행정청이 공유(公有)의 잡종재산을 무단점유한자에게 통상의 대부료의 120%에 상당하는 변상금을 징수할 수 있도록 한 구 ‘공유재산 및 물품 관리법’(2005. 8. 4. 법률 제7665호로 제정되고 2008. 12. 26. 법률 제9174호로 개정되기 전의 것) 제81조 제1항 본문 중 잡종재산에 관한 부분 및 무단점유자가 잡종재산에 설치한 시설물을 행정대집행의 규정에 따라 철거할 수 있도록 한 위 법 제83조 중 잡종재산에 관한 부분이 헌법상 평등원칙에 반하거나 재산권을 침해하는지 여부(소극)

구 ‘공유재산 및 물품 관리법’ 제81조 제1항 본문, 제83조 중 잡종재산에 관한 부분은, 그 소유자가 사인이 아닌 지방자치단체라는 이유로 사경제거래의 객체인 물건의 권리관계에 관하여 공법적 규율을 하는 것으로서 본질적으로 동일한 것을 다르게 취급하고 있는 것에 해당하기는 하나, 공유의 잡종재산의 효율적인 보존·관리라는 합리적인 이유가 있다고 할 것이므로 헌법상 평등원칙에 반하지 아니하고, 입법목적의 정당성과 그 목적달성을 위한 방법의 적정성, 피해의 최소성, 그리고 그 입법에 의해 보호하려는 공공의 필요와 침해되는 기본권 사이의 균형성을 모두 갖추고 있으므로, 청구인들의 재산권을 침해하지도 아니한다.

구 공유재산 및 물품 관리법(2005. 8. 4. 법률 제7665호로 제정되고 2008. 12. 26. 법률 제9174호로 개정되기 전의 것) 제80조(연체료의 징수) ① 지방자치단체의 장은 공유재산의 사용료, 대부료, 매각대금과 교환차금이 납부기한 내에 납부되지 아니한 경우에는 납부되어야 할 금액(분할납부의 경우에는 분납금에 대한 이자를 제외한다)에 대하여 대통령령이 정하는 바에 따라 연체료를 징수할 수 있다. 다만, 연체료 부과대상이 되는 연체기

간은 납기일부터 60월을 초과할 수 없다.

② 제1항의 규정에 의한 연체료를 기한내에 납부하지 아니하는 때에는 지방세체납처분의 예에 의하여 징수한다.

구 공유재산 및 물품 관리법(2005. 8. 4. 법률 제7665호로 제정되고 2008. 12. 26. 법률 제9174호로 개정되기 전의 것) 제81조(변상금의 징수) ① 이 법 또는 다른 법률에 의하여 공유재산의 대부 또는 사용·수익허가 등을 받지 아니하고 공유재산을 점유하거나 이를 사용·수익한 자(대부 또는 사용·수익허가기간이 만료된 후 다시 대부 또는 사용·수익허가 등을 받지 아니하고 공유재산을 계속 점유하거나 이를 사용·수익한 자를 포함한다)에 대하여는 대통령령이 정하는 바에 의하여 당해 재산에 대한 대부료 또는 사용료의 100분의 120에 상당하는 변상금을 징수한다. (단서 및 각호 생략)

②～⑤ 생략

구 공유재산 및 물품 관리법(2005. 8. 4. 법률 제7665호로 제정되고 2008. 12. 26. 법률 제9174호로 개정되기 전의 것) 제83조(불법시설물의 철거) 정당한 사유없이 공유재산을 점유하거나 이에 시설물을 설치한 때에는 「행정대집행법」 제3조 내지 제6조의 규정을 준용하여 철거 그 밖의 필요한 조치를 할 수 있다.

구 국유재산법(2009. 1. 30. 법률 제9401호로 전부 개정되기 전의 것) 제51조(변상금의 징수) ① 이 법 또는 다른 법률에 의하여 국유재산의 대부 또는 사용·수익허가등을 받지 아니하고 국유재산을 점유하거나 이를 사용·수익한 자(대부 또는 사용·수익허가기간이 만료된 후 다시 대부 또는 사용·수익허가등을 받지 아니하고 국유재산을 계속 점유하거나 이를 사용·수익한 자를 포함한다)에 대하여는 대통령령이 정하는 바에 의하여 당해 재산에 대한 대부료 또는 사용료의 100분의 120에 상당하는 변상금을 징수한다. 다만, 다음 각호의 1에 해당하는 경우에는 변상금을 징수하지 아니한다.

