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판시사항
1. 대법원규칙(大法院規則)에 대한 헌법소원의 적법성을 인정한 사례
2. 구(舊) 공탁금(供託金)의이자(利子)에관한규칙(規則) 제2조 및 제4조의 위헌 여부
결정요지
1. 가. 대법원규칙(大法院規則)도 그 자체에 의하여 직접 기본권이 침해되었음을 이유로 하는 때에는 헌법소원심판의 대상(對象)이 된다.
나. 헌법소원심판의 대상이 되는 법령(法令)은 그 법령(法令)에 기한 다른 집행행위를 기다리지 않고 직접 기본권을 침해하는 법령(法令)이어야 하나, 예외적으로 법령(法令)이 일의적이고 명백한 것이어서 집행기관이 심사와 재량의 여지 없이 그 법령(法令)에 따라 일정한 집행행위를 하여야 하는 때에는 당해 법령(法令)을 헌법소원의 직접대상으로 삼을 수 있다.
다. 법령(法令) 자체에 의한 직접적인 기본권침해 여부가 문제되었을 경우 그 법령(法令)의 효력을 직접 다투는 것을 소송물로 하여 일반법원에 구제를 구할 수 있는 절차는 존재하지 아니하므로 이 경우에는 보충성의 예외로서 다른 구제절차를 거칠 것이 없이 바로 헌법소원심판을 청구할 수 있다.
라. 이 사건 대법원규칙(大法院規則) 제4조가 폐지되었더라도 개정된 위 규칙(規則)의 부칙에서 “……이 규칙(規則) 시행 전에 공탁한 공탁금으로서 이 규칙(規則) 시행일 이후에 지급되는 것에 대하여도 적용한다”고 규정되어 있으므로 위 폐지 전 규칙(規則) 제4조의 적용을 받는 청구인의 경우 헌법소원심판청구 이익이 있다.
2. 공탁과 예금은 그 제도의 본질을 달리하는 것으로 국가가 공탁금을 직접 보관 관리할 것인가 또는 은행에 입금하여 보관 관리시킬 것인가 등의 공탁금 보관방법의 선택은 입법정책의 문제라 할 것이므로, 현행 공탁법(供託法)상 공탁금보관자지정제도를 둠으로써 은행으로 하여금 공탁금을 보관하는 방법을 선택하였다 하더라도 공탁자 내지 공탁금수령자를 은행의 다른 예금주 또는 이자 있는 채권의 채권자와 비교하여 불리하게 대우하여 평등원칙에 반하는 것으로 볼 수는 없다.
국가로서는 어떠한 명목으로든 국민으로부터 금원(金員)을 수령하여 보관하는 경우에 있어서 이를 선량한 관리자로서 보관하여야 할 의무가 있다고 할 것이나, 이자는 금전의 보관만으로 당연히 발생하는 것이 아니고 당사자 사이의 특별한 약정이 있거나 법률에 특별한 규정이 있는 경우에 한하여 발생하는 것이다. 현행 공탁금이자도 공탁법(供託法)의 규정에 의하여 입법정책적 차원에서 발생되는 것이며 법원도 현재의 은행예금 제도하에서 최선의 관리를 하고 있다 할 것인바, 그 밖에 공탁수수료가 징수되지 않고 있는 점, 공탁제도가 원래 공탁자의 이익을 위한 제도이지 국가가 공탁자에게 무조건 공탁을 강요하는 것이 아니라는 점 등을 고려할 때 현재의 대법원의 공탁금 관리방법이 공탁자 또는 공탁금수령자의 재산권을 침해하는 것이라 할 수 없다.
공탁금이율의 높고 낮음이 국민의 공탁제도 이용에 영향을 주는 것은 예상되나 공탁은 그 원인에 따라 고유의 기능을 갖고 있고 국민으로서는 그 기능에 따라 공탁제도를 이용하는 것이므로 공탁금이율이 낮다는 이유만으로 재판청구권이 침해되었다고는 볼 수 없다.
당사자
청 구 인 사단법인 ○○신흥시장 번영회
대표이사 이 ○ 순
대리인 변호사 심 요 섭
심판대상조문
공탁금(供託金)의이자(利子)에관한규칙(規則) 제2조 (이자(利子)) 공탁금의 이자는 금융통화운영위원
회에서 정하는 별단예금의 최고이자율로 한다.
공탁금(供託金)의이자(利子)에관한규칙(規則)(1991.2.13. 대법원규칙 제1155호로 삭제되기 전의 것) 제4조 (이자지급(利子支給)) 공탁금의 이자는 공탁금 1만원 미만의 단수에 대하여는 이를 부가하지 아니한다.
