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헌재 2017. 12. 28. 선고 2015헌마997 공보 [액화석유가스의 안전관리 및 사업법 제28조 등 위헌확인]
[공보(제255호)]
판시사항

가.산업통상자원부령으로 정하는 바에 따라 LPG를연료로 사용할 수 있는 자동차 또는 그 사용자의 범위를 제한할 수 있도록 규정한 구 ‘액화석유가스의 안전관리 및 사업법’(2015. 1. 28. 법률 제13089호로 전부개정되고, 2016. 1. 6. 법률 제13738호로 개정되기 전의 것) 제28조(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)의 기본권침해의 직접성이 인정되는지 여부(소극)

나. LPG를 연료로 사용할 수 있는 자동차 또는 그 사용자의 범위를 제한하고 있는 ‘액화석유가스의 안전관리 및 사업법 시행규칙’(2015. 7. 29. 산업통상자원부령 제146호로 전부개정된 것) 제40조(이하 ‘이 사건 시행규칙조항’이라 한다)에 대하여 자동차 개조사업체의 직원들, 운영자들 내지 LPG충전소의 사업자들인 청구인들의 자기관련성이 인정되는지 여부(소극)

다.단체인 청구인이 그 구성원의 기본권이 침해되었음을 이유로 심판을 청구한 경우 자기관련성이 인정되는지 여부(소극)

라.택시운송업을 하는 법인사업자들인 청구인들의 이 사건 시행규칙조항에 대한 심판청구가 청구기간을 준수하였는지 여부(소극)

마.이 사건 시행규칙조항이 LPG승용자동차를 소유하고 있거나 운행하려는 청구인들의 일반적 행동자유권 및 재산권을 침해하는지 여부(소극)

결정요지

가.이 사건 법률조항은 LPG 사용이 제한되는 자동차 또는 그 사용자의 범위에 관하여 산업통상자원부령으로 정하도록 규정하고 있는바, 청구인들이 주장하는 기본권침해는 이 사건 시행규칙조항에 의하여 비로소 발생하는 것이지 이 사건 법률조항에 의하여 곧바로 발생하는 것은 아니므로 기본권침해의 직접성이 인정되지 않는다.

나. 이 사건 시행규칙조항은 LPG를 연료로 사용할 수 있는 자동차 또는 그 사용자를 제한하는 규정인바, 자동차 개조사업체의 직원들, 운영자들 내지 LPG 충전소의 사업자들인 청구인들은 이 사건 시행규칙조항의 적용을 받지 아니하며, 단지 간접적, 사실적, 경제적 이해관계만을 가질 뿐이므로 자기관련성이 인정되지 않는다.

다. 청구인 93은 서울 소재 개인택시운송사업자들로 구성된 법인으로서, 자신의 기본권이 침해되었음을 이유로 한 것이 아니라 그 구성원인 개인택시운송사업자들의 기본권이 침해되었음을 이유로 이 사건 심판을 청구하고 있으므로 자기관련성이 인정되지 않는다.

라. 법령조항이 그 자구만 수정되었을 뿐 이전의 조항과 비교하여 실질적인 내용에 변화가 없어 청구인이 기본권을 침해당하고 있다고 주장하는 내용에 전혀 영향을 주지 않는다면, 청구기간의 기산은 이전의 법령을 기준으로 하는바, 택시운송업 법인사업자들인 청구인들은 각 LPG택시의 처분을 제한받은 날로부터 1년 이상이 경과한 후 이 사건 심판을 청구하였으므로 청구기간을 준수하지 못하였다.

마. 이 사건 시행규칙조항은 수송용 LPG가 적절한 가격에 안정적으로 수급될 수 있는 환경을 조성하고, 그 사용에 있어 안전관리가 충분히 이루어질 수 있도록 하며, LPG의 가격을 상대적으로 저렴하게 유지하여 공공요금의 안정, 취약계층에 대한 복지혜택 부여, 공공기관 등의 재정 절감 등 국가 정책상 요구되는 공익상 필요에 기여하기 위한 것으로 그 입법목적은 정당하다. 위와 같은 입법목적을 달성하기 위해서는 국가가 수송용 LPG의 사용량 증가를 적정하게 조절할 필요가 있는데, 이 사건 시행규칙조항은 LPG승용자동차의 소유 및 처분을 제한함으로써 LPG사용량 증가를 억제할 수 있으므로, 위 입법목적을 달성하기 위한 적절한 방법이다.

일반인들은 LPG승용자동차 중 경형 승용자동차, 승차정원 7명 이상인 승용자동차, 하이브리드자동차의 경우에는 용도에 관계 없이 자유롭게 운행할 수 있고, 이 사건 시행규칙조항 단서에 따라 국가유공자등이나 장애인 등이 소유·사용하는 LPG승

용자동차로서 등록 후 5년이 경과하면 그 운행에 아무런 제한을 받지 않는다. 또한, 이 사건 심판청구 이후 이 사건 법률조항이 두 차례 개정됨에 따라, 누구나 자유롭게 운행할 수 있는 LPG승용자동차의 범위가 더욱 확대되었다. 한편, LPG승용자동차의 소유자들은 LPG를 연료로 사용할 수 있는 사람에게는 언제든지 자신들의 LPG승용자동차를 처분할 수 있고, 등록 후 5년이 경과한 때부터는 처분 상대방이 제한되지도 않는다. 따라서 이 사건 시행규칙조항은 침해의 최소성 원칙에도 위배되지 않는다.

