1.지방자치단체에 대한 금전채권의 소멸시효를 5년의 단기로 정하고 있는 지방재정법 제69조 제2항(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)이 사법상의 원인에 기한 채권에 대해서도 민법이 정한 기간보다 그 시효기간을 단축하고 있는 것이 평등권을 침해하는지 여부(소극)

2.이 사건 법률조항이 재산권을 침해하는지 여부(소극)

1.지방자치단체의 채무에 대한 단기결산을 통하여 지방자치단체의 채권, 채무관계를 조기에 확정하고 예산 수립에 있어 불안정성을 제거함으로써 지방자치단체의 재정을 합리적으로 운용할 필요성이 인정된다. 또한 공공기관 기록물 중 일반사항에 관한 예산·회계관련 기록물들은 보존기간이 5년으로 정해져 있으므로 지방자치단체 채무의 변제를 둘러싼 분쟁을 방지하기 위하여 소멸시효기간을 이보다 더 장기로 정하는 것은 적절하지 않다. 이러한 점들은 공법상 원인에 기한 채권과 사법상 원인에 기한 채권에 모두 공통된다.

한편 사법상의 원인에 기한 채권 채무 중 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 의하여 발생하는 지방자치단체의 채무는 지방재정법 제63조에 의하여 준용되는 국가를당사자로하는계약에관한법률에 의하여 채무변제가 법적으로 보장되어 채권자의 채권행사가 용이한 반면, 채무자인 지방자치단체는 기한에 채권자의 청구가 있으리라는 예상을 하여 예산에 반영하는 일을 반복하여야 하므로 법률상태가 조속히 확정되지 않음으로써 받는 불안정성이 상당하다. 따라서 단기시효기간은 채권자와 채무자 사이의 이와 같은 이해관계를 상호 조정하는 역할을 한다. 또한 계약에 의하여 발생하는 채권채무 관계가 아니라 사법상 부당이득 반환 청구와 같이 그 발생이 성질상 우발적이어서 채권채무 확정이 예측불가능한 경우, 단기간에 법률관계

를 안정시켜야할 필요성이 상대적으로 크다.

또한 공법과 사법의 구분이 항상 명확한 것은 아니므로, 지방자치단체에 대한 채권의 발생원인이 사법적인 소송 과정에서 생긴 것이라 해도 그 원인이 순수하게 사법적인 것인지 혹은 공법적인 것인지 의문인 경우가 있고, 지방자치단체에 대한 채권의 소멸시효기간에 관하여 입법기술상 그러한 구분을 행하기는 쉽지 않다고 볼 수 있다.

그렇다면 입법자에게 상당한 범위의 입법재량이 인정되는 소멸시효기간을 정함에 있어서, 이 사건 법률조항이 지방자치단체에 대한 금전채권을 공법상의 원인에 기한 것과 사법상의 원인에 기한 것으로 구분하지 아니하고, 사법상의 채권에 대하여 공법상 채권과 마찬가지로 5년의 소멸시효를 규정한 것은 합리적인 이유가 있어 평등권을 침해하지 않는다.

2.위와 같이 지방자치단체에 대한 금전채권 중 사법상 원인에 기한 채권에 대하여 5년의 소멸시효를 정한 것이 합리적인 이유가 있고, 5년의 단기시효기간이 채권자의 재산권을 본질적으로 침해할 정도로 지나치게 짧고 불합리하다고 할 수 없으므로(헌재 2001. 4. 26. 99헌바37 , 판례집 13-1, 836, 846), 이 사건 법률조항이 채권자들의 재산권을 합리적 이유 없이 지나치게 제한하고 있어 헌법 제37조 제2항의 기본권제한의 한계를 벗어난 것으로 볼 수는 없다.

지방재정법(1988. 4. 6. 법률 제4006호로 전문개정된 것) 제69조(금전채권과 채무의 소멸시효) ① 금전의 지급을 목적으로 하는 지방자치단체의 권리로서 시효에 관하여 다른 법률에 특별한 규정이 없는 것은 5년간 이를 행사하지 아니하면 소멸시효가 완성한다.

② 금전의 지급을 목적으로 하는 지방자치단체에 대한 권리도 제1항과 같다.

