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판시사항
1.한국의료분쟁조정중재원이 의료사고 피해자에게 대불한 손해배상금 대불비용을 보건의료기관개설자 등이 부담하도록 하면서, 그 금액과 납부방법 및 관리 등에 관한 사항을 대통령령에 위임한 ‘의료사고 피해구제 및 의료분쟁 조정 등에 관한 법률’(2011. 4. 7. 법률 제10566호로 제정된 것, 이하 ‘의료분쟁조정법’이라 한다) 제47조 제2항 중 “그 금액과 납부방법 및 관리 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.” 부분(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 법률유보원칙에 위배되는지 여부(소극)
2. 심판대상조항이 포괄위임입법금지원칙에 위배되는지 여부(소극)
결정요지
1. 의료분쟁조정법 제47조 제1항은 손해배상금 대불제도의 기본적인 사항에 관해 규율하고 있고, 같은 조 제4항은 사실상 대부분의 보건의료기관개설자에 적용될 수 있는 징수방법을, 같은 조 제3항, 제7항은 대불비용 부담금의 관리에 관한 기본 사항도 규율하는 등 대불비용 부담금에 관련된 기본권 제한의 본질적인 사항에 관해서는 법률에서 이를 규율하고 있으므로, 구체적인 부담액을 대통령령에 위임한 심판대상조항이 법률유보원칙에 위배된다고 보기 어렵다.
2.개별 보건의료기관개설자들의 부담액이나 납부절차등에 관련된 기술적이고 세부적인 사항은, 전문적인 판단이 필요하고 수시로 변화하는 상황에 대응해야 하므로 하위법령에 위임할 필요가 있다. 그리고 손해배상금 대불제도의 입법목적 및 관련조항을 종합하면, 대불비용 부담금을 부과하는 산정기준으로 의료행위에 따른 위험성의 정도 차이와 의료기관에서 행해지는 의료행위의 양 등이 주로 고려
될 것임을 예측할 수 있고, 시행 초기에 대불비용 부담금이 적립된 후의 추가적인 부담은 대불이 필요한 손해배상금의 총액이 증가하는 정도와 결손이 발생하는 정도를 고려하여 정해질 것임도 충분히 예측할 수 있으므로 심판대상조항은 포괄위임입법금지원칙에 위배되지 아니한다.
심판대상조문
② 보건의료기관개설자는 제1항에 따른 손해배상금의 대불에 필요한 비용을 부담하여야 하고, 그 금액과 납부방법 및 관리 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
③∼⑧ 생략
참조조문
의료사고 피해구제 및 의료분쟁 조정 등에 관한 법률(2011. 4. 7. 법률 제10566호로 제정된 것) 제47조(손해배상금 대불) ① 의료사고로 인한 피해자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당함에도 불구하고 그에 따른 금원을 지급받지 못하였을 경우 미지급금에 대하여 조정중재원에 대불을 청구할 수 있다. 다만, 제3호의 경우 판결은 확정된 경우에 한정한다.
1. 조정이 성립되거나 중재판정이 내려진 경우 또는 제37조 제1항에 따라 조정절차 중 합의로 조정조서가 작성된 경우
2.「소비자기본법」제67조 제3항에 따라 조정조서가 작성된 경우
3. 법원이 의료분쟁에 관한 민사절차에서 보건의료기관개설자, 보건의료인, 그 밖의 당사자가 될 수 있는 자에 대하여 금원의 지급을 명하는 집행권원을 작성한 경우
② 생략
③ 조정중재원은 손해배상금 대불을 위하여 보건복지부령으로 정하는 바에 따라 별도 계정을 설치하여야 한다.
④∼⑤ 생략
⑥ 조정중재원은 제5항에 따라 손해배상금을 대불한 경우 해당 보건의료기관개설자 또는 보건의료인에게 그 대불금을 구상할 수 있다.
⑦ 조정중재원은 제6항에 따라 대불금을 구상함에 있어서 상환이 불가능한 대불금에 대하여 결손처분을 할 수 있다.
⑧ 생략
의료사고 피해구제 및 의료분쟁 조정 등에 관한 법률 시행령(2012. 4. 6. 대통령령 제
23708호로 제정된 것) 제27조(보건의료기관개설자의 대불비용 부담 등) ① 원장은 법 제47조 제2항에 따라 보건의료기관개설자가 부담하는 손해배상금의 대불에 필요한 비용(이하 “대불비용”이라 한다)의 연도별 적립 목표액을 정하거나 이를 변경하려는 경우에는 보건복지부장관의 승인을 받아야 한다.
