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산업재해보상보험법 제37조 제1항 제1호 다목 등 위헌소원
- 사업주의 지배관리 아래 출퇴근하던 중 발생한 사고로 부상 등이 발생한 경우만 업무상 재해로 인정하는 것이 평등원칙에 위배되는지 여부 -
(헌재 2016. 9. 29. 2014헌바254 , 판례집 28-2상, 316)
김 규 림*1)
【판시사항】
1. 산업재해보상보험법 시행령 제29조에 대한 헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 헌법소원심판청구의 적법 여부(소극)
2. 근로자가 사업주의 지배관리 아래 출퇴근하던 중 발생한 사고로 부상 등이 발생한 경우만 업무상 재해로 인정하는 산업재해보상보험법 제37조 제1항 제1호 다목이 평등원칙에 위배되는지 여부(적극)
3. 헌법불합치결정을 하면서 계속 적용을 명한 사례
【심판대상】
이 사건 심판대상은 산업재해보상보험법(2007. 12. 14. 법률 제8694호로 전부개정된 것) 제37조 제1항 제1호 다목(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)과 산업재해보상보험법 시행령(2008. 6. 25. 대통령령 제20875호로 전부개정된 것) 제29조가 헌법에 위반되는지 여부이다.
제37조(업무상의 재해의 인정 기준) ① 근로자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사유로 부상·질병 또는 장해가 발생하거나 사망하면 업무상의 재해로 본다. 다만, 업무와 재해 사이에 상당인과관계(相當因果關係)가 없는 경우에는 그러하지 아니하다.
1. 업무상 사고
다.사업주가 제공한 교통수단이나 그에 준하는 교통수단을 이용하는 등 사업주의 지배관리하에서 출퇴근 중 발생한 사고
제29조(출퇴근 중의 사고) 근로자가 출퇴근하던 중에 발생한 사고가 다음 각 호의 요건 모두에 해당하면 법 제37조 제1항 제1호 다목에 따른 업무상 사고로 본다.
1.사업주가 출퇴근용으로 제공한 교통수단이나 사업주가 제공한 것으로 볼 수 있는 교통수단을 이용하던 중에 사고가 발생하였을 것
2.출퇴근용으로 이용한 교통수단의 관리 또는 이용권이 근로자 측의 전속적 권한에 속하지 아니하였을 것
【사건의 개요】
아파트 관리사무소에서 전기기사로 근무하던 청구인은 2011. 11. 11. 자전거를 타고 퇴근하다가 넘어지면서 버스 뒷바퀴에 왼손이 깔려 왼손 둘째, 셋째 손가락이 부러지는 상처를 입었다. 청구인은 근로복지공단에 산업재해보상보험법이 정한 요양급여를 신청하였으나, 근로복지공단은 2011. 12. 14. 청구인이 입은 부상이 업무상 재해에 해당하지 않는다는 이유로 요양불승인처분을 하였다.
청구인은 근로복지공단을 상대로 요양불승인처분 취소를 구하는 소송을 제기하였고, 그 소송 계속 중 처분의 근거가 된 산업재해보상보험법 제37조 제1항 제1호 다목이 헌법에 위반된다고 주장하며 위헌법률심판제청신청을 하였다. 그러나 법원은 청구인의 요양불승인처분 취소청구와 위헌법률심판제청신청을 모두 기각하였다. 청구인은 2014. 6. 9. 산업재해보상보험법
제37조 제1항 제1호 다목과 산업재해보상보험법 시행령 제29조가 헌법에 위반된다고 주장하면서 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
【결정요지】
1. 재판의 전제가 되는 법률이 아닌 대통령령은 헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 헌법소원심판의 대상이 될 수 없다. 이 사건 심판청구 중 산업재해보상보험법 시행령 제29조에 관한 부분은 헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 헌법소원심판의 대상이 될 수 없는 대통령령에 관한 것이므로 부적법하다.
2. 도보나 자기 소유 교통수단 또는 대중교통수단 등을 이용하여 출퇴근하는 산업재해보상보험(이하 ‘산재보험’이라 한다) 가입 근로자(이하 ‘비혜택근로자’라 한다)는 사업주가 제공하거나 그에 준하는 교통수단을 이용하여 출퇴근하는 산재보험 가입 근로자(이하 ‘혜택근로자’라 한다)와 같은 근로자인데도 사업주의 지배관리 아래 있다고 볼 수 없는 통상적 경로와 방법으로 출퇴근하던 중에 발생한 재해(이하 ‘통상의 출퇴근 재해’라 한다)를 업무상 재해로 인정받지 못한다는 점에서 차별취급이 존재한다.
산재보험제도는 사업주의 무과실배상책임을 전보하는 기능도 있지만, 오늘날 산업재해로부터 피재근로자와 그 가족의 생활을 보장하는 기능의 중요성이 더 커지고 있다. 그런데 근로자의 출퇴근 행위는 업무의 전 단계로서 업무와 밀접·불가분의 관계에 있고, 사실상 사업주가 정한 출퇴근 시각과 근무지에 기속된다. 대법원은 출장행위 중 발생한 재해를 사업주의 지배관리 아래 발생한 업무상 재해로 인정하는데, 이러한 출장행위도 이동방법이나 경로선택이 근로자에게 맡겨져 있다는 점에서 통상의 출퇴근행위와 다를 바 없다. 따라서 통상의 출퇴근 재해를 업무상 재해로 인정하여 근로자를 보호해 주는 것이 산재보험의 생활보장적 성격에 부합한다.
사업장 규모나 재정여건의 부족 또는 사업주의 일방적 의사나 개인 사정 등으로 출퇴근용 차량을 제공받지 못하거나 그에 준하는 교통수단을 지원받지 못하는 비혜택근로자는 비록 산재보험에 가입되어 있다 하더라도 출퇴근 재해에 대하여 보상을 받을 수 없는데, 이러한 차별을 정당화할 수 있는 합리적 근거를 찾을 수 없다.
