의료사고 피해구제 및 의료분쟁 조정 등에 관한 법률 제46조 제3항 등 위헌제청

- 분담금 납부의무자의 범위와 보상재원의 분담비율의 구체적 내용을 대통령령으로 정하도록 한 ‘의료사고 피해구제 및 의료분쟁 조정 등에 관한 법률’ 조항이 헌법에 위반되는지 여부 -

(헌재 2018. 4. 26. 2015헌가13 , 판례집 30-1상, 516)

이 종 훈*1)

【판시사항】

분담금 납부의무자의 범위와 보상재원의 분담비율의 구체적 내용을 대통령령에 정하도록 한 ‘의료사고 피해구제 및 의료분쟁 조정 등에 관한 법률’(2011. 4. 7. 법률 제10566호로 제정된 것, 이하 ‘의료분쟁조정법’이라 한다) 제46조 제3항 및 제4항 중 ‘제3항에 따른 보건의료기관개설자의 범위, 보상재원의 분담비율’ 부분이 법률유보원칙 또는 포괄위임금지원칙에 위반되는지 여부(소극)

【심판대상】

이 사건 심판대상은 ‘의료사고 피해구제 및 의료분쟁 조정 등에 관한 법률’(2011. 4. 7. 법률 제10566호로 제정된 것, 이하 ‘의료분쟁조정법’이라 한다) 제46조 제3항 및 제4항 중 ‘제3항에 따

른 보건의료기관개설자의 범위, 보상재원의 분담비율’ 부분(이하 이를 합쳐 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다.

【사건의 개요】

1. 심판청구에 이르게 된 경위

가. 제청신청인들은 의사로서 ‘의료사고 피해구제 및 의료분쟁 조정 등에 관한 법률’ 제2조 제5호의 보건의료기관개설자이다.

나. 한국의료분쟁조정중재원(이하‘조정중재원’이라 한다)은 위 법률 제46조 제1항에 따라 보건의료인이 충분한 주의의무를 다하였음에도 불구하고 불가항력적으로 발생한 분만 의료사고에 대해 피해 보상사업(이하 ‘이 사건 보상사업’이라 한다)을 실시하고 있고, 같은 법 제46조 제3항, 제4항 및 같은 법 시행령 제21조는 이 사건 보상사업에 드는 비용의 100분의 70은 국가가, 100분의 30은 보건의료기관개설자 중 분만 실적이 있는 자가 분담하도록 규정한다(이하 보건의료기관개설자가 분담하는 비용을 ‘이 사건 분담금’이라 한다).

다. 조정중재원장은 이 사건 보상사업의 재원을 마련하기 위해 같은 조 제3항, 제4항 등에 따라 2014. 11. 11. 제청신청인들에게 분담금 부과처분을 하였다(이하 제청신청인들에 대한 각 분담금 부과처분을 통틀어 ‘이 사건 처분’이라 한다). 제청신청인들은 2014. 12. 12. 조정중재원장을 상대로 이 사건 처분의 취소를 구하는 소를 제기하고(서울행정법원 2014구합74510), 그 소송 계속 중 위 법률 제46조 제3항 및 제4항에 대해 위헌법률심판제청신청을 하였다(서울행정법원 2015아10268). 제청법원은 2015. 3. 24.

이 사건 위헌법률심판을 제청하였다.

2. 제청법원의 위헌제청이유

의료분쟁조정법 제46조 제3항 및 제4항에 따른 분담금은 재정조달목적 부담금에 해당한다. 분담금 납부의무자의 범위 및 분담금 산정기준은 국민의 재산권과 관련된 본질적인 사항이다. 그런데 의료분쟁조정법 제46조 제3항 및 제4항은 분담금 납부의무자의 범위에 관한 기준, 분담금의 상한이나 산정기준에 관하여 전혀 규정하지 않은 채 대통령령에 위임하고 있다. 따라서 의료분쟁조정법 제46조 제3항 및 제4항은 법률유보원칙 및 포괄위임금지원칙에 위배된다.

【결정요지】

보상의 전제가 되는 의료사고에 관한 사항들은 의학의 발전 수준 등에 따라 변할 수 있으므로, 분담금 납부의무자의 범위와 보상재원의 분담비율을 반드시 법률에서 정해야 한다고 보기는 어렵다. 따라서 심판대상조항은 법률유보원칙에 위반되지 않는다.

보건의료인이 충분한 주의의무를 다하였음에도 불구하고 불가항력적으로 발생한 분만의료사고에 대한 피해 보상사업(이하 ‘이 사건 보상사업’이라 한다)에 필요한 재원을 누구에게 부담시킬 것인지는 분만 의료의 환경, 의료기술 수준 등에 따라 달라지므로, 그에 관하여 위임의 필요성이 인정된다. 이 사건 보상사업에 필요한 재원은 무과실 분만 의료사고의 발생 건수, 보상 청구 현황 등에 따라 달라지므로, 보상재원의 분담비율 결정에 대해서도 위임의 필요성이 인정된다.

의료분쟁조정법의 문언과 이 사건 보상사업의 목적을 종합해 보면, 심판대상조항이 대통령령에 위임하고 있는 분담금 납부의무자의 범위에 분만 실적이 있는 보건의료기관개설자가 포함될 것이라는 점을 예측할 수 있다. 분만 실적 있는 보건의료기관개설자는 요양급여비용을 받고, 분만에 수반되는 위험을 관리하며, 보상금 지급으로 조성되는 안정적인 진료환경을 누리므로 과실 없이 발생한 분만 의료사고와 밀접한 관련성을 가진다. 이 사건 보상사업은 무과실 분만 의료사고 피해를 보상하기 위한 것으로서, 그 성격상 보건의료기관개설자들이 부담하는 분담금이 많을 것으로 보이지 아니한다. 따라서 입법자는 이 사건 보상사업에 드는 비용을 분담시킴에 있어 폭넓은 재량을 가지므로 분담비율을 정하는 기준이나 분담비율의 상한 등을 구체적으로 정하여 위임하지 않았더라도 보상재원의 분담비율에 대한 예측가능성이 없다고 보기 어렵다. 심판대상조항은 포괄위임금지원칙에 위반되지 않는다.

재판관 이진성, 재판관 강일원, 재판관 이선애, 재판관 유남석의 의료분쟁조정법 제46조 제4항 중 ‘보상재원의 분담비율’ 부분에 대한 반대의견

이 사건 보상사업은 분만 의료사고라는 사회적 위험에 대해 사회 전체가 대처할 필요성 때문에 도입된 것이다. 따라서 그 비용 전부를 보건의료기관개설자에게 부담시켜서는 안 되고, 사회적 손실의 공평한 부담이라는 측면에서 국가와 보건의료기관개설자 사이에서 적정한 분담이 이루어져야 한다.

보건의료기관개설자는 과실책임이 없음에도 이 사건 보상사업

과 관련성이 있다는 사유만으로 특별한 부담금 납부의무를 부과받고 있으므로, 보상재원 분담비율은 그의 재산권 제한에 관하여 매우 중요한 의미를 가진다. 그러므로 보상재원 분담비율에 관련한 세부적 사항을 위임하기 위해서는, 법률에서 적어도 분담비율을 정하는 기준이나 분담비율의 상한을 정해 두어야 한다.