② 원장은 제1항의 연도별 적립 목표액의 범위에서 보건의료기관개설자별 대불비용 부담액의 산정기준 및 이에 따른 징수액을 정한다. 이 경우 보건의료기관의 유형에 따라 대불비용 부담액의 산정기준을 달리 정할 수 있다.
③ 원장은 제2항에 따라 산정된 대불비용을 보건의료기관개설자로부터 징수하려는 경우(법 제47조 제4항에 따라 요양급여비용의 일부를 지급받는 경우를 포함한다)에는 각 보건의료기관개설자별 대불비용의 부담액 및 그 징수시기를 징수일 1개월 전까지 공고하고, 「국민건강보험법」에 따른 국민건강보험공단에 통보하여야 한다.
④ 원장은 제2항에 따라 보건의료기관개설자별 대불비용 부담액의 산정기준을 정하거나 산정된 대불비용을 제3항에 따라 징수하기 위하여 필요한 경우에는「국민건강보험법」에 따른 국민건강보험공단이나 건강보험심사평가원에 관련 자료의 제출을 요청할 수 있다.
참조판례
가. 헌재 2008. 2. 28. 2006헌바70 , 판례집 20-1, 250
나. 헌재 1999. 1. 28. 97헌가8 , 판례집11-1, 1
당사자
제청법원서울행정법원
제청신청인별지명단과 같음대리인 법무법인 로앰담당변호사 김은정
당해사건서울행정법원2012구합20304손해배상금대불시행및운영방안공고처분취소
주문
‘의료사고 피해구제 및 의료분쟁 조정 등에 관한 법률’(2011. 4. 7. 법률 제10566호로 제정된 것) 제47조 제2항 중 “그 금액과 납부방법 및 관리 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.” 부분은 헌법에 위반되지 아니한다.
이유
1. 사건개요
가. 2011. 4. 7. 제정된 ‘의료사고 피해구제 및 의료분쟁 조정 등에 관한 법률’(이하 ‘의료분쟁조정법’이라 한다)은 의료사고 피해자가 한국의료분쟁조정중재원(이하 ‘조정중재원’이라 한다)의 조정이나 법원 판결 등으로 확정된 손해배상금을 배상의무자로부터 지급받지 못한 경우, 피해자의 신청으로 조정중재원이 우선 미지급분을 대불하고 향후 배상의무자에게 구상하는 제도(이하 ‘손해배상금 대불제도’라 한다)를 도입하였다.
나. 제청신청인들은 의원 또는 병원을 개설한 의사들로서, 조정중재원장이 2012. 4. 9. ‘손해배상금 대불 시행 및 운영방안’을 공고하자(조정중재원공고 제2012-1호, 이하 ‘이 사건 공고처분’이라 한다),서울행정법원에 위 공고처분의 취소를 구하는 소를 제기하고(2012구합20304), 그 소송 계속 중 보건의료기관개설자가 손해배상금 대불에 필요한 비용을 부담하여야 하고 그 금액과 납부방법 및 관리 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정하도록 규정한 의료분쟁조정법 제47조 제2항이 법률유보원칙 등에 위배된다고 주장하면서 위헌법률심판제청을 신청하였다.
다. 제청법원은 2013. 1. 21. 의료분쟁조정법 제47조 제2항 중 “그 금액과 납부방법 및 관리 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.” 부분이 법률유보원칙에 위배된다는 이유로 이 사건 위헌법률심판을 제청하였다.
2. 심판대상
이 사건의 심판대상은 ‘의료사고 피해구제 및 의료분쟁 조정 등에 관한 법률’(2011. 4. 7. 법률 제10566호로 제정된 것) 제47조 제2항 중 “그 금액과 납부방법 및 관리 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.” 부분(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이며, 그 내용 및 관련조항은 다음과 같다.
