2004헌아16 구 조세감면규제법 제55조 제1항 위헌소원(재심)

강 ○ 길

(재심청구인)

2003헌바25 구 조세감면규제법 제55조 제1항 위헌소원

이 사건 심판청구를 각하한다.

1. 사건의 개요

한국수자원공사가 1992. 3. 11. 구 산업입지및개발에관한법률 제17조에 의하여 건설부장관으로부터 청구인(재심청구인, 이하 청구인이라 한다) 소유의 안산시 ○○동 1의 373 답 773㎡ 외 인근토지 10필지를 도시계획상 일반주거지역으로 지정하는 내용을 포함하는 ‘안산 신도시 2단계 건설사업’ 실시계획에 대한 승인을 받아 같은 날 건설부장관이 이를 고시하였고, 이에 따라 안산시장이 1994. 3. 4. 이 토지에 관하여 도시계획결정(변경) 및 지적승인고시를 하였으며 청구인은 같은 달 3. 한국수자원공사에 이 사건 토지를 양도하였다.

위 토지는 청구인이 1984. 4. 30. 전라북도로부터 매수하여 1988. 8. 22. 청구인 명

의로 소유권이전등기를 경료하였던 것인데 청구인은 위 매수일 이래 양도시까지 계속하여 위 토지 소재지에 거주하면서 직접 경작하였다.

안산세무서장은 1995. 2. 6. 청구인이 위 토지를 부동산등기부상 소유권이전시인 1988. 8. 22. 취득한 것으로 보고 양도소득세 343,750,890원을 부과하는 처분을 하여 위 처분이 확정되었는데, 2000. 3. 15. 다시 위 토지의 취득시기를 위 1984. 4. 30.로 인정하여 양도소득세를 439,079,170원으로 증액경정하는 처분을 하였다.

청구인은 위 부동산 취득일을 1984. 4. 30.로 볼 경우 구 조세감면규제법(1998. 12. 28. 법률 제5584호 조세특례제한법으로 전문개정되기 전의 것) 제55조 제1항 소정의 양도소득세 면제요건에 해당된다는 등의 이유로 위 양도소득세 부과처분의 취소를 구하는 소송을 제기하고 그 항소심(서울고등법원 2002누3227)에서, 구 조세감면규제법 제55조 제1항이 양도소득세의 면제대상이 되는 자경농지에 관한 요건 일부를 시행령에 위임함에 따라 구 조세감면규제법시행령 제54조 제1항 제1호는 위 법률조항의 내용을 규정하면서 “도시계획법에 의한 주거지역․상업지역 및 공업지역 안에 있는 농지로서 이들 지역에 편입된 날부터 1년이 지난 농지”를 양도소득세 면제대상에서 제외하고 있는데, 정작 “주거지역 등에 편입된 날”을 언제로 보는지에 관하여는 도시계획법 등에 아무런 명시적 규정이 없어서 그 시점을 전혀 알 수 없도록 되어 있으므로, 위와 같이 감면대상 제외 농지 여부의 판정에 있어서 “그 기준이 되는 주거지역 등에 편입된 날” 부분이 조세법률주의에 위배되어 위헌이라며 위 부분에 대하여 위헌제청신청(2002아221)을 하였으나 이 신청이 기각되자 2003. 4. 30. 위 조항의 위헌확인을 구하는 헌법소원을 제기하였고, 헌법재판소가 그 심판대상을 구 조세감면규제법 제55조 제1항 중 “대통령령이 정하는 토지”부분이라고 특정한 다음 그 조항을 합헌이라고 결정(헌법재판소 2004. 2. 26. 2003헌바25 , 재심대상결정)하자 이에 불복하여 2004. 3. 20. 다시 이 사건 재심청구에 이르게 되었다.