참조조문
헌법재판소법(憲法裁判所法) 제69조 (청구기간(請求期間)) ① 제68조 제1항의 규정(規定)에 의한 헌법소원(憲法訴願)의 심판(審判)은 그 사유가 있음을 안 날로부터 60일(日) 이내에, 그 사유가 있은 날로부터 180일(日) 이내에 청구(請求)하여야 한다. 다만, 다른 법률(法律)에 의한 구제절차(救濟節次)를 거친 헌법소원(憲法訴願)의 심판(審判)은 그 최종결정(最終決定)을 통지받은 날로부터 30일(日) 이내에 청구(請求)하여야 한다.
② 생략
공탁법(供託法) 제5조 (공탁금(供託金)의 이자(利子)) 공탁금(供託金)에는 대법원규칙(大法院規則)이 정하는 이자(利子)를 붙일 수 있다.
금융기관여수신이율(金融機關與受信利率)등에관한규정(規定) 제2조 제1항
참조판례
1989. 3.17. 선고, 88헌마1 결정
1990. 6.25. 선고, 89헌마220 결정
1990.10.15. 선고, 89헌마178 결정
1993. 7.29. 선고, 92헌마6 결정
주문
청구인의 심판청구를 기각한다.
이유
1. 사건의 개요와 심판의 대상
가. 사건의 개요
청구인은 청구외 정○환에게 채무 금 21,647,000원을 변제하고자 하였으나 위 정○환이 수령거부할 것이 명백하다는 이유로 1989.12.8. 전주지방법원 정주지원 소속 공탁공무원으로부터 위 정○환을 공탁물수령자로 하고 공탁금을 금 21,647,000원으로 한 변제공탁의 수탁처분을 받은 다음, 같은 달 11. 주식회사 ○○은행 정주지점에 공탁금 21,647,000원을 납입함으로써 변제공탁하였다. 그런데 청구인과 위 정○환은 1990.11.10. 위 변제공탁금을 청구인이 회수하기로 화해하였고, 이에 따라 청구인은 같은 해 12.7. 위 공탁금의 회수를 청구하여 위 지원의 공탁공무원으로부터 위 공탁원금 및 당시 시행 중이던 공탁금의이자에관한대법원규칙 제2조 및 제4조에 따라 위 공탁원금 중 1만원 미만의 단수를 공제한 나머지 금원에 대한 연1%의 비율에 의한 공탁금이자(이자소득세를 원천징수하였음)를 합한 금 21,835,871원의 회수인가처분을 받은 다음, 같은 날 이자를 별도로 청구하겠다는 이의를 유보한 채 위 공탁금을 회수하였다.
이에 청구인은 1990.12.14. 위 대법원규칙 제2조 및 제4조가 청구인의 평등권, 재산권, 재판청구권을 직접 침해하였다고 주장하면서 위 대법원규칙 제2조 및 제4조에 대하여 헌법재판소법 제68조 제1항에 의한 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 심판의 대상
그러므로 이 사건 심판의 대상은 공탁금의이자에관한규칙(1984.8.22. 대법원규칙 제873호) 제2조 및 1991.2.13. 대법원규칙 제1155호로 삭제되기 전의 같은 규칙(1981.7.8. 대법원규칙 제776호) 제4조(이
하 대법원규칙이라 한다)가 청구인의 기본권을 침해하였는지의 여부이다.
한편, 관계법령의 내용은 다음과 같다.
공탁법 제5조(1986.7.14. 법률 제3852호)는 “공탁금에는 대법원규칙이 정하는 이자를 붙일 수 있다”고 규정하고 있고, 이에 따라 공탁금의이자에관한규칙 제2조(1984.2.22. 대법원규칙 제873호)는 “공탁금의 이자는 금융통화위원회에서 정하는 별단예금의 최고이자율로 한다”고 규정하고 있으며, 금융통화위원회는 금융기관여수신이율등에관한규정 제2조 제1항 별표에서 별단예금의 최고이자율을 규정하고 있는데 1984.1.23.부터 1994.5.1.까지는 연 1%, 그 이후부터 현재까지는 연 2%로 정하고 있다. 한편 개정 전 공탁금의이자에관한규칙 제4조(1981.7.8. 대법원규칙 제776호)는 “공탁금의 이자는 공탁금 1만원 미만의 단수에 대하여는 이를 부가하지 아니한다”고 규정하고 있었는데 1991.2.13. 대법원규칙 제1155호로 위 조항이 삭제되었다.
2. 당사자 등의 주장
가. 청구인의 주장
저축예금 또는 자유저축예금은 입출금이 자유롭고 연 12% 이상의 이자가 붙는데 반해, 위 대법원규칙 제2조 및 제4조가 공탁금을 별단예금으로 취급하여 연 1%의 이자만을 붙이고 있고 나아가 1만원 미만의 단수에 대하여는 이자를 붙이지 않고 있는 것은, 합리적인 이유 없이 저축예금 또는 자유저축예금 금리나 민사법정이율(연 5%)을 적용받지 못하게 하는 것으로서 헌법 제11조의 평등의 원칙에 위배되고, 재산적 가치를 갖고 있는 돈의 사용, 수익, 처분권을
나. 법원행정처장의 주장
(1) 헌법재판소에는 대법원규칙에 대한 위헌심판권이 없고 청구인은 자신의 이익을 도모하기 위하여 변제공탁하였다가 그 공탁금을 회수하면서 그 원금뿐만 아니라 위 대법원규칙에 의하여 일정한 이자까지 지급받았으므로 위 대법원규칙에 의하여 이익을 받은 것이지 어떠한 헌법상 기본권을 침해당한 것이 아니어서 이 사건 심판청구는 부적법하다.
