헌재 2017. 12. 28. 선고 2016헌바160 결정문 [국세징수법 제85조 제2항 단서 위헌소원]

가. 삼성세무서장은 2014. 3. 25. 청구인의 부가가치세 등 체납(2014. 8. 19. 기준으로 확정통보한 체납세액 합계 39,130,740원)을 이유로 청구인 소유의 서울 강남구 ○○동 ○○ ○○타워 ○○호(이하 ‘이 사건 부동산’이라 한다)를 압류하고, 2014. 6. 17. 한국자산관리공사에 이 사건 부동산에 대한 공매대행을 의뢰하였다. 한국자산관리공사는 2014. 9. 24. 공매공고를 하였으며, 청구인에 대하여 공매통지를 하려 하였으나 청구인이 주민등록상 주소지에 거주하지 않아 우편송달 및 교부송달이 불가능하

자, 2014. 11. 7. 공시송달로 공매통지를 하였다.

나. 서울특별시 강남구청장(이하 ‘강남구청장’이라 한다)은 청구인의 재산세(이 사건 부동산에 부과된 재산세는 36,661,690원이다), 등록면허세 등 15건 합계 54,060,080원의 체납을 이유로 2014. 4. 2. 이 사건 부동산을 압류하고, 2014. 8. 22. 교부청구를 하였다.

다. 이 사건 부동산에는 청구인이 체납한 위 부가가치세의 법정기일보다 앞서는 여러 건의 근저당권, 전세권이 설정되어 있었고, 그로 인하여 이 사건 부동산의 추산가액이 체납처분비와 위와 같이 근저당권 등에 의하여 담보되는 우선채권금액(이하 ‘우선채권금액’이라 한다)에 충당하고 남을 여지가 없었으나, 한국자산관리공사는 강남구청장이 위와 같이 교부청구를 하였다는 이유로 국세징수법 제85조 제2항 단서에서 정한 체납처분을 중지하지 아니할 수 있는 사유에 해당한다고 보고 체납처분을 계속 진행하여 2014. 12. 15. 매각결정을 하였다. 이 사건 부동산의 공매로 인한 매각대금 중 36,661,690원이 강남구청장에게 배분되었으며, 삼성세무서장에게 배분된 금액은 없다.

라. 청구인은 2015. 1. 7. 한국자산관리공사를 상대로 위 매각결정의 취소를 구하는 소송을 제기하였으나, 2015. 7. 23. 청구기각판결이 선고되었다(서울행정법원 2015구합288). 이에 청구인이 항소하여(서울고등법원 2015누55075) 그 소송 계속 중이던 2015. 12. 24. 국세징수법 제85조 제2항 단서 중 ‘제56조에 따른 교부청구’에 관한 부분에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나(서울고등법원 2015아734), 2016. 3. 25. 항소와 위 위헌법률심판제청신청이 모두 기각되자, 2016. 4. 19. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

2. 심판대상

이 사건 심판대상은 국세징수법(2013. 1. 1. 법률 제11605호로 개정된 것) 제85조 제2항 단서 중 ‘제56조에 따른 교부청구’에 관한 부분(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다.

심판대상조항은 다음과 같고, 관련조항은 별지와 같다.

[심판대상조항]

국세징수법(2013. 1. 1. 법률 제11605호로 개정된 것)

제85조(체납처분의 중지와 그 공고) ② 체납처분의 목적물인 재산이 「국세기본법」 제35조제1항제3호에 따른 채권의 담보가 된 재산인 경우에 그 추산가액이 체납처분비와 해당 채권금액에 충당하고 남을 여지가 없을 때에도 체납처분을 중지하여야 한다. 다만,체납처분의 목적물인 재산에 대하여 제56조에 따른 교부청구또는 제57조에 따른 참가압류가 있는 경우 세무서장은 체납처분을 중지하지 아니할 수 있다.

