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판시사항
1.한정위헌의 결정을 구하는 헌법소원이 적법한 것으로 인정된 사례
2.구 개발이익환수에관한법률 제22조 제2항이 요건의 불명확성으로 인하여 위헌인지 여부(소극)
결정요지
1.한정위헌을 구하는 헌법소원은 원칙적으로 헌법재판소의 심판대상이 될 수 없으나, 청구인은 구 개발이익환수에관한법률 제22조 제2항(1993. 6. 11. 법률 제4563호로 신설되고 1998. 9. 19. 법률 제5572호로 삭제된 것)을 정산처분 자체의 위법만을 다툴 수 있도록 한 것이라고 본 법원의 제한적 해석을 다투는 것이 아니라, 위 법률조항이 위와 같은 법원의 해석이 가능하도록 불명확하다는 점을 다투는 것으로 볼 수 있으므로 이 사건 심판청구는 적법하다.
2.이 사건 법률조항은, 개발부담금의 정산이 다음 해에 결정·공고되는 공시지가에 의하여 이루어지는 관계로 이를 적용하여 정산하는 과정에서 당초처분 당시에는 존재하지 않았던 하자가 새로 발생할 수 있는데 그러한 하자에 관하여는 당초처분 당시에는 다툴 수 없었다는 점과, 당초처분에는 하자가 없으나 정산처분 자체에만 고유한 하자가 있는 경우에는 이것만을 꼬집어 다투도록 함이 상당하다는 점 등을 고려하여, 정산처분 자체
를 다투는 별도의 쟁송방법을 인정한 것이며, 당초처분에 있었던 하자는 같은 법 제22조 제1항에 의하여 그 처분 당시에 이를 다투도록 한 것으로 법관의 합리적 해석에 의하여 그 요건이 명확하게 될 수 있다 할 것이므로, 그 요건이 불명확하다고 할 수 없다.
②제10조 제1항 단서의 규정에 의한 정산에 대하여 이의가 있는 자는 그 정산을 별개의 처분으로 보아 제1항의 규정에 의한 행정심판을 청구할 수 있다.
③ 생략
참조조문
구 개발이익환수에관한법률(1993. 6. 11. 법률 제4563호로 개정된 후, 1997. 8. 30. 법률 제5409호로 개정되기 전의 것) 제10조(지가의 산정) ① 제8조의 규정에 의한 종료시점지가는 부과종료시점 당시의 부과대상토지와 이용상황이 가장 유사한 표준지의 공시지가를 기준으로 지가공시및토지등의평가에관한법률 제10조 제2항의 규정에 의한 비교표에 의하여 산정한 가액으로 한다. 다만, 그 가액이 다음 산식에 의하여 산정한 부과대상토지의 지가와 다른 경우에는 대통령령이 정하는 바에 따라 정산하여야 한다.
부과대상토지의 지가＝부과종료시점이 속한 연도의 다음 연도 1월 1일을 기준으로 한 표준지의 공시지가에 비교표를 적용하여 산정한 가액(이하 “개별공시지가”라 한다)－부과종료시점부터 부과종료시점이 속한 연도의 다음 연도 1월 1일까지의 정상지가상승분
②～⑤ 생략
발부담금 등의 부과·징수에 대하여 이의가 있는 자는 토지수용법에 의한 중앙토지수용위원회에 행정심판을 청구할 수 있다.
②～③ 생략
참조판례
1. 헌재 1995. 7. 21. 92헌바40 , 판례집 7-2, 34
헌재 1997. 2. 20. 95헌바27 , 판례집 9-1, 156
2. 대법원 1987. 12. 22. 선고 85누599 판결(공1998, 353)
대법원 1991. 9. 13. 선고 91누391 판결(공1991, 2555)
대법원 1996. 11. 15. 선고 95누8904 판결(공1997상, 114)
당사자
청 구 인○○물류 주식회사
대표이사 김○배
대리인 변호사 한경수 외 1인
당해사건 대법원 98두19179 개발부담금부과처분취소
주문
구 개발이익환수에관한법률 제22조 제2항(1993. 6. 11. 법률 제4563호로 신설되고, 1998. 9. 19. 법률 제5572호로 삭제된 것)은 헌법에 위반되지 아니한다.
