정에 관한 사항’이 무엇인지에 대한 예측가능성을 전혀 담보하지 못하고 있으므로 포괄위임금지원칙에 위배된다.

(2) 이 사건 연임결격조항에 관한 판단

(가) 명확성원칙 위배 여부

1) 명확성원칙

법규범이 명확한지 여부는 해당 법규범이 수범자에게 법규의 의미내용을 알 수 있도록 공정한 고지를 하여 예측가능성을 주고 있는지 여부와 그 법규범이 법을 해석ㆍ집행하는 기관에게 충분한 의미내용을 규율하여 자의적인 법해석이나 법집행이 배제되는지 여부, 즉 예측가능성 및 자의적 법집행 배제가 확보되는지 여부에 따라 이를 판단할 수 있다. 법규범의 의미 내용은 그 문언뿐만 아니라 입법목적이나 입법취지, 입법연혁, 법규범의 체계적 구조 등을 종합적으로 고려하는 해석방법에 의하여 구체화하게 되므로, 결국 법규범이 명확성원칙에 위반되는지 여부는 위와 같은 해석방법에 의하여 그 의미내용을 합리적으로 파악할 수 있는 해석기준을 얻을 수 있는지 여부에 달려 있다(헌재 2009. 5. 28. 2006헌바109 등, 판례집 21-1하, 545, 561 참조). 그리고 수범자에 대한 행위규범으로서의 법령이 명확하여야 한다는 것은 일반 국민 누구나 그 뜻을 명확히 알게 하여야 한다는 것을 의미하지는 않고, 사회의 평균인이 그 뜻을 이해하고 위반에 대한 위험을 고지 받을 수 있을 정도면 충분하며, 일정한 신분 내지 직업 또는 지역에 거주하는 사람들에게만 적용되는 법령의 경우에는 그 사람들 중의 평균인을 기준으로 하여 판단하여야 한다(헌재 2012. 2. 23. 2009헌바34 , 판례집 24-1상, 80, 88).

2) 판단

가) 합헌론

재판관들은 입법목적과 관련조항의 해석 및 용어의 사전적 의미 등을 종합하여 이 사건 연임결격조항에서 말하는 ‘근무성적이 현저히 불량한 경우’의 의미를 판사의 직무수행에 관한 평가 결과가 뚜렷이 드러날 정도로 나쁜 경우로 해석되므로 명확성원칙에 위배되지 않는다고 보았다.

'⌈이 사건 연임결격조항은 판사 연임제가 자의적으로 운용될 수 있는 위험을 방지하고, 판사의 직무를 제대로 수행하지 못하는 경우 판사의 직에서 배제하여 사법부 조직의 책임성과 효율성을 제고하려는 데 그 입법목적이 있다. 한편, ‘근무’의 사전적 의미는 ‘직장에 적을 두고 직무에 종사하는 것’을 일컫는바, 법관의 주된 직무가 재판업무의 수행인 점을 고려하면, ‘근무성적’이란 법관으로서의 직무수행, 즉 재판업무의 수행과 관련하여 평가한 결과를 의미한다고 볼 수 있으며, 구체적으로 재판업무의 수행에 있어 판사에게 요구되는 법률지식, 법적 사고 능력, 법정에서의 소송 진행 능력, 판결작성 능력 등 직무수행에 영향을 미치는 능력에 대한 전반적인 평가를 포함하는 것으로 해석된다. 또한 ‘현저히 불량’의 사전적 의미는 ‘뚜렷이 드러날 정도로 상태가 나쁨’을 일컫는바, 이에 대한 평가는 판사에게 통상적으로 요구되는 직무수행능력의 수준에 비추어 충분히 판단될 수 있다.

나아가 구 법원조직법 제44조의2 제1항은 대법원장으로 하여금 판사에 대한 근무성적을 평정하여 그 결과를 인사관리에 반영시킬 수 있도록 규정하고 있는데, 판사에 대한 연임발령 역시 대법원장의 인사권 행사에 해당하므로 근무성적에 대한 평가 결과가 연임발령 여부에 영향을 줄 수 있다는 점 역시 충분히 예측할 수 있으며, 구체적으로 어떠한 경우가 ‘근무성적이 현저히 불량한 경우’에 해당하는지를 판단함에 있어서는 법관으로서의 직무수행 능력에 관한 전반적인 사정을 종합적으로 고려하여 결정될 수 있으므로, 이를 일률적으로 단정하기 어렵다.'⌈

나) 위헌론

법정의견과는 달리, 다음과 같은 이유에서 이 사건 연임결격조항이 명확성원칙에 위배된다는 논의도 가능하다.