[심판대상조항]
제47조(손해배상금 대불) ② 보건의료기관개설자는 제1항에 따른 손해배상금의 대불에 필요한 비용을 부담하여야 하고, 그 금액과 납부방법 및 관리 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
[관련조항] [별지2] 참조
3. 제청법원의 위헌제청이유
보건의료기관개설자로 하여금 손해배상금 대불비용을 부담하도록 하는 것은, 의료사고 피해자를 구제하고 보건의료기관개설자의 경제적 위험을 분산시키기 위한 손해배상금의 대불 용도로 쓰일 공동의 재원을 마련하기 위한 것이고, 추구하는 공적 과제가 손해배상금 대불의 집행단계에서 실현되므로, 순수한 재정조달목적 부담금에 해당한다.
대불비용 부담의 금액은 부담자의 범위 및 징수절차와 함께 대불비용 부담의 본질적 요소로서 보건의료기관개설자의 재산권 제한에 관련된 영역에 속하므로 국회가 스스로 결정하여야 한다. 대불비용 부담의 금액을 국회가 법률로써 직접 정하기 어렵다면 그 상한선만이라도 정하고 대통령령에 위임하거나, 1차적 결정권한을 전문성과 중립성을 갖춘 독립된 위원회에 부여하고 국회가 이를 확정할 수도 있는데, 그 금액의 결정에 국회의 관여를 배제한 채 이를 대통령령에 위임한 심판대상조항은 법률유보원칙에 위배된다.
4. 판 단
가. 의료분쟁조정법상 손해배상금 대불제도 개요
(1) 의료분쟁조정법의 제정
의료사고 및 그로 인한 분쟁에도 불구하고, 의료사고에 대한 피해구제를 받을 수 있는 제도, 특히 강제 집행력을 지닌 조정기구나 수단이 없어 보건의료인과 환자 측의 대립과 갈등이 빈번하고 많은 사회적 문제가 발생하였다. 의료사고로 인한 피해를 신속·공정하게 구제하고, 보건의료인에게 안정적인 진료환경을 조성하려는 목적에서 의료분쟁조정법이 제정되었다. 그 주요 내용은 의료분쟁을 신속·공정하고 효율적으로 해결하기 위하여 조정중재원을 설립하고, 보건의료인이 업무상과실치상죄를 범한 경우에도 조정이 성립하거나 조정절차 중 합의로 조정조서가 작성된 경우에는 피해자의 명시한 의사에 반하여 공소를 제기할 수 없도록 하며, 의료사고로 인한 피해자가 지급받지 못한 손해배상금에 대해서 조정중재원이 이를 대신 지불하는 제도를 마련하는 것 등이다.
(2) 손해배상금 대불제도의 내용
의료분쟁조정법 제정 당시 대부분의 의료기관이 책임보험 가입을 의무화할 필요는 없을 정도로 배상 자력이 있고, 손해배상금 대불만으로도 환자 측이 충분히 배상받을 수 있다는 전제 아래 손해배상금 대불제도를 도입하였다. 이 제도는 의료사고 피해자에 대하여 우선 조정중재원이 미지급된 손해배상액을 대
불하고, 사후적으로 배상책임이 있는 보건의료기관개설자 또는 보건의료인에게 그 대불금을 구상할 수 있도록 함으로써, 의료사고로 인한 피해의 신속한 구제를 도모하고 보건의료인의 일시적인 경제적 곤란을 방지하여 궁극적으로 안정적 진료환경을 조성하는 것을 목적으로 한다.
조정중재원이 손해배상금을 대불한 때에는 그 배상책임이 있는 보건의료기관개설자 또는 보건의료인 등 구상의무자에게 일정한 기간 내에 그 대불금 전액을 조정중재원에 납부할 것을 청구하여야 한다(법 제47조 제6항, 같은 법 시행령 제28조 제1항). 조정중재원은 대불을 위하여 독립된 계정을 설치하여야 하며(법 제47조 제3항), 손해배상금의 대불 이후 구상의무자로부터 대불금을 받은 경우에는 해당 금원을 손해배상금 대불계정에 편입하여야 한다(같은 법 시행령 제28조 제2항).
(3) 보건의료기관개설자의 손해배상금 대불비용 부담
손해배상금 대불제도를 시행하기 위해서는, 궁극적으로는 배상책임이 있는 보건의료기관개설자 또는 보건의료인에 대한 구상을 전제로 하더라도, 우선 대불이 가능할 정도의 재원을 조정중재원에 마련해 두어야 한다.