이유
1. 사건의 개요 및 심판의 대상
가. 사건의 개요
(1) 청구인은 보통창고업을 영위하는 법인으로서 청구외 김○태로부터 그 소유의 용인시 구성면 ○○리 토지 5,828㎡ 중 2,658㎡를 금 273,322,140원에 매수하고 1995. 4. 10. 청구외 용
인시장으로부터 토지거래허가를 받아 같은 달 12. 청구인 앞으로 소유권이전등기를 경료하고, 또한 청구외 김○홍으로부터 그 소유의 위 같은 리 387 토지 1,964㎡, 같은 리 388의 1 토지 3,643㎡ 및 같은 리 388의 2 토지 2,163㎡ 중 1,730㎡, 합계 7,337㎡를 금 754,463,710원에 매수하여 같은 달 10. 위 용인시장으로부터 토지거래허가를 받아 같은 달 12. 청구인 명의로 소유권이전등기를 경료하였다. 그리고 청구인은 이에 앞선 같은 해 2. 20. 위 토지에 관하여 구 농지의보전및이용에관한법률(1994. 12. 22. 법률 제4817호로 제정되어 1996. 1. 1.부터 시행된 농지법에 의하여 폐지된 것)에 의한 농지전용허가를 받고 연면적 7,131㎡의 물류창고 부지조성사업을 시행하여 1995. 11. 1. 준공하고 같은 달 6. 사업을 완료하였다.
(2)이에 대하여 용인시장은 1996. 3. 25. 청구인에 대하여 개발부담금 219,159,360원을 부과하였다가 같은 해 12. 17. 위 부담금을 금 193,066,130원으로 정산 부과하자, 청구인은 실제 매입가액이 아닌 공시지가를 기준으로 개시시점지가가 산정됨으로써 위 부담금이 과다하게 산정·부과되었다는 이유로, 서울고등법원에 위 부과처분의 취소를 구하는 소(97구30686)를 제기하는 한편, 위 부담금 산정의 근거가 된 개발이익환수에관한법률(이하 “법”이라 한다) 제10조 제3항(1993. 6. 11. 법률 제4563호로 개정된 후, 1998. 9. 19. 법률 제5572호로 개정되기 전의 것)이 헌법에 위반된다 하여 위헌법률심판제청을 신청(97부2044)하였다. 위 법원은 위 제청신청을 기각하고, 동시에 청구인의 청구를 기각하였으며, 청구인은 1998. 2. 7. 헌법소원심판( 98헌바10 )을 청구하였다.
(3)위 헌법소원사건에서 헌법재판소는, 법 제10조 제3항 단서는 실제 매입가액에 의하여 개시시점지가를 산정할 수 있는 경우를 시행령에 의하여 한정적·열거적으로 정할 수 있도록 포괄위임하는 것으로 헌법 제75조가 규정하는 위임입법의 한계를 일탈하였을 뿐만 아니라, 가공의 미실현이익에 대한 부담금의 부과로 원본을 잠식시킬 위험성을 안고 있어 재산권의 제한시 요구되는 피해의 최소성의 요청을 충족시키지 못하며, 또한 시행령이 한정적으로 정하는 경우에만 실제 매입가격에 기초하여 개시시점지가를 산정하도록 하고 나머지 경우에는 실제 매입가액에 의한 산정방식을 일체 부인함으로써 다른 납세의무자들과 달리 실제 매입가액을 공제받을 수 있는 기회를 원천적으로 봉쇄하는 차별취급에 합리성을 인정할 수 없다는 등의 이유로 위헌이라는 결정을 하였다(헌재 1998. 6. 25. 95헌바35 등, 판례집 10-1, 771).