이 사건 시행규칙조항에 의하여 제한되는 사익은, 일반인들이 LPG승용자동차를 자유롭게 운행할 수 없거나 LPG승용자동차의 소유자들이 자신들의 차량을 처분함에 있어 일정 기간 동안 그 상대방이 제한되는 것으로, 이 사건 시행규칙조항으로 달성하려는 공익에 비하여 크다고 보기 어렵다. 따라서 이 사건 시행규칙조항은 LPG승용자동차를 소유하고 있거나 LPG승용자동차를 운행하려는 청구인들의 일반적 행동자유권 및 재산권을 침해하지 않는다.

참조판례

가. 헌재 2016. 5. 26. 2014헌마374 , 판례집 28-1하, 360, 370

다. 헌재 1991. 6. 3. 90헌마56 , 판례집 3, 289, 297헌재 2016. 11. 24. 2015헌마1191 등, 판례집 28-2하, 327, 333

라. 헌재 2016. 11. 24. 2015헌마1191 등, 판례집 28-2하, 327, 333헌재 2016. 12. 29. 2015헌마315 , 판례집 28-2하, 671, 680

당사자

청 구 인[별지] 청구인 명단과 같음대리인 법무법인 콤파스담당변호사 이필우 외 1인

2. 청구인 1 내지 8의 나머지 심판청구와 나머지 청구인들의 심판청구를 모두 각하한다.

이유

1. 사건개요

청구인 1 내지 5는 액화석유가스 승용자동차(이하 액화석유가스는 ‘LPG’라 한다)를 소유한 사람들이고(청구인 1, 2는 국가유공자등이고, 청구인 3 내지 5는 장애인이다. 이하 위 청구인들을 합하여 ‘LPG승용자동차 소유자들’이라 한다), 청구인 6 내지 8은 LPG승용자동차를 양수하여 운행하려고 하는 사람들이다(이하 위 청구인들을 합하여 ‘LPG승용자동차 양수예정인들’이라 한다). 청구인 9 내지 48은 자동차 개조사업체의 직원들이고(이하 위 청구인들을 합하여 ‘자동차 개조사업체 직원들’이라 한다), 청구인 49 내지 60은 자동차 개조사업체를 운영하는 사업자들이며(이하 위 청구인들을 합하여 ‘자동차 개조사업체 운영자들’이라 한다), 청구인 61 내지 90은 LPG충전소를 운영하는 사업자들이다(이하 위 청구인들을 합하여 ‘LPG충전소 사업자들’이라 한다). 청구인 91, 92는 택시운송업을 하는 법인사업자들이고(이하 위 청구인들을 합하여 ‘택시운송업 사업자들’이라 한다), 청구인 93은 서울 소재 개인택시운송사업자들로 구성된 특수법인이다(이하 ‘서울개인택시조합’이라 한다).

그런데 구 ‘액화석유가스의 안전관리 및 사업법’ 제28조는 산업통상자원부장관이 자동차 또는 그 사용자에 대하여 LPG를 연료로 사용하는 것을 제한할 수 있도록 규정하고 있고, 이에 따라 같은 법 시행규칙 제40조는 제1호부터 제7호까지의 자동차 또는 그 사용자를 제외한 그 밖의 자동차 또는 그 사용자에 대해서는 LPG를 연료로 사용하는 것을 제한하면서, 다만 국가유공자등이나 장애인 및 이들과 주민등록표 등본상 세대를 같이 하는 보호자(이하 ‘국가유공자등이나 장애인 등’이라 한다)가 소유·사용하는 LPG승용자동차로서 등록 후 5년이 지난 경우에는 LPG를 연료로 사용하는 것을 제한하지 않는다고 규정하고 있다.

청구인들은 LPG를 연료로 사용하는 자동차 또는 그 사용자의 범위를 제한하는 위 법령 조항들이 청구인들의 재산권 등 기본권을 침해하고, 나아가 포괄위임금지원칙 및 법률유보원칙에도 반한다고 주장하며,

2015. 10. 14. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

2. 심판대상

이 사건 심판대상은 구 ‘액화석유가스의 안전관리 및 사업법’(2015. 1. 28. 법률 제13089호로 전부개정되고, 2016. 1. 6. 법률 제13738호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘액화석유가스법’이라 한다) 제28조(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다), ‘액화석유가스의 안전관리 및 사업법 시행규칙’(2015. 7. 29. 산업통상자원부령 제146호로 전부개정된 것) 제40조(이하 ‘이 사건 시행규칙조항’이라 하고, 위 두 조항을 합하여 ‘심판대상조항들’이라 한다)가 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다. 심판대상조항들 및 관련조항은 다음과 같다.

[심판대상조항]

제28조(액화석유가스의 연료사용제한) 산업통상자원부장관은 액화석유가스의 적정한 수급, 사용상의 안전관리, 그 밖에 공익상 필요하다고 인정되면 산업통상자원부령으로 정하는 바에 따라 자동차 또는 그 사용자에 대하여 액화석유가스를 연료로 사용하는 것을 제한할 수 있다.

제40조(액화석유가스의 연료사용제한) 산업통상자원부장관은 법 제28조에 따라 다음 각 호의 자동차 또는 그 사용자를 제외한 그 밖의 자동차 또는 그 사용자에 대해서는 액화석유가스를 연료로 사용하는 것을 제한한다. 다만, 제5호 또는 제6호에 해당하는 승용자동차로서 액화석유가스를 연료로 사용하는 승용자동차로 등록 후 5년이 지난 경우는 그 승용자동차에 대해서는 액화석유가스를 연료로 사용하는 것을 제한하지 않는다.