의료분쟁조정법은 손해배상금 대불비용을 보건의료기관개설자가 부담하는 것을 원칙으로 하고(제47조 제2항 전단), 그 금액과 납부방법 및 관리 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정하도록 하였다(심판대상조항). 이에 따라 의료분쟁조정법 시행령은 조정중재원장이 보건복지부장관의 승인을 받아 대불비용의 연도별 적립 목표액을 정하며, 그 목표액의 범위에서 보건의료기관개설자별 대불비용 부담액의 산정기준 및 이에 따른 징수액을 정하되, 보건의료기관의 유형에 따라 대불비용 부담액의 산정기준을 달리 정할 수 있도록 하고 있다(같은 법 시행령 제27조 제1항, 제2항).
대불비용의 징수는 국민건강보험공단이 요양기관에 지급하여야 할 요양급여비용의 일부를 지급하지 아니하고 조정중재원에 지급하는 방법으로 할 수 있다(법 제47조 제4항). 조정중재원장은 국민건강보험공단으로부터 요양급여
비용의 일부를 지급받는 경우를 포함하여 대불비용을 보건의료기관개설자로부터 징수하려는 경우에는 각 보건의료기관개설자별 대불비용의 부담액 및 그 징수시기를 징수일 1개월 전까지 공고하고, 이를 국민건강보험공단에 통보하여야 한다(시행령 제27조 제3항).
(4) 제도의 운영 현황
의료분쟁조정법은 2012. 4. 8. 시행되었고, 조정중재원장은 2012. 4. 9. 의료분쟁조정법 제47조 제2항 및 같은 법 시행령 제27조 제3항에 따라 이 사건 공고처분을 하였다. 그 내용은 2012년도 손해배상금 대불에 필요한 적립목표액을 34억 9천만 원 이내에서 운영하기로 하고, 보건의료기관개설자별 부담금은 대불비용 부담 직전년도 1년간 위험도상대가치금액을 기준으로 산정하되, 치과 및 한방 병·의원과 정액수가제가 적용되는 요양병원은 의과 해당 종별 평균금액 또는 일정액을, 부담금이 1만 원 미만인 모든 기관 및 보건기관, 조산원, 약국은 1만 원을 부담하며, 동일한 산정기준을 적용할 수 없는 미지정 요양기관 등의 부담액은 추후 별도로 공고하여 징수한다는 것이다. 또한, 이 공고에서 대불비용 부담금의 징수에 관해서는 2012. 6. 1. 요양급여비용 지급 부분부터 그 일부를 조정중재원이 지급받는 방식으로 한다고 하였다.
이 공고로 실제로 징수된 액수는 30억 5백만 원이었는데, 지출된 금액은 4백만 원에 불과하여, 2012년에는 주로 손해배상금 대불제도를 시행하기 위한 재원이 적립되었을 뿐 실제로 이 제도가 활용된 실적은 미미한 것으로 보인다.
조정중재원장은 2013. 7. 31. ‘2013년도 손해배상금 대불비용 부담액 부과·징수’를 공고하였다. 이 공고에서는 2013년도 대불비용 적립 목표액을 2억 7천 7백만 원으로 하면서, 보건의료기관 종별 대불비용부담액을 최저 1만 원(약국이나 조산원 등)부터 최고6,336,700원(상급종합병원)까지의 구체적인 액수로 구별하여 제시하였는데, 실제로는 보건의료기관 신규개설자와 2012년도 부담금 미납자만이 징수 대상이 되었다. 부담액의 납부방법에 관해서는, 2013. 9. 1.부터 12. 31.까지 국민건강보험공단이 요양기관에 지급하여야 할 요양급여비용의 일부를 조정중재원에 지급하는 방법으로 납부하도록 하였다.
나. 보건의료기관개설자의 대불비용 부담의 법적 성격
의료분쟁에 대한 조정 및 중재를 담당하는 조정중재원이 손해배상금 대불제도를 운영하는 주체이고, 조정중재원장은 대불비용의 연도별 적립 목표액을 정하거나 변경하고, 보건의료기관개설자별 대불비용 부담액의 산정기준 및 이에 따른 징수액을 정하여 징수한다. 따라서 조정중재원장이 보건의료기관개설
자에게 손해배상금 대불비용을 부과·징수하는 것은, 독자적인 행정주체로서 손해배상금 대불제도의 시행이라는 특정한 공적 과제를 수행하기 위하여 일정한 액수의 금전납부의무를 부과하는 행정작용의 성격을 가진다.