(3) 헌법소원의 심판은 그 사유가 있은 날로부터 180일 이내에, 그 사유가 있음을 안 날로부터 60일 이내에 청구하여야 하는바, 이 사건 심판청구는 위 대법원규칙의 제정일인 1984.2.22., 헌법소원이 처음 가능해진 헌법재판소의 업무개시일인 1988.9.19., 또는 청
구인의 공탁일인 1989.12.8. 중 어느 것을 기산점으로 삼더라도 이미 위 청구기간이 경과된 후 청구된 것이어서 부적법하다.
(4) 만일 공탁공무원의 회수인가처분일인 1990.12.7.로부터 청구기간을 기산한다면 이 사건 심판청구는 청구기간 내에 청구된 것이기는 하지만, 이러한 이론구성은 결국 기본권침해가 위 대법원규칙에 의하여 직접 발생한 것이 아니고 공탁공무원의 처분에 의하여 발생한 것으로 보는 셈이 되므로 위 대법원규칙에는 결국 기본권침해의 직접성이 없다는 결론에 이르게 되어 이 사건 심판청구는 부적법하게 된다.
(5) 가사 이 사건 심판청구가 적법하다고 가정하더라도 이하에서 설명하는 바와 같은 이유로 위 대법원규칙은 위헌이 아니다. 즉 공탁은 공탁자가 변제, 보증, 담보 등 특정목적을 이루기 위하여 금전, 유가증권, 물건 등을 국가(공탁소)에 보관시키고 국가는 이를 받아 보관하다가 일정한 권리자에게 지급하는 제도로서 공탁자의 편의를 위하여 국가가 공탁물을 보관하는 것이지 예금이 아니다. 공탁자가 공탁제도를 이용하는 것은 변제, 보증, 담보 등의 특정한 목적을 달성하기 위한 것이고 이자를 증식시키기 위한 것이 아니다. 공탁법 제3조가 은행을 공탁금보관자로 지정하여 공탁금을 보관하게 하고 있으나, 이는 국가가 공탁금을 보관하는 방법에 관한 규정에 지나지 아니하므로 이로 인하여 공탁자와 은행 사이에 직접적으로 어떠한 법률관계가 생기는 것도 아니고 공탁자가 은행에 예금을 하는 것도 아니며, 공탁에서 부수적으로 발생하는 예금관계는 국가와 은행 사이에 발생하는 것이다.
(6) 공탁은 제3자를 위한 임치계약으로서 그 계약의 성질상 수혜
자는 임치인이므로 특별한 약정이 없는 한 임치물에 대한 이자는 발생하지 않는 것이다.
(7) 국가가 공탁금을 보관함에 있어 이용할 수 있는 은행의 예금구좌는 보통예금과 별단예금밖에 없다. 저축예금 또는 자유저축예금은 국가가 저축의 장려와 가계의 특별보호라는 금융 및 경제정책적인 특별고려에서 실명의 개인에 한하여 1인 1구좌로 저축한도액을 정하여 특별히 고율의 이자를 보장하는 것이므로 국가가 위 예금에 예금주로 공탁금을 예치시키는 것은 불가능하다. 국가가 예금주로서 이용할 수 있는 요구불예금종목은 보통예금과 별단예금밖에 없으며 이들 예금의 최고이율은 연 1%로 정하여져 있다.
(8) 공탁법 제5조가 공탁금에 이자를 붙일 수 있게 한 것은 공탁금에 이자를 붙임으로써 공탁제도의 이용을 촉진시키기 위한 입법정책적인 고려에 의한 것이다.
(9) 공탁금이자를 지급하는 경우 지급의무의 주체는 국가이므로 그 이자는 국가의 예산에서 부담하는 것이 원칙이지만, 공탁제도는 공탁자의 이익을 위하여 운용되고 있는 제도인 만큼 그 사무처리비용 이외에 이자까지도 국가가 부담하는 것은 특정인의 이익을 위하여 전체 국민의 조세부담을 증가시키는 결과로 되기 때문에, 현행 공탁금이자제도는 실제 공탁금을 보관함으로써 운용수익을 얻을 수 있는 공탁금보관은행에게 이자를 부담시키고 있다. 그런데 은행의 입장에서 보면 국가가 지시하는 공탁금을 받아 보관하다가 국가의 지시가 있으면 언제든지 공탁금을 출급하여야 하는 등 공탁금은 특별한 목적을 위하여 일시 예치되는 것이어서 성질상 별단예금에 해당된다고 할 것이고, 실제로 금융기관예금규정 제101조도 공탁금
을 별단예금의 일종으로 규정하고 있다. 이러한 고려하에 대법원규칙은 공탁금이자를 별단예금의 최고이자율에 따르게 규정하고 있다.