그럼에도 의료분쟁조정법 제46조 제4항은 이에 대해서 전혀 규정하지 아니하였고, 의료분쟁조정법의 전반적인 체계 등을 살펴보더라도 분담비율에 관하여 대통령령에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 없다. 이 사건 보상사업에 따른 보상의 범위, 보상금의 지급 기준 역시 대통령령으로 정해지므로, 법률 규정 내용만으로는 보상금의 액수나 필요한 보상재원 총액을 가늠하기도 어렵다. 따라서 의료분쟁조정법 제46조 제4항 중 ‘보상재원의 분담비율’ 부분은 포괄위임금지원칙에 위반된다.

【해 설】

1. 사안의 쟁점

이 사건의 쟁점은, 심판대상조항이 분담금 납부의무자의 범위와 보상재원의 분담비율의 구체적 내용을 대통령령에서 정하도록 한 것이 법률유보원칙 또는 포괄위임금지원칙에 위반되는지 여부이다.

본안 판단에 앞서 이 사건 보상사업의 내용, 재원, 운영현황에 관하여 살펴보고, 이 사건 분담금의 법적 성격을 검토한다. 이어 본안 판단, 즉 법률유보원칙 또는 포괄위임금지원칙 위반 여부에 대하여 살펴본다. 보론으로, 헌법재판소가 판단하지는 아니하였지만 의료분쟁조정법 제46조 제3항의 평등원칙 위배 여부에 관

한 견해의 대립을 살펴본다.

2. 이 사건 보상사업의 내용, 재원, 운영 현황

가. 이 사건 보상사업의 내용

(1) 입법 목적과 법적 성격

(가) 분만 의료의 특수성

분만과 관련된 의료행위는 다음과 같은 특수성을 지닌다. 첫째, 산모와 아이의 생명과 건강이 동시에 문제가 되므로 의료사고가 발생하였을 경우 그 피해가 중대하며 장기간 영향을 미치는 경우가 많다. 둘째, 산과 분만 의료는 다른 의료영역에 비하여 상대적으로 불확실성이 큰 의료영역으로서, 의사의 과실이 없음에도 불구하고 건강한 산모와 아이에게 이상 징후가 돌연히 발생하여 위중한 응급상황으로 진행될 수 있는 가능성을 내포하고 있다. 전체 의료분쟁에서 산부인과 관련 의료분쟁이 높은 비중을 차지하고 있는 것도 이와 같은 특수성이 작용한 결과라고 할 수 있다.2)

(나) 입법 목적

의료분쟁조정법은 의료사고로 인한 피해를 신속·공정하게 구제하고, 보건의료인에게 안정적인 진료환경을 조성하려는 목적에서 2011. 4. 7. 제정되어 2013. 4. 8.부터 시행되었다. 이 사건 보상사업은 위에서 본 분만 의료의 특수성을 고려하여, 무과실의 분만 의료사고로 인하여 보건의료인에 대한 손해배상청구권을

가지지 못하는 환자 등에게 국가가 그 피해액의 일부를 보상하는 것을 목적으로 의료분쟁조정법 제정 당시 도입되었다.3)또한, 이 사건 보상사업에 따른 보상금 지급은 보건의료인에 대한 손해배상청구권을 가지지 못하는 환자 등을 위로하여 그들과 보건의료기관개설자 사이의 갈등을 줄이는 효과가 있다. 그렇다면 보건의료인의 안정적인 진료환경 조성 역시 이 사건 보상사업의 목적이라고 할 수 있다.4)

헌법재판소는 이 사건 보상사업의 입법목적과 관련하여, 『이 사건 보상사업에 따른 보상금 지급은 무과실 분만 의료사고를 당한 피해자 등에게 그 피해를 보상하는 한편, 이러한 보상을 통해 피해자 등과 보건의료기관개설자 사이의 갈등을 줄임으로써, 보건의료인의 안정적인 진료환경 조성에 이바지하게 된다.』라고 판시하였다.

(2) 보상 요건

의료분쟁조정법은 제46조 제1항에서 불가항력 의료사고 보상의 요건에 관해 규정하고 있다. 이를 분설하면, ① 보건의료인이 충분한 주의의무를 다하였음에도 불구하고 ② 불가항력적으로 발생하였다고 ③ 의료사고보상심의위원회에서 결정한 ④ 분만

(分娩)에 따른 의료사고이다. 절차적 요건인 ③ 요건을 제외한 나머지 요건들에 대해 살펴본다.

(가) 보건의료인의 무과실

“보건의료인이 충분한 주의의무를 다하였음”은 보건의료인의 무과실을 의미한다.5)보건의료인의 무과실이란 “임상의학 분야에서 실천되고 있는 진단 수준의 범위 안에서 전문직업인으로서 요구되는 의료상의 윤리와 의학지식 및 경험에 기초하여 신중히 환자를 진찰하고 정확히 진단함으로써 위험한 결과 발생을 예견하고 이를 회피하는 데에 필요한 최선의 주의의무를 다하였음”을 의미한다.6)

입법과정에서도 “보건의료인의 과실이 없는” 의료사고에 대하여 국가가 예산의 범위에서 환자 등에게 보상할 수 있는 법적

근거를 마련하고자 의료분쟁조정법 제46조를 신설하였다고 설명하고 있다.7)또 의료분쟁조정법 시행령 제24조는 의료분쟁의 조정 또는 중재 절차의 진행 중 “해당 의료사고에서 보건의료인의 과실이 인정되지 않는다”는 취지의 감정서가 제출되는 등의 요건이 갖추어진 경우에 당사자에게 그 사실과 보상심의위원회에 보상을 청구할 수 있다는 사실을 알려야 한다고 규정함으로써, 보건의료인의 무과실이 요건임을 명확히 하고 있다.

(나) 불가항력

문제는 “불가항력”의 의미이다. 일반적으로 민법학에서 불가항력적 사고란, “외부에서 발생한 것으로 그 손해의 결과가 이성적인 방법으로 기대할 수 있는 조치로서는 처리할 수 없었던 사고”라고 이해된다. 즉, “전쟁이나 대규모 재해 또는 천재지변과 같이 일반적으로 채무이행을 할 수 없었던 불가피한 외부적 사정”을 의미한다는 것이다.8)그러나 의료분쟁조정법 제46조 제1

항의 ‘불가항력’을 위와 같이 해석할 경우 사실상 보상대상이 되는 의료사고가 거의 없어져 이 사건 보상사업의 취지가 몰각되고 만다. 따라서 민법적으로는 무과실과 불가항력이 구별된다고 할지라도, 의료분쟁조정법 제46조 제1항의 ‘불가항력’을 해석함에 있어 민법학의 해석론을 그대로 수용하기는 어렵다는 것이 다수 학설의 태도이다.9)