예산회계법 제96조(금전채권과 채무의 소멸시효) ① 금전의 급부를 목적으로 하는 국가의 권리로서 시효에 관하여 다른 법률에 규정이 없는 것은 5년간 행사하지 아니할 때에는 시효로 인하여 소멸한다.

② 국가에 대한 권리로서 금전의 급부를 목적으로 하는 것도 또한 제1항과 같다.

국채법 제17조(국채의 소멸시효) 국채의 소멸시효는 원금의 경우에는 5년, 이자의 경우에는 2년으로 완성한다.

민법 제162조(채권, 재산권의 소멸시효) ① 채권은 10년간 행사하지 아니하면 소멸시효가 완성한다.

② 채권 및 소유권이외의 재산권은 20년간 행사하지 아니하면 소멸시효가 완성한다.

1.헌재 2001. 4. 26. 99헌바37 , 판례집 13-1, 836, 842-843, 844-845

대법원 1995. 2. 28. 선고 94다42020 판결

대법원 1980. 6. 24. 선고 80다943 판결

청 구 인　김○실

대리인 법무법인　정평

담당변호사　지익표 외 5인

당해사건　서울고등법원 2001나10306 부당이득금

지방재정법(1988. 4. 6. 법률 제4006호로 전문개정된 것) 제69조 제2항은 헌법에 위반되지 아니한다.

1. 사건의 개요 및 심판의 대상

가. 사건의 개요

(1)청구인은 1991. 1. 23.부터 서울 강남구 ○○동 815의 10 소재 대 618.2㎡(이하 ‘이 사건 토지’라 한다) 외 3필지를 임차해 왔는데, 서울특별시 강남구청은 1991. 1. 23.부터 1997. 3. 18.까지 아무런 권원 없이 이 사건 토지 위에 가건물을 축조하여 환경미화원들의 휴게소로 이용하는 등 이 사건 토지를 점유·사용하였다.

(2)이에 청구인은 2000. 2. 3. 서울지방법원에 서울특별시 강남구청장을 상대로 부당이득반환청구소송을 제기하였으나 기각되자 항소하였으며, 항소심 법원은 청구인의 위 강남구청에 대한 부당이득반환청구권을 인정하면서 지방재정법 제69조 제2항, 제1항에 의하여 위 채권의 소멸시효기간이 5년이므로 그 중 이미 5년이 경과한 부분은 시효로 소멸하였다고 판시하였다. 청구인은

항소심 계속 중 지방재정법 제69조 제2항이 청구인의 재산권 및 평등권을 침해한다고 주장하면서 위헌제청신청을 하였으나 위 법원이 이를 기각하자 그 기각결정을 송달 받은 후 2002. 7. 2. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

나. 심판의 대상 및 관련조항

이 사건 심판의 대상은 지방재정법(1988. 4. 6. 법률 제4006호로 전문개정된 것) 제69조 제2항(이하 “이 사건 법률조항”이라고 한다)의 위헌여부이며, 이 사건 법률조항 및 관련조항의 내용은 다음과 같다.

지방재정법 제69조(금전채권과 채무의 소멸시효) ① 금전의 지급을 목적으로 하는 지방자치단체의 권리로서 시효에 관하여 다른 법률에 특별한 규정이 없는 것은 5년간 이를 행사하지 아니하면 소멸시효가 완성한다.

②금전의 지급을 목적으로 하는 지방자치단체에 대한 권리도 제1항과같다.

예산회계법 제96조(금전채권과 채무의 소멸시효) ① 금전의 급부를 목적으로 하는 국가의 권리로서 시효에 관하여 다른 법률에 규정이 없는 경우 5년간 행사하지 아니할 때에는 시효로 인하여 소멸한다.

② 국가에 대한 권리로서 금전의 급부를 목적으로 하는 것도 또한 제1항과 같다.

국채법 제17조(국채의 소멸시효) 국채의 소멸시효는 원금의 경우에는 5년, 이자의 경우에는 2년으로 완성한다.

민법 제162조(채권, 재산권의 소멸시효) ① 채권은 10년간 행사하지 아니하면 소멸시효가 완성한다.