통상의 출퇴근 재해를 산재보험법상 업무상 재해로 인정할 경우 산재보험 재정상황이 악화되거나 사업주 부담 보험료가 인상될 수 있다는 문제점은 보상대상을 제한하거나 근로자에게도 해당 보험료의 일정 부분을 부담시키는 방법 등으로 어느 정도 해결할 수 있다. 반면에 통상의 출퇴근 중 재해를 입은 비혜택근로자는 가해자를 상대로 불법행위 책임을 물어도 충분한 구제를 받지 못하는 것이 현실이고, 심판대상조항으로 초래되는 비혜택근로자와 그 가족의 정신적·신체적 혹은 경제적 불이익은 매우 중대하다.
따라서 심판대상조항은 합리적 이유 없이 비혜택근로자를 자의적으로 차별하는 것이므로, 헌법상 평등원칙에 위배된다.
3. 심판대상조항을 단순위헌으로 선고하는 경우 출퇴근 재해를 업무상 재해로 인정하는 최소한의 법적 근거마저도 상실되는 부당한 법적 공백상태와 혼란이 발생할 우려가 있다. 그러므로 심판대상조항에 대해 헌법불합치결정을 선고하되 2017. 12. 31.을 시한으로 입법자의 개선입법이 있을 때까지 계속 적용을 명한다.
재판관 김창종, 재판관 서기석, 재판관 조용호의 반대의견
심판대상조항이 사업주의 지배관리가 미치지 않고 업무 그 자체로도 볼 수 없는 통상의 출퇴근 중 발생한 재해를 업무상 재해의 범위에서 제외한 것은 산재보험의 목적과 성격, 업무상 재해의 법리에 비추어 볼 때 당연하다. 비혜택근로자가 출퇴근 재해에 대하여 산재보험법상의 혜택을 받지 못하는 불이익이 발생한다고 하더라도 그러한 불이익은 개별 사업장의 근로조건 및 복지수준 등의 차이에서 오는 불가피한 결과일 뿐이고, 심판대상조항 자체의 위헌적인 요소 때문이라고 보기는 어렵다.
비혜택근로자의 보호를 위하여 통상의 출퇴근 재해를 업무상 재해에 포함하는 것이 바람직하더라도, 이것은 국가가 산재보험의 재정상황, 사업주와 근로자의 사회적 합의, 전체적인 사회보장의 수준 등을 고려하여 단계적으로 입법을 통하여 해결할 문제이다.
는 보이지 않고, 달리 새롭게 해석할 필요성도 찾을 수 없다. 이러한 점에 비추어 보면, 심판대상조항에 관한 선례의 판단을 섣불리 변경할 것은 아니다.
재판관 안창호의 법정의견에 대한 보충의견
현대산업사회에서 산업재해 위험으로부터 근로자의 안전과 생존의 보장은 국가의무의 중요한 부분 중 하나가 되었음을 부인할 수 없다. 헌법 제32조와 제34조는, 사회보장수급권이 국가재정 및 사회적 부담능력의 한계라는 가능성의 유보 아래 법률에 의해 보장된다고 하더라도 산업재해로 ‘인간의 존엄에 상응하는 생활에 필요한 최소한의 물질적인 생활’에 위협을 받거나 이와 밀접하게 연관된 국민에게는 보다 적극적으로 보호조치가 이루어져야 함을 요청하는 것으로 보아야 할 것이다. 그렇다면 산재보험수급권과 관련된 영역에서의 평등심사에 있어 그 심사강도를 강화된 수준으로 높일 필요가 있다.
한편 비혜택근로자는 출퇴근 재해로 인한 산재보험수급권에 있어 단지 구체적 입법에 의한 권리의 형성이 유보되어 있을 뿐 잠재적으로 재산권성이 인정되는 공법상의 지위를 가진다고 할 수 있다. 따라서 이 사건에서 혜택근로자와 비혜택근로자 사이의 차별에 대해 평등심사를 함에 있어 이러한 잠재적 재산권성을 고려하여 그 심사의 강도를 높일 필요가 인정된다.
근로자의 출퇴근 재해에 대해서는 국가와 사용자의 강화된 책임과 배려가 필요하다고 할 것이고(보호영역의 특성), 출퇴근 사고로 피해를 본 비혜택근로자에 대한 급부는 긴절하다고 할 수 있다(보호의 긴절성). 그런데 심판대상조항은 비혜택근로자에 대하여 적절하고 효과적인 보호를 위한 충분한 조치를 한 것이라고 할 수 없으며, 사회보장제도로서 산재보험제도의 본질에도 반하는 측면이 있다(보호수준의 적절성). 결국, 심판대상조항이 혜택근로자와 비혜택근로자를 차별하는 것에 헌법상 허용될 만한 정당하고 충분한 이유가 없다고 할 것이다.