이에 관해 제1설은, 불가항력을 무과실과 같은 의미로 해석한다. 즉 “불가항력적으로”라는 부분은 단지 보건의료인이 주의의무를 다하였음을 부연하거나 강조하는 문구에 불과하다고 본다. 의료분쟁조정법 시행령 제24조 제1항에서도 보상절차 개시요건으로서 “해당 의료사고에서 보건의료인의 과실이 인정되지 않는다”는 취지의 감정서가 제출될 것을 규정할 뿐, 불가항력에 대해서는 이를 구체화하는 기준이나 요건을 두고 있지 않았으므로 입법자가 양자의 구별을 의도하였다고 보기 어렵다는 점을 논거로 삼는다.10)

제2설은 불가항력을 의료분쟁조정법에 고유한 개념으로 해석한다. 사회보장제도로서의 성격을 가지는 이 사건 보상사업의 취지에 비추어 “의료인의 무과실로 판단되어 손해배상책임을 물을 수 없는 사고 중 그 피해를 환자 측에서 온전히 감당하게 하는 것이 사회보장의 측면에서 타당하지 않은 사고”로 해석하는 견해11), “의료인 측의 무과책으로 인하여 손해배상책임으로부터 배

제된 의료사고 피해를 환자 측이 스스로 부담하여 감내하는 것이 사회의 배분적 정의에 합당하지 않은 사고”로 해석하는 견해12)가 여기에 속한다.

다만 어느 견해에 따르더라도 불가항력 의료사고 보상은 보건의료인의 무과실을 요건으로 함은 앞에서 본 바와 같다.

(다) 분만에 따른 의료사고

분만(分娩)13)에 따른 의료사고는 분만 과정에서 생긴 뇌성마비, 분만 과정에서의 산모 또는 신생아의 사망을 의미한다(구 의료분쟁조정법 시행령 제22조). 2015. 6. 15. 개정된 의료분쟁조정법 시행령 제22조는 보상대상을 확대하여, 분만 과정에서 생긴 신생아의 뇌성마비 또는 분만 이후 분만과 관련된 이상 징후로 인한 신생아의 뇌성마비, 분만 과정에서의 산모의 사망 또는 분만 이후 분만과 관련된 이상 징후로 인한 산모의 사망, 분만 과정에서의 태아의 사망 또는 분만 이후 분만과 관련된 이상 징후로 인한 신생아의 사망이 그 대상이 되었다.

(3) 보상 절차

의료분쟁의 당사자 또는 그 대리인은 조정중재원에 분쟁의 조정을 신청할 수 있고(구 의료분쟁조정법 제27조 제1항), 당사자는 분쟁에 관하여 조정부의 종국적 결정에 따르기로 서면으로

합의하고 중재를 신청할 수 있다(의료분쟁조정법 제43조 제1항).

의료분쟁조정위원회의 위원장은 의료분쟁의 조정 또는 중재 절차의 진행 중, 해당 의료사고에서 보건의료인의 과실이 인정되지 않는다는 취지의 감정서가 제출되고, 해당 의료사고가 보상심의위원회의 심의 대상이 될 것으로 판단하는 경우에 조정 또는 중재 절차의 당사자(의료사고의 피해자인 당사자만 해당한다)에게 그 사실과 보상심의위원회에 보상을 청구할 수 있다는 사실을 알려야 한다(구 의료분쟁조정법 시행령 제24조 제1항).14)

고지를 받은 당사자는 고지받은 날부터 14일 이내에 보상심의위원회에 불가항력 의료사고에 대한 보상을 청구할 수 있다(의료분쟁조정법 시행령 제24조 제2항). 위원장은 보상 청구가 있는 경우에는 조정 또는 중재 절차를 중단하고, 해당 사건의 기록 일체를 보상심의위원회에 보내야 한다(같은 조 제3항). 보상심의위원회의 심의 결과 보상금을 지급하기로 결정된 경우에는 조정중재원 원장은 청구인에게 결정일부터 15일 이내에 그 사실을 통지하고, 통지한 날부터 1개월 이내에 보상금을 지급하여야 한다(같은 조 제6항). 보상심의위원회의 심의 결과 보상금을 지급하지 않기로 결정된 경우에는 보상심의위원회는 해당 사건의 기록 일체를 지체 없이 위원장에게 보내야 하고, 위원장은 중단된 조정 또는 중재 절차를 재개하여야 한다(같은 조 제5항).

(4) 민사소송과의 관계

이 사건 보상사업은 의료분쟁의 조정 또는 중재 절차의 진행

중에서만 이용할 수 있다. 한편 의료분쟁에 관한 소송은 조정절차를 거치지 아니하고도 제기할 수 있는데(의료분쟁조정법 제40조), 조정신청 당시 이미 해당 분쟁조정사항에 대하여 법원에 소가 제기되었거나 조정신청이 있은 후에 소가 제기되면 조정신청은 각하된다(의료분쟁조정법 제27조 제3항 제1호, 제7항 제3호).

다만 조정 또는 중재 절차의 당사자가 이 사건 보상사업에 따른 보상금을 받았다고 하더라도 보건의료인의 손해배상책임이 면제되는 것은 아니므로,15)보상금 청구인은 보상금을 받은 후라도 보건의료인을 상대로 민사소송을 제기할 수 있다.

(5) 보상 내용

의료사고 보상사업에 따른 보상금은 3천만 원의 범위에서 뇌성마비의 정도 등을 고려하여 보상심의위원회에서 정한다(의료분쟁조정법 시행령 제23조).

나. 이 사건 보상사업의 재원

(1) 재원 부담 주체

이 사건 보상사업은 보건의료인의 무과실을 전제로 하므로 의료사고 발생에 관여한 보건의료인의 손해배상책임과 관련이 없다. 따라서 이 사건 보상사업의 재원을 어떻게 마련할 것인지가 문제이다. 의료분쟁조정법과 같은 법 시행령은 그 재원의 부담 주체를 국가와 보건의료기관개설자로 나누어 정하고 있다. 즉,

의료분쟁조정법 제46조 제2항은 보건복지부장관은 의료사고 보상사업에 드는 비용의 일부를 예산의 범위에서 지원할 수 있다고 규정하고, 같은 조 제3항은 이 사건 보상사업에 드는 비용의 일부를 보건의료기관개설자에게 분담토록 할 수 있다고 규정하며, 같은 조 제4항은 제3항에 따른 보건의료기관개설자의 범위, 보상재원의 분담비율에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정한다.

(2) 구체적 분담 비율

이 사건 보상사업에 드는 비용은 국가가 100분의 70을, 보건의료기관개설자 중 분만 실적이 있는 자가 100분의 30을 부담한다(의료분쟁조정법 시행령 제21조 제1항). 여기서 “보건의료기관개설자”란 「의료법」에 따른 의료기관 개설자, 「약사법」에 따른 약국개설자·한국희귀의약품센터의 장, 「지역보건법」에 따른 보건소·보건의료원·보건지소 및 「농어촌 등 보건의료를 위한 특별조치법」에 따른 보건진료소를 운영하는 시장·군수·구청장을 말하고(의료분쟁조정법 제2조 제5호), 분만 실적이 있는 자란 자신이 개설·운영하는 기관에서 자연분만 또는 제왕절개분만 건수가 있는 자를 의미한다.16)

보건의료기관개설자가 분담해야 할 금액은 보건복지부장관이 정하는 방법에 따라 조정중재원 원장이 부과한다(의료분쟁조정법 시행령 제21조 제2항). 조정중재원은 분담금을 일반 예산과는 독립된 계정으로 관리·운영하여야 한다(같은 조 제4항).