(10) 공탁금보관은행으로서는 은행법 제30조 제2호, 제1조의2, 한국은행법 제65조, 금융기관여수신이율등에관한규정 제2조 등의 규정에 기속되어 연 1%를 초과하는 공탁금이자를 지급할 수 없고, 만일 대법원규칙에서 공탁금에 대한 이율을 별단예금 최고이자율보다 높게 규정하는 경우 그 차액은 국가의 일반예산에서 부담하지 않을 수 없다.
(11) 공탁은 공탁자의 이익을 위한 것이기 때문에 공탁금보관은행의 사무처리비용도 공탁자가 부담하여야 할 것이지만 현행 공탁법은 공탁제도의 활용을 촉진시키기 위하여 공탁수수료를 요구하지 않고 있으며, 한편 공탁금보관은행에 대하여도 공탁금의 수령·보관·출급 등의 사무처리비용을 지급하지 않는 대신 공탁금 중 1만원 미만의 단수에 대한 이자를 공제하여 사무처리비용에 충당시키고 있는 것이다.
다. 법무부장관의 주장
민사법정이율은 다른 법률의 규정이나 당사자의 약정이 없을 경우에 적용되는 이율로서 공탁금이자와는 아무런 관련도 없고 민법 제748조에 규정된 부당이득반환에 관한 수익자의 반환범위와 비교해 볼 때 공탁금에 연 1%의 이자를 붙이는 것이 균형을 잃은 것이라 할 수 없다는 것 외에는 법원행정처장의 주장과 대체로 같다.
3. 판단
가. 먼저 이 사건 헌법소원의 적법 여부에 관하여 판단한다.
(1) 대법원규칙의 헌법소원대상성
대법원규칙도 그 자체에 의하여 직접 기본권이 침해되었음을 이유로 하는 때에는 헌법소원의 심판대상이 된다(헌법재판소 1990.10.15. 선고, 89헌마178 결정 참조).
(2) 기본권침해의 주장
청구인은 위 대법원규칙에 의하여 헌법상의 평등권, 재산권, 재판청구권이 침해되었다는 점을 납득할 수 있을 정도로 주장하고 있어 이 사건 심판청구는 적법하고, 과연 실제로 위 대법원규칙에 의하여 청구인의 기본권이 침해되었는지 혹은 오히려 이익을 받고 있는지의 여부는 본안에서 판단할 사항이므로 이에 관한 법원행정처장의 주장은 이유 없다.
(3) 자기성
청구인이 금 21,647,000원을 변제공탁하였다가 이를 회수하면서 위 대법원규칙에 의하여 1만원 미만의 단수를 공제한 금 21,640,000원에 대한 연 1%의 비율에 의한 이자만을 지급받게 되어 있었으므로 이 사건 심판청구는 자기성을 갖추고 있다.
(4) 직접성
헌법소원심판의 대상이 되는 법령은 그 법령에 기한 다른 집행행위를 기다리지 않고 직접 국민의 기본권을 침해하는 법령이어야 하지만, 예외적으로 법령이 일의적이고 명백한 것이어서 집행기관이 심사와 재량의 여지없이 그 법령에 따라 일정한 집행행위를 하여야 하는 때에는 당해 법령을 헌법소원의 직접대상으로 삼을 수 있다(헌법재판소 1989.3.17. 선고, 88헌마1 결정 참조).
비록 이 사건에서 공탁공무원의 1990.12.7.자 회수인가처분이 개
재되어 있다고 하더라도 위 대법원규칙이 공탁공무원에게 심사와 재량의 여지를 주지 않은 채 공탁금에 대하여 연 1%의 이자를 붙이게 하고 1만원 미만의 단수에 대하여는 이자를 붙이지 않도록 일의적이고 명백하게 규정하고 있는 이상 이 사건 심판청구는 위 예외에 해당하여 직접성이 있다.
(5) 보충성
법령 자체에 의한 직접적인 기본권침해 여부가 문제되었을 경우 그 법령의 효력을 직접 다투는 것을 소송물로 하여 일반 법원에 구제를 구할 수 있는 절차는 존재하지 아니하므로 이 경우에는 보충성의 예외로서 다른 구제절차를 거칠 것이 없이 바로 헌법소원심판을 청구할 수 있다(헌법재판소 1990.10.15. 선고, 89헌마178 결정 참조).
이 사건 심판청구에 앞서 공탁공무원의 처분에 대한 항고 및 재항고절차를 먼저 밟아야 한다는 법원행정처장의 주장은 이 사건 심판의 대상이 이 사건 규칙들이 아니라 공탁공무원의 1990.12.7.자 회수인가처분이라는 잘못된 전제하에 있는 것으로 이유 없다.
