beta
판시사항
징계시효 연장을 규정하면서, 징계절차를 진행하지 아니함을 통보하지 아니한 경우에는 징계시효가 연장되지 않는다는 예외규정을 두지 아니한 구 지방공무원법(1978. 12. 6. 법률 제3152호로 개정되고, 2008. 12. 31. 법률 제9301호로 개정되기 전의 것) 제73조의2 제2항 중 제73조 제2항에 관한 부분(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 적법절차원칙에 위배되는지 여부(소극)
결정요지
심판대상조항이 수사 중인 사건에 대해 징계절차를 진행하지 아니하는 경우 징계시효가 연장되도록 한 것은, 적정한 징계를 위해 징계절차를 진행하지 아니할 수 있도록 한 것이 오히려 징계를 방해하게 되는 불합리한 결과를 막기 위해서이다. 수사 중인 사건에 대하여 징계절차를 진행하지 아니하더라도 징계혐의자는 수사가 종료되는 장래 어느 시점에서 징계절차가 진행될 수 있다는 점을 충분히 예측하여 대비할 수 있고, 수사가 종료되어 징계절차가 진행되는 경우에도 징계혐의자는 관련 법령에 따라 방어권을 충분히 보호받을 수 있다. 심판대상조항을 통해 달성되는 공정한 징계제도 운용이라는 이익은, 징계혐의자가 징계절차를 진행하지 아니함을 통보받지 못하여 징계시효가 연장되었음을 알지 못함으로써 입는 불이익보다 크다. 그렇다면 심판대상조항이 징계시효 연장을 규정하면서 징계절차를 진행하지 아니함을 통보하지 아니한 경우에는 징계시효가 연장되지 않는다는 예외규정을 두지 않았다고 하더라도 적법절차원칙에 위배되지 아니한다.
참조조문
지방공무원법 부칙(2008. 12. 31. 법률 제9301호) 제9조
참조판례
헌재 1992. 12. 24. 92헌가8 , 판례집 4, 853, 877
헌재 1998. 5. 28. 96헌바4 , 판례집 10-1, 610, 618
헌재 2006. 5. 25. 2004헌바12 , 판례집 18-1하, 58, 66-67
헌재 2012. 6. 27. 2011헌바226 , 판례집 24-1하, 744, 752-753
대법원 1993. 2. 23. 선고 92누16096 판결
당사자
청 구 인주○극대리인 법무법인(유한) 바른
담당변호사 노만경 외 1인
당해사건대법원 2013두22352 해임처분무효확인등
주문
구 지방공무원법(1978. 12. 6. 법률 제3152호로 개정되고, 2008. 12. 31. 법률 제9301호로 개정되기 전의 것) 제73조의2 제2항 중 제73조 제2항에 관한 부분은 헌법에 위반되지 아니한다.
이유
1. 사건개요
가. 청구인은 의정부시청 소속 지방공무원으로 재직 중인 2008. 8. 18.경 그 직무에 관하여 300만 원 상당의 뇌물을 수수하였다. 성남중원경찰서는 2010. 10. 1.경 수사를 개시하고, 같은 달 18. 의정부시장에게 수사개시 사실을 통보하였다. 청구인은 2011. 9. 23. 뇌물수수 혐의로 기소되었고, 수원지방검찰청 성남지청은 같은 해 10. 5. 의정부시장에게 수사종료 사실을 통보하였다.
나.의정부시장은 2011. 10. 24. 경기도 인사위원회에 청구인에 대한 징계의결을 요구하였고, 2012. 1. 10.청구인에 대하여 해임처분(이하 ‘이 사건 해임처분’이라 한다)을 하였다.
다. 청구인은 이 사건 해임처분에 대하여 소청심사를 거쳐 해임처분무효확인 등의 소를 제기하였으나 청구기각판결을선고받았고(의정부지방법원2012구합2424), 이에 항소하고(서울고등법원 2013누8761), 상고하였으나(대법원 2013두22352) 모두 기각되었다.