2. 재심청구사유 및 관련조항

가. 재심청구사유

(1) 청구인이 위 2003헌바25 사건에서 위헌이라고 주장한 법률조항은 구 조세감면규제법 제55조 제1항 중 “대통령령이 정하는 토지” 부분 ‘전체’가 아니고 위 대통령령이 정하는 토지 중 감면대상 제외 농지 여부의 판정에 있어서 “그 기준이 되는 주거지역 등에 편입된 날” 부분이었으며, 구 조세감면규제법 제55조 제1항을 그대로 승계한 현행 조세특례제한법 제69조 제1항은 단서에서 당해 토지가 “주거지역 등”에 편입된 날까지만 감면한다는 내용을 포함하고 있는 점에 비추어 보면 위 “주거지역 등에 편입된 날” 부분은 구 조세감면규제법 당시에도 시행령이 아닌 위 법률 자체에 이미 존재하고 있었던 것이라고 하여야 한다. 따라서 위 사건에서 청구인이 심판대상으로 특정한 것은 위 법률 조항 자체였고 대통령령인 구 조세감면규제법 시행령 조항이 아니었다.

그럼에도 불구하고, 헌법재판소는 위 사건에서 청구인이 위 법률조항의 위임에 의한 구 조세감면규제법시행령 제54조 제1항 제1호의 규정 중 ‘주거지역 등에 편입된 날’ 부분이 불분명하여 조세법률주의에 위반된다는 취지로 주장한 것이라고 일방적으로 평가한 다음, 대통령령은 원칙으로 헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 헌법소원의 심판대상이 될 수 없으나 청구인의 주장은 대통령령의 위와 같은 모호성의 원인이 위 법률조항의 포괄적 입법위임에 있다는 것을 함께 주장한 것으로 본다며 구 조세감면규제법 제55조 제1항 중 “대통령령이 정하는 토지” 부분 ‘전체’에 대한 위헌 여부를 심사하면서, 위 사건과 전혀 상이한 사안인 2002헌바2 사건의 결정요지를 원용하여 위 2003헌바25 사건의 심판대상 또한 헌법에 위반되지 아니한다는 결정을 하고 말았다.

(2) 또한, 청구인은 위 사건에서 청구인의 토지가 생산녹지지역의 농지로 평가되어

수용되었음에도 불구하고 안산세무서장이 이를 주거지역 등에 편입된 농지로 평가하여 과세처분한 것은 무효라는 점 및 위 법률조항의 내용이 불분명하여 법원에서 주거지역 등에 편입된 날의 의미에 관하여 지적 고시일을 기준으로 하여야 한다는 내용의 판결과 도시계획결정 고시일을 기준으로 하여야 한다는 내용의 판결을 하고 있어 판결들이 상호 모순되는 점을 주장하였음에도 불구하고 이 점들에 대하여도 아무런 판단을 하지 아니하였다.

(3) 결국, 헌법재판소의 위 결정은 청구인의 주장 사유에 대하여 판단하지 아니하여 헌법재판소법 제40조 제1항이 준용하는 민사소송법 제451조 제1항 제9호 소정의 판단유탈의 재심사유가 있는 경우에 해당하므로, 그 잘못을 바로잡기 위하여 이 사건 재심청구에 이르렀다.

나. 관련조항

구 조세감면규제법(1998. 12. 28. 법률 제5584호 조세특례제한법으로 전문 개정되기 전의 것) 제55조(자경농지에 대한 양도소득세 등의 면제)

① 다음 각호의 1에 해당하는 자가 8년 이상 계속하여 직접 경작한 토지로서 농지세의 과세대상(비과세․감면 및 소액부징수의 대상이 되는 토지를 포함한다)이 되는 토지 중대통령령이 정하는 토지의 양도로 인하여 발생하는 소득에 대하여는 양도소득세 또는 특별부가세를 면제한다.