3. 청구인의 주장

심판대상조항은 국세징수법 제56조에 따른 교부청구가 있는 경우에는 잉여금액이 없더라도 체납처분을 중지하지 않고 계속 진행할 수 있게 하는데, 국세징수법에는 교부청구 사실을 체납자나 이해관계인에게 통지하여야 한다는 의무규정이 없다. 그 결과 교부청구 사실이나 교부청구가 있기 때문에 잉여금액이 없어도 체납처분을 중지하지 않는다는 사실을 체납자나 이해관계인이 전혀 알지 못하는 상태에서 공매절차가 진행됨으로써, 체납자는 국세징수법 제85조 제4항에 따라 체납처분의 중지를 요청할 수 있는 기회를 상실하고 자신의 행동방향을 선택할 수 있는 기회가 봉쇄

된 상태에서 공매절차의 진행이라는 결과를 받아들여야 하는 것이므로, 이는 과잉금지원칙을 위반하여 체납자인 청구인의 재산권을 침해한다.

4. 판단

가. 강제환가절차에서의 잉여주의에 대한 개관

(1) 민사집행법상 강제집행에서의 잉여주의

(가) 민사집행법은 부동산 강제집행에 있어서 매각대금이 압류채권자의 채권에 대하여 우선권이 있는 부동산 위의 부담과 경매비용을 완전히 변제할 수 있는 경우에 한하여 매각허가를 하는 잉여주의를 원칙으로 하고 있다(제91조 제1항). 이는 경매부동산의 매각대금으로 압류채권자가 자기의 채권을 변제받을 가망이 없는데도 경매를 실시하여 우선권자를 해하고 자기에게는 아무 이득이 없는 무익한 경매를 할 수 없게 하려는 데 그 목적이 있다.

그리고 민사집행법 제102조는 위 잉여주의에 따른 구체적 내용으로서, 집행법원은 법원이 정한 최저매각가격으로 압류채권자의 채권에 우선하는 부동산의 모든 부담과 절차비용을 변제하면 남는 것이 없다고 인정한 때에는 이를 압류채권자에게 통지하여, 압류채권자가 그 부담과 비용을 넘는 가격의 매수신고가 없을 때에는 스스로 매수할 것을 신청하면서 충분한 보증을 제공하지 않는 한 매각절차를 취소하여야 한다고 규정하고 있다.

(나) 위와 같은 잉여주의의 정책적 기초는 무익한 집행의 배제라고 하는 집행법상의 합목적적 고려만이 아니고, 압류채권자에 우선하는 우선채권자의 보호에도 있다.

대법원도 “잉여주의 규정은 압류채권자가 집행에 의해서 변제를 받을 가망이 전혀 없는데도 무익한 경매가 행해지는 것을 막고, 또 우선채권자가 그 의사에 반한 시기

에 투자의 회수를 강요당하는 것과 같은 부당한 결과를 피하기 위한 것으로서, 우선채권자나 압류채권자를 보호하기 위한 규정일 뿐, 결코 채무자나 그 목적 부동산 소유자의 법률상 이익이나 권리를 위한 것이 아니므로, 강제경매에 있어서의 채무자 겸 경매목적물의 소유자는 경락절차에 있어서 위 규정에 어긋난 잘못이 있음을 다툴 수 있는 이해관계인에 해당하지 않는다.”라고 판시하였다(대법원 1981. 8. 29.자 81마158 결정; 대법원 1987. 10. 30.자 87마861 결정 등 참조).

(2) 국세징수법상 체납처분에서의 잉여주의

(가) 조세채권의 자력집행권과 우선권

조세는 국가 또는 지방자치단체가 존립하기 위한 재정적 기초를 이루는 것이므로 가장 능률적인 방법으로 그 징수가 확보되어야 한다. 우리 법제는 이를 위하여 절차법상 조세채권의 자력집행권과 실체법상 조세의 우선권을 규정하고 있다.

즉 조세채권은 채권자인 국가나 지방자치단체가 사법기관에 집행권원의 확정과 강제집행을 구할 필요 없이 스스로 확정하고 집행할 수 있다.

그리고 조세채권은 납세자의 총재산을 목적물로 하여 법률상 당연히 발생하고, 등기나 등록 등의 공시방법 없이 원칙적으로 다른 모든 채권에 우선한다(국세기본법 제35조 내지 제37조, 지방세기본법 제71조 내지 제74조). 조세에 우선권이 인정된다고 하여 모든 경우에 다른 공과금과 채권에 우선하여 징수된다는 뜻은 아니고, 납세자의 재산이 강제집행, 경매, 체납처분 등의 절차에서 강제로 환가되어 그 배당의 우선순위를 놓고 공과금 그 밖의 채권과 조세채권이 경합하는 경우 그 성립의 전후에 관계없이 조세채권이 공과금 그 밖의 다른 채권에 우선하여 변제받을 수 있다는 뜻이다(대법원 1996. 10. 15. 선고 96다17424 판결 참조).