2015년 보건의료기관개설자의 분담금은 2014년 분만건수 1건

에 1,160.94원을 곱한 금액이다.17)

다. 이 사건 보상사업의 운영 현황

이 사건 보상사업 시행 이후 2016. 12. 31.까지 접수된 사건은 총 28건이며, 신생아 뇌성마비 2건, 산모사망 12건, 신생아 사망 13건, 태아 사망 1건이었다.18)조정중재원은 2014년 4건, 2015년 8건, 2016년 6건을 보상하였으며, 보상 총액은 4억 9천5백만 원에 달한다.19)

<표 1: 연도별 불가항력 의료사고 보상 현황(‘16. 12. 31. 기준, 단위 천원)>

<표 2: 불가항력 의고사고 보상재원 현황(‘16. 12. 31. 기준, 단위 원)>20)

3. 이 사건 분담금의 법적 성격

가. 부담금 판단 기준과 종류

헌법재판소는 어떤 공과금이 조세인지 부담금인지는 단순히 법률에서 그 성격을 무엇으로 규정하고 있느냐를 기준으로 할 것이 아니라, 그 실질적인 내용을 결정적인 기준으로 삼아야 한다고 판시한 바 있다(헌재 2004. 7. 15. 2002헌바42 ; 헌재 2007. 12. 27. 2006헌바25 ; 헌재 2008. 11. 27. 2007헌마860 참조).21)

한편, 부담금은 그 부과 목적과 기능에 따라 ① 순수하게 재정조달의 목적만 가지는 재정조달목적 부담금과 ② 재정조달의 목적뿐만 아니라 부담금의 부과 자체로써 국민의 행위를 특정한 방향으로 유도하거나 특정한 공법적 의무의 이행 또는 공공출연으로부터의 특별한 이익과 관련된 집단 간의 형평성 문제를 조정하여 특정한 사회·경제정책을 실현하기 위한 정책실현목적 부담금으로 구분될 수 있다. 전자의 경우에는 공적 과제가 부담금 수입의 지출 단계에서 비로소 실현되나, 후자의 경우에는 공적 과제의 전부 또는 일부가 부담금의 부과 단계에서 이미 실현된다(헌재 2004. 7. 15. 2002헌바42 ; 헌재 2005. 3. 31. 2003헌가20 ; 헌재 2008. 11. 27. 2007헌마860 참조).

나. 판단

부담금관리 기본법은 제3조에서 “부담금은 별표에 규정된 법률에 따르지 아니하고는 설치할 수 없다.”라고 규정하고 있으나, 같은 법 별표에서는 이 사건 분담금을 부담금의 하나로서 열거하고 있지 않다. 그러나 헌법재판소는 이 사건 분담금의 실질적 내용을 기준으로 삼아, 다음과 같은 이유에서 이 사건 분담금이 재정조달목적 부담금이라고 판단하였다.

『이 사건 분담금은 분만 과정에서 보건의료인이 충분히 주의의무를 다하였음에도 불가항력적으로 발생한 분만에 따른 의료사고로 인한 피해를 보상하고 안정적인 진료환경을 조성한다는 공적 과제

의 수행을 위하여(의료분쟁조정법 제46조 제1항, 제3항), 분만 실적이 있는 보건의료기관개설자라는 특정 집단의 사람들에게 재화 또는 용역의 제공과 관계없이 강제적·일률적으로 부과된다(같은 법 시행령 제21조 제1항 내지 제3항). 이렇게 마련된 재원은 보상금이라는 제한된 용도로 쓰이고(의료분쟁조정법 제46조 제1항, 같은 법 시행령 제24조), 공적 과제는 이 사건 분담금 수입으로 마련된 재원을 보상금으로 집행하는 단계에서 실현된다. 따라서 이 사건 분담금은 재정조달목적 부담금에 해당한다.』라고 판시하였다.

4. 심판대상조항의 위헌 여부

가. 법률유보원칙 위배 여부

(1) 법률유보원칙의 의의와 심사기준

오늘날의 법률유보원칙은 단순히 행정작용이 법률에 근거를 두기만 하면 충분한 것이 아니라, 국가공동체와 그 구성원에게 기본적이고도 중요한 의미를 갖는 영역, 특히 국민의 기본권 실현에 관련된 영역에 있어서는 행정에 맡길 것이 아니라 국민의 대표자인 입법자 스스로 그 본질적 사항에 대하여 결정하여야 한다는 요구, 즉 의회유보 원칙까지 내포하는 것으로 이해되고 있다(헌재 2012. 11. 29. 2011헌마827 ; 헌재 2016. 6. 30. 2015헌바125 등).

입법자가 형식적 법률로 스스로 규율하여야 하는 사항이 어떤 것인가는 일률적으로 획정할 수 없고 구체적인 사례에서 관련된 이익 내지 가치의 중요성, 규제 내지 침해의 정도와 방법 등을 고려하여 개별적으로 결정할 수 있을 뿐이나, 적어도 헌법상 보장된 국민의 자유나 권리를 제한하는 때에는 그 제한의 본질적

인 사항에 관한 한 입법자가 법률로써 스스로 규율하여야 할 것이다(헌재 2008. 2. 28. 2006헌바70 ; 헌재 2014. 4. 24. 2013헌가4 ).

(2) 판단

이 사건에서는, 분담금 납부의무를 지는 보건의료기관개설자의 범위와 보상재원의 분담비율이 입법자 스스로 결정해야 할 본질적 사항으로서 법률에서 직접 정하여야 할 것인지가 쟁점이 되었다.

헌법재판소는 심판대상조항이 법률유보원칙에 위배되지 않는다고 판단하였다. 헌법재판소는 그 이유에 관하여,『그동안 우리나라는 의료사고에 관하여 손해배상제도 이외에는 특별한 구제 방법을 제도화하지 않았다. 특히 분만의료사고는 그 원인이 판명되지 않는 경우가 많아 시의적절한 구제가 어려웠다. 이에 입법자는 이 사건 보상사업을 제도화하여 무과실 분만 의료사고로 인한 피해를 보상하도록 하면서, 다만 보상재원과 관련하여 분담금 납부의무자의 범위와 분담비율에 대해서는 법률에서 직접 정하지 않고 대통령령에 위임하였다. 그런데 보상의 전제가 되는 의료사고에 관한 사항들은 의학의 발전 수준이나 의료 환경 등에 따라 변할 수 있으므로, 보상이 필요한 의료사고인지, 보상의 범위를 어느 수준으로 할지, 그 재원을 누가 부담할지 등은 당시의 의료사고 현황이나 관련자들의 비용부담 능력 등을 종합적으로 고려하여 결정해야 할 것이다. 따라서 분담금 납부의무자의 범위와 보상재원의 분담비율을 반드시 법률에서 직접 정해야 한다고 보기는 어렵고, 이를 대통령령에 위임하였다고 하여 그 자체로 법률유보원칙에 위배된다고 할 수는 없다.』라고 판시하였다.