【해 설】
1. 사안의 쟁점
이 사건에서는 종전 결정에서 중점적으로 다루었던 심판대상조항의 위헌 여부가 다시 한 번 헌법재판소의 판단을 받게 되었다. 종전 결정은 심판대상조항이 혜택근로자와 비혜택근로자를 불합리하게 차별취급하여 평등원칙에 위배되는지, 공무원의 경우와 달리 산재보험에 가입한 근로자에 대하여 통상의 출퇴근 재해를 업무상 재해로 인정하지 아니하는 것이 평등원칙에 위배되는지 여부가 문제되었다. 이와 달리 이 사건에서 헌법재판소는 심판대상조항으로 말미암아 비혜택근로자는 혜택근로자와 같은 근로자인데도 통상의 출퇴근 재해를 업무상 재해로 인정받지 못한다는 점에서 차별취급이 존재한다고 하며 그 차별취급에 합리성이 있는지 여부를 주된 쟁점으로 판시하였다.2)
2. 헌법재판소의 선례3)
가. 재판관 4인의 합헌의견
산재보험제도는 원칙적으로 보험원리를 도입하여 근로자의 업무상 재해에 관한 사업주의 무과실손해배상책임을 전보하기 위한 제도이므로, 사업주의 지배관리가 미치지 아니하는 통상의 출퇴근 행위 중 발생한 재해를 업무상 재해로 인정하지 아니한 것은 당연하다. 그리고 산재보험수급권은 법률에 의해서 형성되는 구체적 권리로서 입법자의 광범위한 입법형성권이 인정되고, 대법원에서도 업무상 재해로 인정되는 출퇴근 재해의 범위를 탄력적으로 해석하여 권리를 구제해 주고 있는 점, 출장의 경우는 사업주의 구체적인 지시·명령에 따라 이루어지므로 양자를 구별하여 보상하는 것이 타당한 점, 통상의 출퇴근 재해를 업무상 재해로 인정하는 외국 입법례의 경우 보험료 일부를 근로자가 부담하는 국가가 있는 점 등을 고려하면, 심판대상조항이 비혜택근로자의 출퇴근 재해를 업무상 재해로 인정하지 아니하는 것이 불합리하고 자의적인 차별로서 평등원칙에 위배된다고 볼 수 없다.
근로자의 업무상 재해에 대한 사업주의 무과실책임을 전보하기 위한 산재보험제도의 법적 성질, 공무원과 근로자의 신분 및 지위 등의 차이, 공무원연금제도와 산재보험제도의 근거법령, 목적 및 성격 그리고 급여의 종류·내용 등의 차이(특히 산재보험법상의 급여의 종류와 내용이 더 다양하고 풍부한 점), 재원 형성 주체의 차이, 통상의 출퇴근 재해를 업무상 재해로 인정함으로써 초래될 산재보험 재정지출의 증가 및 산재보험에 관한 광범위한 입법형성권 등을 고려하면, 심판대상조항이 공무원과는 달리 산재보험에 가입한 근로자의 통상의 출퇴근 재해를 업무상 재해로 인정하고 있지 아니하더라도 그것이 현저히 불합리하여 입법자의 입법형성의 한계를 벗어
난 자의적인 차별이라고 볼 수 없다.
나. 재판관 5인의 헌법불합치의견
업무상 재해로 인정되는 출장행위와 다를 바가 없는 통상의 출퇴근 행위 중 발생한 재해를 업무상 재해로 인정하여 근로자를 보호해 주는 것이 산재보험의 생활보장적 성격에 부합함에도, 심판대상조항이 똑같이 산재보험에 가입하였더라도 혜택근로자만을 보호하고 비혜택근로자를 제외하는 것은 합리적 근거를 찾을 수 없다. 독일, 프랑스, 일본 등에서는 오래전부터 근로자의 통상의 출퇴근 재해를 보상해 주고 있음에 비하여 우리나라는 이에 대한 무수한 논의만 있었을 뿐 입법과정에서는 반영되지 아니하여 여전히 비혜택근로자를 보호 대상에서 제외하고 있고, 산재보험의 재정 악화 문제는 국가가 가해자를 상대로 적극적으로 구상하는 방안 등으로 어느 정도 해결이 가능한 반면, 출퇴근 재해를 입은 비혜택근로자의 정신적·신체적·경제적 불이익은 매우 중대한 점 등을 고려하면, 심판대상조항은 합리적 이유 없이 비혜택근로자를 자의적으로 차별하는 것이므로, 헌법상 평등원칙에 위배된다.
심판대상조항을 단순위헌으로 선고하는 경우 법적 공백 상태가 발생할 우려가 있으므로, 심판대상조항에 대하여 단순위헌결정을 하는 대신 잠정적용의 헌법불합치결정을 하여 입법자로 하여금 심판대상조항을 평등원칙에 맞게 개정하도록 촉구함이 바람직하다.
다. 해설
종전 결정의 법정의견(재판관 4인의 합헌의견)은 산재보험에 대해 보험원리를 통하여 근로자의 업무상 재해에 대한 사업주의 무과실손해배상책임을 전보하여주는 제도라고 전제하면서, 사업주의 지배관리가 미치는 업무상 재해의 경우에만 산재보험이 적용되는 것은 산재보험제도의 원리상 불가피하다고 보았다. 심판대상조항으로 인하여 비혜택근로자의 출퇴근 재해가 업무상 재해에서 제외되는 것이 비혜택근로자에게 불리한 측면이 있음을 부인하지는 않지만, 이는 산재보험의 법적 성격, 이익형량과 입법자의 광범위한 입법형성권 등에 비추어 볼 때 자의적인 차별로 볼 수 없고, 종
국적으로는 입법으로 해결해야 하는 문제라고 판단하였다.
반대의견은 산재보험제도가 가진 생활보장적 성격을 강조하면서, 업무의 전 단계로서 업무와 밀접한 관계를 맺는 통상의 출퇴근 재해도 업무상 재해의 범위에 포함해야 한다고 보고 있다. 반대의견은 심판대상조항이 산재보험에 가입한 같은 근로자임에도 사업주가 출퇴근용 차량을 지원하거나 그 비용을 지원해주는 혜택근로자와 그렇지 아니한 비혜택근로자를 차별취급 하는 것은 합리적 이유가 없는 자의적 차별이라고 판단하였다.