1.「여객자동차 운수사업법」제2조에 따른 여객자동차운수사업용 승용자동차

2.「자동차관리법」제3조에 따른 승용자동차(경형 승용자동차와 승차정원이 7명 이상인 경우만 해당한다)·승합자동차·화물자동차 및 특수자동차. 다만, 경형 승용자동차는 액화석유가스를 연료로 사용하도록 제작된 것으로 한정하고, 화물자동차 중 외형이 승용자동차와 유사한 밴형 화물자동차는 제외한다.

4. 다음 각 목의 기관에서 소유·사용하는 승용자동차

가. 행정기관 또는 지방자치단체

나.「공공기관의운영에관한법률」제4조에 따른 공공기관

마.「지방공기업법」제49조에따른지방공사, 같은 법 제76조에 따른 지방공단 및「지방자치단체 출자·출연 기관의 운영에 관한 법률」제5조에 따른 출자·출연기관

사.「공직자윤리법」제3조의2에 따른 공직유관단체(가목부터 바목까지에 해당하는 기관·단체는 제외한다)

5.다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 자(이하 이 호에서 “국가유공자등”이라 한다) 또는 국가유공자등과 주민등록표 등본상 세대를 같이 하는 보호자(배우자, 직계존비속, 직계존비속의 배우자, 배우자의 직계존비속 또는 형제·자매를 말한다. 이하 이 조에서 같다)가 소유·사용하는 승용자동차(국가유공자등이 사망한 경우에는 그 사망 당시 해당 승용자동차를 소유하고 있는 보호자 또는 그 국가유공자등으로부터 승용자동차를 상속받은 보호자가 소유·사용하는 승용자동차의 경우만 해당한다) 중 1대. 다만, 국가유공자등 또는 국가유공자등과 주민등록표 등본상 세대를 같이 하는 보호자가 소유·사용하는 승용자동차를 교체하거나 폐차하기 위하여 다른 액화석유가스를 연료로 사용하는 승용자동차를 취득하여 1인 2대가 되는 경우에는 취득일부터 60일까지는 1대로 본다.

가.「국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률」제6조에 따라 등록한 국가유공자(상이등급의 판정을 받은 사람의 경우만 해당한다)

나.「5·18민주유공자예우에 관한 법률」제7조에 따라 등록한 5·18민주유공자(장해등급

의 판정을 받은 사람의 경우만 해당한다)

다.「고엽제후유의증 등 환자지원 및 단체설립에 관한 법률」제4조에 따라 등록한 고엽제후유의증환자(장애등급의 판정을 받은 사람의 경우만 해당한다)

라.「독립유공자예우에 관한 법률」제6조에 따라 등록한 독립유공자

마.「민주화운동 관련자 명예회복 및 보상 등에 관한 법률」제2조에 따른 민주화운동 관련자(장해등급의 판정을 받은 사람의 경우만 해당한다)

6.「장애인복지법」제32조에 따라 등록한 장애인이나 그 장애인과 주민등록표 등본상 세대를 같이 하는 보호자가 소유·사용하는 승용자동차(장애인이 사망한 경우에는 그 사망 당시 해당 승용자동차를 소유하고 있는 보호자 또는 장애인으로부터 승용자동차를 상속받은 보호자가 소유·사용하는 승용자동차의 경우만 해당한다) 중 1대. 다만,「장애인복지법」제32조에 따라 등록한 장애인이나 그 장애인과 주민등록표 등본상 세대를 같이 하는 보호자가 소유·사용하는 승용자동차를 교체하거나 폐차하기 위하여 다른 액화석유가스를 연료로 사용하는 승용자동차를 취득하여 1인 2대가 되는 경우에는 취득일부터 60일까지는 1대로 본다.

7. 정부, 지방자치단체, 자동차 제작자 또는 시험연구기관이 시험·연구 목적으로 제작·사용하는 자동차

[관련조항]

제28조(액화석유가스의 연료사용제한) 산업통상자원부장관은 액화석유가스의 적정한 수급, 사용상의 안전관리, 그 밖에 공익상 필요하다고 인정되면 산업통상자원부령으로 정하는 바에 따라 자동차 또는 그 사용자에 대하여 액화석유가스를 연료로 사용하는 것을 제한할 수 있다. 다만, 액화석유가스를 사용하는 승용자동차(「자동차관리법」제3조 제1항 제1호에 따른 승용자동차를 말한다)로 등록(「자동차관리법」제5조에 따른 등록을 말한다) 후 5년이 지난 경우는 그러하지 아니하다.

제28조(액화석유가스의 연료사용제한) 산업통상자원부장관은 액화석유가스의 적정한 수급, 사용상의 안전관리, 그 밖에 공익상 필요하다고 인정되면 산업통상자원부령으로 정하는 바에 따라 자동차 또는 그 사용자에 대하여 액화석유가스를 연료로 사용하는 것을 제한할 수 있다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다.