(나) 국세징수법상 체납처분 중지 제도

국세징수법 제85조 제1항은 “체납처분의 목적물인 총재산의 추산가액이 체납처분비에 충당하고 남을 여지가 없을 때에는 체납처분을 중지하여야 한다.”고 규정하고, 제2항 본문은 “체납처분의 목적물인 재산이 국세기본법 제35조 제1항 제3호에 따른 채권의 담보가 된 재산인 경우에 그 추산가액이 체납처분비와 해당 채권금액에 충당하고 남을 여지가 없을 때에도 체납처분을 중지하여야 한다.”고 규정함으로써, 민사집행법과 마찬가지로 강제환가를 위한 요건으로서 잉여주의를 채택하고 있다.

국세징수법의 잉여주의도 기본적으로 민사집행법의 잉여주의와 같이 무익한 체납처분이 진행되는 것을 방지하고, 우선채권자가 그 의사에 반한 시기에 투자의 회수를 강요당하는 것과 같은 부당한 결과를 피하기 위한 것으로서, 우선채권자와 압류채권자를 보호하기 위한 규정일 뿐, 체납자 또는 체납처분 목적물 소유자의 법률상 이익이나 권리를 위한 것이 아니다. 국세징수법은 1993. 12. 31. 법률 제4673호 개정을 통하여, 체납처분 중지사유에 해당하는 경우에 체납자 또는 체납처분 목적물의 소유자가 세무서장에게 체납처분의 중지를 요청할 수 있다는 규정(제85조 제4항)을 신설하였으나, 이러한 체납자 등의 중지요청권은 납세자의 절차적 권익보호를 위하여 과세관청에 체납처분 중지를 촉구하는 의미의 요청권을 규정한 것일 뿐이고, 이를 근거로 국세징수법상 체납처분의 중지는 민사집행법의 잉여주의 규정과 달리 체납자나 체납처분 목적물 소유자의 법률상 이익이나 권리를 보호하기 위한 기능 및 목적이 있다고 할 수는 없다.

한편 체납자의 재산에 대하여 담보권자 등 민사법상 우선채권자가 존재하더라도 그 재산에 대하여 부과된 국세 및 지방세와 가산금은 당해세로서 담보권자 등 다른

민사법상 우선채권자보다 우선하여 징수할 수 있으므로(국세기본법 제35조 제1항 제3호, 지방세기본법 제71조 제1항 제3호 참조), 당해세에 기하여 체납처분을 개시한 경우에는 목적물인 총재산의 추산가액이 체납처분비에 충당하고 남을 여지가 없어 국세징수법 제85조 제1항에 따라 체납처분을 중지하여야 하는 경우를 제외하고는 국세징수법 제85조 제2항에 따른 잉여주의 원칙이 적용될 여지가 없다.

(다) 체납처분 중지의 예외 사유

국세징수법은 2013. 1. 1. 법률 제11605호 개정을 통하여, 체납처분 중지의 예외사유로 제85조 제2항 단서를 신설하였고, 이에 따르면 체납처분 목적물의 추산가액이 체납처분비와 우선채권금액에 충당하고 남을 여지가 없을 때에도 체납처분의 목적물인 재산에 대하여 제56조에 따른 교부청구 또는 제57조에 따른 참가압류가 있는 경우 세무서장은 체납처분을 중지하지 아니할 수 있다.

교부청구는 체납자의 재산에 대하여 이미 다른 징세기관의 공매절차 또는 그 외의 강제환가절차가 개시되어 있는 경우에 그 집행기관에 대하여 환가대금에서 체납액과 국세징수법 제24조 제2항에 따라 납세자의 재산을 압류할 수 있는 국세에 상당하는 금액의 배분을 구하는 행위를 말한다(국세징수법 제56조). 이는 이미 압류되어 있는 재산을 중복하여 압류하는 번잡함을 피하기 위해 인정된 제도로서 민사집행에서의 배당요구에 해당한다.