3. 심판대상조항과 관련한 대법원 판례
대법원은 근로자의 출퇴근이 노무의 제공이라는 업무와 밀접·불가분의 관계에 있다 하더라도 일반적으로 출퇴근의 방법과 경로의 선택이 근로자에게 유보되어 있어 통상 사업주의 지배·관리하에 있다고 할 수 없고, 산재보험법에서 근로자가 통상적인 방법과 경로에 의하여 출퇴근하는 중에 발생하는 사고를 업무상 재해로 인정한다는 특별한 규정을 따로 두지 않는 이상, 근로자가 선택한 출퇴근 방법과 경로의 선택이 통상적이라는 이유만으로 출퇴근 중에 발생한 재해가 업무상의 재해로 될 수 없다고 여러 차례 판시하였다(대법원 2007. 10. 26. 선고 2007두6991 판결 등). 또한, 사업주가 제공한 교통수단을 근로자가 이용하거나 사업주가 이에 준하는 교통수단을 이용하도록 하는 경우를 비롯하여 외형상으로는 출퇴근의 방법과 그 경로의 선택이 근로자에게 맡겨진 것처럼 보이나 출퇴근 도중에 업무를 행하였다거나 통상적인 출퇴근 시간 이전 혹은 이후의 업무와 관련한 긴급한 사무처리나 그 밖에 업무의 특성이나 근무지의 특수성 등으로 출퇴근의 방법 등에 선택의 여지가 없어 실제로는 그것이 근로자에게 유보된 것이라고 볼 수 없고 사회통념상 아주 긴밀한 정도로 업무와 밀접·불가분한 관계에 있다고 판단되는 경우에는, 그러한 출퇴근 중에 발생한 재해와 업무 사이에는 직접적이고 밀접한 내적 관련성이 존재하여 그 재해는 사업주의 지배·관리 아래 업무상의 사유로 발생한 것이라고 볼 수 있다고 하는 등(대법원 2010. 4. 29. 선고 2010두184 판결 등), 구체적 사안에 따라 사업주의 지배·관리 가능성을 탄력적으로 해석하려는 태도를 보였다.
대법원은 근로자가 사업장을 떠나 출장 중인 경우에는 그 용무의 이행 여부나 방법 등에 있어 포괄적으로 사업주에게 책임을 지고 있다 할 것이어서 특별한 사정이 없는 한 출장과정의 전반에 대하여 사업주의 지배하에 있다고 말할 수 있으므로 그 업무 수행성을 인정할 수 있고, 다만 출장 중의 행위가 출장에 당연히 또는 통상 수반하는 범위 내의 행위가 아닌 자의적 행위이거나 사적 행위일 경우에 한하여 업무수행성을 인정할 수 없고, 그와 같은 행위에 즈음하여 발생한 재해는 업무기인성을 인정할 여지가 없게 되어 업무상 재해로 볼 수 없다(대법원 2006. 3. 24. 선고 2005두5185 판결 등)고 하였다.
4. 헌법재판소의 종전 결정 전후의 상황
헌법재판소의 종전 결정 이전부터 통상의 출퇴근재해를 업무상 재해로 인정하는 내용의 산재보험법 개정법률안은 국회에 이미 제안되어 있었다. 헌법재판소의 심판대상조항에 대한 합헌결정 이후에도 심판대상조항과 관련된 산재보험법 개정법률안 발의가 여러 건 이어졌다. 각 개정법률안은 구체적 내용에 있어 조금씩 다른 점이 있었으나 통상의 출퇴근 재해를 입은 비혜택근로자를 산재보험의 적용대상으로 포함한다는 주된 취지에는 큰 차이가 없었다. 당시 환경노동위원회의 개정법률안 검토보고서에 따르면, 출퇴근 재해와 관련하여 업무상 재해 인정 범위를 넓혀야 할 필요성에 대체로 공감하면서도 산재보험에 가져올 법적 체계 혼란, 재원조달 방법, 민간 보험과의 관계, 적절한 보상수준 등에 관한 논의가 깊이 있게 이루어져야 한다는 내용이 담겨 있었다. 2015년 9월경에는 노사정위원회 본회의에서 노동시장 구조개선을 위한 합의문이 통과됨에 따라, ‘노동시장 개혁 5대 입법’ 중 하나로 심판대상조항과 관련한 산재보험법 연내 개정이 추진되기도 하였다.
5. 이 사건 결정의 내용 및 해설
가. 법정의견
(1) 법정의견은 심판대상조항으로 말미암아 혜택근로자와 비혜택근로자
사이에 차별취급이 존재하며 그 차별취급에는 합리성이 없다고 보았는데, 그 이유는 다음과 같다.
｢산재보험수급권은 이른바 ‘사회보장수급권’의 하나로서 국가에 대하여 적극적으로 급부를 요구하는 것이지만 국가가 재정부담능력과 전체적 사회보장 수준 등을 고려하여 그 내용과 범위를 정하는 것이므로 입법부에 폭넓은 입법형성의 자유가 인정된다(헌재 2005. 7. 21. 2004헌바2 ; 헌재 2009. 5. 28. 2005헌바20 등 참조). 따라서 심판대상조항이 비혜택근로자를 혜택근로자와 차별 취급하는 것을 정당화할 수 있는 합리적 이유가 있다면 평등원칙에 위배된다고 볼 수 없지만 그렇지 않다면 평등원칙에 위배된다고 보아야 한다(헌재 2003. 7. 24. 2002헌바51 참조).
산재보험제도는 피재근로자와 그 가족의 생활을 보장하기 위하여 국가가 책임을 지는 의무보험으로, 원래 사업주의 근로기준법상 재해보상책임을 보장하기 위하여 국가가 사업주로부터 보험료를 받아 그 재원으로 사업주를 대신하여 피재근로자에게 보상해주는 제도이다(헌재 2009. 5. 28. 2005헌바20 등 참조). 이처럼 산재보험제도는 사업주의 무과실배상책임을 전보하는 기능도 있지만, 오늘날 산업재해는 이미 개별 기업 차원의 안전위생시설의 기술적 개량만으로는 방지할 수 없는 경우가 적지 않고 재해의 위험을 모두 개별 사업주에 귀속시키는 것도 불가능하게 됨에 따라, 산업재해로부터 피재근로자와 그 가족의 생활을 보장하는 기능의 중요성이 더 커지고 있다. 그런데 근로자의 출퇴근 행위는 업무의 전 단계로서 업무와 밀접·불가분의 관계에 있고, 사실상 사업주가 정한 출퇴근 시각 및 근무지에 기속된다. 대법원은 출장행위 중 발생한 재해를 사업주의 지배관리 아래 발생한 업무상 재해로 인정하고 있는데(대법원 2006. 3. 24. 선고 2005두5185 판결 참조), 이러한 출장행위도 이동방법이나 경로 선택이 근로자에게 맡겨져 있다는 점에서 통상의 출퇴근행위와 다를 바 없다. 따라서 통상의 출퇴근 중 발생한 재해를 업무상 재해로 인정하여 근로자를 보호해 주는 것이 산재보험의 생활보장적 성격에 부합한다.