라. 청구인은 위 소송의 상고심 계속 중에 지방공무원법 제73조 제2항, 제3항, 제73조의2 제1항, 제2항을 징계권자의 징계절차 중단통보가 없어도 징계시효가 연장된다고 해석하는 한 헌법에 위반된다고 주장하면서 위헌법률심판제청신청을 하였으나 각하되자, 2015. 1. 14. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
청구인은 지방공무원법 제73조 제2항, 제3항, 제73조의2 제1항, 제2항 전부에 대하여 심판청구를 하면서, 수사기관에서 수사 중인 사건에 대하여 징계절차를 진행하지 아니함을 징계 혐의자에게 통보하지 않아도 징계시효가 연장되는 것이 위헌이라는 취지로 다투고 있다. 이는 제73조의2 제2항에서 징계시효 연장을 규정하면서, 징계절차를 진행하지 아니함을 통보하지 아니한 경우에는 징계시효가 연장되지 않는다는 예외규정을 두지 아니한 입법의 불완전성·불충분성, 즉 부진정입법부작위의 위헌성을 다투는 것이다. 따라서 청구인의 주장과 가장 밀접하게 관련되는 제73조의2 제2항만을 심판대상으로 삼기로 한다. 한편 제73조의2 제2항 중 청구인에 관련되는 부분은 제73조 제2항에 관련된 부분이므로, 심판대상을 이 부분으로 한정한다.
그렇다면 이 사건 심판대상은 구 지방공무원법(1978. 12. 6. 법률 제3152호로 개정되고, 2008. 12. 31. 법률 제9301호로 개정되기 전의 것) 제73조의2 제2항 중 제73조 제2항에 관한 부분(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이고, 심판대상조항 및 관련조항의 내용은 다음과 같다.
[심판대상조항]
제73조의2(징계사유의시효)②제73조제1항및 제2항의 규정에 의하여 징계절차를 진행하지 못하여 제1항의 기간이 경과하거나 그 잔여기간이 1월 미만인 경우에는 제1항의 기간은 제73조 제3항의 규정에 의한 조사나 수사의 종료의 통보를 받은 날로부터 1월이 경과한 날에 만료되는 것으로 본다.
[관련조항]
제73조(징계의 관리)②검찰·경찰, 그 밖의 수사기관에서 수사 중인 사건에 대하여는 제3항에 따른 수사개시 통보를 받은 날부터 징계의결 요구나 그 밖의 징계절차를 진행하지 아니할 수 있다.
제73조(징계의 관리)①감사원에서 조사 중인 사건이나 각 행정기관에서 대통령령으로 정하는 바에 따라 조사 중인 사건에 대하여는 제3항에 따른 조사개시 통보를 받은 날부터 징계의결 요구나 그 밖의 징계절차를 진행하지 못한다.
③ 감사원과 검찰·경찰, 그 밖의 수사기관 및 제1항에 따른 행정기관은 조사나 수사를 시작하였을 때와 마쳤을 때에는 10일 이내에 소속 기관의 장에게 해당 사실을 알려야 한다.
제73조의2(징계사유의 시효) ① 징계의결의 요구는 징계사유가 발생한 날부터 2년(금품 및 향응수수, 공금의 횡령·유용의 경우에는 3년)을 경과한 때에는 이를 행하지 못한다.
지방공무원법 부칙(2008. 12. 31. 법률 제9301호)
제9조 (징계시효 연장에 관한 경과조치) 이 법 시행 전에 징계사유가 발생한 자에 대하여는 제73조의2 제1항의 개정규정에도 불구하고 종전의 규정에 따른다.
제16조의3(징계절차의 중지 등) ② 임용권자는 법 제73조 제3항에 따라 수사 개시 통보를 받으면 지체 없이 징계의결등의 요구나 그 밖에 징계등 절차의 진행 여부를 결정하고, 그 사실을 징계등 혐의자에게 통보하여야 한다.
3. 청구인의 주장 요지
가. 이 사건 법률조항 및 관련조항을 살펴보더라도 징계절차를 진행하지 아니하는 경우 이를 징계혐의자에게 통보하여야 하는지 알 수 없다. 따라서 이 사건 법률조항은 명확성원칙에 반한다.