참가압류는 세무서장이 압류하고자 하는 재산이 이미 다른 기관에 의하여 압류되어 있는 때 교부청구에 갈음하여 참가압류통지서를 이미 압류한 기관에 송달함으로써 그 압류에 참가하는 절차를 말한다(국세징수법 제57조 제1항). 교부청구는 선행의 집행절차가 해제되거나 취소되는 경우에는 그 효력을 상실하므로, 이를 보완하기 위

하여 마련된 제도가 참가압류이다. 참가압류는 선행의 압류가 해제되는 경우에 압류로 전환된다(국세징수법 제58조 제1항). 세무서장이 참가압류를 하는 경우에는 그 사실을 체납자와 그 재산에 대하여 권리를 가진 제3자에게 통지하여야 한다(국세징수법 제57조 제2항).

위와 같이 체납처분 중지의 예외사유가 신설된 이유는 체납처분 절차의 효율성 제고를 위한 것이다. 즉 국세징수법 제85조 제2항 본문은 잉여주의 원칙에 따라 체납처분을 진행할 실익을 압류한 과세관청 기준으로 판단하고 있어, 체납처분이 중지될 경우 다른 조세채권의 과세관청이 다시 체납처분 절차를 진행하여야 하는 등 다른 조세채권의 징수가 지연되는 문제가 있었고, 이를 개선하기 위하여 담보권이 있는 우선채권금액의 존재에도 불구하고 교부청구하거나 참가압류한 과세관청의 조세채권이 당해세 등이어서 배분될 여지가 있는 경우에는 체납처분을 진행할 실익이 있기 때문에 이 경우 절차의 중지 없이 체납처분을 진행할 수 있도록 한 것이다.

나. 쟁점의 정리

헌법이 보장하고 있는 재산권은 ‘경제적 가치가 있는 모든 공법상·사법상의 권리’이고, 이 때 재산권 보장에 의하여 보호되는 재산권은 ‘사적 유용성 및 그에 대한 원칙적 처분권을 내포하는 재산가치가 있는 구체적 권리’를 의미한다(헌재 2015. 5. 28. 2013헌바82 등 참조).

심판대상조항에 의하면, 국세징수법 제85조 제2항 본문에서 정한 체납처분의 중지 사유가 인정되는 경우에도, 제56조에 따른 교부청구가 있는 경우에 체납처분이 중지되지 않고 계속 진행될 수 있다. 이는 체납처분이 중지될 경우 다시 다른 체납처분이 개시될 때까지 체납자가 가지는 소유물에 대한 처분권의 행사 기회를 박탈하는

것으로서 체납자가 가지는 재산권의 내용인 자유로운 처분권을 제한하는 것이므로, 심판대상조항이 과잉금지원칙을 위반하여 체납자인 청구인의 재산권을 침해하는지가 문제된다.

다. 재산권 침해 여부

(1) 심사기준

재산권에 대한 제한 입법 역시 다른 기본권을 제한하는 입법과 마찬가지로 과잉금지원칙을 준수하여야 하며, 재산권의 본질적 내용을 침해하여서는 아니 된다(헌재 2014. 2. 27. 2012헌바184 등 참조). 다만 조세의 징수를 확보하기 위하여 어떠한 제도를 마련할 것인가는 기본적으로 입법정책의 문제이고, 조세는 국가나 지방자치단체의 활동을 위한 재정수입의 주된 원천으로서 고도의 공공성·공익성을 가지며, 법률에 정해진 과세요건을 충족하면 조세채권이 필연적으로 성립하나 구체적인 대가없이 이를 징수하는 것으로서, 그 징수의 확보를 보장할 필요가 있어 국세기본법 제35조 제1항 본문이 채권평등 원칙에 대한 예외로서 국세우선권을 천명하고 있으므로(헌재 1995. 7. 21. 93헌바46 참조), 과잉금지원칙을 기준으로 심판대상조항이 재산권을 침해하는지 여부를 판단하되, 입법자에게 국세 징수에 관한 입법재량이 인정됨을 고려하여야 한다.