1. 액화석유가스를 사용하는 승용자동차(「자동차관리법」제3조 제1항 제1호에 따른 승용자동차를 말한다)로 등록(「자동차관리법」제5조에 따른 등록을 말한다) 후 5년이 지난 경우

2.「자동차관리법」제3조 제2항 및 제3항에 따른 자동차의 종류 중 유형별 세부기준에 의한 다목적형 승용자동차와 기타형 승용자동차의 경우

3. 청구인들의 주장

가. 심판대상조항들은 ‘LPG의 적정한 수급, 사용상의 안전관리, 그 밖에 공익상 필요’에 따라, 일부 자동차 또는 그 사용자를 제외하고는 LPG를 운송연료로 사용할 수 없도록 제한하고 있다. 그런데 현재의 LPG 수급상황 및 안전관리현황 등에 비추어 볼 때, 심판대상조항들의 입법목적은 이미 그 정당성이 상실되었으므로, 심판대상조항들은 과잉금지원칙을 위배하여 자동차 개조사업체 직원들 및 운영자들, LPG충전소 사업자들의 직업의 자유를 침해한다.

나. 이 사건 시행규칙조항은 국가유공자등이나 장애인 등이 소유·사용하는 LPG승용자동차의 경우 등록 후 5년이 지나야 LPG를 연료로 사용하는 것을 제한하지 않도록 하고, 여객자동차운수사업용 승용자동차 등의 경우에는 LPG를 연료로 사용할 수 있도록 하면서도 위와 같은 예외를 규정하고 있지 않다. 그로 인해 국가유공자등이나 장애인 등의 경우에는 등록 후 5년이 경과한 LPG승용자동차에 한하여 자유로운 처분이 가능하고, 그 외 LPG를 연료로 사용할 수 있는 자동차의 경우에는 이 사건 시행규칙조항에 따라 LPG자동차의 운행이 허용된 사람에게만 처분할 수 있을 뿐이다. 따라서 이 사건 시행규칙조항은 과잉금지원칙을 위배하여 LPG승용자동차 소유자들 및 택시운송업 사업자들의 재산권을 침해한다.

다. LPG는 화석연료라는 점에서 휘발유, 경유 등과 본질적으로 동일하고, 환경적으로도 우위에 있는 운송연료임에도 심판대상조항들은 유독 LPG에 대해서만 운송연료로 사용하는 것을 제한하고 있다. 따라서 심판대상조항들은 청구인들의 환경권을 침해하고, 합리적 이유 없이 청구인들을 차별하여 평등권을 침해한다.

라. LPG 운송연료 사용제한의 범위는 국민의 기본권실현과 관련된 영역에 속하므로 국회가 스스로 정해야 하는 본질적인 사항임에도, 이 사건 법률조항은 이를 하위법령에서 정하도록 규정하고 있는바, 이는 법률유보원칙에 위배된다. 나아가 이 사건 법률조항은 구체적인 기준을 제시하지 아니한 채 LPG의 운송연료 사용을 제한할 수 있는 개별 사유를 시행규칙에 위임하고 있어, 어떠한 경우에 LPG를 운송연료로 사용하는 것이 제한되는지에 관한 예측가능성을 제공하지 못하므로, 포괄위임금지원칙에도 위배된다.

4. 적법요건에 관한 판단

가. 이 사건 법률조항에 대한 심판청구

법률 또는 법률조항 자체가 헌법소원의 대상이 될 수 있으려면 그 법률 또는 법률조항에 의하여 구체적인 집행행위를 기다리지 아니하고 직접, 현재 자기의 기본권을 침해받아야 한다. 여기서 말하는 기본권침해의 직접성이란 집행행위에 의하지 아니하고 법률 그 자체에 의하여 자유의 제한, 의무의 부과, 권리 또는 법적 지위의 박탈이 생긴 경우를 말하므로, 당해 법률에 근거한 구체적인 집행행위를 통하여 비로소 기본권침해의 법률효과가 발생하는 경우에는 직접성이 없다. 여기에서 말하는 집행행위에는 입법행위도 포함되므로 법률규정이 행정입법, 자치조례 등의 위임입법 내지 하위규범의 시행을 예정하고 있는 경우에는 당해 법률규정의 직접성은 인정되지 않는다(헌재 2016. 5. 26. 2014헌마374 ).

이 사건 법률조항은 “산업통상자원부장관은 액화석유가스의 적정한 수급, 사용상의 안전관리, 그 밖에 공익상 필요하다고 인정되면 산업통상자원부령으로 정하는 바에 따라 자동차 또는 그 사용자에 대하여 액화석유가스를 연료로 사용하는 것을 제한할 수 있다.”라고 규정하여, LPG 사용이 제한되는 자동차 또는 그 사용자의 범위에 관하여 시행규칙에 규정하도록 하고 있다. 그렇다면 청구인들이 주장하는 기본권침해는 이 사건 시행규칙조항에 의하여 비로소 발생하는 것이지 이 사건 법률조항에 의하여 곧바로 발생하는 것은 아니므로, 기본권침해의 직접성을 인정할 수 없다.

따라서 청구인들의 이 사건 법률조항에 대한 심판청구는 기본권침해의 직접성 요건을 갖추지 못하여 부적법하다.