(6) 청구기간
법령에 대한 헌법소원의 청구기간은 그 법령의 공포와 동시에 기본권침해를 당한 자는 그 법령이 공포된 사실을 안 날로부터 60일 이내에, 아니면 법령이 공포된 날로부터 180일 이내에, 그렇지 아니하고 법령공포 후 그 법령에 해당하는 사유가 발생하여 비로소 기본권의 침해를 받게 된 자는 그 사유가 발생하였음을 안 날로부터 60일 이내에, 아니면 그 사유가 발생한 날로부터 180일 이내에 헌법소원을 제기하여야 하며, “사유가 발생한 ”은 당해 법령이 청구인의 기본권을 명백히 구체적으로 현실 침해하였거나 그 침해
청구인은 1989.12.11. 금 21,647,000원을 변제공탁하였고, 1990.11.10. 공탁금수령권자인 위 정○환과 사이에 위 변제공탁금을 청구인이 회수하기로 화해하였으며, 1990.12.7. 위 공탁금과 위 대법원규칙에 따른 이자를 이의를 유보한 채 수령하였는바, 그 사유가 발생한 날은 청구인이 공탁금을 수령한 날인 1990.12.7.로 보아야 하고, 그때부터 60일 이내인 1990.12.14.에 제기된 이 사건 심판청구는 적법하다.
(7) 심판청구의 이익(대법원규칙 제4조의 폐지문제)
(8) 결론적으로 이 사건 헌법소원심판청구는 모두 적법하다고 할 것이다.
나. 본안에 대한 판단
(1) 공탁이라 함은 법령의 규정에 따른 일정한 원인에 기하여 금전, 유가증권, 기타의 물품을 국가의 기관인 공탁소에 임치하여 공
탁소를 통하여 그 물품을 타인으로 하여금 수령케 함으로써 법령에서 정한 일정한 목적을 달성케 하려는 제도이다.
공탁은 공탁원인, 즉 공탁에 의하여 달하려고 하는 목적·기능에 따라서 변제공탁, 담보공탁, 집행공탁, 몰취공탁, 보관공탁으로 분류할 수 있다.
나) 담보공탁은 채무자가 어느 특정의 채권자에게 공탁한 금전 또는 유가증권에 관하여 일종의 우선변제권을 부여함에 의하여 채권담보의 기능을 달하려고 하는 공탁제도이다. 이에 속하는 것으로 소송당사자 또는 관계인이 소송절차상 발생하는 소송비용 또는 손해배상채무 등의 담보제공을 위하여 하는 공탁(재판상의 담보공탁 : 민사소송법 제107조, 제199조, 제473조 제1항, 제474조, 제700조, 제704조, 제706조 제1항 등), 세금 등 징수유예를 위한 담보제공으로서의 공탁(국세징수법 제18조, 제24조 제2항, 상속세법 제28조 제1항 등) 등이 있다.
다) 집행공탁은 민사소송법상 통상의 강제집행 또는 보전집행절차의 어느 단계에 있어서 집행의 목적물(가압류금전이나 압류물건의 환가대금 또는 채권집행의 경우에 있어서의 변제제공금 등)을 집행기관이나 제3채무자가 공탁소에 공탁하여 그 목적물의 관리와 집행당사자에의 교부를 공탁절차에 따라 행하는 공탁제도이다(민법 제340조 제2항, 파산법 제251조, 회사정리법 제281조 등).
라) 몰취공탁은 민사소송의 당사자 또는 법정대리인으로 하여금
소명에 갈음하여 보증금을 공탁하게 할 수 있고 위 보증금을 공탁한 당사자 또는 법정대리인이 허위의 진술을 한 때에는 법원은 결정으로 보증금을 몰취하는 제도이다(민사소송법 제271조, 제272조).
마) 보관공탁은 단순히 보관만을 목적으로 한 공탁제도이다(상법 제491조 제4항, 담보부사채신탁법 제50조 제3항). 앞에서 본 변제공탁, 보증공탁 또는 집행공탁은 궁극적으로 청구권의 만족을 기도하는 절차이나 보관공탁은 단순히 보관기능의 확보책으로 공탁제도를 이용한 데 불과하다.
(2) 공탁사무는 지방법원장의 감독하에 그가 지정하는공탁공무원인 법원서기관 또는 법원사무관이 행하되(공탁법제2조), 대법원장이 지정한 공탁물보관자인 은행 또는 창고업자가 공탁하는 금전, 유가증권 또는 기타의 물품을 보관한다(동법 제3조). 현재 공탁금보관자로 지정된 은행은 대부분 일반시중은행이다.