우선, 근무성적이 현저히 불량한 경우를 판단함에 있어, 평정대상이 된 법관들의 평균적인 성적을 기준으로 판단하는지(상대평가), 아니면 추상적인 법관의 능력을 상정한 후 이를 기준으로 객관적으로 판단하는지가 불명

확하다(절대평가). 만약 평균성적을 기준으로 한 상대평가에 기초한다면, 법관의 절반 이상이 평균 이하에 해당할 것이고, 그 중 하위 점수를 받은 법관은 비록 객관적인 직무수행능력이 부족하지 않은 경우라 하더라도 연임에서 배제될 가능성이 있다. 또한 사건처리율 등에서 유사한 근무형태를 보인 경우라도 근무성적평정이 이루어지는 해당 시기나 당해 연도 평정대상자들의 성적에 따라 ‘현저히 불량’한지 여부가 달리 평가될 수 있으며, 다른 법관과의 비교를 통해 언제든지 ‘현저히 불량’한 상태에 해당할 수 있다는 점을 의식함에 따라 법관으로서는 양심에 따른 독립적인 재판 수행이 사실상 어려울 수도 있다.

상대평가의 결과 하위에 속하는 경우라 하더라도 ‘정상적인 직무’ 수행이 불가능하다고 평가할 수 있는지도 불분명하다. ‘정상적인 직무’라는 것이 무엇을 의미하는지도 모호할 뿐만 아니라, 국민의 재판청구권의 실질적 보장을 위해서는 신속한 재판도 중요하지만 진지한 검토와 숙의도 필요한데, 사안의 진지한 검토로 말미암아 사건의 처리속도가 느려 객관적인 사건처리율이 낮다는 이유로 판사의 정상적인 직무수행이 곤란하다고 보는 것은 오히려 국민의 재판청구권의 실질적 보장이라는 관점에도 부합하지 않는다. 그렇다고 하여 추상적인 법관의 능력의 기준을 설정하여 절대평가 방식을 취하는 것도 그 기준설정의 방법이 불명확할 뿐만 아니라, 현실적인 직무수행과 이상적인 직무수행간의 괴리에 따라 현실성 없는 근무성적평정이 이루어질 가능성이 있다.

이처럼 이 사건 연임결격조항은 ‘현저히 불량’한 경우라든지 ‘정상적인 직무수행’이라는 판단기준이 불명확하고 추상적이어서 그 수범자인 법관조차도 그 의미내용을 예측하기 어렵다는 이유로 명확성원칙에 위배된다는 논의도 가능할 것으로 보인다.

(나) 사법권의 독립을 침해하는지 여부

1) 사법권의 독립과 법관의 신분보장

사법권의 독립은 권력분립을 그 중추적 내용의 하나로 하는 자유민주주의 체제의 특징적 지표이고 법치주의의 요소를 이룬다. 사법권의 독립은 재판상의 독립, 즉 법관이 재판을 함에 있어서 오직 헌법과 법률에 의하여

그 양심에 따라 할 뿐 어떠한 외부적인 압력이나 간섭도 받지 않는다는 것뿐만 아니라, 재판의 독립을 위해 법관의 신분보장도 차질없이 이루어져야 함을 의미한다. 그런데 법관의 독립은 법관의 개인적인 결단이나 지조만으로 실현될 수 있는 것이 아니므로, 우리 헌법은 객관적인 제도로서 법관의 독립을 보장하기 위하여 법관의 신분보장에 관한 사항을 규정하고 있다. 구체적으로, 헌법은 사법의 독립을 실현하기 위하여 사법권을 법관으로 구성되는 법원에 속하게 하고(헌법 제101조 제1항) 법관의 자격을 법률로 정하도록 하는 한편(헌법 제101조 제3항), 헌법 제103조에서 “법관은 헌법과 법률에 의하여 그 양심에 따라 독립하여 심판한다.”고 규정하여 재판의 독립을 명문화하고 있을 뿐만 아니라(물적독립), 법관의 임기와 연임, 정년에 관하여 규정하고 있으며(헌법 제105조), 헌법 제106조를 통해 법관의 신분도 강하게 보장하고 있다(인적독립).

이처럼 법관의 신분보장을 통해 사법권의 독립을 실질적으로 보장하는 것은 헌법 제27조에 의하여 보장되고 있는 국민의 재판청구권이 올바로 행사될 수 있도록 하기 위한 측면에서도 의의가 있다.