국제노동기구(ILO)는 1964년 제121호 ‘업무상 상해 급부 협약’에서 통상의 출퇴근 재해를 산업재해에 포함하도록 권고하였다. 독일이나 프랑스 등에서는 오래전부터 통상의 출퇴근 재해를 산업재해의 한 유형으로 인정하
여 근로자를 보호하고 있으며, 일본도 노동자재해보상보험법에서 통상의 출퇴근 재해에 대하여 보상하는 별도의 규정을 두고 있다. 이에 비하여 우리나라의 경우, 산재보험법이 1963. 11. 5. 제정된 이래 통상의 출퇴근 재해를 업무상 재해로 인정하는 것에 대하여 논의만 있었을 뿐, 정작 입법과정에서는 제대로 반영되지 아니하여 여전히 비혜택근로자의 출퇴근 재해는 보호 대상에서 제외되고 있다.
통상의 출퇴근 재해를 산재보험법상 업무상 재해로 인정할 경우 산재보험의 재정상황이 악화되거나 사업주가 부담해야 하는 보험료가 인상될 수 있다는 지적이 있다. 그러나 ① 국가가 산재보험법 제87조 제1항에 따라 가해자를 상대로 적극적으로 손해배상청구권을 대위하여 구상하는 방법, ② 보상이 가능한 출퇴근 재해의 범위를 개인적 목적으로 통상의 경로를 벗어난 경우 등은 배제하고, 합리적 경로와 방법에 따른 출퇴근행위 중 발생한 재해만 보상대상으로 제한하는 방법, ③ 출퇴근의 업무 전 단계로서의 성격 및 산재보험의 사회보장적 성격에 근거하여 근로자에게도 해당 보험료의 일정 부분을 부담시키는 방법 등 여러 가지 방법으로 산재보험의 재정 악화 문제는 어느 정도 해결할 수 있다.
반면에 통상의 출퇴근 중 재해를 입은 비혜택근로자가 가해자를 상대로 불법행위 책임을 물어도 대부분 고의·과실 등 입증책임의 어려움, 엄격한 인과관계의 요구, 손해배상액의 제한, 구제기간의 장기화 등으로 충분한 구제를 받지 못하는 것이 현실이다. 특히, 가해자의 경제적 능력이나 보험가입 여부 및 가입 보험의 보장 정도 등과 같은 우연한 상황 때문에 현실적 보상의 정도가 크게 달라진다. 이러한 사정을 고려하면, 심판대상조항으로 초래되는 비혜택근로자와 그 가족의 정신적·신체적 혹은 경제적 불이익은 매우 중대하다.｣
였다. 법정의견은 산재보험제도의 기능 및 법적 성격 측면에서 심판대상조항이 헌법에 위반되는지를 살펴보고 있다. 우선 산재보험제도는 사업주의 무과실배상책임을 전보하는 기능도 있지만, 오늘날에는 산업재해로부터 피재근로자와 그 가족의 생활을 보장하는 기능의 중요성이 더 커지고 있음을 강조하였다. 또 근로자의 출퇴근 행위가 사업주가 정한 시각 및 근무지에 사실상 기속되고, 대법원 판례에 의해 업무상 재해로 인정되는 출장행위 중 발생한 재해와 통상의 출퇴근 재해가 다를 바 없다는 점 등을 고려할 때, 통상의 출퇴근 재해를 입은 비혜택근로자를 보호하는 것이 이른바 산재보험의 생활보장적 성격에 부합한다고 보았다. 아울러 법정의견은 국제노동기구(ILO)의 권고 등을 들어 우리나라의 경우 오랜 기간 통상의 출퇴근 재해와 관련한 개정입법이 현실화되지 못하고 있는 점을 지적하면서, 산재보험의 재정악화 등 법률개정을 둘러싼 주요 쟁점의 해결 가능성과 통상의 출퇴근 재해를 입은 비혜택근로자와 그 가족의 불이익을 견주어 심판대상조항이 평등원칙에 위배된다는 결론을 이끌어내었다.
이러한 결론에 따라 헌법재판소는 심판대상조항에 대하여 헌법불합치결정을 선고하되, 늦어도 2017. 12. 31.까지 입법자의 개선입법이 있어야 하며 그때까지 개선입법이 이루어지지 않으면 심판대상조항은 2018. 1. 1.부터 그 효력을 상실한다고 결정하였다. 심판대상조항의 위헌성은 사업주의 지배관리 아래 출퇴근 중 발생한 사고를 업무상 재해로 인정하는 것 자체에 있는 것이 아니라는 점에서, 만약 심판대상조항을 단순위헌으로 선언하는 경우 출퇴근 재해를 업무상 재해로 인정하는 최소한의 법적 근거마저도 상실되는 부당한 법적 공백상태와 혼란이 발생할 우려가 있음을 고려한 것이다.
나. 재판관 김창종, 재판관 서기석, 재판관 조용호의 반대의견
(1) 재판관 김창종, 재판관 서기석, 재판관 조용호는 종전 결정 당시 법정의견으로서 심판대상조항이 통상의 출퇴근 재해를 산재보험법상 업무상 재해로 인정하지 아니한 것은 입법자의 입법형성 한계를 벗어난 자의적 차별이라고 볼 수 없다고 판단하였는데, 이 사건에서도 다음처럼 그 취지를 유지하였다.