나. 포괄위임금지원칙 위배 여부

(1) 포괄위임금지원칙의 의의와 심사기준

헌법 제75조는 “대통령은 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항과 법률을 집행하기 위하여 필요한 사항에 관하여 대통령령을 발할 수 있다.”고 규정하여 위임입법의 근거를 마련하는 한편, 대통령령으로 입법할 수 있는 사항을 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항으로 한정함으로써 위임입법의 범위와 한계를 제시하고 있다. 헌법에 의하여 위임입법이 용인되는 한계인 ‘법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항’이라 함은 법률에 이미 대통령령으로 규정될 내용 및 범위의 기본사항이 구체적이고 명확하게 규정되어 있어서 누구라도 당해 법률 그 자체로부터 대통령령에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있어야 한다는 것을 의미한다.

이러한 예측가능성의 유무는 당해 특정조항 하나만을 가지고 판단할 것은 아니고 관련 법 조항 전체를 유기적·체계적으로 종합 판단하여야 하며, 각 대상법률의 성질에 따라 구체적·개별적으로 검토하여야 한다. 위임입법의 위와 같은 구체성, 명확성의 요구 정도는 각종 법률이 규제하고자 하는 대상의 종류와 성질에 따라 달라질 것이지만, 특히 국민의 기본권을 직접적으로 제한하거나 침해할 소지가 있는 법규에서는 구체성, 명확성의 요구가 강화되어 그 위임의 요건과 범위가 일반적인 급부행정법규의 경우보다 더 엄격하게 제한적으로 규정되어야 하는 반면에, 규율대상이 지극히 다양하거나 수시로 변화하는 성질의 것일 때에는 위임의 구체성, 명확성의 요건이 완화된다(헌재 2013. 10. 24. 2012헌바368 참조).

(2) 법정의견(합헌론)

법정의견은 다음과 같은 이유로 심판대상조항이 포괄위임금지에 위배되지 아니한다고 판시하였다.

(가) 위임의 필요성

『무과실 분만 의료사고로 인한 피해를 보상하기 위한 재원을 누구에게 어떤 기준으로 부담시킬 것인지는 분만 의료의 환경이나 의료기술 수준, 분만 의료사고를 둘러싼 분쟁의 형태 등 다양한 요인에 따라 달라질 수밖에 없다. 이를 적절하게 규율하기 위해서는 전문성을 가진 행정기관이 사회적·경제적 여건의 변화 및 의료정책의 변화 등을 고려하여 합리적으로 정하도록 할 필요가 있으므로, 위임의 필요성이 인정된다.

이 사건 보상사업의 재원은 국가와 보건의료기관개설자가 분담하는데, 필요한 재원의 전체 규모는 무과실 분만 의료사고의 유형 및 발생 건수, 환자 등의 보상 청구 현황 등에 따라 달라질 것이 예상되고, 보상재원의 분담비율은 국가의 이 사건 보상사업 지원 규모에 따라 달라질 것이다. 따라서 분담비율의 결정에 관하여도 상황의 변동에 따라 탄력적으로 대응할 필요가 있다는 점에서 위임의 필요성이 인정된다. 특히 이 사건 보상사업은 의료분쟁조정법 제정에 따라 처음 도입되었으므로 분담비율을 제도 운용 이전에 입법단계에서 확정하기 어렵고, 입법자가 이 사건 보상사업의 재정 현황에 대응하여 그때마다 법률을 개정하기도 쉽지 않음을 고려하면 위임의 이유를 쉽게 수긍할 수 있다.』

(나) 예측가능성

『심판대상조항은 분담금 납부의무자의 범위를 대통령령에 위임

하고 있다. 그런데 의료분쟁조정법 제46조 제1항은 불가항력 분만 의료사고로 인한 피해를 보상하기 위한 사업을 실시한다고 규정하고 있고, 앞에서 본 바와 같이 이 사건 보상사업의 목적은 무과실 분만 의료사고 피해자에게 그 피해의 일부를 보상하고 보건의료인의 안정적인 진료환경을 조성하기 위한 것이다. 의료분쟁조정법 제46조 제1항의 문언과 이 사건 보상사업의 목적을 종합해 보면, 심판대상조항이 대통령령에 위임하고 있는 분담금 납부의무자의 범위에는 분만 실적이 있는 보건의료기관개설자가 포함될 것이라는 점을 충분히 예측할 수 있다.

심판대상조항은 보상재원의 분담비율과 관련하여 그 기준이나 상한 등에 대해 정함이 없이 그 자체를 대통령령에 위임하고 있다. 이 사건 보상사업에 필요한 재원은 무과실 분만 의료사고의 유형 및 발생 건수, 보상 청구 현황 등에 따라 정해질 것이고, 의료분쟁조정법 제46조 제2항이 국가로 하여금 이 사건 보상사업에 드는 비용의 일부를 예산의 범위에서 지원할 수 있다고 규정하고 있으므로, 분담금 납부의무자가 분담할 비율은 국가가 지원할 수 있는 금액에 따라 달라질 것임을 예측할 수 있다.

분만 실적 있는 보건의료기관개설자는 분만에 관한 의료행위를 제공하여 요양급여비용을 받고, 보건의료기관 내 분만시설을 설치·운영함으로써 분만에 수반되는 위험을 관리하며, 보상금 지급으로 조성되는 안정적인 진료환경을 누린다. 이러한 점을 고려하면, 분만실적 있는 보건의료기관개설자가 과실 없이 발생한 분만 의료사고와 밀접한 관련성을 가짐을 부정할 수 없다. 그리고 이 사건 보상사업은 무과실 분만 의료사고로 인한 피해를 보상하기 위한 것으로서, 그 성격상 보상 청구 건수, 보상금 지급 총액 및 개별 보건의료기관개설자가 구체적으로 부담하는 분담금은 많을 것으로 보이

지 아니한다. 따라서 입법자는 분만실적 있는 보건의료기관개설자에게 이 사건 보상사업에 드는 비용을 분담시킴에 있어 폭넓은 재량을 가진다. 분만실적 있는 보건의료기관개설자들에게 보상재원을 부담시키는 것이 입법형성권의 범위를 벗어난 것이라고 볼 수 없는 이상, 분담비율을 정하는 기준이나 분담비율의 상한 등을 구체적으로 정하여 위임하지 않았더라도 보상재원의 분담비율에 대한 예측가능성이 없다고 보기는 어렵다.

나아가 부담금은 성질상 일정한 납부의무자 집단을 예정하고 있으므로, 위임 내용의 예측가능성 판단에 있어서도 수범자인 납부의무자 집단의 성격을 고려할 수 있다(헌재 2004. 6. 24. 2004헌바23 ; 헌재 2013. 10. 24. 2012헌바368 참조). 분담금 납부의무를 지는 보건의료기관개설자는 집단의 특수성·전문성을 가지므로 심판대상조항에 따라 위임될 내용의 대강을 예측하기 용이하다는 점도 고려되어야 한다.』

(3) 재판관 이진성, 재판관 강일원, 재판관 이선애, 재판관 유남석의 의료분쟁조정법 제46조 제4항 중 ‘보상재원의 분담비율’ 부분에 대한 반대의견(위헌론)

재판관 이진성, 재판관 강일원, 재판관 이선애, 재판관 유남석은 다음과 같은 이유에서 의료분쟁조정법 제46조 제4항 중 ‘보상재원의 분담비율’ 부분은 헌법에 위반된다고 판단하였다.