2) 법관 연임제 및 근무평정제도의 양면 : 사법의 책임성과 법관의 독립

헌법이 사법의 독립을 보장하는 것은 그것이 법치주의와 민주주의의 실현을 위한 전제가 된다는 믿음 때문이지 그 자체가 궁극적인 목적이 되는 것은 아니다. 따라서 사법의 책임성을 강조하는 관점에서는, 법관에 대하여 국민 전체에 대한 봉사자의 지위에서 사회 현실과 그 변화를 광범한 시각에서 이해하고 법의 집행에 있어 단순한 법기술 전문가의 시각을 극복할 것을 요구한다. 또한 재판에 있어 공정하고 효율적이며 품위 있는 태도를 유지하고, 법정의 운영이나 재판과 관련된 절차에서 이용자에게 편리하고 효율적이며 만족스러운 사법서비스를 제공하며, 법원의 예산을 그 목적에 적합하게 합리적이고 효율적으로 집행할 것을 요구한다.3)이러한 점에 비추어 판사의 연임제도 역시 사법의 책임성을 실현하는 제도의 하나로서, 법원 내부의 자율적 견제장치로 이해할 수 있다.

그러나 사법의 책임성을 지나치게 강조하면 법관의 독립이 침해될 우려가 있다. 특히 법관에 대한 근무평가가 자의적으로 이루어질 경우 결과적으로 사법행정으로부터의 법관의 독립은 큰 위협을 받아 사법부 내부로부터의 독립이 침해될 여지가 있다. 이러한 점에서 근무평정제도는 법관 연임제를 객관적·합리적으로 운용하기 위하여 법관의 성실한 직무수행 및 인사의 공정성과 객관성 확보 등을 그 목적으로 해야 한다.4)또한 근무평가와 관련하여 사법부 내부에 있어서의 법관의 독립이 문제될 수 있는 사항은 그 대상에서 제외됨이 상당하다. 이에 근무평정제도 도입 당시부터 재판의 독립성을 해칠 우려가 있는 사항에 대하여는 평정사항에서 제외하고 있는 것이다(판사 근무성적평정규칙 제4조 제2항)5).

3) 판단

가) 합헌론

재판관들은 일치된 의견으로, 연임결격조항의 취지, 연임사유로 고려되는 근무성적평정의 대상기간, 평정사항의 제한, 연임심사 과정에서의 절차적 보장 등을 종합하여 이 사건 연임결격조항이 사법의 독립을 침해하지 않는다고 보았다.

'⌈이 사건 연임결격조항은 직무를 제대로 수행하지 못하는 판사를 그 직에서 배제하여 사법부 조직의 효율성을 유지하기 위한 것으로 그 정당성이 인정된다.

판사의 근무성적을 연임결격사유의 평가 요소의 하나로 규정한 것이 법관의 독립을 해칠 우려가 없는지가 문제될 수 있으나, 사법의 독립과 책임성을 담보하기 위해서는 최선의 인적 자원으로 사법부를 구성할 필요가 있으며 이를 위해 판사에 대한 평가기준이 객관적이어야 하는데, 판사의 근무성적에 대한 평가 없이는 판사로서 정상적인 직무를 수행할 수 없는 자를 그 직에서 배제하여 사법의 책임성을 실현하려는 목적을 달성하기 어렵

다. 특히 판사의 근무성적은 그것이 공정한 기준에 따를 경우 판사의 사법운영능력을 판단함에 있어 다른 요소에 비하여 보다 객관적인 기준으로 작용할 수 있고, 이를 통해 국민의 재판청구권의 실질적 보장에도 기여할 수 있다. 나아가 연임심사에 반영되는 판사의 근무성적에 대한 평가는 10년이라는 장기간 동안 반복적으로 실시되어 누적된 것이므로, 단기간이나 일회적으로 이루어진 특정 업무에 대한 평가와 달리 평정권자의 자의적인 평가를 통해 특정 가치관을 가진 판사를 연임에서 배제하는 수단으로 남용될 가능성이 크다고 볼 수 없다.'⌈

나) 위헌론

근무성적평정자료의 예외적인 공개나 평정결과의 요지, 의견제출 절차가 마련되어 있지 않은 상황에서는 근무성적평정의 공정성과 투명성을 담보할 수 없고, 구체적 사건에서 법관의 독립 침해 여부를 판정할 공식적인 절차와 기구도 마련되어 있지 않다는 점 등을 고려하면, 판사의 근무성적에 대한 평정을 연임결격의 사유로 규정하는 것은 사법의 독립을 침해한다는 주장도 가능할 것으로 보인다.