나. 이 사건 시행규칙조항에 대한 심판청구

(1) 자기관련성

(가) 자동차 개조사업체 직원들 및 운영자들, LPG충전소 사업자들

이 사건 시행규칙조항은 LPG를 연료로사용할 수 있는 자동차 또는 그 사용자를 제한하고 있을 뿐, 다른 연료를 사용하는 자동차를 LPG자동차로 개조하거나 LPG충전소를 운영하는 사업자들의 영업을 규율하는 내용을 담고 있지 아니하다. 따라서 자동차 개조사업체 직원들 및 운영자들, LPG충전소 사업자들은 이 사건 시행규칙조항의 적용을 받지 아니하며, 단지 LPG 운송연료 사용제한으로 인해 LPG자동차로의 개조나 수송용 LPG에 대한 수요가 늘어나는데 한계가 생김에 따라 간접적, 사실적, 경제적 이해관계만을 가질 뿐이다. 그러므로 위 청구인들의 심판청구는 모두 기본권침해의 자기관련성 요건을 갖추지 못하여 부적법하다.

(나) 서울개인택시조합

단체와 그 구성원은 서로 별개의 독립된 인격체이므로, 단체의 구성원이 기본권을 침해당한 경우 단체가 구성원의 권리구제를 위하여 헌법소원심판을 청구하는 것은 원칙적으로 허용되지 않는다(헌재 1991. 6. 3. 90헌마56 ; 헌재 2016. 11. 24. 2015헌마1191 등).

서울개인택시조합은 서울특별시 소재 개인택시운송사업자들로 구성된 법인으로서 자신의 기본권이 침해되었음을 이유로 한 것이 아니라 그 구성원인 개인택시운송사업자들의 기본권이 침해되었음을 이유로 이 사건 헌법소원심판을 청구하고 있다. 따라서 위 청구인의 심판청구는 기본권침해의 자기관련성 요건을 갖추지 못하여 부적법하다.

(2) 청구기간

법령조항이 그 자구만 수정되었을 뿐 이전의 조항과 비교하여 실질적인 내용에 변화가 없어 청구인이 기본권을 침해당하고 있다고 주장하는 내용에 전혀 영향을 주지 않는다면, 법령조항이 일부 개정되었다고 하더라도 청구기간의 기산은 이전의 법령을 기준으로 한다(헌재 2016. 11. 24. 2015헌마1191 등; 헌재 2016. 12. 29. 2015헌마315 ). LPG의 운송연료 사용제한에 관한 시행규칙 규정은, 1999. 2. 27. 산업자원부령 제31호로 개정된 구 ‘액화석유가스의 안전 및 사업관리법 시행규칙’ 제56조의2에서 처음 규정된 이래, 2013. 8. 6. 산업통상자원부령 제22호로 개정되기까지 몇 차례의 개정을 거치며, LPG를 운송연료로 사용할 수 있는 자동차 또는 그 사용자의 범위를 넓히는 등 그 실질적인 내용이 변경되었으나, 위 2013. 8. 6. 개정 후에는 이 사건 시행규칙조항에 이르기까지 조문의 위치가 변경되고 자구가 일부 수정되었을 뿐, LPG 운송연료 사용제한에 관한 실질적인 내용에는 아무런 변화가 없다.

그렇다면 이 사건에서 청구기간의 기산은 이 사건 시행규칙조항과 실질적으로 동일한 내용이 최초로 규정된 2013. 8. 6.을 기준으로 판단하여야 한다.

택시운송업 사업자들은 택시운송업 법인사업자들로, 청구인 91은 2014. 9. 18.에 ‘택시여객자동차운송사업’을 법인의 목적에 추가하였고, 청구인 92는 1981. 2. 2.에 ‘택시여객자동차운송사업’을 목적으로 하는 법인을 설립하였는바, 그즈음 LPG택시를 소유하며 택시운송업을 시작했다고 할 것이다. 그러므로 청구인 91은 위 2014. 9. 18.경, 청구인 92는 2013. 8. 6.경에 LPG의 운송연료 사용을 제한하는 위 시행규칙조항으로 인하여 LPG택시의 처분을 제한받았다고 할 것이고, 그로부터 1년 이상이 경과한 2015. 10. 14. 청구된 위 청구인들의 심판청구는 청구기간을 도과하였다.

5. 본안에 관한 판단

가. 이 사건 시행규칙조항으로 인한 기본권 제한

(1) 자동차관리법 제3조 및 같은 법 시행규칙 제2조 [별표 1]에 따른 자동차의 종류는(이륜자동차는 제외한다) 승용자동차, 승합자동차, 화물자동차, 특수자동차로 나뉘는데, 이 사건 시행규칙조항은 그 중 승합자동차, 화물자동차, 특수자동차 및 승용자동차 중 경형 승용자동차와 승차정원이 7명 이상인 승용자동차, 하이브리드자동차의 경우 누구나 자유롭게 LPG를 운송연료로 사용할 수 있도록 허용하고 있다(제2호, 제3호). 결국 자동차의 종류 중 LPG의 운송연료 사용이 제한되는 것은 승차정원 7인 미만의 소형·중형·대형 승용자동차(하이브리드자동차 제외)임을 알 수 있다. 위 제한되는 승용자동차의 경우, 이 사건 시행규칙조항에서 정하고 있는 특정한 용도[택시, 렌터카 등 여객자동차운수사업용 승용자동차(제1호), 시험·연구 목적 자동차(제7호)]나 일부 사용자[행정기관 또는 지방자치단체 등(제4호), 국가유공자등이나 장애인 등(제5호, 제6호)]에 해당하지 않는 이상 LPG승용자동차를 운행할 수 없는 제한을 받게 된다. 다만, 국가유공자등이나장애인등이소유·사용하는승용자동차로서 LPG를 연료로 사용하는 승용자동차로 등록 후 5년이 지난 경우에는 누구나 자유롭게 LPG를 운송연료로 사용할 수 있다(이 사건 시행규칙조항 단서).