나. 징계권자는 수사 중인 사건에 대하여 징계의결 요구나 그 밖의 징계절차를 진행할 수도 있고 하지 아니할 수도 있는데, 징계절차를 진행하지 아니함에도 이에 대한 통보 없이 징계시효가 당연히 연장된다고 한다면, 징계혐의자는 징계시효가 연장되는지를 알지 못한 채 불이익을 입을 수 있다. 따라서 징계절차를 진행하지 아니함을 통보하지 않은 경우에 대해 예외를 규정하지 아니한 이 사건 법률조항은 적법절차원칙, 신뢰보호원칙, 무죄추정원칙 및 과잉금지원칙에 반한다.
다. 2012. 12. 12. 대통령령 제24227호로 개정·공포되어 같은 날 시행된 ‘지방공무원 징계 및 소청 규정’ 제16조의3 제2항에서는, 임용권자가 수사개시 통보를 받으면 지체 없이 징계의결 등의 요구나 그 밖에 징계 등 절차의 진행 여부를 결정하고, 그 사실을 징계 등 혐의자에게 통보하여야 한다고 규정하고 있다. 따라서 이 사건 법률조항은 합리적 이유 없이 2012. 12. 12. 이전의 비위행위자와 이후의 비위행위자를 차별하여 평등원칙에 반한다.
4. 지방공무원 징계절차 및 징계시효 연장 제도
가. 지방공무원 징계에 대하여는 지방공무원법 제9장(제69조 내지 제73조의3) 및 ‘지방공무원 징계 및 소청 규정’(이하 ‘지방공무원 징계령’이라 한다)에서 규정하고 있다. 공무원이 지방공무원법 또는 지방공무원법에 따른 명령이나 지방자치단체의 조례 또는 규칙을 위반하였을 때, 직무상의 의무를 위반하거나 직무를 태만히 하였을 때, 공무원의 품위를 손상하는 행위를 하였을 때 징계권자는 징계의결을 요구하여야 하고, 징계의결의 결과에 따라 징계처분을 하여야 한다(지방공무원법 제69조 제1항).
나. 감사원과 검찰·경찰, 그 밖의 수사기관 및 각 행정기관은 조사나 수사를 시작하였을 때와 마쳤을 때에는 10일 이내에 소속기관의 장에게 해당 사실을 알려야 한다(지방공무원법 제73조 제3항). 감사원에서 조사 중인 사건이나 각 행정기관에서 대통령령으로 정하는 바에 따라 조사 중인 사건에 대하여는 위 조사개시 통보를 받은 날부터 징계의결의 요구나 그 밖의 징계절차를 진행하지 못하고(동조 제1항), 수사기관에서 수사 중인 사건에 대하여는 위 수사개시 통보를 받은 날부터 징계의결의 요구나 그 밖의 징계절차를 진행하지 아니할 수 있다(동조 제2항). 감사원이나 행정기관에서의 조사의 경우에는 징계절차를 진행하지 못하도록 하면서, 수사기관에서의 수사의 경우에는 징계절차를 진행하지 아니할 수 있다고 한 것은, 전자의 경우 그 조사 자체가 징계와 관련된 것이므로 중복조사를 피하고 징계의 적정성과 통일성을 기하기 위해 그 결과를 기다리는 것이 필요하지만, 후자의 경우에는 징계 그 자체가 목적이 아니라 범죄의 혐의를 밝혀 형사처벌을 받게 하려는 것이 주된 목적이므로 징계를 함에 있어 수사결과를 반드시 기다려야 할 필요는 없기 때문이다.