1. 대통령령이 정하는 바에 따라 농지소재지에 거주하는 거주자

2. 생략

② 생략

구 조세감면규제법시행령(1994. 12. 31. 대통령령 제14475호로 개정되기 전의 것) 제54조(자경농지에 대한 양도소득세 등의 면제)

① 법 제55조 제1항 본문에서 “대통령령이 정하는 토지”라 함은 취득한 때부터 양

도할 때까지의 사이에 8년 이상 자기가 경작한 사실이 있는 농지로서 다음 각호의 1에 해당하는 것을 제외한 것을 말한다. 후문 생략

1. 양도일 현재 특별시․직할시 또는 시에 있는 농지 중 도시계획법에 의한 주거지역․상업지역 및 공업지역 안에 있는 농지로서 이들 지역에 편입된 날부터 1년이 지난 농지

2. 생략

②～④ 생략

조세특례제한법 제69조(1998. 12. 28. 법률 제5584호로 전문개정되고 2003. 12. 30. 법률 제7003호로 최종 개정된 것)

제69조(자경농지에 대한 양도소득세의 감면) ① 농지소재지에 거주하는 대통령령이 정하는 거주자가 8년 이상[농지법 제32조의 규정에 의한 농업진흥지역 내의 농지를 농업기반공사및농지관리기금법에 의한 농업기반공사(이하 이 조에서 “농업기반공사”라 한다) 또는 농업을 주업으로 하는 법인으로서 대통령령이 정하는 법인(이하 이 조에서 “농업법인”이라 한다)에 2005년 12월 31일까지 양도하는 경우에는 5년 이상, 대통령령이 정하는 경영이양직접지불보조금의 지급대상이 되는 농지를 농업기반공사 또는 농업법인에 2010년 12월 31일까지 양도하는 경우에는 3년이상] 계속하여 직접 경작한 토지로서 농업소득세의 과세대상(비과세감면 및 소액 부징수 대상을 포함한다)이 되는 토지 중 대통령령이 정하는 토지의 양도로 인하여 발생하는 소득에 대하여는 양도소득세의 100분의 100에 상당하는 세액을 감면한다. 다만, 당해 토지가 국토의계획및이용에관한법률에 의한 주거지역상업지역 및 공업지역(이하 이 조에서 “주거지역 등”이라 한다)에 편입되거나 도시개발법 그 밖의 법률에 의하여 환지처분 전에 농지 외의 토지로 환지예정지 지정을 받은 경우에는 주거지역 등에 편입되거나 환지예정지 지정을 받은 날까지 발생한 소득으로서 대통령령이 정하는 소득에

한하여 양도소득세의 100분의 100에 상당하는 세액을 감면한다.

3. 판단

가. 헌법소원의 결정에 대한 재심의 허용 여부

헌법재판소법은 헌법재판소의 결정에 대한 재심의 허용 여부에 관하여 별도의 명문규정을 두고 있지 아니하다. 그러므로 헌법재판소의 결정에 대하여 재심을 허용할 수 있는가 하는 점에 관하여 논의가 있을 수 있으나, 헌법재판은 그 심판의 종류에 따라 그 절차의 내용과 효과가 한결같지 아니하기 때문에 재심의 허용 여부 내지 허용 정도 등은 심판절차의 종류에 따라서 개별적으로 판단될 수밖에 없다(헌재 1995. 1. 20. 93헌아1 , 판례집 7-1, 113, 119).