지방법원장이 공탁공무원을 지정한 때에는 공탁금보관은행에 대하여 그 성명을 통고하고 그 인감을 제출하여야 하고 공탁공무원은 공탁금보관은행에 자신의 명의로 공탁금구좌와 유가증권구좌를 설정하여야한다(공탁사무처리규칙 제50조, 제51조). 공탁공무원이 공탁자에게 납입을 명하면 공탁자는 공탁금보관은행의 공탁공무원 구좌에 공탁금을 납입하게 되며, 또 공탁공무원이 당사자의 공탁금지급청구를 인가하면 당사자는 공탁금보관은행의 공탁공무원 구좌에서 지급받게 된다.
공탁관계는 공탁자와 공탁공무원과의 사이에 발생하고 공탁금보관은행은 그 법률관계에 개입하지 않는다. 공탁자와 공탁금보관은행과의 사이에 임치관계가 생기는 것이 아니므로공탁물 보관중의
멸실 훼손 등에 관하여 공탁공무원이 공탁자에 대하여 책임을 지고, 공탁금보관은행은 공탁자에 대하여 책임을 지지 않고 다만 공탁공무원에 대하여 책임을 질 뿐이다.
공탁법은 어떤 재원으로, 어떤 방법으로 공탁금이자를 지급하는지에 관하여 규정하고 있지 않지만, 공탁사무처리규칙 제48조 제1항은 “공탁금의 이자는 공탁금 출급회수청구서에의하여 공탁금보관자가 계산 지급한다”고 규정하여 공탁금보관자인 은행이 자신의 재원으로 공탁금이자를 지급하여야 함을 규정하고 있다.
원래 공탁관계는 공탁자와 공탁공무원 사이에 발생하는 것이기 때문에 공탁금에 대하여 이자를 지급한다면 국가가 그 지급의무를 부담하는 것이 원칙일 터인데, 현행 공탁금이자제도는 현실적으로 공탁금을 보관하는 자는 공탁금보관자라는 점, 공탁금보관자가 공탁금을 보관하는 과정에서 이익을 얻게 되리라는 점, 국가의 재정상태 등을 고려하여 공탁물보관자가 이자를 부담하는 것으로 규정하고 있는 것으로 보여진다.
(3) 결국 공탁제도는 국민의 사법(私法)상의 법률관계에 있어서 국가가 일종의 후견적 기능으로서 금전채무자의 편의(변제공탁의 경우), 또는 가압류·가처분제도 등을 이용하고자 하는 경우에 채권자와 채무자의 이해조정(담보공탁의 경우) 등의 목적달성을 위하여 국가가 사인(私人)으로부터 금전을 보관받았다가 이를 일정한 공탁물회수청구권자에게 반환함으로써 국가가 사법(私法)질서의 유지와 안정을 도모하는 데에 공탁제도의 의의가 인정된다고 할 것이다. 따라서 금융기관에의 예금과는 그 제도의 본질을 달리함이 분명하다고 할 것이다.
(4) 그렇다면, 이 사건의 쟁점은 국가가 위에서 살펴본 바와 같은 공탁제도의 목적을 달성하기 위하여 국민으로부터 일시적으로 공탁금의 보관을 받은 경우에 국가로서는 공탁금회수청구권자에 대하여 과연 그 공탁금을 어떻게 관리하여야 할 의무를 부담하는가의 문제에 귀착된다고 할 것이다.
즉 국가가 공탁금을 일반시중은행의 별단예금구좌에 입금하였다가 공탁금회수청구권자에게 별단예금의 최고이자율에 의한 이자를 가산하여 반환할 때에 그것이 과연 ① 다른 은행예금권리자와 비교하여 불합리한 차별이 되는 것인가, ② 국민의 재산권을 침해하는 것인가, ③ 공탁제도의 이용을 막는 결과 재판청구권을 침해하게 되는가 등이 이 사건의 쟁점이라고 할 것이므로 이하에서 차례로 살펴본다.
(5) 평등의 원칙 위배 여부
가) 우리나라의 공탁제도가 공탁금을 법원이 지정한 시중은행의 구좌에 입금시켜서 보관한다는 점에서 공탁금을 예금에 준하는 금전의 보관으로 보아 예금과 동일선상에서 비교되어야 하고 그러한 점에서 일반예금 중 가장 금리가 낮은 별단예금의 금리밖에 지급될 수 없도록 한 이 사건 규칙은 평등의 원칙에 위반된다는 주장이 있을 수 있다. 종래부터 공탁금제도에 대한 비판이 있어 왔는바, 그 비판의 대상은 공탁금을 일반시중은행이 보관하고 있음에도 공탁금이율이 은행의 다른 예금의 이율에 비하여 너무 낮다는 점, 공탁금보관은행이 특정시중은행에 편중되어 지정되고 있어 특혜의 소지가 있고 서울에 본점을 둔 공탁보관은행이 지방에서 납부된 공탁금을 서울에서 대출 등에 이용한다는 점 등이다. 현행 공탁금이율
을 외국과 비교하여 보면 “절대적인 수치에 있어서” 특별히 낮다고 할 수는 없으나, 우리나라에서는 가계저축증대와 제2금융권에 대한 은행의 경쟁력강화를 도모하기 위하여 은행에서 수시로 입출금이 자유로우면서도 이율이 고율인 각종 금융상품을 제공하고 있는 등 고금리정책을 채택하고 있어서 “상대적인 의미에 있어서” 공탁금이율은 낮다고 할 수 있다. 요컨대 공탁제도 자체만 놓고 본다면 공탁금이율이 낮다고 할 수 없으나, 우리나라의 현행 고금리정책과 비교하여 보면 공탁금이율이 낮은 것은 분명하다.