(가) 보상재원 분담비율의 의미와 그에 대한 명확성의 요구

『가. 의료분쟁조정법 제46조 제4항 중 ‘보상재원의 분담비율’ 부분은 이 사건 보상사업에 관한 분담금 납부의무의 범위를 결정하는 필수적 요소인바, 위 법률조항은 이를 대통령령으로 정하도록

위임하고 있다. 그런데 이 사건 분담금은 특정 공익사업의 재정조달을 위해 보건의료기관개설자라는 특정 집단의 사람들에게 재화 또는 용역의 제공과 관계없이 강제적·일률적으로 부과하는 부담금으로서 납부의무자의 재산권을 직접적으로 제한하거나 침해할 소지가 있으므로, 이에 관한 위임의 요건과 범위는 일반적인 급부행정법규의 경우보다는 더 엄격하게 제한적으로 규정되어야 한다. 설령 대통령령에 분담비율과 관련된 세부적 사항의 결정을 위임할 필요성이 있다고 하더라도, 국회는 행정권에 의한 자의적인 법률의 해석과 집행을 방지하고 법치주의를 구현하고자 하는 헌법 제75조의 정신에 따라 위임되는 내용의 기준이나 한계를 명시하는 등 구체적으로 범위를 정하여 위임해야 하고, 이 사건 분담금과 같은 재정조달목적 부담금 납부의무의 범위를 전혀 예측할 수 없도록 하여 납부의무자의 법적 안정성을 현저히 해치는 것은 헌법에 반하여 허용될 수 없다(헌재 1999. 1. 28. 97헌가8 참조).

나. 이 사건 보상사업은 사회보장제도로서의 성격을 가진다. 입법자가 입법 당시 이 사건 보상사업은 무과실의 분만 의료사고로 인하여 보건의료인에 대한 손해배상청구권을 가지지 못하는 환자 등에게 국가가 사회보장적 차원에서 그 피해액의 일부를 보상하고자 하는 것이 입법 취지라고 밝혔듯이, 이 사건 보상사업은 무과실 분만 의료사고라는 사회적 위험에 대해 보건의료기관개설자 등을 포함한 사회 전체가 보호할 필요성 때문에 도입된 것이다. 이는 사회보장·사회복지의 증진과 모성의 보호를 위한 국가적 노력이 발현된 결과이다(헌법 제34조 제2항, 제36조 제2항). 이것은 의료분쟁조정법 제46조 제2항이 국가가 이 사건 보상사업에 드는 비용 일부를 지원할 수 있다고 규정하고, 제3항이 그 비용의 ‘일부’를 보건의료기관개설자 등에게 분담하게 할 수 있다고 규정하고 있는 점

에서도 충분히 알 수 있다.

위에서 살펴본 이 사건 보상사업의 사회보장적 성격과 의료분쟁조정법의 규정 내용 등을 종합하여 보면, 이 사건 보상사업의 비용 전부를 보건의료기관개설자에게 부담시켜서는 안 되고, 국가는 그 비용을 분담해야 한다. 나아가 무과실 분만 의료사고로 인한 사회적 손실의 공평한 부담이라는 측면에서 국가와 보건의료기관개설자 등 관련자 사이에 적정한 수준의 분담이 이루어져야 하고, 보건의료기관개설자에 대하여 과도한 분담을 강제하는 것은 허용될 수 없다.

이와 같이 국가는 무과실 분만 의료사고에 대한 이 사건 보상사업의 비용을 그 사회보장적 성격에 맞게 적정한 수준에서 분담해야 하고, 한편 보건의료기관개설자는 분만 의료사고에 과실책임이 없음에도 이 사건 보상사업과 관련성이 있다는 사유만으로 일반인이 부담하지 않는 특별한 부담금 납부의무를 부과받고 있다. 따라서 보상재원에 관한 국가와 보건의료기관개설자 사이의 분담비율은 보건의료기관개설자의 재산권 제한과 관련하여 매우 중요한 의미를 가진다. 그러므로 이 사건 보상사업 및 분담금 부과의 근거가 되는 법률인 의료분쟁조정법이 보상재원의 분담비율에 관련한 세부적 사항의 결정을 행정권에 위임하기 위해서는, 법률 자체에서 적어도 분담비율을 정하는 기준이나 분담비율의 상한을 정해 둠으로써 분담금 납부의무의 범위에 관하여 행정권에 의한 자의적인 법률의 해석과 집행을 방지하고 보건의료기관개설자의 예측가능성과 법적 안정성을 확보할 것이 더욱 강하게 요청된다.』

(나) 예측가능성

『다. 그럼에도 의료분쟁조정법 제46조 제4항은 보상재원의 분담

비율에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정할 뿐, 분담비율을 정하는 기준이나 분담비율의 상한에 대해서 전혀 규정하지 아니하였고, 의료분쟁조정법의 전반적인 체계나 관련조항을 살펴보더라도 분담비율에 관하여 대통령령에 규정될 내용의 대강을 예측할 만한 단서를 찾을 수 없다.

더구나 이 사건 보상사업에 따른 보상의 범위, 보상금의 지급기준 역시 대통령령으로 정하도록 하고 있으므로(의료분쟁조정법 제46조 제4항, 같은 법 시행령 제22조, 제23조), 의료분쟁조정법의 규정 내용만으로는 보상금의 액수나 필요한 보상재원 규모를 가늠하기도 어렵다. 이러한 상황에서 보상재원의 분담비율까지 아무런 기준이나 한계 없이 대통령령에 위임된 결과, 분담금 납부의무에 관한 보건의료기관개설자의 법적 불안정성이 가중되고, 보건의료기관개설자가 분담금을 얼마나 부담할 것인지를 행정권의 전적인 재량에 맡긴 것이나 다름없게 되었다.

라. 결국 의료분쟁조정법 제46조 제4항은 ‘보상재원의 분담비율’에 관하여 대통령령에 포괄적으로 위임함으로써 보상재원의 분담비율의 대강이 어떻게 될지를 전혀 예측할 수 없게 하고, 분담금 납부의무 범위와 관련하여 보건의료기관개설자의 법적 안정성을 현저히 해치고 있다. 따라서 의료분쟁조정법 제46조 제4항 중 ‘보상재원의 분담비율’ 부분은 포괄위임금지원칙에 반하여 헌법에 위반된다.』

다. 해설

법정의견은, 분담금 납부의무자의 범위와 보상재원의 분담비율을 반드시 법률에서 정해야 한다고 보기는 어려우므로 심판대상조항이 법률유보원칙에 위배되지 않는다고 보았다. 또한, 의료분

쟁조정법 문언과 이 사건 보상사업의 목적을 종합해 보면, 심판대상조항이 대통령령에 위임하고 있는 분담금 납부의무자의 범위에 분만 실적이 있는 보건의료기관개설자가 포함될 것이라는 점을 예측할 수 있고, 나아가 입법자는 이 사건 보상사업에 드는 비용을 분담시킴에 있어 폭넓은 재량을 가지는바 분담비율을 정하는 기준이나 분담비율의 상한 등을 구체적으로 정하여 위임하지 않았더라도 보상재원의 분담비율에 대한 예측가능성이 있다고 보아 포괄위임금지원칙에 위배되지 않는다고 보았다.