한편, 보건의료기관개설자가 손해배상금 대불비용을 부담하는 것은, 손해배상금 대불제도를 운영하기 위하여 각 보건의료기관개설자가 공동으로 그 재원 마련을 위한 비용을 납부하는 성격을 가진다. 의료사고에 대한 손해배상책임이 있는 보건의료기관개설자나 보건의료인 등은 사후적으로 구상의무를 짐으로써 대불 재원이 유지되는 관계에 있고, 개별 보건의료기관개설자의 대불비용 부담은 구체적인 손해배상책임의 유무와 관계가 없다. 또한, 이러한 금전납부의무 부과를 통하여 달성하려는 손해배상금 대불제도의 목적은 징수된 부담액으로 마련된 재원을 지출하여 실제로 대불이 이루어짐으로써 실현된다.
따라서 심판대상조항에 따라 손해배상금 대불비용을 보건의료기관개설자가 부담하는 것은, 손해배상금 대불제도의 시행이라는 특정한 공적 과제의 수행을 위한 재원 마련을 목적으로 보건의료기관개설자라는 특정한 집단이 반대급부 없이 납부하는 공과금의 성격을 가지므로, 재정조달목적 부담금에 해당한다(이하 ‘대불비용 부담금’이라 한다).
손해배상금 대불제도는 보건의료기관개설자 등의 안정적인 진료환경을 조성하는 것을 목적으로 하므로 보건의료기관개설자의 편익을 위한 측면도 있는 점, 조정중재원이 대불할 사유가 발생하지 않거나 구상권을 행사하여 대불금을 회수하면 대불 재원은 그대로 보존되는 점, 대불제도의 도입 시 대부분의 의료기관이 책임보험 가입을 의무화할 필요가 없을 정도로 배상자력이 있다는 것이 주된 도입배경이 된 것으로 보아, 초기에 제도를 운영할 수 있을 만큼 재원이 적립된 이후에 추가로 징수할 비용은 결손을 보충할 정도에 불과하여 보건의료기관개설자들에 대한 대불비용 부담금의 징수가 시행 초기와 같은 정도의 금액으로 ‘정기적·장기적으로’ 유지된다고 보기는 어려운 점 등의 특수성이 있다. 이러한 특수성을 감안하여 의료분쟁조정법 제정 시 대불비용 부담금을 ‘부담금관리 기본법’ 별표에 열거된 부담금에는 포함시키지 않는 것으로 하였다.
다. 이 사건의 쟁점
심판대상조항은 재정조달목적 부담금의 성격을 가지는 대불비용 부담금의 금액과 납부방법 및 관리 등의 규율을 대통령령에 위임하고 있으므로 포괄위임입법금지원칙을 규정한 헌법 제75조에 위반되는지 여부가 문제된다.
제청법원은 대불비용 부담금 금액의 결정에 관하여 국회의 관여를 배제한 채 대통령령에 위임한 것이 법률유보원칙에 위배된다는 점을 주된 제청이유로 삼았으므로, 개별 보건의료기관개설자의 구체적인 ‘대불비용 부담액’이 입법자가 법률로써 스스로 규율하여야 하는 사항인지 여부를 먼저 살펴보기로 한다.
라. 법률유보원칙 위배 여부
법률유보원칙은 단순히 행정작용이 법률에 근거를 두기만 하면 충분한 것이 아니라, 국가공동체와 그 구성원에게 기본적이고도 중요한 의미를 갖는 영역, 특히 국민의 기본권 실현에 관련된 영역에 있어서는 행정에 맡길 것이 아니라 국민의 대표자인 입법자 스스로 그 본질적 사항에 대하여 결정하여야 한다는 요구, 즉 의회유보원칙까지 내포하는 것으로 이해되고 있다.
의료분쟁조정법 제47조 제1항에서는 대불의 대상이 되는 손해배상금이 어떤 종류의 것인지를 구체적으로 정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 보건의료기관개설자를 대불비용 부담금의 부담 주체로 규정하고 있으며, 같은 조 제6항에서는 보건의료기관개설자의 사후구상책임을 규정하여 초기에 적립된 재원이 어느 정도 유지되는 것을 전제로 하고 있는 등, 손해배상금 대불제도의 기본적인 사항에 관해서는 법률에서 규율하고 있다.