그러나 위에서 살펴보았듯이 공탁은 예금과는 그 제도의 본질을 달리하는 것이다. 국가가 공탁금을 직접 보관 관리할 것인가 또는 은행에 입금하여 보관 관리시킬 것인가 등의 공탁금보관방법의 선택은 입법정책의 문제이다. 우리나라는 공탁법 제3조에서 공탁금보관자의 지정제도를 둠으로써 은행이 공탁금을 보관하는 방법을 선택하였는바, 이러한 공탁금보관제도의 외관을 보고 공탁자 내지 공탁금수령자가 예금주 또는 이자 있는 채권의 채권자의 지위와 동일한 지위에 있다고 판단할 수는 없다.
헌법상의 평등의 원칙은 본질적으로 같은 것은 같게. 다른 것은 다르게 취급하는 것을 의미한다고 할 때, 그 본질이 다른 예금과 공탁금을 동일선상에서 비교하여야 한다는 견해는 수긍할 수 없음이 명백하다고 할 것이다.
은 그 적용영역, 취지 등이 완전히 판이한 것이어서 비교의 대상이 될 수 없다.
(6) 재산권침해 여부
가) 다음으로 이 사건 규칙이 국가가 국민으로부터 공탁금이라는 명목으로 금원을 수령하여 보관함에 있어서 국민의 재산권을 침해하는 방법으로 보관하는 것이 되는가가 문제된다고 할 것이다. 즉 국가로서는 어떠한 명목으로든 국민으로부터 금원을 수령하여 보관하는 경우에 있어서 이를 선량한 관리자로서 보관하여야 할 의무가 있다고 할 것이고, 그 의무를 다하지 않는 경우에는 국민의 재산권에 대한 침해가 된다고 하지 않을 수 없을 것이다.
나) 헌법 제23조에 의하여 국가는 공탁금에 대하여 상당한 이자를 지급하여야 한다는 헌법상의 원칙이 도출되려면, 금전의 보관에는 항상 이자 그것도 연 1%보다 훨씬 높은 이율에 의한 이자를 발생시킨다는 것을 전제로 하여야 한다. 금전의 보관만으로는 이자가 발생하는 것이 아니라고 한다면 애초부터 헌법이 보호하여야 할 재산권이 존재하지 않기 때문이다. 그러나 전통적인 재산권의 관념이나 우리의 상식에 비추어 금전의 보관만에 의하여 당연히 이자가 발생한다고 볼 수는 없다. 예컨대 소비대차는 원칙적으로 무이자로서 당사자 사이에 이자지급에 관한 약정이 있어야만 이자가 발생하는 것이고 은행의 예금 중에서도 당좌예금에는 이자가 없다. 이자는 당사자 사이의 특별한 약정이 있거나(약정이자) 법률에 특별한 규정이 있는 경우(법정이자)에 한하여 발생하는 것이지 금전을 보관하고 있다는 사실만으로 발생하는 것이 아니다. 공탁금이자도 국가가 공탁금을 보관하고 있다는 사실에 의하여 발생하는 것이 아니고
공탁법의 규정에 의하여 입법정책적인 차원에서 발생하는 것이다.
다) 공탁금보관자로 지정된 은행은 은행법 제30조 제2호, 제1조의2, 한국은행법 제65조, 금융기관여수신이율등에관한규정 제2조 등의 규정에 기속되어 법원이 공탁금을 별단예금에 입금시키는 한 연 1%(1984.2.22.부터 1994.5.1.까지) 및 연 2%(그 다음날부터 현재까지)를 초과하는 공탁금이자를 지급할 수 없고, 법원이 공탁금을 은행에 입금시킬 경우 이용할 수 있는 예금은 현행 금융제도하에서는 보통예금(이율이 연 1%임)과 별단예금밖에 없다.