(4) 위 위헌결정을 근거로, 청구인은 서울고등법원에 재심(98재누138)을 청구하였으나, 위 법원은 재심대상판결(위 97구30686 판결)을 취소하면서도, 법 제22조 제2항(1993. 6. 11. 법률 제4563호로 신설되고, 1998. 9. 19. 법률 제5572호로 삭제된 것)은 정산처분 자체에 위법이 있는 경우에만 적용되는 규정인데, 청구인이 다투는 것은 당초의 개발부담금부과처분이지 감액정산처분이 아니므로, 청구인이 제기한 행정심판의 청구기간은 당초의 개발부담금부과처분일로부터 기산하여야 하는데, 그로부터 이미 180일을 경과한 후에 행정심판이 제기되었다는 이유로 소를 각하하였다. 이에 청구인이 대법원에 상고(98두19179)를 제기하는 한편, 법 제22조 제2항을 위 고등법원과 같이 제한적으로 해석하는 한 헌법에 위반
된다 하여 위헌법률심판제청을 신청(98아74)하였다. 위 법원은 1999. 4. 27. 위 제청신청을 기각하고, 동시에 청구인의 상고를 기각하였으며, 이를 같은 해 5. 3. 송달받은 청구인은 같은 달 13. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 심판의 대상
(1)그러므로 이 사건의 심판대상은 청구인이 위헌제청신청을 하고 법원에서 기각당한 법률조항인 법 제22조 제2항(이하 “이 사건 법률조항”이라 한다)의 위헌여부라 할 것이다.
이 사건 법률조항 및 관련조항의 내용은 다음과 같다.
법 제10조(지가의 산정)①제8조의 규정에 의한 종료시점시가는 부과종료시점 당시의 부과대상토지와 이용상황이 가장 유사한 표준지의 공시지가를 기준으로 지가공시및토지등의평가에관한법률 제10조 제2항의 규정에 의한 비교표에 의하여 산정한 가액으로 한다. 다만, 그 가액이 다음 산식에 의하여 산정한 부과대상토지의 지가와 다른 경우에는 대통령령이 정하는 바에 따라 정산하여야 한다.
부과대상토지의 지가＝부과종료시점이 속한 연도의 다음 연도 1월 1일을 기준으로 한 표준지의 공시지가에 비교표를 적용하여 산정한 가액(이하 “개별공시지가”라 한다)－부과종료시점부터 부과종료시점이 속한 연도의 다음 연도 1월 1일까지의 정상지가상승분
(1993. 6. 11. 법률 제4563호로 개정된 후, 1997. 8. 30. 법률 제5409호로 개정되기 전의 것)
제22조(행정심판의 특례)①개발부담금 등의 부과·징수에 대하여 이의가 있는 자는 토지수용법에 의한 중앙토지수용위원회에
행정심판을 청구할 수 있다.
②제10조 제1항 단서의 규정에 의한 정산에 대하여 이의가 있는 자는 그 정산을 별개의 처분으로 보아 제1항의 규정에 의한 행정심판을 청구할 수 있다.
(1993. 6. 11. 법률 제4563호로 신설되고, 1998. 9. 19. 법률 제5572호로 삭제되기 전의 것)
2. 청구인의 주장과 이해관계인의 의견
가. 청구인의 주장 요지
당해사건에서의 쟁점은 청구인이 적법한 전심절차를 거쳤는지 여부를 둘러싸고, 이 사건 법률조항을 어떻게 해석할 것인가에 있었다. 이에 관하여 법원은 이 사건 법률조항에서 규정한 별도의 행정심판의 대상이 되는 정산처분은 정산자체에 고유한 이의가 있는 경우만을 말하고, 당초처분의 위법사유에 해당하는 사유는 당초처분에 불복을 하지 않는 한 정산처분에 대한 불복절차로 다툴 수 없다고 해석한 후, 당해사건에서 청구인이 당초처분에 대한 적법한 전심절차를 거치지 아니하였다는 이유를 들어 부적법한 소라고 판시하였다. 그러나, 개발부담금은 공시지가를 기준으로 일단 부과된 후 다음 해에 결정되는 공시지가를 기준으로 한 정산처분이 뒤따르게 되는 것으로, 당초처분은 일종의 예정처분이고 정산처분이 확정처분이라 생각되며, 이 사건 법률조항은 정산처분 후 당초처분을 포함한 전체 처분에 대하여 다툴 수 있도록 한다는 취지로 입법된 것이다. 따라서 이 사건 법률조항을 위와 같이 한정적으로 해석하는 한 위헌이며, 한편 그 불명확성으로 인하여 위와 같은 법원의 자의적·편의적 해석이 가능한 것
이므로, 이는 청구인의 재판청구권, 재산권, 평등권 등을 침해하는 위헌조항이다.