(2) 목적의 정당성 및 수단의 적합성

조세는 국가 또는 지방자치단체가 존립하기 위한 재정적 기초가 되는 것으로서 고도의 공공성·공익성을 가지므로, 가장 효율적인 방법으로 그 징수가 확보되어야 한다. 이에 따라 앞서 본 바와 같이 우리 조세법률은 절차법상 조세채권의 자력집행권과 실체법상 조세우선권을 규정하고 있다.

심판대상조항은 일단 체납처분이 개시된 경우에 잉여주의에 따라 원칙적으로 체납처분비와 우선채권금액에 충당하고 남을 여지가 없는 경우에는 체납처분을 중지하여야 하나, 교부청구를 한 다른 조세에 배분될 여지가 있는 경우에는 체납처분을 계속 진행할 수 있도록 함으로써, 교부청구를 한 과세관청이 다시 체납처분 절차를 진행하여야 하는 번잡함을 피하여 체납처분 절차 및 그에 따른 조세징수의 효율성을 도모하기 위한 것인바, 이러한 입법목적은 정당하고, 심판대상조항은 이러한 입법목적 달성에 적합한 수단이다.

(3) 침해의 최소성

(가) 체납처분의 목적물인 재산의 추산가액이 체납처분비와 우선채권금액에 충당하고 남을 여지가 없어 국세징수법 제85조 제2항 본문에 따라 체납처분이 중지된다고 하더라도, 만일 당해세와 같은 우선징수권이 인정되는 조세채권을 보유한 조세채권자가 있는 경우에는, 체납자가 강제환가를 당하지 않는 상태는 그 조세채권자가 강제환가절차를 개시하지 않았기 때문이다. 즉 교부청구가 있는 경우에 체납처분이 중지된다 하더라도 교부청구를 한 다른 과세관청이 다시 체납자의 재산을 압류하여 별도의 체납처분 절차를 개시할 것이고, 설령 별도의 체납처분 절차를 개시하지 않더라도 그로 인하여 체납자가 자신의 재산을 공매당하지 않는 것은 과세관청이 별도의 체납처분 절차를 진행하지 않음으로 인하여 얻는 반사적인 이익에 불과하다.

따라서 교부청구를 이유로 체납처분이 중지되지 않고 계속 진행된다고 하더라도, 그로 인하여 체납자가 받는 불이익은 자신이 체납한 다른 조세에 대하여 별도의 압류절차 없이도 이미 진행 중인 체납처분 절차에서 조세를 징수당하여 다른 과세관청이 별도의 체납처분 절차를 진행하지 않는 우연하고 제한된 기간 동안 자신 소유의

재산을 공매당하지 않을 기회를 상실하는 것에 불과하여 그 제한의 정도가 과하지 않다.

(나) 심판대상조항에 의하더라도 다른 과세관청의 교부청구가 있었다고 하여 항상 체납처분을 중지하지 않고 계속 진행하여야 하는 것은 아니고, 체납처분 목적물의 추산가액이 체납처분비와 우선채권금액에 충당하고 남을 여지가 없는 경우라 하더라도, 교부청구한 다른 조세가 당해세 등에 해당되어 매각금액이 배분될 여지가 있는 경우에 한하여 체납처분을 한 과세관청이 제반사정을 고려하여 체납처분을 계속 진행할 수 있도록 하고 있다.

(다) 체납자는 그 재산을 압류한 과세관청의 조세를 납부하여 압류를 해제할 수 있고(국세징수법 제53조 제1항 제1호), 다른 과세관청이 교부청구한 조세를 납부하여 그 교부청구가 해제되도록 할 수 있다(국세징수법 제60조). 위와 같은 방법들을 통하여 당해 체납처분 절차에서 벗어날 수 있음에도 그러한 조치를 취하지 않은 경우에 다른 과세관청의 교부청구를 이유로 체납처분을 계속 진행한다고 하여 체납자의 권리가 부당하게 제한된다고 볼 수는 없다.

(라) 한편 국세징수법에는 제56조에 의한 교부청구가 있는 경우에 참가압류의 경우와는 달리 이를 통지하는 규정을 두고 있지 않음으로써, 체납자가 교부청구 사실이나 교부청구가 있어 체납처분이 중지되지 않고 계속 진행하게 된다는 사실을 알지 못하여 교부청구를 한 조세를 납부하고 그 교부청구를 해제시킨 후 국세징수법 제85조 제4항에 따라 체납처분의 중지를 요청할 기회를 상실하는 경우가 발생할 수도 있다는 문제점이 있다.