다. 지방공무원법에는 수사기관에서의 수사를 이유로 징계절차를 진행하지 아니할 때 그 사실을 징계혐의자에게 통보하는 규정이 없다. 다만, 지방공무원 징계령은 2012. 12. 12. 대통령령 제24227호로 개정될 때 제16조의3 제2항을 신설하여, 임용권자는 지방공무원법 제73조 제3항에 따라 수사 개시 통보를 받으면 지체 없이 징계의결 등의 요구나 그 밖에 징계 등 절차의 진행 여부를 결정하고, 그 사실을 징계 혐의자에게 통보하여야 한다고 규정하였다. 국가공무원에 대하여 규율하는 ‘공무원 징계령’은 이보다 앞선 2011. 1. 24. 대통령령 제22633호로 개정될 때 징계절차 진행 여부를 징계혐의자에게 통보하여야 한다는 규정을 두었다. 현재는 지방공무원과 국가공무원 모두에 대해서 징계절차 진행 여부를 통보하고 있다.
라. 지방공무원법은 공무원에게 징계사유가 발생하더라도 그에 따른 징계절차를 진행하지 않거나 못한 상태가 일정 기간 계속되면 그 상태를 존중함으로써 징계혐의자의 불안을 해소하고 공직의 안정성을 보장하기 위해 징계시효제도를 두고 있다(헌재 2012. 6. 27. 2011헌바226 참조). 징계시효 기간은 당초 2년이었으나 1991. 5. 31. 법률 제4370호로 지방공무원법이 개정되면서 청렴의무 강화와 공직기강의 확립을 위하여 일반 비위에 대한 징계시효는 종전대로 2년으로 규정하되 금품 및 향응수수와 공금의 횡령·유용의 경우에는 3년으로 규정하여 차등을 두었다. 그 후 2008. 12. 31. 법률 제9301호로 지방공무원법이 개정될 때
주요 공무원 비리에 대한 징계처분의 적시성과 실효성을 확보하기 위하여 금품 및 향응수수, 공금횡령 또는 유용의경우에는징계시효가5년으로연장되었다. 2012. 3. 21. 법률 제11396호로 지방공무원법이 개정될 때 공직기강을 확립할 필요가 있다는 지적에 따라 일반 비위에 대한 징계시효도 3년으로 연장되었다(제73조의2 제1항).
마. 조사나 수사를 이유로 징계절차를 진행하지 아니한 경우에도 징계시효가 그대로 진행되게 하면 적정한 징계를 위해 징계절차를 진행하지 아니하도록 한 것이 오히려 적정한 징계를 방해하는 결과를 초래하게 되므로, 조사나 수사가 장기화됨으로써 징계시효가 도과되는 것을 막을 필요가 있다. 이에 1973. 3. 13. 법률 제2594호로 개정된 지방공무원법은 조사나 수사 등으로 징계절차를 진행하지 못한 경우에는 징계시효 기간이 경과한 후에라도 그 사유가 종료된 날로부터 1월 이내에는 징계의결을 요구할 수 있다는 규정을 신설하였다(제73조의2 제2항). 1978. 12. 6. 법률 제3152호로 개정된 지방공무원법 제73조의2 제2항은 조사나 수사 등으로 징계절차를 진행하지 못하여 징계시효 기간이 경과하거나 그 잔여기간이 1월 미만인 경우에는 조사나 수사의 종료의 통보를 받은 날로부터 1월이 경과한 날에 징계시효가 만료되는 것으로 그 내용이 변경되었다.
5. 판 단
가. 이 사건의 쟁점
지방공무원법 제73조 제2항은 수사기관으로부터 수사개시 통보를 받으면 임용권자가 징계절차를 진행하지 아니할 수 있다고 규정하고, 이 사건 법률조항은 징계절차를 진행하지 못하여 징계시효가 지나거나 그 남은 기간이 1개월 미만인 경우에는 수사종료의 통보를 받은 날부터 1개월이 지날 때까지로 징계시효가 연장된다고 규정하고 있다. 이 사건 법률조항은 징계절차를 진행하지 아니함을 징계혐의자에게 통보하지 아니한 경우에도 징계시효가 연장되도록 하고 있으므로, 적법절차원칙 위반 여부를 살펴볼 필요가 있다. 이와 관련하여, 지방공무원 징계령이 2012. 12. 12. 대통령령 제24227호로 개정되어 현재는 징계혐의자에게 징계절차 진행 여부를 통지하여야 하나, 청구인이 해임처분을 받은 것은 위 규정이 신설되기 전이었으므로 청구인과의 관계에서는 여전히 이 사건 법률조항이 문제된다.