현행 우리나라의 고금리정책하에서 가입요건, 예치한도 등의 일정한 제약하에 누구나 가계종합예금, 저축예금, 자유저축예금, 기업자유예금 등을 이용하여 연 1%보다 많은 이자를 얻게 되리라는 점은 인정되지만, 법원이 실명의 개인에 한하여 가입이 가능한 위 예금 중의 하나로 공탁금을 보관할 수는 없는 것이다. 그렇다면 법원으로서는 현재의 은행예금제도하에서 최선의 관리를 하고 있는 것으로 보아야 할 것이다. 공탁금보관은행이 공탁금을 운용하여 실질적으로 얻고 있는 이윤을 계산하여 그에 상응한 이자를 지급하게 하는 별도의 예금구좌를 창설하도록 하는 것은 금융통화위원회가 금융기관여수신이율등에관한규정을 개정해야 할 사항이다. 그런데 공탁수수료가 징수되지 않고 있는 점, 공탁제도는 원래 공탁자의 이익을 위한 제도이지 국가가 공탁자에게 무조건 공탁을 강요하는 것은 아니라는 점 등을 고려할 때, 공탁금운용이윤에 상응하는 이자를 지급하는 특별예금구좌를 신설하는 것은 입법정책의 차원에서 결정될 문제에 불과하지 헌법상 요구에 의한 것으로 볼 수 없다. 따라서 이 사건 규칙의 제정자인 대법원으로서는 위와 같은 특
별예금구좌를 신설하여야 할 의무도 권한도 없다고 할 것이고, 대법원은 공탁금을 현재의 예금제도하에서 가능한 최선의 관리를 하고 있는 것으로 인정할 수 있다고 판단된다.
(7) 헌법 제27조의 재판을 받을 권리와의 관계
가) 공탁금이율이 높은 경우보다 낮은 경우에 국민이 공탁제도를 이용하는 데 주저하리라는 것은 충분히 예상되지만 헌법상 재판청구권에서 공탁금이자를 지급하여야 한다는 근거를 찾는 것은 무리이다. 공탁은 그 원인에 따라 고유의 기능을 갖고 있고 국민으로서는 그 기능에 따라 공탁제도를 이용하는 것인데, 공탁금이율이 낮다는 이유만으로 공탁제도의 이용이 저해된다는 것은 근거가 박약한 주장이라고 판단된다. 예컨대 변제공탁의 경우 변제기 이후의 원래의 높은 이자지급을 면하기 위하여 이를 이용하는 것이라면, 공탁금이율의 높고 낮음은 전혀 문제가 되지 않는다고 할 것이다.
나) 뿐만 아니라 민사소송법상의 담보제공에 있어서는 금전공탁만이 아니고 유가증권공탁이나 지급보증위탁계약을 체결한 문서를 제출하는 방법도 허용된다(민사소송법 제112조, 제117조 등). 특히 1990.1.13. 민사소송법 개정시 도입된 지급보증위탁계약체결문서의 제출에 의한 담보제공의 방법은 대법원예규 민사 제1261호 “지급보증위탁계약체결문서의제출에의한담보제공과관련한사무처리요령” 시행후 실무상 민사소송법상 담보제공에 있어서 광범위하게 이용되고 있다. 대법원은 위와 같은 방법으로 공탁제도의 이용을 촉진하고 있다는 점에서도 이 사건 규칙이 국민의 재판청구권을 침해하는 것이라고 할 수 없을 것이다.
(8) 1만원 미만의 단수에 대한 이자지급 문제
이 사건 규칙 제4조에 의하면 1만원 미만의 단수에 대하여는 이자를 지급하지 않는다고 규정하고 있는데, 1만원에 대한 연 1%의 이자가 금 100원에 지나지 않아서, 공탁금회수청구권의 소멸시효기간인 10년 동안의 1만원 미만의 단수에 대한 이자총액이 금 1,000원에 지나지 않는다. 법원행정처장은 이 사건 규칙 제4조가 1만원 미만의 단수에 대하여 공탁금이자를 지급하지 않도록 규정한 것은 공탁수수료를 받지 않는 대신에 공탁금보관자에게 공탁수수료 명목의 이익을 주기 위한 것이라고 주장한다. 위에서 본 바와 같이 그 금액이 대단히 작은 금액에 지나지 않는다는 점에서 오히려 계산의 편의를 위한 것이 아닌가 하는 감이 있으나, 어쨌든 국가가 공탁제도를 국민에게 이용시킴에 있어서 위와 같은 정도의 소액은 이를 수수료로 갈음할 수 있다는 점에서 위 규칙의 합리성을 긍정할 수 있고, 역시 위 규칙이 국민의 평등권이나 재산권, 재판청구권을 침해하는 것은 아니라고 판단된다.
결국 공탁금의이자에관한규칙(1984.8.22. 대법원규칙 제873호) 제2조 및 1991.2.13. 대법원규칙 제1155호로 삭제되기 전의 같은 규칙(1981.7.8. 대법원규칙 제776호) 제4조는 각 헌법에 위반되는 규정이라는 청구인의 주장은 모두 이유가 없다.
4. 결론
그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이를 기각하기로 하여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
1995. 2. 23.
재판관
재판장 재판관 김용준
재판관 김진우
재판관 김문희
재판관 황도연
주심 재판관 이재화
재판관 조승형
재판관 정경식
재판관 고중석
재판관 신창언