나. 법원의 위헌제청신청 기각이유의 요지
이 사건 법률조항은 개발부담금의 정산이 다음 해에 결정·공고되는 개별공시지가에 의하여 이루어지는 관계로 당초의 부과처분 당시에는 이에 관하여 다툴 수 없었다는 사정 등을 감안, 정산 자체에 고유한 위법이 있으면, 이에 대하여도 다툴 수 있는 기회를 주기 위하여 추가적인 별도의 쟁송방법을 인정한 것일 뿐이고, 부과처분에 다른 위법이 있으면, 법 제22조 제1항에 의하여 이를 다툴 수 있으므로, 같은 조 제2항(이 사건 법률조항)에 의한 행정심판청구의 사유가 정산 자체에 고유한 위법이 있는 경우로 한정된다고 해석하더라도, 이를 재판청구권이나 평등권을 침해한 위헌규정이라고 볼 수 없다.
다. 건설교통부장관의 의견 요지
개발부담금의 정산제도를 둔 이유는 개발사업종료일이 속한 연도의 1월 1일 공시지가로 종료시점지가를 산정하기보다는 당해토지에 대한 개발사업종료 후 최초로 공시된 다음 연도의 개별공시지가를 기준으로 종료시점지가를 산정하는 것이 가장 정확하게 개발이익을 산정할 수 있기 때문이다. 그러나 정산처분이 있는 경우에도, 당초 개발부담금 부과처분시 적용한 “종료시점지가”가 다음 연도의 개별공시지가와 상이한 경우에 그 차액을 단순히 계산하는데 불과하고, 나머지 “개시시점지가”와 “개발비용” 및 “정상지가상승분”은 당초의 개발부담금 부과처분시의 내용과 동일하다. 따라서 “개시시점지가”와 “개발비용” 및 “정상지가상승분”에
다툼이 있는 경우에는 법 제22조 제1항에 의하여 정산전 당초 개발부담금 처분일을 기준으로 행정심판을 청구하여야 하며, 정산처분이 있은 후 뒤늦게 다툴 것은 아니다. 만약 그렇게 보지 않고 정산처분이 있는 경우에 정산내용이 아닌 당초 부과처분시의 “개시시점지가”나 “개발비용” 등을 다툴 수 있다면 당초 개발부담금 부과처분의 행정처분으로서의 의미가 없게 되어 행정의 일관성 및 법적 안정성이 훼손되게 되고 행정심판청구를 당초처분과 정산처분시 이중으로 할 수 있게 됨으로써 오히려 형평성에 문제가 생긴다. 따라서 같은 법 제22조 제2항에서 정산을 별개의 처분으로 보아 정산처분을 다툴 때는 정산처분 자체의 위법만을 다툴 뿐 당초처분을 다투지 못하도록 한 것은 국민의 재산권을 침해하는 것도 평등권에 위배되는 것도 아니다.
3. 적법요건의 구비여부
가. 한정위헌을 구하는 헌법소원심판의 적법성
한정위헌을 구하는 헌법소원은 심판대상규정의 해석과 적용의 문제로서 원칙적으로 헌법재판소의 심판대상이 될 수 없는 것이다(1998. 7. 16. 97헌바23 판례집 10-2, 243, 251 참조).
나. 재판의 전제성
헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 헌법소원심판청구가 적법하기 위하여는 문제된 법률의 위헌여부가 재판의 전제가 되어야 한다. 재판의 전제성이라 함은 문제된 법률이 당해 소송사건에 적용될 법률이어야 하고, 그 위헌 여부에 따라 재판의 주문이 달라지거나 재판의 내용과 효력에 관한 법률적 의미가 달라지는 경우를 말한다.