2. 청구인의 주장 및 관계기관의 의견

가. 청구인의 주장

이 사건 법률조항은 공법상의 법률관계인지 아니면 지방자치단체가 사경제 주체로서 법률관계를 형성하는 사법상의 법률관계에 기한 것인지 여부를 묻지 않고 지방자치단체에 대한 채권의 소멸시효를 5년의 단기로 규정하고 있다. 그러나 지방자치단체에 대한 채권의 발생 원인이 사법상의 법률관계에 기한 경우에는 공법상의 그것과는 달리 법률관계를 조기에 확정할 목적으로 채권을 소멸시켜야 할 이유가 없다. 그러므로 금전의 지급을 목적으로 하는 지방자치단체에 대한 권리를 공법상의 채권에 한정하지 아니하고 사법상 채권까지 포함하는 것은 행정 편의에 따른 자의적인 입법이며, 이는 지방자치단체와 사인을 합리적 근거 없이 차별하는 것이므로, 헌법 제11조 제1항의 평등조

항과 헌법 제23조에 의하여 보장된 국민의 재산권 행사에 침해를 가한 것이 되어 헌법에 위반된다.

나. 법원의 위헌제청신청 기각이유

지방자치단체의 채무·채권 관계를 조기에 확정함으로써 예산 수립의 불안정성을 제거하여 지방자치단체의 재정을 합리적으로 운용하기 위하여 지방자치단체에 대한 채무에 대하여 민법상의 채권에 대한 원칙적인 소멸시효기간인 10년보다 단기인 5년의 소멸시효기간을 정한 것은 충분한 합리적 이유가 있어 정당하고, 시효기간도 입법형성권을 자의적으로 행사하여 지나치게 단기로 정한 것이라 할 수도 없으므로, 이 사건 법률조항이 지방자치단체와 사인을 극히 차별하여 공평의 원리와 정의에 어긋나는 결과를 가져와 헌법 제11조 제1항의 평등권을 침해하였거나, 사인의 재산권을 합리적 이유 없이 지나치게 제한하고 있어 헌법 제23조의 재산권 보장규정에 위반된다고 볼 수는 없다.

다. 재정경제부장관의 의견

지방자치단체 채무의 경우 법률에 의해 엄격하게 관리되므로 일반 기업 및 개인의 채무보다 채무이행에 대한 신용도가 매우 높아 채권자의 권리가 확실히 보장되는 점, 채무자인 지방자치단체는 1회계 연도를 단위로 수입·지출이 마감되는 회계 연도 독립의 원칙을 견지하고 있어 정당한 기한 내에 채권자의 청구가 있으리라는 예상 하에 이를 예산에 반영하여야 하므로 채무와 관련한 권리의무관계가 조속히 확정되지 않으면 예산편성 등에 있어 안정된 운영이 불가능하다. 특히, 불법행위로 인한 손해배상이나 구상금 채권과 같이 우연한 사고로 말미암아 발생하는 채권의 경우 그 발생을 예상하기가 어려우므로 불안정성이 매우 큰 점등을 고려할 때 이 사건 법률조항은 사인의 지방자치단체에 대한 채권을 조기에 확정·종결함으로써 예산편성에 있어 예측가능성을 높이고 재정수지를 조기에 확정하여 자치단체 재정운영의 안정성과 효율성을 도모하고 궁극적으로는 국민의 재산권과 제반 권리를 신장시키기 위한 것이므로 헌법상 보장된 국민의 재산권을 침해한다고 볼 수 없다.

3. 판　단

가. 이 사건 법률조항의 의미

민법상 일반 채권의 소멸시효기간은 10년(민법 제162조 제1항)인 데 비하여, 이 사건 법률조항은 다른 법률에 특별한 규정이 없는 한 금전의 지급을 목적으로 하는 지방자체단체에 대한 채권의 소멸시효기간은 5년이라고 규정

하고 있다.