나. 적법절차원칙 위반 여부
(1) 헌법 제12조 제1항에 규정된 적법절차원칙은 형사소송절차에 국한되지 않고 모든 국가작용 전반에 대하여 적용된다(헌재 1992. 12. 24. 92헌가8 ; 헌재 1998.5. 28. 96헌바4 ). 적법절차원칙에서 도출할 수 있는 가장 중요한 절차적 요청 중의 하나로, 당사자에게 적절한 고지를 행할 것, 당사자에게 의견 및 자료 제출의 기회를 부여할 것을 들 수 있겠으나, 이 원칙이 구체적으로 어떠한 절차를 어느 정도로 요구하는지는 일률적으로 말하기 어렵고, 규율되는 사항의 성질, 관련 당사자의 사익(私益), 절차의 이행으로 제고될 가치, 국가작용의 효율성, 절차에 소요되는 비용, 불복의 기회 등 다양한 요소들을 형량하여 개별적으로 판단할 수밖에 없을 것이다(헌재 2006. 5. 25. 2004헌바12 ).
(2)공무원은 국민전체에 대한 봉사자로서 국민에 대하여 책임을 지는 지위에 있고(헌법 제7조 제1항), 공무원의 직무는 그 성질상 공공성·공정성·성실성 및 중립성이 요구되며, 또 원활한 직무수행을 위하여는 공무원 개개인이나 공직에 대한 국민의 신뢰가 바탕이 되어야 하므로, 공무원에게는 고도의 윤리성과 도덕성이 요구된다(헌재 2012. 6. 27. 2011헌바226 ). 이러한 요구를 갖추지 못한 공무원에 대하여 일정한 신분상 불이익을 가하는 것은 당연한 것이라 할 수 있으므로, 입법자는 입법 당시의 공무원의 복무 상황, 공직사회 기강 확립의 필요성 등의 사정을 고려하여 징계 등 신분상 불이익에 대하여 정할 수 있다. 다만, 일정한 불이익을 가할 때에도 법에 정해진 절차에 따라 행해야 한다.
(3) 지방공무원법 제73조 제2항이 수사 중인 사건에 대하여 징계절차를 진행하지 아니할 수 있도록 한 것은, 전문수사기관의 수사결과에 따라 징계사유를 정확히 판단하여 적정한 징계를 하기 위한 것이다. 즉, 문제되는 사건을 수사한 뒤 충분한 증거를 통해 사실관계를 파악하여 비위사실과 징계 간에 비례원칙이 적용될 수 있게 하기 위한 것이다.
그리고 이 사건 법률조항이 수사 중인 사건에 대해 징계절차를 진행하지 아니하는 경우 징계시효가 연장되도록 한 것은, 적정한 징계를 위해 징계절차를 진행하지 아니할 수 있도록 한 것이 오히려 징계를 방해하게 되는 불합리한 결과를 막기 위해서이다.
(4) 징계절차는 임용권자의 인사위원회에 대한 징계의결 요구로 개시된다. 임용권자는 징계의결을 요구하는 경우 징계의결 요구서 사본을 징계혐의자에게 보내야 한다(지방공무원 징계령 제2조 제7항). 인사위원회는 임용권자의 징계의결 요청이 있는 경우 일정한 기간 내에 징계의결을 하여야 하는데, 징계혐의자에 대
한 징계심의 시에는 징계혐의자에게 인사위원회에 출석할 것을 통지하여 의견을 들어야 하고, 이러한 통지 없이 이루어진 징계처분은 무효이다(대법원 1993. 2. 23. 선고 92누16096 판결). 따라서 징계절차가 개시되어 진행 중인 경우 징계혐의자로서는 이를 자연스럽게 알게 될 수밖에 없다. 이는 수사 중인 사건의 경우에도 마찬가지이다.