｢산재보험제도는 원칙적으로 사업주와 근로자를 보험가입자로 하는 책
임보상보험으로서 사업주가 보험료를 전액 부담하고 보험원리를 통하여 근로자의 업무상 재해에 대한 사업주의 무과실손해배상책임을 전보하기 위한 제도이다. 심판대상조항이 ‘사업주가 제공한 교통수단이나 그에 준하는 교통수단을 이용하는 등 사업주의 지배관리하에서 출퇴근 중 발생한 사고’만을 업무상 재해로 인정하고, 사업주의 지배관리가 미치지 않고 업무 그 자체로도 볼 수 없는 통상의 출퇴근 중 발생한 재해를 업무상 재해의 범위에서 제외한 것은 산재보험의 목적 및 성격, 그리고 업무상 재해의 법리에 비추어 볼 때 당연하다. 비혜택근로자가 혜택근로자와는 달리 출퇴근 재해에 대하여 산재보험법상의 혜택을 받지 못하는 불이익이 발생한다고 하더라도 그러한 불이익은 개별 사업장의 근로조건 및 복지수준 등의 차이에서 오는 불가피한 결과일 뿐이고, 심판대상조항 자체의 위헌적인 요소 때문이라고 보기는 어렵다.
산재보험법상의 산재보험수급권은 법률에 의하여 구체적으로 형성되는 권리로서 국가가 전체적인 사회보장 수준과 경제수준 등을 고려하여 그 내용과 범위를 정하는 광범위한 입법형성권이 인정되고, 나아가 헌법상의 평등원칙은 국가가 언제 어디서 어떤 계층을 대상으로 하여 기본권에 관한 상황이나 제도의 개선을 시작할 것인지를 선택하는 것을 방해하는 것은 아니고, 국가는 합리적 기준에 따라 능력이 허용하는 범위 내에서 법적 가치의 상향적인 구현을 위한 단계적 개선을 추진하는 길을 선택할 수 있다(헌재 1998. 12. 24. 98헌가1 ; 헌재 2001. 6. 28. 99헌바32 등 참조).
대법원도 외형상으로는 출퇴근의 방법과 그 경로의 선택이 근로자에게 맡겨진 것처럼 보이나 출퇴근 도중에 업무를 행하였다거나 통상적인 출퇴근 시간 이전 혹은 이후의 업무와 관련한 긴급한 사무처리나 그 밖에 업무의 특성이나 근무지의 특수성 등으로 출퇴근의 방법 등에 선택의 여지가 없어 실제로는 그것이 근로자에게 유보된 것이라고 볼 수 없고 사회 통념상 아주 긴밀한 정도로 업무와 밀접·불가분한 관계에 있다고 판단되는 출퇴근 중 발생한 재해의 경우에는 업무상 재해로 인정해 줌으로써, 구체적 사정에 따라 업무상 재해로 인정되는 출퇴근 재해의 범위를 탄력적으로 해석하여 당사자의 권리를 구제하고 있는 점(대법원 2010. 4. 29. 선고 2010두184 판결; 대법원 2009. 5. 28. 선고 2007두2784 판결 등)을 고려할 때,
비혜택근로자의 보호를 위하여 통상의 출퇴근 재해를 업무상 재해에 포함하는 것이 바람직하다고 하더라도 이것은 국가가 앞으로 산재보험의 재정상황, 사업주와 근로자의 사회적 합의, 전체적인 사회보장의 수준 등을 고려하여 단계적으로 입법을 통하여 해결하는 것이 합리적이고 타당한 방안이다.
출퇴근 행위의 경우 출퇴근 방법과 경로 선택이 근로자에게 유보되어 있기 때문에 사업주의 지배·관리하에 있다고 보기 어려운 반면, 출장의 경우는 사업주의 구체적인 지시·명령에 따라 이루어지는 것이므로 업무 관련성을 인정하는 데 무리가 없고, 출장의 경우에도 사업주의 지시위반, 사적 행위, 정상경로 이탈 등의 사유가 있으면 업무상 재해로 인정되지 않는 것이므로, 양자를 구별하여 보상하는 것은 타당하다.｣
(2) 산재보험제도의 목적이나 성격 등을 이 사건에 비추어 어떻게 보아야 하는지 법정의견과 반대의견 사이에 차이가 있으나, 통상의 출퇴근 재해로 말미암은 피해로부터 모든 근로자를 똑같이 보호하는 것이 우리 헌법 이념이나 가치에 더욱 부합하는 길이라는 점은 법정의견과 반대의견 모두 인정하고 있다. 다만 반대의견의 주된 논지는 그 구체적 실현방법, 즉 근로자 출퇴근 재해에 관하여 산재보험제도를 어떻게 설계·운용하여 헌법이 요구하는 이념과 가치를 실현해낼 것인지는 여전히 입법자의 입법형성 영역에 놓인 문제라는 데에 있다. 반대의견은 심판대상조항에 관한 종전 결정 당시의 법정의견 내용을 언급하면서 이 사건에서도 그 판단이 그대로 타당하고, 헌법재판소의 결정을 변경할 만한 사정 변경이나 필요성이 인정되지 아니한다고 하였다. 이와 같은 맥락에서 반대의견은 심판대상조항에 관한 합헌결정 이후의 상황 변화로 거론할 만한 것으로는, 개정법률안이 발의되었다가 적절한 보상수준, 재원 확보방법, 산재보험 체계에 가져올 혼란, 민간 보험과의 관계 등에 관하여 추가로 검토·논의되어야 함을 이유로 현실화되지 아니한 입법 동향 정도가 있을 뿐이라고 지적하였다. 반대의견은 종전 결정 이후 불과 3여 년이 지난 시점에서 심판대상조항의 위헌 여부를 헌법재판 테두리 안으로 다시 끌어와 이전보다 엄격히 판단해야 할 정도로 헌법현실이 급변한 것으로는 보이지 않고, 달리 새롭게 해석할 필
요성도 찾아보기 어렵다는 뜻을 밝혔다.