이 사건 법률조항의 취지는 금전 급부를 목적으로 하는 지방자치단체에 대한 권리는 그 발생원인이 공법상의 것이든 사법상의 것이든 가리지 아니하고 다른 법률에 이보다 짧은 기간의 소멸시효의 규정이 있는 경우 외에는 모두 소멸시효 기간을 5년으로 하고, 이보다 더 짧은 단기 소멸시효에 걸리는 채권에 해당된다면 그 단기 소멸시효에 관한 규정의 적용을 받는다는 것이다(대법원 1995. 2. 28. 선고 94다42020 판결; 대법원 1980. 6. 24. 선고 80다943 판결 참조). 따라서 사법상의 부당이득을 원인으로 한 금전채권도 이 사건 법률조항 소정 5년의 소멸시효의 적용을 받는다(대법원 2003. 1. 10. 선고 2002다45505 판결 참조).

나. 이 사건의 쟁점

국가의 예산과 회계 및 이에 관련되는 사항의 기본을 정하고 있는 법률인 예산회계법에도 이 사건 법률조항과 동일한 5년의 소멸시효 규정이 있으며(예산회계법 제96조), 이 규정에 대해서는 헌법상 보장된 재산권을 침해하지 않는다고 한 헌법재판소 결정이 있다(헌재 2001. 4. 26. 99헌바37 , 판례집 13-1, 836).

지방재정법은 지방자치단체의 재정 및 회계에 관한 기본원칙을 정하여 지방재정의 건전한 운영과 엄정한 관리를 도모함을 목적으로 하는 법률이고(지방재정법 제1조), 예산회계법은 국가의 예산과 회계 및 이에 관련되는 사항의 기본을 정하고 있는 법률로서(예산회계법 제1조), 지방자치단체를 규율하는 이 사건 법률조항과 국가에 관한 위 예산회계법 규정을 달리 취급할 이유가 없다.

다만 위 헌법재판소 결정에서는 평등원칙 위배 여부는 쟁점이 되지 않았는데, 지방재정법 제69조 제1항에 의하여 지방자치단체의 사인에 대한 금전채권도 마찬가지로 5년의 소멸시효기간이 적용되므로, 지방자치단체와 사인 상호간의 관계에서 지방자치단체를 우대하는 것으로 볼 수는 없다. 그러나 사인(私人)간의 부당이득반환청구권과 같은 금전채권은 10년의 소멸시효가 적용됨에 반하여, 사인이 지방자치단체에 대하여 가지는 금전채권은 그 발생원인이 설령 사법상의 법률관계로부터 발생한 것이라 하더라도 이 사건 법률조항에 의하여 5년의 소멸시효기간이 적용되므로, 사법상 원인에 기한 금전채권의 채무자가 일반 사인인 경우와 지방자치단체인 경우 사이의 차별취급이 존재한다.

그러므로 이 사건의 쟁점은 이 사건 법률조항이 지방자치단체에 대한 사법상 채권에 대하여 민법이 정한 기간보다 그 시효기간을 단축하고 있는 것이 평등원칙에 위배되고 사인의 재산권을 침해하는지 여부이다.

다. 평등원칙의 위배 여부

(1) 일반적으로 소멸시효제도는 권리자가 그의 권리를 행사할 수 있음에도 불구하고 일정한 기간 동안 그 권리를 행사하지 않는 상태, 즉 권리불행사의 상태가 계속된 경우에, 법적 안정성을 위하여 그 자의 권리를 소멸시켜 버리는 제도이다. 소멸시효제도는 진정한 권리관계의 실현과 지속된 사실관계의 인정이라는 양면적인 의의를 가지고 있고 각 필요성은 권리의 성질이나 내용 및 행사방법 등에 따라 다른 것이므로 소멸시효기간은 입법자가 입법재량의 범위에서 정책적으로 결정할 사항이다. 즉 시효기간을 정한 입법의 위헌 여부는 그것이 현저히 자의적이어서 입법적 한계를 벗어난 것인지 여부에 의하여 결정된다(헌재 2001. 4. 26. 99헌바37 , 판례집 13-1, 836, 842-843).

그렇다면 이 사건 법률조항이 지방자치단체에 대한 사법상 채권에 대하여 민법이 정한 기간보다 그 시효기간을 단축하고 있는 것이 자의적인 것으로서 입법적 한계를 벗어난 것이 아닌 한 위헌이라고 볼 수 없다.