이 사건에서 심판대상조항이 청구인의 주장대로 위헌으로 된다면, 당해사건의 주문이 달라질 수 있을 것이므로 재판의 전제성이 인정된다.
4. 본안에 대한 판단
가. 개발부담금 산정방식
(1) 개발부담금의 입법의도
개발부담금제도는 사업시행자가 국가 또는 지방자치단체로부터 인가 등을 받아 개발사업을 시행한 결과 개발사업 대상토지의 지가가 상승하여 정상지가 상승분을 초과하는 불로소득적인 개발이익이 생긴 경우, 이를 사업시행자에게 독점시키지 아니하고 국가가 이를 환수하여 그 토지가 속하는 지방자치단체 등에게 배분함으로써 경제정의를 실현하고 토지에 대한 투기를 방지하며 토지의 효율적인 이용의 촉진을 도모하기 위한 제도이다(헌재 1998. 6. 25. 95헌바35 등, 판례집 10-1, 771, 788). 이와 같이 개발사업시행자가 얻는 개발이익은 개발부담금으로 징수하는 한편, 개발사업 주변지역의 토지소유자가 얻게 되는 개발이익은 토지초과이득세로 징수하도록 한 것이 당초의 입법의도였다.
(2) 개발부담금의 성질
강학상으로, 개발부담금은 특정한 공익사업을 위한 경비 충당을 목적으로 하지 않는다는 의미에서 원래 의미의 부담금이라고 보기는 어렵다고 하거나, 재정수입을 목적으로 하는 것이 아니므로 이를 조세의 일종이라고 할 수도 없으며, 투기방지를 위한 법령상의 부작위의무의 이행을 확보하기 위한 것으로 새로운 형태의 의무이행확보수단의 성질을 가진다고 보기도 한다.
그러나 비록 그 명칭이 “부담금”이고, 국세기본법에서 나열하고 있는 “국세”의 종류에도 빠져 있다고 하더라도, “국가가 재정수요를 충족시키기 위하여 반대급부 없이 법률에 규정된 요건에 해당하는 모든 자에 대하여 일반적 기준에 의하여 부과하는 금전급부”라는 조세로서의 특징을 지니고 있다는 점에서(법 제5조 내지 제21조 참조)실질적인 조세로 보아야 할 것이므로, 개발부담금에도 세법의 기본원리 및 이론이 유추적용된다고 할 것이다.
(3)개발부담금의 산정방식(종료시점지가 산정방식의 변천)
개발부담금은 ‘부과종료시점의 지가’에서 ‘부과개시시점의 지가’와 ‘개발비용’ 및 사업기간중의 ‘정상지가상승분’을 공제한 가액, 즉 개발이익{＝종료시점지가－(개시시점지가＋정상지가상승분＋개발비용)}을 기준으로 산정하도록 되어 있으며, 그 중 이 사건에서 정산과 관련하여 문제되는 “종료시점의 지가”에 관하여는 이를 규정한 법 제10조 제1항이 두 차례 개정되면서 그 동안 산정방식에 변천이 있었다.
개발사업완료시점의 부과대상토지의 가액은 지가공시및토지등의평가에관한법률에 의한 공시지가를 기준으로 둘 이상의 감정평가업자가 평가한 가액의 산술평균으로 함으로써, 공시지가를 기준으로 다시 감정평가를 거쳐 종료시점지가를 산정하는 것을 원칙으로 하였다.
(나) 1993. 6. 11. 법률 제4563호로 개정 후
종료시점의 지가는 부과종료시점이 속한 연도의 공시지가에 지가공시및토지등의평가에관한법률에 의한 비교표에 의하여 산정한 가액으로 하고, 다만 당해 토지에 대한 다음 연도의 개별공시지가가 공시되면 이를 정산하도록 하였다. 이와 같이 개발부담금의 정산제도를 둔 이유는 개발사업종료일이 속한 연도의 1월 1일 공시지가로 종료시점지가를 산정하기보다는 당해토지에 대한 개발사업종료 후 최초로 공시된 다음 연도의 개별공시지가를 기준으로 종료시점지가를 산정하는 것이 가장 정확하게 개발이익을 산정할 수 있기 때문이었다.