(5) 수사기관에서 수사 중인 사건에 대하여 징계절차를 진행하지 아니하더라도, 징계혐의자는 수사가 종료되는 장래 어느 시점에서 징계절차가 진행될 수 있다는 점을 충분히 예측할 수 있으므로, 징계절차가 진행될 때를 대비하여 본인에게 유리한 증거들을 수집하고 방어권을 행사할 수 있다.
그리고 수사가 종료되어 징계절차가 진행되는 경우, 지방공무원 징계령에서는 징계혐의자의 방어권 보호를 위한 절차를 충분히 마련하고 있다. 징계혐의자는 인사위원회에 출석하여 충분히 진술할 기회를 보장받고(제4조 제1항), 자기에게 이익이 되는 증거를 제출하거나 증인심문을 신청할 수 있다(제5조 제2항, 제3항). 인사위원회는 징계의결서로써 의결하는데, 그 이유란에 징계의 원인이 된 사실, 증거의 판단과 관계 법령을 구체적으로 밝혀야 하고(제6조 제2항), 징계혐의자에게 위 징계의결서 사본이 첨부된 징계처분사유 설명서를 교부하여야 한다(제10조 제3항). 또한 징계혐의자는 해당 징계처분에 불복할 경우 소청심사위원회에 심사를 청구하고 나아가 행정소송도 제기할 수 있다(지방공무원법 제67조 제2항, 제20조의2).
따라서 징계절차를 진행하지 아니한다는 점을 통보하지 않더라도 징계혐의자의 방어권 행사에 그다지 영향을 미치지 않는다고 할 수 있다.
(6) 이 사건 법률조항이 수사 중인 사건에 대해 징계절차를 진행하지 아니하는 경우 일률적으로 징계시효가 연장되도록 한 것은, 수사결과를 기다려 공무원에 대한 적정한 징계가 이루어지게 함으로써 한편으로는 인사권자의 자의적인 징계처분을 막아 징계혐의자의 권익을 보호하고, 다른 한편으로는 징계혐의자의 비위사실에 상응하는 제재를 부과하기 위함이다. 이러한 공정한 징계제도 운용이라는 이익은, 징계혐의자가 징계절차를 진행하지 아니함을 통보받지 못하여 징계시효가 연장되었음을 알지 못함으로써 입는 불이익보다 크다고 할 것이다.
(7) 이러한 사정을 종합하면, 이 사건 법률조항이 징계시효 연장을 규정하면서 징계절차를 진행하지 아니함을 통보하지 아니한 경우에는 징계시효가 연장되지 않는다는 예외규정을 두지 않았다고 하더라도 헌법에서 요구하는 수준의 절차적 보장이 이루어지지 않았다고 볼 수 없다. 따라서 이 사건 법률조항은 적법절차원칙에 위반되지 아니한다.
다. 청구인의 그 밖의 주장에 관한 판단
청구인은 이 사건 법률조항 및 관련조항을 살펴보더라도 징계절차를 진행하지 아니한 경우 이를 징계혐의자에게 통보하여야 하는지가 명확하지 않다고 주장하나, 이 사건 법률조항 및 지방공무원법 제73조 제2항의 문언상 수사 중인 사건에 대하여 징계절차를 진행하지 아니하더라도 이를 징계혐의자에게 통보할 필요가 없음이 명백하다.
청구인은 이 사건 법률조항이 신뢰보호원칙, 평등원칙, 무죄추정원칙, 과잉금지원칙에 반한다고도 주장한다. 그러나 이에 관한 청구인의 주장은 징계절차를 진행하지 아니함을 징계혐의자에게 통보하지 아니한 경우에는 징계시효가 연장되어서는 안 된다는 것으로서, 결국 그 실질적 내용에 있어서는 적법절차원칙 위반 여부를 문제 삼는 것과 다르지 않다. 그렇다면 관련 쟁점을 이미 판단한 이상, 그와 같은 취지의 나머지 주장들에 대하여는 별도로 판단하지 아니한다.
6. 결 론
이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 관여 재판관 전원의 일치된 의견에 따라 주문과 같이 결정한다.
재판관
재판관 김이수 이진성 김창종(해외출장으로 행정전자서명 불능) 안창호 강일원 서기석 조용호 이선애