이와 같이 이 사건 시행규칙조항은 그 각 호 및 단서에서 허용하고 있는 자동차 또는 그 사용자를 제외하고는 LPG를 승용자동차의 연료로 사용하지 못하게 하고 있으므로, LPG승용자동차 양수예정인들을 포함한 일반인들의 승용자동차 사용에 관한 행동자유권이 제한된다. 또한 LPG승용자동차 소유자들이 그 자동차를 이 사건 시행규칙조항 각 호에서 허용하고 있는 사용자를 제외한 다른 사람에게 처분하는 데 제한을 받게 되는바, 이는 재산권의 제한에 해당한다.

(2) 청구인 1 내지 8은 이 사건 시행규칙조항이 LPG에대해서만 운송연료 사용을 제한함으로써, 휘발유나 경유승용자동차를 소유하거나 운행하려는 사람들에 비하여 LPG승용자동차를 소유하거나 운행하려는 사람들을 불합리하게 차별하고 있다고 주장한다. 그러나 위 청구인들의 주장은 결국 이 사건 시행규칙조항이 LPG승용자동차의 처분 또는 운행을 제한함으로써 위 청구인들의 기본권이 과도하게 제한된다는 것에 다름 아니므로, 이에 관하여는 따로 판단하지 아니한다.

또한, 청구인 1 내지 8은 이 사건 시행규칙조항이 LPG의 운송연료 사용을 제한하여 위 청구인들의 환경권을 침해한다는 취지로도 주장한다. 그러나 이 사건 시행규칙조항은 LPG를 운송연료로 사용할 수 있는 자동차 또는 그 사용자의 범위를 제한하는 규정일 뿐이므로, 위 청구인들의 환경권을 제한한다고 볼 수 없다. 따라서 위 청구인들의 이 부분 주장에 관하여서도 별도로 판단하지 아니한다.

(3) 이하에서는 이 사건 시행규칙조항이 과잉금지원칙을 위반하여 청구인 1 내지 8의 일반적 행동자유권 및 재산권을 침해하는지에 관하여 보기로 한다.

다. 이 사건 시행규칙조항이 청구인 1 내지 8의 일반적 행동자유권 및 재산권을 침해하는지 여부

(1) 입법목적의 정당성

이 사건 시행규칙조항은 LPG를 운송연료로 사용할 수 있는 자동차 또는 그 사용자의 범위를 한정하여 LPG승용자동차의 운행을 제한하는 규정이다. 이러한 제한을 통하여 수송용 LPG의 소비량이 국가 에너지 정책상 요구되는 적정한 수준을 초과하지 않도록 조절함으로써, 수송용 LPG가 적절한 가격에 안정적으로 수급될 수 있는 환경을 조성하고, 수송용 LPG 사용에 있어 안전관리가 충분히 이루어질 수 있도록 하며, 그 밖에 수송용 LPG의 가격을 상대적으로 저렴하게 유지하여, 공공요금의 안정, 취약계층에 대한 복지혜택 부여, 공공기관 등의 재정 절감 등 국가 정책상 요구되는 공익상 필요에 기여하고자 하는바, 그 입법목적은 정당하다.

(2) 수단의 적정성 및 침해의 최소성

(가) LPG는 정유과정에서 생산되는 양이 많지 않아 국내 생산량 증가에 일정한 한계가 있어, 수송용 LPG에 대한 수요가 일정 수준을 초과할 경우 그 부족분은 수입에 의존할 수밖에 없는 수급구조상의 문제가 있

다. 그런데 국내 LPG 소비량은 이미 국내 생산량을 훨씬 초과하여 공급의 2/3 이상을 수입에 의존하고 있는 실정이므로, 적절한 가격을 유지하며 안정적으로 수송용 LPG를 확보하기 위해서는 국내외 에너지 환경에 맞추어 수요 증가를 적정한 범위 내로 조절할 필요성이 인정된다. 뿐만 아니라, 확보한 수송용 LPG를 소비자에게 실제로 공급하기 위해서는, LPG충전소 등 관련 인프라의 구축이 필수적인데, 아래에서 보듯이 관련 법령은 안전문제 등의 이유로 LPG충전소를 설치할 수 있는 지역 및 시설기준 등을 엄격하게 규정하고 있을 뿐만 아니라 지역 주민들 역시 LPG충전소 건설에 반대하는 경우가 많아 관련 시설의 증설이 쉽지 않은 실정이다. 특히 대도시의 경우 LPG충전소 등의 증설이 더욱 어려워, 수송용 LPG에 대한 수요가 증가할 경우 소비자의 안정적인 연료 수급에 문제가 발생할 우려가 있다.

LPG는 인화성 및 폭발성이 있고, 공기보다 1.5∼2배 무거워 누출 시 화재의 위험이 크며, 특히 지하주차장, 주차타워 등 밀폐된 주차환경이나 터널 등에서 누출될 경우 건물붕괴 등 대형사고로 이어질 위험이 있다. 액화석유가스법도 이와 같은 LPG의 위험성으로부터 공공의 안전을 확보하기 위해 LPG차량 및 그 운행에 필수적인 LPG충전소, 저장시설 등에 관하여 엄격한 시설기준 및 검사의무, LPG차량 운전자 등에 대한 교육의무 등 안전관리 규정을 두고 있다. 수송용 LPG의 안전한 사용을 위해서는 위와 같은 안전관리 제도들이 실효성 있게 작동되어야 하는데, 이를 위해서는 수송용 LPG의 사용이 적정수준으로 유지될 필요가 있다.