먼저, 헌법재판소법 제68조 제1항에 의한 헌법소원 중 법령에 대한 헌법소원 및 같은 조 제2항에 의한 헌법소원에 대한 재심이 허용되는지 여부에 대하여 보면, 만약 이들 사건에서 선고된 헌법재판소의 결정에 대하여 재심에 의한 불복방법이 허용된다면, 종전에 헌법재판소의 위헌결정으로 효력이 상실된 법률 또는 법률조항이 재심절차에 의하여 그 결정이 취소되고 새로이 합헌결정이 선고되어 그 효력이 되살아날 수 있다거나 종래의 합헌결정이 후일 재심절차에 의하여 취소되고 새로이 위헌결정이 선고될 수 있는바, 이러한 결과는 그 문제된 법률 또는 법률조항과 관련되는 모든 국민의 법률관계에 이루 말할 수 없는 커다란 혼란을 초래하거나 그 법적 생활에 대한 불안을 가져오게 할 수도 있다. 결국, 위헌법률심판을 구하는 헌법소원에 대한 헌법재판소의 결정에 대하여는 재심을 허용하지 아니함으로써 얻을 수 있는 법적 안정성의 이익이 재심을 허용함으로써 얻을 수 있는 구체적 타당성의 이익보다 훨씬 높을 것으로 쉽사리 예상할 수 있고, 따라서 헌법재판소의 이러한 결정에는 재심에 의한 불복방법이 그 성질상 허용될 수 없다고 보는 것이 상당하다는 것이 헌법재판소의 판례이다(헌재 1992. 6. 26. 90헌아1 , 판례집 4, 378, 384; 1994. 12. 29. 92헌아1 판

례집 6-2, 538, 541).

한편, 헌법재판소는 2001. 9. 27. 선고한 2001헌아3 불기소처분취소(재심) 사건(공보, 61, 999)에서, 민사소송법 제422조 제1항 제9호 소정의 판단유탈을 재심사유로 허용하는 것은 공권력의 작용을 대상으로 하는 권리구제형 헌법소원의 성질에 반한다고 할 수 없으므로 헌법재판소법 제68조 제1항에 의한 헌법소원 중 행정작용에 속하는 공권력 작용을 대상으로 한 권리구제형 헌법소원에 있어서는 민사소송법 제422조 제1항 제9호를 준용하여 “판단유탈”도 재심사유로 허용되어야 한다고 판시한 바 있다.

나. 이 사건 재심청구의 경우

(1) 청구인은 재심대상 결정인 위 2003헌바25 헌법소원 사건에 제출한 심판청구서에, 청구취지는 「구 조세감면규제법 제55조 제1항 중 “대통령령이 정하는 토지”는 헌법 제59조에 위반된다.」로 기재한 반면, 위헌이라고 해석되는 법률조항은 「구 조세감면규제법(1998. 12. 28. 법률 제5584호 조세특례제한법으로 전문 개정되기 전의 것) 제55조 제1항의 대통령령이 정하는 토지 중 감면대상 제외 농지 여부의 판정에 있어서 “그 기준이 되는 주거지역 등에 편입된 날 부분”」으로 한정하면서, 청구이유로서 「구 조세감면규제법 제55조 제1항은 양도소득세의 면제대상이 되는 자경농지에 관한 요건 일부를 시행령에 위임하고 있고, 같은 법 시행령 제54조 제1항 제1호는 위 법률조항의 내용을 규정하면서 “도시계획법에 의한 주거지역․상업지역 및 공업지역 안에 있는 농지로서 이들 지역에 편입된 날부터 1년이 지난 농지”를 양도소득세 면제대상에서 제외하고 있는데, 정작 “주거지역 등에 편입된 날”에 관하여는 도시계획법 등에 아무런 명시적 규정이 없어서 그 시점을 전혀 알 수 없게 되어 있어 헌법 제59조에 규정된 조세법률주의에 위배되어 위헌」이라고 주장하였다.

만일 청구인이 이 사건 재심청구서에서 주장하고 있는 바와 같이, 위 재심대상 헌법소원 사건에서 청구인이 심판청구한 대상을 위 “주거지역 등에 편입된 날” 부분

자체로 한정하여야 한다면 이는 명백히 위 시행령의 위헌 여부에 관한 것일 뿐 법률인 구 조세감면규제법 제55조 제1항의 “대통령령이 정하는 토지” 중 일부분에 관한 것이라고 할 수는 없으므로, 위 재심대상 사건은 헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 헌법소원의 심판대상이 될 수 없는 것을 심판대상으로 삼은 것이 되어 부적법 각하를 면치 못하게 된다.