이 사건 청구인에게 적용된 산정방식이고, 이 사건 법률조항 역시 이를 전제로 존재하였던 것이므로 이하에서는 이를 기준으로 본다.
(다) 1997. 8. 30. 법률 제5409호로 개정 후
그러나 위와 같은 정산제도는 정산에 따른 업무부담, 정산으로 증액부과시의 민원발생 등 문제점이 있어 폐지되고, 종료시점의 지가는 부과종료시점이 속한 연도의 공시지가에 지가공시및토지등의평가에관한법률에 의한 비교표에 의하여 산정한 가액에 당해연도 1월 1일부터 부과종료시점까지의 정상지가상승분을 합한 가
액으로 한다고 하여, 지금에 이르고 있다.
나. 이 사건의 쟁점
조세유사적 성격을 가지는 이 사건 개발부담금은 납부의무자의 재산권을 직접적으로 제한하거나 침해할 소지가 있으므로 조세법률주의를 규정한 헌법 제59조의 취지에 비추어 그 요건은 조세법규의 경우에 준하여 명확하여야 할 것이다.
따라서 이 사건의 쟁점은 당초의 부과처분과 정산후의 부과처분이 별개의 처분으로서 각각에 대한 불복으로 다투어야 하는 것인지, 아니면 감액정산 후에는 당초의 부과처분은 소멸하여 정산처분에 흡수되고 세액 전체에 관하여 새로 효력이 발생하는 것으로 보아 정산처분에 대한 불복으로 세액 전체를 다툴 수 있는 것인지, 보다 직접적으로는 이 사건 법률조항이 전자는 물론 후자와 같은 내용으로 해석될 수도 있는 불명확한 규정인지 여부가 된다.
다. 이 사건 법률조항의 불명확성 여부
(1) 개발부담금 역시 다른 부과과세방식의 세목과 마찬가지로, 건설교통부장관의 부과처분에 의하여 확정된다고 할 것이므로(법 제14조, 제15조 참조), 이에 대한 이의는 그 통지를 받은 날로부터 청구기간 이내에 제기되어야 적법한 것이 됨이 원칙이다. 또한 당초처분과 정산처분은 각기 그 부과처분에 의하여 확정되어 납부의무자의 납부의무가 각각 확정되므로, 그에 대한 이의 역시 각각의 처분에 대하여 다투어야 하는 것이 다른 행정처분에 대한 쟁송의 예에 비추어도 타당하다.
그러나 일반적인 조세의 경우와 비교하여 볼 때, 이 사건 개발
부담금의 경우는 일단 개발종료시점이 속한 연도의 공시지가를 기준으로 종료시점의 지가를 산정하여 그에 따른 개발부담금을 부과한 후 다음 해 1월 1일을 기준으로 한 공시지가가 발표되면, 다시 이를 정산하도록 되어 있어서, 공시지가의 변동이 없는 예외적인 경우가 아닌 한, 반드시 정산처분이 있게 되므로, 보통의 경우 세액경정처분이 극히 예외적인 것과 달리 오히려 개발부담금에서는 통상적으로 정산처분이 뒤따르게 된다. 여기에서 “정산에 대하여 이의가 있는 자는 그 정산을 별개의 처분으로 보아 제1항의 규정에 의한 행정심판을 청구할 수 있다”고 규정한 이 사건 법률조항을, 당초처분과 별도로 정산처분 자체를 그에 고유한 하자를 이유로 다툴 수 있다는 것에서 더 나아가, 정산처분을 다툼에 있어 정산처분 자체의 하자가 아닌, 즉 당초처분에 있어서의 하자까지도 정산처분에 대한 이의사유로 보거나, 당초처분이 정산처분에 흡수된 것으로 보아 함께 다툴 수 있다는 취지를 규정한 것으로 해석할 수 있는가 하는 점이 문제로 될 수 있다.