(2) 지방자치단체의 재정은 세입·세출계획인 예산을 통하여 이루어지고 예산은 회계 연도 단위로 편성되어 시행된다. 그런데 지방자치단체가 금전채권을 가지거나 금전채무를 부담하고 오랜 세월이 지난 뒤에도 언제든지 채권자가 이러한 채권들을 행사할 수 있다고 한다면 지방자치단체의 채권채무 법률관계가 상당한 기간 확정되지 못하게 되고 결국 예산 수립시 예측가능성이 떨어짐으로써 지방재정의 안정적이고 효율적인 운용이 어려워진다. 헌법재판소는 위 예산회계법 사건에서, 국가의 채무에 대하여 단기소멸시효를 두는 것은 국가 채무에 대한 단기결산을 통하여 국가의 채권, 채무관계를 조기에 확정하고 예산 수립에 있어 불안정성을 제거함으로써 국가의 재정을 합리적으로 운용하기 위한 필요성에 의한 것이라고 판시한 바 있다(헌재 2001. 4. 26. 99헌바37 , 판례집 13-1, 836, 843 참조).

또한 지방자치단체 채무의 변제를 둘러싼 분쟁을 방지하려면 각종 자료 등 기록물의 보관기간을 고려하여야 하는데 공공기관 기록정보자료의 보존기간이 일상업무에 관한 기록물들은 1년과 3년, 일반사항에 관한 예산·회계관련 기록물들은 보존기간이 5년으로 각각 정해져 있으므로(공공기관의기록물관리에관한법률시행령 제15조 제1항, 별표2), 지방자치단체 채무의 변제를 둘러싼

분쟁을 방지하기 위하여 소멸시효기간을 이보다 더 장기로 정하는 것은 적절하지 않다.

이와 같이 지방자치단체의 채무는 예산에서 집행되므로 지방재정에 영향을 미치고, 지방자치단체의 예산·회계 관련 기록물들은 보존기간이 5년으로 정해져 있으며, 이러한 점들은 공법상 원인에 기한 채권과 사법상 원인에 기한 채권에 모두 공통된다. 즉, 이 사건 법률조항은 지방자치단체라고 하는 권리의 주체에 주목하여 민법상의 일반원칙과 다르게 특수한 소멸시효기간을 정한 것으로 볼 수 있다.

한편 입법자는 사인간의 금전채권이라도 권리주체에 따라 소멸시효기간을 달리 정하고 있다. 즉, 사법상의 금전채권이라도 모두 민법의 일반원칙에 따라 10년의 소멸시효의 적용을 받는 것이 아니라 채권의 주체, 내용 및 행사방법에 따라 민법은 법률관계의 신속한 확정이 필요한 경우 3년 및 1년의 단기소멸시효(제163조, 제164조)에 의하도록 하고 있으며, 상법에서는 상거래 관계를 빨리 확정하기 위하여 상행위로 인한 채권에 대하여 5년의 소멸시효를 규정하고 있다(상법 제64조). 게다가 비록 단기소멸시효에 걸리는 채권이라도 확정판결을 받으면 10년의 시효기간이 적용(민법 제165조 제1항)되므로 채권자가 단기의 시효기간을 적용받지 않고 이를 연장할 수 있는 길도 열려 있다.

(3) 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 의하여 발생하는 지방자치단체의 채무는 지방재정법 제63조에 의하여 준용되는 국가를당사자로하는계약에관한법률에 의하여 채무변제가 법적으로 보장되고 있다. 즉, 지방자치단체의 채무는 법률에 의하여 엄격하게 관리되므로 채무이행에 대한 신용도가 매우 높아 채권자는 사인인 채무자에 대한 채권행사가 채무자의 무자력 등으로 곤란한 경우가 많은 것과 대조적으로 보다 용이하게 채권을 행사할 수 있다. 반면 채무자인 지방자치단체는 기한에 채권자의 청구가 있으리라는 예상을 하여 그 해의 예산에 필요한 재원을 포함시키고 지급이 되지 않으면 다음해에 다시 예산에 반영하는 일을 반복하여야 하므로 법률상태가 조속히 확정되지 않음으로써 받는 불안정성이 상당하다. 따라서 단기시효기간은 채권자와 채무자 사이의 이와 같은 이해관계를 상호 조정하는 역할을 하는 것으로 볼 수 있다.