한편, 현행 조세특례제한법(1998. 12. 28. 법률 제5584호로 전문개정되고 2003. 12. 30. 법률 제7003호로 최종 개정된 것) 제69조 제1항이 단서에서 「당해 토지가 국토의계획및이용에관한법률에 의한 주거지역상업지역 및 공업지역에 편입되거나 도시개발법 그 밖의 법률에 의하여 환지처분 전에 농지 외의 토지로 환지예정지 지정을 받은 경우에는 주거지역 등에 편입되거나 환지예정지 지정을 받은 날까지 발생한 소득으로서 대통령령이 정하는 소득에 한하여 양도소득세의 100분의 100에 상당하는 세액을 감면한다」고 규정하고 있어 당해 토지가 “주거지역 등”에 편입된 날까지만 감면한다는 내용을 시행령이 아닌 법률 자체가 포함하고 있다고 하더라도, 이는 신법인 위 조세특례제한법의 경우에만 해당될 뿐 위 재심대상결정에서 심판대상으로 된 구 조세감면규제법 제55조 제1항도 그 자체에 위 “주거지역 등에 편입된 날” 부분을 포함하고 있다고 할 수는 없고, 위 조세특례제한법은 그 시행 전에 발생한 청구인의 이 사건 토지 양도로 인한 양도소득세 산정에 있어서 적용될 수 없는 것(법률 제5584호 부칙 제2조 제2항 참조)이어서 위 재심대상 사건에서 위 조세특례제한법 제69조 제1항을 심판대상으로 삼을 수도 없었다.

그럼에도 불구하고 헌법재판소는 청구인이 위 대통령령의 소론과 같은 모호성의 원인이 위 법률조항의 포괄적 입법위임에 있다는 것을 함께 주장한 것으로 선해 하여 위 헌법소원을 각하하는 대신 본안 판단에까지 나아갔는바, 이는 위 재심대상 사건에서「구 조세감면규제법(1998. 12. 28. 법률 제5584호 조세특례제한법으로 전문 개

정되기 전의 것) 제55조 제1항 중 “대통령령이 정하는 토지”는 헌법 제59조에 위반된다.」고 기재한 청구인의 청구취지에 비추어 보더라도 정당한 것이었고, 헌법재판소가 위 사건의 심판대상을 특정함에 있어서 어떠한 잘못이 있다거나 청구인이 주장한 심판사유에 대한 판단을 유탈하였다고 할 수는 없다.

(2) 안산세무서장의 청구인에 대한 과세처분이 무효라는 점 및 주거지역 등에 편입된 날의 의미에 관하여 기준을 달리하는 상호모순된 법원의 판결이 존재한다는 점은 법령의 규범통제를 다루는 위 헌법소원 사건에서 판단할 적법한 심판대상 및 사유가 되지 아니하므로, 위 부분을 판단하지 아니하였다고 하여 재심대상결정에 판단유탈의 잘못이 있다고 할 수 없다.

다. 소결

결국, 재심대상결정이 심판대상을 구 조세감면규제법 제55조 제1항 중 “대통령령이 정하는 토지”부분으로 삼아 판단한 것은 정당할 뿐만 아니라, 법령의 규범통제를 다루는 위 헌법소원 사건의 결정에 대하여는 재심이 허용될 수도 없는 것이다.

그럼에도 불구하고, 헌법재판소법 제68조 제2항의 헌법소원 사건에 대하여도 재심의 대상으로 할 수 있음을 전제로, 위 2003헌바25 결정에는 결정에 영향을 미칠 수 있는 판단누락이 있었으니 이를 취소하고 상당한 결정을 다시 내려달라는 청구인의 주장은 재심의 대상이 될 수 없는 위 헌법재판소의 결정에 대한 불복이라고 할 것이어서 부적법하고, 그 흠결을 보정할 수 없는 경우에 해당한다.

4. 결론

그렇다면, 이 사건 헌법소원심판청구는 이를 각하하기로 하여 관여재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

2004. 4. 6.

재판장 재판관 김영일

재판관 김효종

재판관 주선회