그러나 참가압류는 기압류기관이 그 재산에 대한 압류를 해제하였을 때에는 그 참

가압류가 압류로 전환되는 것으로서(제58조 제1항), 압류의 일반적 요건을 갖추어야 하므로, 그 사실을 체납자에게 통지하여야 하나(제57조 제2항), 교부청구의 경우에는 기압류기관에 의한 체납처분이 진행되는 것을 전제로 그 매각대금에서 조세채권을 배분받기 위한 조치에 불과하므로, 그 사실을 별도로 체납자에게 통지하는 것이 본질적으로 요구되는 것은 아니다.

게다가 국세징수법 제68조의3은 세무서장으로 하여금 교부청구와 관계되는 체납액 등의 배분요구 현황이 포함된 공매재산명세서를 입찰 시작 7일 전부터 입찰 마감 전까지 세무서에 갖추어 두거나 정보통신망을 이용하여 게시함으로써 입찰에 참가하려는 자가 열람할 수 있도록 규정하고 있다. 이에 세무서장의 의뢰에 따라 공매를 대행하는 한국자산관리공사는 온라인 공매시스템을 통하여 교부청구된 조세를 포함한 배분요구 및 채권신고 현황에 관한 공매재산명세서를 게시하고 있는바, 체납자가 이와 같은 공매재산명세서를 통하여 교부청구된 조세의 내역을 알 수 있는 점을 고려하면, 교부청구 사실을 별도로 통지하지 않는다 하더라도 그로 인하여 체납자의 권리가 본질적으로 침해된다고 볼 수는 없다. 특히 당해세의 경우에는 당해 체납처분 목적물에 대하여 부과되는 세금이므로, 체납자가 당해세 체납사실을 이미 알고 있을 가능성이 많다는 점을 감안하면 더욱 그러하다.

다만 입법론으로는, 앞서 본 바와 같이 체납자는 교부청구를 한 조세를 납부하여 그 교부청구가 해제되도록 할 수 있으므로(국세징수법 제60조), 교부청구 사실을 체납자에게 통지하도록 하여 이러한 기회를 부여하는 것이 바람직한 점, 교부청구에 대응되는 민사집행법의 배당요구가 있는 경우에는 이해관계인들의 보호를 위하여 그 취지를 통지하도록 규정하고 있는 점(민사집행법 제89조, 제88조 제1항), 교부청

구와 같이 체납처분 중지의 예외사유가 되는 참가압류의 경우 통지규정이 존재하는 점(국세징수법 제57조 제2항) 등을 고려하면, 교부청구의 경우에도 체납자와 재산상의 권리를 가진 제3자의 권리보호를 배려한다는 측면에서 통지규정을 신설하는 입법개선이 필요하다는 점을 지적해 두기로 한다.

(마) 위와 같은 사정들을 종합하여 보면, 심판대상조항은 침해의 최소성 원칙도 충족한다.

(4) 법익의 균형성

심판대상조항으로 인하여 체납자가 받게 되는 불이익은 결국 자신이 별도의 조세를 체납한 사실에 기인하여 그로 인한 교부청구가 있을 경우 체납처분이 계속 진행될 수도 있다는 것인데 반하여, 심판대상조항이 달성하고자 하는 공익은 체납처분 절차를 효율적으로 운영하여 고도의 공공성, 공익성을 가지는 조세채권을 확보하려는 것으로서, 체납자가 받는 불이익에 비하여 훨씬 중요하다고 할 것이다.

따라서 심판대상조항은 법익의 균형성도 충족한다.

(5) 소결

결국 심판대상조항이 과잉금지원칙을 위반하여 청구인의 재산권을 침해한다고 볼 수는 없다.

5. 결론

그렇다면 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

재판관

재판장 재판관 이진성

재판관 김이수

재판관 김창종

재판관 안창호

재판관 강일원

재판관 서기석

재판관 조용호

재판관 이선애

재판관 유남석

별지

[별지]