반대의견은, 심판대상조항이 법률유보원칙에 위반되지 않는다는 점, 의료분쟁조정법 제46조 제4항 중 ‘보건의료기관개설자의 범위’ 부분이 포괄위임금지원칙에 위반되지 않는다는 점에서는 법정의견과 견해를 같이한다. 그러나 반대의견은, 의료분쟁조정법 제46조 제4항 중 ‘보상재원의 분담비율’ 부분은 포괄위임금지원칙에 위배된다고 보았다. 즉, 보상재원 분담비율은 재산권 제한에 관하여 매우 중요한 의미가 있으므로 보상재원 분담비율에 관련한 세부적 사항을 위임하기 위해서는 법률에서 적어도 분담비율을 정하는 기준이나 분담비율의 상한을 정해 두어야 하는데, 의료분쟁조정법 제46조 제4항은 이에 대해서 전혀 규정하지 아니하였고, 의료분쟁조정법의 전반적인 체계 등을 살펴보더라도 분담비율에 관하여 대통령령에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 없다는 것이다.

5. 보론: 의료분쟁조정법 제46조 제3항의 평등원칙 위배 여부

가. 문제의 소재

이 사건 분담금은 재정조달목적 부담금에 해당한다. 부담금은

국민의 재산권을 제한하는 성격을 가지고 있으므로 부담금을 부과함에 있어서도 평등원칙과 같은 재산권 제한 입법의 한계 역시 준수되어야 한다(헌재 1998. 12. 24. 98헌가1 ; 헌재 2004. 7. 15. 2002헌바42 참조). 그런데 심판대상조항 중 의료분쟁조정법 제46조 제3항은 이 사건 보상사업에 드는 비용의 일부를 보건의료기관개설자에게 분담토록 함으로써 보건의료기관개설자를 일반 국민과 달리 취급하고 있으므로, 이것이 평등원칙에 위배되는지 여부가 헌법적으로 문제가 될 수 있다. 이에 대하여 헌법재판소는 판단하지 아니하였지만,22)이하에서 간략히 살펴보기로 한다.

나. 부담금과 헌법상 평등원칙

부담금의 정당화 요건은 일반적으로 헌법상 평등원칙과 밀접한 관련이 있다. 부담금은 국민의 재산권을 제한하여 일반 국민이 아닌 특별한 의무자집단에 대하여 부과되는 특별한 재정책임이므로, 납부의무자들을 일반 국민이나 다른 집단과 달리 취급하여 이들을 불리하게 대우하기 때문이다(헌재 2004. 7. 15. 2002헌바42 ; 헌재 2005. 3. 31. 2003헌가20 ; 헌재 2007. 12. 27. 2006헌바

25 등 참조).

평등원칙의 적용에 있어서 부담금의 문제는 합리성의 문제로서 자의금지원칙에 의한 심사 대상이다(헌재 2008. 2. 28. 2006헌바70 참조). 특정한 집단에 대해 부담금을 부과하는 차별대우에 합리성이 있는지는 부담금의 헌법적 정당화 요건을 갖추었는지와 관련이 있다( 2007헌마860 참조).

다. 판단

의료분쟁조정법 제46조 제3항은 보건의료기관개설자가 납세의무를 부담하고 있음에도 다른 일반 국민은 부담하지 않는 이 사건 분담금을 보건의료기관개설자에게 추가로 부담시키고 있는데, 이러한 선별적 부담금 부과에 합리적 이유가 있는지 살펴본다. 이에 대해서는 합헌론과 위헌론 두 가지 입론이 가능하다.

(1) 합헌론

(가) 이 사건 분담금의 부과로 그 재원의 일부가 조달되는 이 사건 보상사업은 무과실의 분만 의료사고로 인하여 피해를 본 환자 등의 구제를 목적으로 한다. 분만 의료는 다른 의료영역에 비하여 상대적으로 불확실성이 커 의사의 과실이 없더라도 돌연히 의료사고가 발생할 수 있다는 점에서 일반적인 의료사고와는 구별되는 특수성을 지닌다. 따라서 이 사건 보상사업은 분만 의료의 특수성을 고려하여 국가가 사회보장적 차원에서 ‘분만에 따른 의료사고’라는 특정 영역에서 발생한 피해를 구제하여 주는 특별한 공익사업에 해당한다. 또한 ‘분만에 관련된 보건의료기관개설자’라는 특정 집단을 위해 안정적인 진료환경을 조성하는 것

역시 특별한 공익사업에 해당한다.

그렇다면 이 사건 보상사업은 반드시 조세에 의하여만 재원이 조달되어야만 하는 국가의 일반적 과제를 수행한다기보다는, 특정 집단으로부터 그 재원이 조달될 수 있는 특수한 공적 과제를 수행한다고 볼 수 있다.23)

물론 이 사건 보상사업이 무과실의 분만 의료사고를 당한 피해자와 분만에 관련된 보건의료기관개설자 사이의 문제만이 아니라 국민 전체의 보건의료증진에 관련된 것이라고 볼 여지도 있다. 그런데 이 사건 보상사업과 분만 의료사고 피해자 및 관련 보건의료기관 개설자의 관련성 정도는 일반 국민에 비하여 현저히 높다고 할 것이고, 이와 같은 일반 국민과의 관련성 측면에서 국가가 예산의 범위 내에서 지원할 수 있도록 하고 있으므로, 국가의 일반적 과제 수행이라는 측면을 고려하더라도 의료기관개설자에게 이 사건 보상사업의 재원을 분담토록 하는 것이 불합리하다고 보기는 어렵다.

(나) 이 사건 분담금의 납부의무자는 분만 실적이 있는 보건의료기관개설자로 한정된다(의료분쟁조정법 시행령 제21조 제1항 제2호). 이들은 분만에 관한 의료행위를 제공하였고, 이 사건 보상사업에 따른 보상금 지급을 통해 조성되는 안정적인 진료환경을 누리므로 일반 국민과 구별된다.

의료행위는 환자의 신체에 대한 침습을 수반하므로 본질적으로 의료사고의 위험을 내포하고 있다. 의료는 고도의 복잡화, 기

계화 및 첨단화가 이루어지고 있는 분야로서, 분만 실적이 있는 보건의료기관개설자는 분만에 관한 의료행위를 제공하고 보건의료기관 내 분만시설을 설치·운영함으로써 분만에 수반되는 위험을 관리한다. 분만 의료행위에 수반되는 위험은 우연적인 것이 아니라 전문가인 보건의료기관개설자가 예견 가능한 범위 내에 있다고 볼 수 있다. 또한, 분만에 관한 의료행위를 제공할지는 보건의료기관개설자의 자유의사에 의한 것이고,24)보건의료기관개설자는 의료행위를 제공한 대가로 수익을 얻으므로, 불합리한 조세 외적 부담을 진다고 보기 어렵다.