1) 법관의 독립이 보장되기 위해 판사는 법원의 내부적 통제로부터도 자유로워야 한다. 그런데 근무성적에 대한 평정권자의 평가를 인사권 행사, 특히 연임 여부 결정에 있어 판단요소로 삼는 것은 법원 내부에서 상급자와 하급자의 관계를 획일적이고 일방적인 관계로 전락시키며, 상급자에 의한 하급자의 통제가 실질적으로 가능하도록 함으로써 특정 가치관을 가진 판사들을 제어하고 법원을 단속하기 위한 인사권 남용으로 흐를 위험이 있다.6)이로써 근무평정의 대상인 판사가 평가주체를 과도하게 의식함에 따라 실질적으로 법관의 독립이 침해될 가능성도 있다.7)

2) 이 사건 연임결격조항은 판사의 근무성적에 대한 평가를 연임배제 사유의 하나로 삼을 수 있도록 하는데, 근무성적평정 내용을 공개하도록 규정하는 법률조항이 마련되어 있지 않은 상황에서 그 심사기준의 객관성이 보장되는지가 의심스러울 뿐만 아니라, 2012. 9. 11. 대법원규칙이 개정되면

서 사건처리율과 처리기간, 상소율 등의 기준으로 근무성적에 관한 사항을 평정하도록 명시적으로 규정하였다 하더라도 이러한 사항이 재판의 독립성과 무관하다고 볼 수 없는 이상, 이를 법관의 신분변동의 요소로 삼는 것이 재판의 독립을 침해할 가능성이 없다고 단정할 수도 없다.

3) 또한 재판의 독립을 해할 우려가 있는 사항에 대해 근무성적평정을 제한하는 법률조항이 없고, 다만 ‘판사 근무성적평정규칙’에서 재판의 독립성을 해칠 우려가 있는 사항에 대하여는 평정할 수 없도록 하고 있으나(제4조 제2항), 그 내용을 구체적으로 밝히지 않고 있어 ‘재판의 독립성을 해칠 우려가 있는 사항’이 무엇인지조차 불명확하다. 특히 종전 법원조직법에서는 근무성적평정사항에 포함되어야 할 내용을 전혀 규정하지 않고 있다가 2011. 7. 18. 개정된 법원조직법에서 근무성적평정사항을 규정하였다 하더라도, 그 내용을 보면 상소율이나 파기율 등과 같이 법관이 재판을 함에 있어 상급법원의 입장을 의식할 수밖에 없고, 이로써 법관의 양심에 따른 재판이 불가능해질 수 있는 사항들을 근무성적평정사항으로 규정하고 있다. 따라서 법원조직법이 근무성적평정의 대상을 제한함으로써 실질적으로 재판의 독립성 보장과 조화를 도모하고 있다고 볼 수도 없다.

4) 비록 판사가 연임을 하지 않기로 한 결정에 대하여 행정소송으로 다툴 수 있다 하더라도 매년 이루어지는 근무성적평정에 대한 소명절차가 존재하지 않는 이상 10년 동안의 누적된 결과에 따른 연임 배제 결정에 대한 행정소송만으로는 근무성적의 자의적 평정에 대한 판사의 방어권 행사는 제대로 보장되기에 부족하다.8)게다가 구 법관인사규칙에서는 연임적격 여부가 문제되었음을 통지받은 판사가 법관 임기 중 평정자료의 제공을 요청할 수 있는 근거가 마련되어 있지 아니하였으므로, 자신의 근무성적평정에 대한 구체적인 내용을 알지 못하는 상태에서 행정소송을 함에 따른 방어권 행사의 불충분성도 문제될 수 있다.

4. 결정의 의의

이 사건 결정은, 판사의 근무성적평정 및 그에 근거한 연임결격조항에 관하여 포괄위임금지원칙과 명확성원칙, 사법의 독립 침해 여부의 측면에서 헌법재판소가 처음 판시한 것이다. 그 중 대법원규칙에 위임한 경우의 포괄위임금지원칙 적용 여부와 관련하여서는 헌법재판소가 2016년부터 포괄위임금지원칙이 적용되지 않는다는 별개의견을 밝히기 시작했고, 이 사건 결정의 별개의견도 그러한 태도를 유지하고 있다.

한편 연임결격조항과 관련하여 명확성원칙이나 사법의 독립 침해 여부에 대하여는 일선 법관들 사이에서도 다양한 의견이 제기되었으며, 이에 법원은 판사 근문성적평정규칙이나 법관인사규칙을 보다 자세한 방향으로 개정하는 등 판사의 신분보장이나 절차상 보장을 위한 노력을 해 왔다. 헌법재판소는 법률조항의 입법 취지나 근무성적평정의 대상기간이나 사유 외에도, 근무성적평정 및 연임결정과 관련하여 법원에서 실제로 이를 어떻게 운용하고 있는지를 고려하였으며, 해당 판사에게 의견진술권 및 자료제출권이 보장되고, 연임하지 않기로 한 결정에 불복하여 행정소송으로 취소를 구할 수 있는 점 등을 고려하여 이 사건에서 합헌 결정을 한 것이다.