당초 과세처분이 있은 후 경정처분이 있었던 경우에, 감액경정처분과 증액경정처분의 경우를 나누어, 전자의 경우에는 당초의 과세처분의 일부취소로 보아 당초처분이 감액된 범위내에서 존속하게 되어 당초처분만이 쟁송의 대상이 되고, 전심절차의 적법여부도 당초처분을 기준으로 하여 판단하여야 할 것이고, 후자의 경우에는 당초처분은 경정처분의 일부로 흡수되어 독립된 존재가치를 상실하여 소멸하고, 오직 경정처분만이 쟁송의 대상이 된다고 보아야 한다(대법원 1987. 12. 22. 선고 85누599 판결, 공1988, 353;
이런 시각에 바탕을 두고 보면, 이 사건 법률조항은 이 사건과 같이 감액정산처분이 있는 경우에 당초처분을 다투는 것은 물론 감액정산처분에 내재된 하자만을 사유로 감액정산처분 자체를 다툴 수 있도록 추가적인 쟁송수단을 인정한 것이 될 것이다.
(2)살피건대 이 사건 법률조항을 둔 취지는 개발부담금의 정산이 다음 해에 결정·공고되는 공시지가에 의하여 이루어지는 관계로 이를 적용하여 정산하는 과정에서 당초처분 당시에는 존재하지 않았던 하자가 새로 발생할 수 있음을 예상하여, 이러한 하자에 관하여는 당초처분 당시에는 다툴 수 없었다는 점과, 또 당초처분에는 하자가 없으나 정산처분 자체에만 고유한 하자가 있다면, 이것만을 꼬집어 다투도록 함이 상당하다는 점 등을 고려하여 별도의 쟁송방법을 인정한 것이며, 반면 당초처분에 있었던 하자는 법 제22조 제1항에 의하여, 그 처분 당시에 이를 다투도록 한 것이라고 해석함이 상당하고, 위 (1)항에서 본 것과 같은 사정이 있다고 하여 굳이 감액정산처분의 하자를 다투면서 당초처분에 있던 하자사유(이 사건 청구인의 경우 “개시시점지가”산정의 위법)로 당초처분까지 함께 다툴 수 있도록 하는 규정이라고 보기 어렵다.
즉 정산처분이 있는 경우에도, 그 정산은 당초 개발부담금 부과처분시 적용한 “종료시점지가”가 다음 연도의 개별공시지가와 상이한 경우에 그 차액을 단순히 계산하는데 불과하고, 나머지 “개시시점지가”와 “개발비용” 및 “정상지가상승분”은 당초의 개
발부담금 부과처분시의 내용과 달라지지 않는다. 따라서, “개시시점지가”와 “개발비용” 및 “정상지가상승분”에 다툼이 있는 경우에는 법 제22조 제1항에 의하여 정산전 당초 개발부담금 처분일을 기준으로 행정심판을 청구하여 다투도록 하고, 새로 적용한 공시지가 등 종료시점지가 산정과정에서의 하자와 같은 정산처분 자체의 하자가 있는 경우에는 이 사건 법률조항에 의하여 별도로 다툴 수 있도록 한 것으로 보아도 불합리하지 않다. 오히려 그렇게 보지 않고 정산처분이 있는 경우에 정산내용이 아닌 당초 부과처분시의 “개시시점지가”나 “개발비용” 등을 다툴 수 있다면, 당초처분은 그 자체로 아무런 하자없이 확정되었음에도 뒤늦게 우연한 사정으로 이를 무효로 하고 당초처분과 정산처분을 이중으로 다툴 수 있게 됨으로써, 오히려 다른 행정처분들과의 형평에도 맞지 않는다.
라. 소 결
5. 결 론
이상의 이유로 구 개발이익환수에관한법률 제22조 제2항(1993. 6. 11. 법률 제4563호로 신설되고, 1998. 9. 19. 법률 제5572호로 삭제된 것)은 헌법에 위반되지 아니한다 할 것이어서 관여재판관
전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판관
재판관 윤영철(재판장) 한대현 하경철 김영일(주심) 권 성 김효종 김경일 송인준 주선회