한편, 계약에 의하여 발생하는 채권채무 관계가 아니라 사법상 부당이득반환청구와 같이 그 발생이 성질상 우발적이어서 채권채무 확정이 예측불가능한 경우, 청구인은 예산에 반영하는 것이 부적절하므로 소멸시효를 단기로 하

는 이유가 될 수 없다고 주장한다. 그러나 오히려 근본적으로 예측가능성이 낮고 불안정성이 높은 채무의 경우 단기간에 법률관계를 안정시켜야 할 필요성이 상대적으로 크다(헌재 2001. 4. 26. 99헌바37 , 판례집 13-1, 836, 844-845 참조). 공법상 원인의 금전채권 중 가장 중요한 세액 과오납 환급금 청구권이나 공무원연금법상의 과오납 기여금 환부청구권 등에 대해서는 바로 위와 같은 이유로 국세기본법 및 공무원연금법에 각각 5년의 단기소멸시효 규정을 두고 있으며(국세기본법 제54조, 공무원연금법 제81조), 앞에서 본 바와 같이 지방자치단체의 채무가 예산에서 집행되고 예산·회계 관련 기록물들의 보존기간이 단기인 점은 사법상 원인에 기한 채권에 있어서도 마찬가지이다.

덧붙여서, 공법과 사법의 구분이 항상 명확한 것은 아니므로, 지방자치단체에 대한 채권의 발생원인이 사법적인 소송 과정에서 생긴 것이라 해도 그 원인이 순수하게 사법적인 것인지 혹은 공법적인 것인지 의문인 경우가 있고, 지방자치단체에 대한 채권의 소멸시효기간에 관하여 입법기술상 그러한 구분을 행하기는 쉽지 않다고 볼 수 있다(헌재 2004. 2. 29. 2003헌바22 참조).

그렇다면 이 사건 법률조항이 지방자치단체에 대한 금전채권을 공법상의 원인에 기한 것과 사법상의 원인에 기한 것으로 구분하여 사법상의 채권에 대하여 민법과 같은 10년의 소멸시효를 보장하지 아니하고, 공법상 채권과 마찬가지로 5년의 소멸시효를 적용하여 채권행사의 기간을 제한하더라도 이것이 현저히 자의적이어서 입법적 한계를 벗어난 것이라고 볼 수는 없다.

(4) 소 결

이상과 같은 점들에 비추어 볼 때 입법자가 사법상의 원인에 기한 지방자치단체에 대한 채권에 대하여도 사인에 대한 사법상 채권에 비하여 단기의 소멸시효를 규정하고 있는 것은 합리적인 이유가 있는 것이다.

라. 재산권 침해 여부

소멸시효에 의하여 시효기간이 경과하면 재산권의 하나인 채권은 소멸하고 더 이상 행사할 수 없게 되므로, 이 사건 법률조항이 기본권제한의 입법한계를 넘었는지 여부가 문제된다. 그러나 이미 본 바와 같이 시효기간을 정함에 있어 입법자에게는 상당한 범위의 입법재량이 인정되므로 그 위헌판단은 그것이 현저히 자의적이어서 입법적 한계를 벗어난 것인지 여부에 의하여 결정되어야 할 것이다(헌재 2001. 4. 26. 99헌바37 , 판례집 13-1, 836, 843).

그런데 앞에서 본 바와 같이 사인의 지방자치단체에 대한 금전채권 중 사법상 원인에 기한 채권에 대하여 5년의 소멸시효를 정한 것이 합리적인 이유

가 있고, 5년의 단기시효기간이 채권자의 재산권을 본질적으로 침해할 정도로 지나치게 짧고 불합리하다고 할 수 없으므로(헌재 2001. 4. 26. 99헌바37 , 판례집 13-1, 836, 846), 이 사건 법률조항이 채권자들의 재산권을 합리적 이유 없이 지나치게 제한하고 있어 헌법 제37조 제2항의 기본권제한의 한계를 벗어난 것으로 볼 수는 없다.

4. 결　론

이상과 같은 이유에서 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

재판관　윤영철(재판장) 김영일 권　성 김효종(주심) 김경일 송인준 주선회 전효숙 이상경