또한, 의료분쟁조정법 제47조 제4항은 국민건강보험공단이 요양급여기관인 보건의료기관개설자에게 지급하는 비용의 일부를 조정중재원에 지급하는 방법으로 대불비용 부담금을 징수할 수 있도록 하여, 사실상 대부분의 보건의료기관개설자에 적용될 수 있는 징수방법도 규율하고 있다. 뿐만 아니라 의료분쟁조정법은 조정중재원이 대불을 위하여 독립된 계정을 설치하여야 하며, 대불금을 구상함에 있어 상환이 불가능한 대불금에 대하여 결손처분을 할 수 있도록 정하는 등(제47조 제3항, 제7항), 대불비용 부담금의 관리에 관한 기본 사항도 규율하고 있다.
한편, 앞에서 본 바와 같이 대불비용 부담금은 의료분쟁조정제도 시행 초기에 제도를 운영할 수 있을 만큼 재원을 적립하는 것에 우선적인 목표가 있고,
이후에 추가로 징수할 비용은 결손을 보충하는 정도에 불과하여 보건의료기관개설자들에 대하여 대불비용 부담금을 시행 초기와 같은 정도의 금액으로 ‘정기적·장기적으로’ 징수할 가능성이 없다는 점, 손해배상금 대불제도 운영 이전 단계에서 대불에 필요한 적립금이 어느 정도 수준으로 유지되어야 하는지를 미리 확정하기 어려운 점 등을 고려하면, 보건의료개관개설자들이 구체적으로 부담할 금액 혹은 부담액의 상한이 법률에서 정해야 할 정도로 본질적인 사항이라고 보기는 어렵다.
그렇다면 대불비용 부담금에 관련된 기본권 제한의 본질적인 사항에 관해서는 법률에서 이를 규율하고 있으므로, 구체적인 부담액을 대통령령에 위임한 심판대상조항이 법률유보원칙에 위배된다고 보기 어렵다.
마. 포괄위임입법금지원칙 위배 여부
(1) 포괄위임입법금지원칙 일반론 및 심사강도
헌법 제75조는 “대통령은 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항과 법률을 집행하기 위하여 필요한 사항에 관하여 대통령령을 발할 수 있다.”고 규정하여 위임입법의 근거를 마련하는 한편, 대통령령으로 입법할 수 있는 사항을 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항으로 한정함으로써 위임입법의 범위와 한계를 제시하고 있다. 헌법에 의하여 위임입법이 용인되는 한계인 ‘법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항’이라 함은 법률에 이미 대통령령으로 규정될 내용 및 범위의 기본사항이 구체적이고 명확하게 규정되어 있어서 누구라도 당해 법률 그 자체로부터 대통령령에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있어야 한다는 것을 의미한다.
이러한 예측가능성의 유무는 당해 특정조항 하나만을 가지고 판단할 것은 아니고 관련 법 조항 전체를 유기적·체계적으로 종합 판단하여야 하며, 각 대상법률의 성질에 따라 구체적·개별적으로 검토하여야 한다. 위임입법의 위와 같은 구체성, 명확성의 요구 정도는 각종 법률이 규제하고자 하는 대상의 종류와 성질에 따라 달라질 것이지만, 특히 처벌법규나 조세법규와 같이 국민의 기본권을 직접적으로 제한하거나 침해할 소지가 있는 법규에서는 구체성, 명확성의 요구가 강화되어 그 위임의 요건과 범위가 일반적인 급부행정법규의 경우보다 더 엄격하게 제한적으로 규정되어야 하는 반면에, 규율대상이 지극히 다양하거나 수시로 변화하는 성질의 것일 때에는 위임의 구체성, 명확성의 요건이 완화된다(헌재 1999. 1. 28. 97헌가8 참조).
(2) 위임의 필요성
개별 보건의료기관개설자들의 부담액이나 납부의 절차 등에 관련된 기술적이고 세부적인 사항은, 전문적 판단이 필요하고 수시로 변화하는 상황에 대응해야 할 필요가 있어 하위법령에 위임할 필요가 있는 영역이다.