한편, 정부는 그간 수송용 LPG 소비량이 급증해 적정한 수급 및 안전관리 등에 문제가 생길 것을 우려하여 LPG의 운송연료 사용을 제한하는 정책을 취하면서도, 공공요금의 안정(택시 등), 취약계층에 대한 복지혜택 부여(국가유공자등이나 장애인 등), 공공기관 등의 재정 절감(행정기관 또는 지방자치단체 등) 등 공익상 이유로 경제적 지원의 필요성이 인정되는 일부 자동차 또는 사용자의 경우, 국내외 수급상황 등을 고려하여 LPG를 운송연료로 사용할 수 있도록 허용하고 있다. 그런데 수송용 LPG의 가격 경쟁력은 연료 자체의 특성이 아닌 수송용 LPG에 대한 낮은 유류세 부과 정책에서 기인한 것인바, 수송용 LPG의 소비가 일정 수준 이상 증가하여 휘발유나 경유의 소비가 줄어들 경우, 유류세의 수입이 줄어들게 되어 정부는 수송용 LPG에 대한 유류세를 인상할 가능성이 크다. 수송용 LPG에 대한 유류세가 인상될 경우, 택시, 국가유공자등이나 장애인 등, 행정기관 또는 지방자치단체 등에게 부여되어 왔던 유류비 절감의 혜택은 감소될 수밖에 없다. 따라서 위에서 본 공익상 필요를 지속적으로 달성하기 위해서도, 수송용 LPG의 소비량이 적정 수준 이상으로 증가하지 않도록 조절할 필요가 있다.

(나) 이처럼 수송용 LPG가 적절한 가격에 안정적으로 수급될 수 있는 환경을 조성하고, 수송용 LPG 사용에 있어 안전관리가 충분히 이루어질 수 있도록 하며, 그 밖에 수송용 LPG의 낮은 가격을 유지하여 여러 공익상 필요에 기여하기 위해서는, 국가가 수송용 LPG의 사용량 증가를 적정하게 조절할 필요가 있는데, 결국 수송용 LPG의 사용량을 관리하기 위해서는 LPG차량의 운행을 제한할 수밖에 없다. 이에 이 사건 시행규칙조항에서는 공익상 필요가 인정되는 특정한 용도의 자동차나 일부 사용자의 경우 외에는 LPG승용자동차의 운행을 금지하고 있는 것이다.

이와 같이 공익상 필요가 인정되는 특정한 용도의 자동차나 일부 사용자의 경우 외에는 LPG승용자동차의 운행이 금지됨으로 말미암아 LPG승용자동차의 소유자가 이를 타인에게 자유롭게 처분하는 것도 제한되지만 이러한 처분 제한은 불가피한 것이다. 만일 LPG승용자동차의 처분을 자유롭게 허용한다면, LPG승용자동차를 소유할 수 있는 사람들이 이를 타인에 양도함으로써 LPG차량의 전체 사용대수를 증가시킬 수 있고 그에 따라 운행 제한을 두는 취지가 몰각될 수 있기 때문이다.

(다) 위와 같은 제한 하에서도 LPG승용자동차의 운행 및 처분이 과도하게 제한되는 것은 아니다. LPG승용자동차 양수예정인들을 포함한 일반인들이 이 사건 시행규칙조항에 따라 운행할 수 없는 LPG승용자동차는 승차정원 7명 미만인 소형·중형·대형 승용자동차에 한정될 뿐이고, 그에 해당하지 않는 LPG승용자동차 즉, 경형 승용자동차, 승차정원 7명 이상인 승용자동차, 하이브리드자동차의 경우에는 용도에 관계없이 누구나 자유롭게 운행할 수 있다. 나아가 위와 같이 운행이 제한되는 LPG승용자동차의 경우에도, 이 사건 시행규칙조항 단서에 따라 국가유공자등이나 장애인 등이 소유·사용하는 LPG승용자동차는 등록 후 5년이 경과하면 그 운행에 아무런 제한을 받지 않고, 누구든지 이를 사용할 수 있다. 또한, 이 사건 심판청구 이후인 2016. 1. 6. 법률 제13738호로 개정된 액화석유가스법은 제28조에 단서 조항을 신설하여, 2017. 1. 1.

부터는 모든 LPG승용자동차에 있어 등록 후 5년이 경과하면 그 사용에 아무런 제한을 받지 않게 되었고, 2017. 10. 31. 법률 제14995호로 개정된 액화석유가스법 제28조는 추가로 다목적형 승용자동차 및 기타형 승용자동차도 누구나 자유롭게 사용할 수 있도록 허용하여, 자유롭게 운행할 수 있는 LPG승용자동차의 범위가 더욱 확대되었다.

한편, LPG승용자동차 소유자들은 LPG를 자동차의 운송연료로 사용하는 것이 허용된 자에게는 언제든지 자신들의 LPG승용자동차를 처분할 수 있고, 위에서 본 바와 같이 등록 후 5년이 경과한 때에는 누구나 이를 운행할 수 있게 되므로 그때부터는 처분 상대방이 제한되지도 않는다.