다. 재판관 안창호의 법정의견에 대한 보충의견
(1) 재판관 안창호는 종전 결정에서 심판대상조항이 혜택근로자와 달리 비혜택근로자의 출퇴근 재해를 업무상 재해로 인정하지 아니한 것은 합리적 이유가 있다고 보았다. 그러나 이 사건에서는 견해를 변경하여 심판대상조항이 평등원칙에 위배된다고 판단하였는데, 그 주요 판단 내용은 다음과 같다.
｢최근 우리 사회의 경제력 집중과 양극화 현상이 심화되고 그에 따른 국가 공동체 통합에 대한 부정적 영향이 우려되고 있다. 이에 인간의 존엄과 가치에 기초한 자유민주주의 그리고 자유와 창의, 적정한 소득의 분배와 경제주체 간의 조화를 바탕으로 한 시장경제의 지속적 발전을 위해, 사회보장제도 관련 영역에서 헌법재판을 통해 사회갈등 요소를 완화하는 입법을 유도함으로써 사회통합에 이바지할 방법을 고민한바, 심사강도 강화 등 기본권 보장을 위한 다양한 방안을 강구할 때가 되었다고 판단된다.
헌법재판소는 원칙적으로 사회보장제도 관련 입법에 대해 입법자의 광범위한 입법형성권을 인정하여 합리성 심사를 해 왔으나, 개별 사안의 특성이나 일정 요건이 갖추어진 경우에는 평등심사나 재산권 침해 여부를 판단하는 방법으로 심사 가능성을 확장하고 그에 따라 심사 강도도 조정하여 왔다(헌재 2008. 11. 27. 2006헌가1 ; 헌재 2003. 12. 18. 2002헌바1 등 참조). 이에 따라, 일정한 법정요건을 갖춰 발생한 사회보장수급권은 구체적인 법적 권리로 보장되고, 그 성질상 경제적·재산적 가치가 있는 공법상의 권리로서 헌법상 재산권의 보호대상에 포함되어(헌재 2014. 6. 26. 2012헌바382 등 참조) 재산권 심사에 준하여 위헌심사가 이루어진바, 일반적인 사회적 기본권보다 그 심사 강도가 강화된다. 그렇다면 사회보장수급권과 관련하여 비록 구체적 입법의 뒷받침을 통해 위와 같은 수준의 보호를 받는 정도에는 이르지 못했다 하더라도 위와 같은 재산권적 성격을 가질 수 있는 영역에서 위헌 여부가 문제될 때에는 그 잠재적 재산권성을 고려하여 심사강도의 강화를 고민할 필요가 있다고 할 것이고, 이러한 영역에서 평등심사가 이루어질 경우에는 자의심사에서 좀 더 강화된 심사강도를 인정할 필
요가 있다고 할 것이다.
현대산업사회에서 산업재해와 이로 인한 장애와 질병 등의 위험으로부터 근로자의 안전과 생존의 보장은 사회보장·사회복지의 증진을 위한 국가의무의 중요한 부분 중 하나가 되었음을 부인할 수 없다. 우리 헌법은 제34조 제1항과 제2항에서 인간다운 생활을 할 권리와 국가의 사회보장 및 사회복지 증진의무를, 제32조에서 근로의 권리를, 제34조 제5항에서는 신체장애자 및 질병·노령 기타의 사유로 생활능력이 없는 국민에 대한 국가의 보호의무를 규정하고 있다. 이는 곧 사회보장수급권이 국가재정 및 사회적 부담능력의 한계라는 가능성의 유보 아래 법률에 의해 보장된다고 하더라도 근로현장에서 산업재해로 인한 장애·질병 등으로 ‘인간의 존엄에 상응하는 생활에 필요한 최소한의 물질적인 생활’에 위협을 받거나 이와 밀접하게 연관되어 있는 국민에게는 보다 적극적으로 보호조치가 이루어져야 함을 헌법이 요청하는 것으로 보아야 할 것이다.
정치과정에서 타협과 조정에 의해 결정된 제한적인 복지예산과 사용자의 보험료 부담의 범위 내에서라도 위와 같은 영역에 대해서는 적극적인 배려와 지출이 이루어져야 할 것이며, 제도의 도입과 시행에 따른 문제점의 발생이 예상된다고 하더라도 전면적인 제도 도입 및 시행의 배제나 유보보다는 예외적으로 그 내용이나 적용의 범위를 일부 제한하는 등의 방법을 통해 국가가 보다 적극적으로 사회보장 증진의무를 이행하여야 할 것이다. 그리고 국가가 사회보장 증진의무를 이행함에 있어 단계적 상향방식의 입법을 통한 접근이 허용된다고 하더라도 그 수혜자를 한정함에 있어서는 위와 같은 헌법규정의 취지를 고려하여 보다 신중하고 세심한 배려가 필요하다고 할 것이다. 산재보험수급권과 관련된 영역에서의 평등심사에 있어 그 심사의 강도를 합리성 심사에서 좀 더 강화된 수준으로 높일 필요가 있다고 하겠다.
한편 심판대상조항에 의해 구체적 입법으로 형성되어 혜택근로자에게 인정되는 산재보험수급권은 사회보장수급권 및 공법상의 권리로서 헌법상 재산권의 보호대상이 될 것인 반면, 비혜택근로자의 경우 심판대상조항에서 제외되어 구체적 입법으로 형성된 권리가 없는바, 위와 같은 보호의 대상이 되지 못하고 여기서 이 사건에서 문제되는 차별이 발생한다. 그런데
통상의 출퇴근 재해에 있어 혜택근로자와 비혜택근로자 사이에 위와 같이 구체적 입법이 뒷받침되어 있는지 여부를 제외하고는 재산권성과 관련하여 그 차이를 발견하기 어렵다. 즉, 비혜택근로자에게도 재산권성 인정의 요건이 되는 사적 유용성, 수급자의 상당한 자기기여, 생존보장에 기여라는 표지는 모두 갖추어져 있으므로 비혜택근로자는 출퇴근 재해로 인한 산재보험수급권에 있어 단지 구체적 입법에 의한 권리의 형성이 유보되어 있을 뿐 잠재적으로 재산권성이 인정되는 공법상의 지위를 가진다고 할 수 있다. 그렇다면 이 사건에서 혜택근로자와 비혜택근로자 사이의 차별에 대해 평등심사를 함에 있어 이러한 잠재적 재산권성을 고려하여 그 심사의 강도를 좀 더 높일 필요가 인정된다고 할 것이다.