다만, 보건의료기관개설자의 부담액에 관하여 적어도 금액의 상한이나 금액 산정에 관한 대강의 기준을 법률에서 정해야 하는 것은 아닌지가 문제될 수 있으나, 손해배상금 대불제도는 처음 도입되는 단계에 있으므로 대불에 필요한 적립금이 어느 정도 수준으로 유지되고 있어야 하는지를 제도 운영 이전에 입법단계에서 예측하기 어렵다. 또한 초기에 제도를 운영할 수 있을 만큼 재원을 적립한 이후에 추가로 징수할 비용은 결손을 보충하는 정도에 불과하므로 손해배상 대불제도를 실제로 운영하는 과정을 통해서 추산할 수밖에 없다.
금액 산정의 기준 역시 의료사고로 인한 보건의료기관개설자들의 손해배상책임 발생 현황 등의 통계에 대한 분석과 의료행위별 위험성, 보건의료기관별 지급곤란 요소 등에 관한 전문적인 판단이 필요하다는 특수성이 있다.그러므로 금액의 상한이나 금액 산정의 기준에 관하여도 상황의 변동에 따라 시의 적절하게 탄력적으로 대응할 수 있도록 하위 법령에 위임할 필요성이 인정된다.
(3) 예측가능성
앞에서 본 손해배상금 대불제도의 입법목적과 의료사고로 인한 손해배상책임이 발생할 위험성이 높은 의료행위를 하거나 의료행위의 절대량이 많은 보건의료기관일수록 손해배상금 대불제도로 인한 혜택을 누리게 될 가능성이 크다는 점을 고려하면, 대불비용 부담금을 부과하는 산정기준으로 의료행위에 따른 위험성의 정도 차이와 의료기관에서 행해지는 의료행위의 양 등이 주로 고려될 것임을 예측할 수 있다. 따라서 의과, 치과, 한의과, 약국, 조산원과 같이 행해지는 의료행위의 종류에 따라, 또한 종합병원, 병원, 의원과 같이 의료기관의 규모에 따라 부담금의 차이가 날 것임이 예측 가능하다.
또한, 의료분쟁조정법 제47조 제6항에서 조정중재원이 손해배상금을 대불한 경우 이를 구상할 수 있다고 규정하고, 제7항에서 상환이 불가능한 대불금에 대해서 결손처분을 할 수 있다고 규정하고 있으므로, 일단 적립된 금액은 결손이 발생하지 않는 한 어느 정도 수준으로 유지될 것이고, 그 후의 추가적인 부담은 대불이 필요한 손해배상금의 총액이 증가하는 정도와 결손이 발생하는 정도를 고려하여 정해질 것임도 예측할 수 있다.
나아가 앞에서 본 바와 같이 의료분쟁조정법 제47조 제4항은 국민건강보험
공단이 요양급여기관인 보건의료기관개설자에게 지급하는 비용의 일부를 조정중재원에 지급하는 방법으로 징수할 수 있도록 하여 사실상 대부분의 보건의료기관개설자에게 적용될 수 있는 징수방법에 관하여도 정하고 있고, 상환이 불가능한 대불금에 대한 결손처분 등 대불비용 부담금의 관리에 관한 기본 사항도 규율하고 있어 그 세부적인 사항에 관해서도 충분히 예측할 수 있다.
한편, 심판대상조항이 적용되는 대상은 보건의료기관개설자라는 특정한 집단으로, 집단의 특수성·밀접한 관련성·전문성으로 인해 손해배상금 대불을 위한 부담금의 산정기준 등이 예측 가능한 자들이라는 점도 고려해야 할 것이다.
(4) 소결
이러한 점들을 종합할 때, 심판대상조항에서 하위법령에 위임한 보건의료기관개설자들의 구체적인 납부금액이나 방법 등은 그 위임의 필요성이 인정되고, 수권 법률인 의료분쟁조정법의 관련조항들을 유기적·체계적으로 해석함으로써 하위법령에 규정될 내용의 대강도 예측할 수 있다. 따라서 심판대상조항은 포괄위임입법금지원칙에 위배되지 아니한다.
5. 결 론
그렇다면 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판관
재판관 박한철(재판장) 이정미 이진성 김창종 안창호 강일원 서기석 조용호
별지
[별지 1] 제청신청인 명단 생략
1. 김○중 외 29인
[별지 2] 관련조항
제1조(목적) 이 법은 의료분쟁의 조정 및 중재 등에 관한 사항을 규정함으로써 의료사고로 인한 피해를 신속·공정하게 구제하고 보건의료인의 안정적인 진료환경을 조성함을 목적으로 한다.