(라) 그렇다면 LPG의 적정한 수급, 사용상의 안전관리, 그 밖에 공공요금의 안정, 취약계층에 대한 복지혜택 부여, 공공기관 등의 재정 절감 등 공익상 필요를 위해 LPG를 연료로 사용할 수 있는 자동차 및 그 사용자의 범위를 정하여, 그에 해당하지 않는 경우 LPG승용자동차의 운행을 제한하고, 그로 말미암아 LPG승용자동차 소유자들의 처분이 일부 제한되는 것은 충분히 납득할 만하므로, 이 사건 시행규칙조항은 수단의 적정성이 인정되고 침해의 최소성 원칙에도 위배되지 않는다.

(3) 법익의 균형성

이 사건 시행규칙조항에서 달성하고자 하는 공익인 수송용 LPG의 적정한 수급, 사용상의 안전관리, 그 밖에 여러 공익상 필요 등은 수송용 에너지가 국민 생활 및 국가 경제에 미치는 영향을 고려할 때 매우 중요하다. 반면 이 사건 시행규칙조항에 의하여 제한되는 사익은, LPG승용자동차 양수예정인들을 포함한 일반인들이 자신들이 원하는 LPG승용자동차를 자유롭게 운행할 수 없거나 LPG승용자동차 소유자들이 자신들 소유의 LPG승용자동차를 처분함에 있어 일정 기간 동안 그 상대방이 제한되는 것이다. 그런데 위에서 본 바와 같이, 운행이 제한되는 LPG승용자동차는 일부 종류에 한정된다는 점에서 제한되는 사익의 정도가 크다고 보이지는 않는다. 또한, LPG승용자동차 소유자들 역시 소유한 차량의 처분 자체가 금지되는 것이 아니라 거래 상대방만이 일부 제한될 뿐이고, 차량 등록 후 5년이 경과하면 아무런 제한을 받지 않고 처분을 할 수 있게 되는 것이므로 제한되는 사익의 정도가 중대하다고 볼 수 없다. 그렇다면 이 사건 시행규칙조항으로 달성하려는 공익에 비하여 제한되는 사익이 크다고 보기 어려우므로, 이 사건 시행규칙조항은 법익의 균형성도 충족한다.

(4) 소결

이 사건 시행규칙조항은 과잉금지원칙을 위반하여 청구인 1 내지 8의 일반적 행동자유권 및 재산권을 침해한다고 보기 어렵다.

6. 결 론

그렇다면 이 사건 심판청구 중 청구인 1 내지 8의 이 사건 시행규칙조항에 대한 심판청구는 이유 없으므로 이를 기각하고, 위 청구인들의 나머지 심판청구와 나머지 청구인들의 심판청구는 모두 부적법하므로 이를 각하하기로 하여 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

재판관

재판관 이진성 김이수 김창종 안창호 강일원 서기석 조용호 이선애 유남석

별지

[별지] 청구인 명단

1. 이○범

2. 박○준

3. 김○일

4. 김○수

5. 김○준

6. 배○운

7. 조○기

8. 권○범

9. 서○경

10. 윤○래

11. 김○범

12. 김○석

13. 김○기

14. 정○원

15. 최○호

16. 김○철

17. 이○용

18. 이○호

19. 남○원

20. 김○식

21. 지○정

22. 박○국

23. 장○인

24. 이○진

25. 구○석

26. 김○영

27. 김○정

28. 추○애

29. 이○룡

30. 이□용

31. 방○성

32. 오○미

33. 이○란

34. 강○일

35. 이○화

36. 정○희

37. 문○채

38. 김□영

39. 한○한

40. 이△용

41. 김○연

42. 김○세

43. 김□수

44. 홍○화

45. 이○경

46. 이▽용

47. 공○필

48. 배○올

49. 최○규

50. 김○옥

51. 김○돌

52. 최○준

53. 신○준

54. 정○환

55. 신○백

56. 김○희

57. 최○철

58. 최○기

59. 주식회사 ○○대표이사 박○준

60. □□ 주식회사대표이사 이○란

61. 진○국

62. 이○우

63. 조○연

64. 이○상

65. 이○순

66. 이○철

67. 박○재

68. 강○홍

69. 서○진

70. 송○근

71. 이○옥

72. 홍○성

73. 장○욱

74. 송○철

75. 주식회사 ○○에너지대표이사 홍○관

76. 주식회사 □□에너지대표이사 조○관

77. 주식회사 ○○가스대표이사 김○훈

78. △△에너지산업 주식회사대표이사 최○식

79. □□가스 주식회사대표이사 민○준

80. 합자회사 ▽▽에너지대표사원 안○신

81. △△가스산업 주식회사대표이사 홍○철

82. ××에너지 주식회사대표이사 우○환

83. 주식회사 ◇◇에너지대표이사 성○진

84. ◎◎에너지 주식회사대표이사 김○길

85. 유한회사 ▷▷ 에너지대표이사 전○선

86. ◁◁에너지산업 주식회사대표이사 남○우

87. 주식회사 ▽▽가스대표이사 변○현

88. 주식회사 ♤♤에너지산업대표이사 정○시

89. 주식회사 ■■산업융진충전소대표이사 유○민

90. 합자회사 ●●에너지대표자 무한책임사원 유○륜

91. ▲▲교통 주식회사대표이사 김△수

92. ▲▲택시캡 주식회사공동대표이사 김□범, 김△수

93. 서울특별시개인택시운송사업조합대표자 이사 국○희

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