부담금의 수입이 납부의무자의 집단적 이익을 위하여 사용되는 경우에는 부담금부과의 정당성이 제고된다(헌재 2003. 1. 30. 2002헌바5 ; 헌재 2005. 3. 31. 2003헌가20 참조). 분만 실적이 있는 보건의료기관개설자는 의료사고가 발생할 경우 분쟁의 당사자가 될 수 있으므로, 안정적인 진료환경 조성이라는 공적 과제와 이해관계가 있다. 이 사건 보상사업에 의해 환자 등에게 보상금이 지급되는 경우, 그들과 보건의료기관개설자 사이의 갈등은 줄어들게 될 것이다. 그렇다면 이 사건 보상사업 시행에 따른 궁극적인 이익은 결국 보건의료기관개설자의 집단적 이익을 위하여 사용된다고 볼 수 있다.

(다) 결국 보건의료기관개설자는 분만에 수반되는 위험을 관리하고 의료행위를 통해 수익을 얻으며 이 사건 보상사업을 통해

안정적인 진료환경을 제공받는 집단으로서 이 사건 분담금을 부과할만한 특별한 관계에 있으므로, 이 사건 비용분담조항이 보건의료기관개설자에게 이 사건 분담금을 부담하게 한 것에는 합리적인 이유가 있다.

(2) 위헌론

(가) 이 사건 보상사업의 주된 입법목적은 무과실의 분만 의료사고를 당한 피해자에게 국가가 사회보장적 차원에서 그 피해액의 일부를 보상하는 것이므로, 이 사건 보상사업은 일종의 사회보장제도로서의 성격을 가진다. 의료사고는 모든 국민에게 일어날 수 있는 잠재적 위험이며, 그 피해가 중대하고 장기간 계속되어 피해자 본인뿐만 아니라 사회 전체에 관련되는 성질을 지닌다. 분만에 따르는 의료사고 역시 분만하는 국민에 한정된 위험은 아니다. 그렇다면 이 사건 보상사업은 국민 전체에 대한 사회적 안전망으로서, 기본적으로 일반적 공익사업에 해당한다.25)

다만 분만 의료는 다른 의료영역에 비하여 상대적으로 불확실성이 커 의사의 과실이 없음에도 의료사고가 돌연히 발생할 수 있다는 특수성을 지니므로, 분만이라는 특정 영역에서 발생한 피해를 구제한다는 측면에서는 특별한 공익사업으로서의 성격도 가진다. 분만에 관련된 보건의료기관개설자라는 특정 집단을 위해 안정적인 진료환경을 조성하는 것 역시 특별한 공익사업에 해당한다.26)

그렇다면 이 사건 보상사업은 국가의 일반적 과제와 특수한 공적 과제를 동시에 수행하는바, 특정한 공익사업에 한하여 그 사업에 충당할 목적으로만 부담금을 부과할 수 있다는 요건을 충분히 만족시키지 못한다.27)

(나) 분만 실적이 있는 보건의료기관개설자는 분만 의료행위를 제공하는 측이므로 외견상 일반 국민과 구별되는 것처럼 보인다. 그런데 이 사건 보상사업의 대상이 되는 의료사고는 보건의료인이 충분한 주의의무를 다하였음에도 불구하고 불가항력적으로 발생한 것으로, 그 발생은 우연적인 성질을 가진다. 그렇다면 보건의료기관개설자가 단지 의료행위를 제공하는 쪽이라는 이유만으로, 불가항력적 사고에 관하여 법적으로 다른 일반 국민과 구별되는 동질성을 가지고 있다고 할 수 없다.28)

부담금 납부의무자는 재정조달의 대상인 공적 과제에 대하여 일반 국민에 비해 특별히 밀접한 관련성을 가져야 한다. 그런데 보건의료기관개설자라고 하여 이 사건 보상사업에 대해 일반 국민에 비해 특별히 밀접하게 관련된다고 할 수 없다. 이 사건 보상사업은 불가항력적으로 발생한 분만 의료사고로 인한 피해 구제를 피해자와 보건의료기관개설자라는 개인 사이에서 해결하려는 것이 아니라, 사회보장적 차원에서 사회화시켜 해결하려는 것이기 때문이다.29)

보건의료기관개설자라고 하여 불가항력적으로 발생한 분만 의료사고에 대하여 일반 국민보다 더 근접한 위치에 있다고 볼 수도 없다.30)의료행위는 본질적으로 사람의 생명을 구하고 신체의 완전성을 확보하기 위한 것이고, 의료기술에 준거하여 바르게 시행되는 의료행위는 구명성(救命性)을 지닌다. 따라서 현대 의학 수준에서 충분한 주의의무를 다했음에도 분만 의료사고가 불가항력적으로 발생하였다면, 그 책임을 보건의료기관개설자에게 돌릴 수 없다.31)32)33)34)

부담금의 수입 중 일부가 납부의무자의 집단적 이익에 도움이 된다는 이유로 그 부담금의 부과가 쉽게 정당화된다면, 준조세적인 성격을 가진 부담금이 남용될 위험이 있다. 이 사건 보상사업에 따라 보상금이 지급될 경우 보건의료기관개설자는 환자 등과의 갈등이 감소하는 이익을 얻을 수는 있다. 그러나 이러한 효과는 의료사고 피해자를 구제하기 위해 보상금을 지급함에 따라 부수적으로 발생할 뿐이고, 보상금이 지급되더라도 보건의료기관개설자가 면책되지 않으므로 환자 등과 보건의료기관개설자 사이에서 법적 분쟁이 계속될 위험은 남아 있다. 그렇다면 이 사건 분담금의 집단적 효용성이 부담금부과를 충분히 정당화시킨다고 보기 어렵다.

(다) 이상을 종합하여 보면, 재정조달의 대상인 이 사건 보상사업에 관하여 보건의료기관개설자는 일반 국민에 비해 특별히 밀접한 관련성을 가지지 못한다. 따라서 이 사건 비용분담조항이 보건의료기관개설자에게 이 사건 분담금의 납부 의무를 지우는 것에는 합리적인 이유가 없어, 평등원칙에 위배된다.

6. 이 사건 결정의 의의

이 사건 결정은 분담금 납부의무자의 범위와 보상재원의 분담

비율의 구체적 내용을 대통령령으로 정하도록 한 심판대상조항에 대하여 판단한 것이다. 헌법재판소는 심판대상조항이 법률유보원칙과 포괄위임금지원칙에 위배되지 않는다고 판단하였다. 특히, 입법자가 이 사건 보상사업에 드는 비용을 분담시킴에 있어 폭넓은 재량을 가진다는 점 등에 비추어, 심판대상조항이 분담비율을 정하는 기준이나 분담비율의 상한 등을 구체적으로 정하여 위임하지 않았더라도 보상재원의 분담비율에 대한 예측가능성이 부정되지 않는다고 판단한 점에 주목할 만하다.