제47조(손해배상금 대불) ① 의료사고로 인한 피해자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당함에도 불구하고 그에 따른 금원을 지급받지 못하였을 경우 미지급금에 대하여 조정중재원에 대불을 청구할 수 있다. 다만, 제3호의 경우 판결은 확정된 경우에 한정한다.
1.조정이성립되거나중재판정이내려진경우 또는 제37조 제1항에 따라 조정절차 중 합의로 조정조서가 작성된 경우
2.「소비자기본법」제67조 제3항에 따라 조정조서가 작성된 경우
3.법원이 의료분쟁에 관한 민사절차에서 보건의료기관개설자, 보건의료인, 그 밖의 당사자가 될 수 있는 자에 대하여 금원의 지급을 명하는 집행권원을 작성한 경우
② 생략
③조정중재원은 손해배상금 대불을 위하여 보건복지부령으로 정하는 바에 따라 별도 계정을 설치하여야 한다.
④제2항에 따라 보건의료기관개설자가 부담하는 비용은「국민건강보험법」제47조 제3항에도 불구하고 국민건강보험공단이 요양기관에 지급하여야 할 요양급여비용의 일부를 조정중재원에 지급하는 방법으로 할 수 있다. 이 경우 국민건강보험공단은 요양기관에 지급하여야 할 요양급여비용의 일부를 지급하지 아니하고 이를 조정중재원에 지급하여야 한다.
⑤ 조정중재원은 제1항에 따른 대불청구가 있는 때에는 보건복지부령으로 정하는 기준에 따라 심사하고 대불하여야 한다.
⑥ 조정중재원은 제5항에 따라 손해배상금을 대불한 경우 해당 보건의료기관개설자 또는 보건의료인에게 그 대불금을 구상할 수 있다.
⑦ 조정중재원은 제6항에 따라 대불금을 구상함에 있어서 상환이 불가능한 대불금에 대하여 결손처분을 할 수 있다.
⑧ 제5항에 따른 손해배상금 대불의 대상·범위·절차 및 방법, 제6항에 따른 구상의 절차 및 방법, 제7항에 따른 상환이 불가능한 대불금의 범위 및 결손처분 절차 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
제27조(보건의료기관개설자의 대불비용 부담 등) ① 원장은 법 제47조 제2항에 따라 보건의료기관개설자가 부담하는 손해배상금의 대불에 필요한 비용(이하 “대불비용”이라 한다)의 연도별 적립 목표액을 정하거나 이를 변경하려
는 경우에는 보건복지부장관의 승인을 받아야 한다.
②원장은 제1항의 연도별 적립 목표액의 범위에서 보건의료기관개설자별 대불비용 부담액의 산정기준 및 이에 따른 징수액을 정한다. 이 경우 보건의료기관의 유형에 따라 대불비용 부담액의 산정기준을 달리 정할 수 있다.
③원장은 제2항에 따라 산정된 대불비용을 보건의료기관개설자로부터 징수하려는 경우(법 제47조 제4항에 따라 요양급여비용의 일부를 지급받는 경우를 포함한다)에는 각 보건의료기관개설자별 대불비용의 부담액 및 그 징수시기를 징수일 1개월 전까지 공고하고,「국민건강보험법」에 따른 국민건강보험공단에 통보하여야 한다.
④원장은 제2항에 따라 보건의료기관개설자별 대불비용 부담액의 산정기준을 정하거나 산정된 대불비용을 제3항에 따라 징수하기 위하여 필요한 경우에는「국민건강보험법」에 따른 국민건강보험공단이나 건강보험심사평가원에 관련 자료의 제출을 요청할 수 있다.
제28조(대불금의 구상) ① 원장은 법 제47조 제5항에 따라 손해배상금을 대불한 경우에는 지체 없이 해당 보건의료기관개설자 또는 보건의료인(이하 “구상의무자”라 한다)에게 일정한 기간 내에 그 대불금 전액을 조정중재원에 납부할 것을 청구하여야 한다.
②원장은 제1항의 청구를 하여 구상의무자(求償義務者)로부터 대불금을 받은 경우에는 해당 금원을 법 제47조 제3항에 따른 손해배상금 대불계정에 편입하여야 한다.