위와 같은 심사강도 강화 필요성에 근거하여 이 사건에서 심판대상조항이 혜택근로자와의 관계에서 비혜택근로자를 차별하는 것의 합리성 여부를 살펴보는 것에서 더 나아가 이러한 차별이 헌법상 허용될 만한 정당하고 충분한 이유가 있는지 여부를 살펴보고자 한다.
헌법 제34조 제1항 및 제2항의 취지, 근로의 권리를 규정한 헌법 제32조 제1항의 내용, 신체장애자 및 질병·노령 기타의 사유로 생활능력이 없는 국민에 대한 국가의 보호의무를 특별히 규정하고 있는 헌법 제34조 제5항과 국가의 재해예방의무 및 그 위협으로부터 국민에 대한 국가의 보호의무를 규정한 헌법 제34조 제6항의 내용 등을 고려하면, 근로자의 통상의 출퇴근 재해 위험에 대해서는 국가와 사용자의 강화된 책임과 배려가 필요하다고 할 것이다(보호영역의 특성). 그리고 산업사회의 근로자에게 근로가 가지는 의미를 고려하면 통상의 출퇴근 중 재해를 입은 비혜택근로자에 대한 급부는 필요하고 긴절하다고 할 수 있다(보호의 긴절성). 또한 심판대상조항은 비혜택근로자에 대한 안전 배려, 급부와 관련된 의무의 이행을 소홀히 한 것으로서 비혜택근로자에 대하여 적절하고 효과적인 보호를 위한 충분한 조치를 한 것이라고 할 수 없으며, 사회보장제도로서 산재보험제도의 본질에 반하는 측면이 있다고 할 수 있다(보호수준의 적절성). 그렇다면 심판대상조항이 혜택근로자와의 관계에서 비혜택근로자를 차별하는 데 헌법상 허용될 만한 정당하고 충분한 이유가 없다고 할 것이므로 심판대상조항은 평등원칙에 위배된다.｣
(2) 재판관 안창호는 심판대상조항의 평등원칙 위배 여부에 관하여 이른바 합리성 심사를 유지한다면 합헌의 결론에 이르게 될 것이지만, 이 사건에서는 심사의 강도를 더 높일 필요가 있음을 피력하면서 종전 결정에서의 견해를 변경하였다. 법정의견에 대한 보충의견은 심판대상조항에 대한 심사 강도를 높여야 하는 몇 가지 이유를 들고 있다. 그중 하나는 산업재해로부터 근로자의 안전과 생존을 보장하는 것은 사회보장·사회복지의 증진을 위한 국가 의무의 중요한 부분 중 하나가 되었음을 부인할 수 없고, 우리 헌법도 산업재해로 ‘인간의 존엄에 상응하는 생활에 필요한 최소한의 물질적인 생활’에 위협을 받거나 이와 밀접하게 연관된 국민에게는 더 적극적으로 보호조치가 이루어져야 함을 요청하고 있다는 판단이다. 법정의견에 대한 보충의견은 비혜택근로자에게도 사적 유용성, 수급자의 상당한 자기기여, 생존보장에 기여 등 이른바 사회보장수급권의 재산권성 인정에 필요한 표지는 모두 갖추어져 있으므로, 비혜택근로자에게 잠재적 재산권성이 인정되는 공법상의 지위를 인정할 수 있다는 이유로 심사의 강도를 좀 더 높일 필요가 있다고도 하였다. 이러한 전제에서 법정의견에 대한 보충의견은 ‘심판대상조항이 혜택근로자와의 관계에서 비혜택근로자를 차별하는 것의 합리성 여부를 살펴보는 것에서 더 나아가 이러한 차별이 헌법상 허용될 만한 정당하고 충분한 이유가 있는지 여부’라는 심사기준을 새로이 설정하였다. 심판대상조항이 헌법에 합치하지 않는다는 결론에서는 법정의견과 그 뜻을 같이하나, 구체적 심사기준에 있어서는 분명한 차이를 두고 있음을 알 수 있다.
4. 이 사건 결정의 의의
가. 이 사건 결정은, 근로자가 사업주가 제공한 교통수단이나 그에 준하는 교통수단을 이용하는 등 사업주의 지배관리하에서 출퇴근 중 발생한 사고로 부상·질병 또는 장해가 발생하거나 사망하면 업무상의 재해로 본다고 규정한 산재보험법 제37조 제1항 제1호 다목이 헌법에 위반되지 않는다고 한 선례를 변경하였다. 종전 결정에서는 심판대상조항이 통상의 출퇴근 재해를 당한 근로자를 합리적 이유 없이 차별하는 것이어서 평등원칙에 위
나. 이 사건 결정의 법정의견이 언급하였듯이, 비혜택근로자의 통상의 출퇴근 재해를 산재보험법상 업무상 재해로 인정해야 하는지에 관하여는 오랜 기간 논의가 있었다. 이 문제는 산재보험제도를 바라보는 다양한 의견과 이해관계가 얽혀 쉽사리 풀리지 않았고, 여러 건의 산재보험법 개정법률안이 국회에 발의되었으나 합의에 이르지 못한 채 유보상태가 계속되었다. 법원은 심판대상조항을 탄력적으로 해석·적용하여 산재보험 적용 범위를 일부 확대하기도 하였지만, 혜택근로자와 비혜택근로자 사이의 차별취급에 관한 근본적인 문제 해결에는 여전히 한계가 있었다.