1. 등기부 기타 공부상의 명의인을 정당한 소유자로 믿고 상당한 대가를 지급하고 권리를 취득한 자(취득자의 상속인 또는 승계인을 포함한다)의 재산이 취득후에 국유재산으로 판명되어 국가에 귀속된 경우

2. 국가 또는 지방자치단체가 재해대책등 불가피한 사유로 일정기간 국유재산을 점유하게 하거나 사용·수익하게 한 경우

② 제1항의 규정에 의한 변상금을 기한내에 납부하지 아니하는 때에는 대통령령이 정하는 바에 따라 연체료를 징수할 수 있다.

③ 제1항의 변상금은 대통령령이 정하는 바에 따라 분할납부하게 할 수 있다.

④ 제1항의 규정에 의한 변상금 및 제2항의 규정에 의한 연체료를 기한내에 납부하지 아니하는 때에는 관리청(제32조 제3항의 규정에 의하여 관리·처분에 관한 사무를 위임받은 자를 포함한다. 이하 이 항에서 같다)은 직접 또는 관할세무서장·지방자치단체의 장에게 위임하여 국세징수법 제23조 및 동법의 체납처분에 관한 규정을 준용하여 이를 징수할 수 있다. 이 경우 관할세무서장·지방자치단체의 장은 당해 사무의 집행에 있어서 이를 위임한 관리청의 감독을 받는다.

⑤ 제1항의 규정에 의한 변상금 및 제2항의 규정에 의한 연체료를 기한내에 납부하지 아니하는 때에는 제32조 제3항의 규정에 의하여 관리·처분에 관한 사무를 위탁받은 자는

관할세무서장 또는 지방자치단체의 장으로 하여금 국세징수법 제23조 및 동법의 체납처분에 관한 규정을 준용하여 체납된 변상금 및 연체료를 징수하게 할 수 있다.

구 국유재산법(2009. 1. 30. 법률 제9401호로 전부 개정되기 전의 것) 제52조(불법시설물의 철거) 정당한 사유없이 국유재산을 점유하거나 이에 시설물을 설치한 때에는 행정대집행법을 준용하여 철거 기타 필요한 조치를 할 수 있다.

헌법 제11조 제1항, 제23조

구 공유재산 및 물품 관리법(2005. 8. 4. 법률 제7665호로 제정되고, 2008. 12. 26. 법률 제9174호로 개정되기 전의 것) 제5조(공유재산의 구분과 종류) ① 공유재산은 그 용도에 따라 이를 행정재산·보존재산 및 잡종재산으로 구분한다.

② "행정재산"이라 함은 다음 각 호의 재산을 말한다.

1. 공용재산

지방자치단체가 직접 사무용·사업용 또는 공무원의 거주용으로 사용하거나 사용하기로 결정한 재산과 사용을 목적으로 건설중인 재산

2. 공공용재산

지방자치단체가 직접 공공용에 사용하거나 사용하기로 결정한 재산과 사용을 목적으로 건설 중인 재산

3. 기업용재산

지방자치단체가 경영하는 기업용 또는 그 기업에 종사하는 직원의 거주용으로 사용하거나 사용하기로 결정한 재산과 사용을 목적으로 건설중인 재산

③ "보존재산"이라 함은 법령 또는 조례나 규칙의 규정에 의하거나 그밖에 필요에 의하여 지방자치단체가 보존하거나 보존하기로 결정한 재산을 말한다.

④ "잡종재산"이라 함은 행정재산 및 보존재산 외의 모든 공유재산을 말한다.

헌재 1991. 5. 13. 89헌가97 , 판례집 3, 202

헌재 1992. 10. 1. 92헌가6 ㆍ7(병합), 판례집 4, 585

헌재 1995. 2. 23. 90헌마214 , 판례집 7-1, 245, 260-262

헌재 2008. 7. 31. 2007헌바85 , 판례집 20-2상, 205, 215-215

청 구 인 1. 김○정

2. 심○택

3. 나○항

4. 황○담

청구인들 대리인 법무법인 법고을

담당변호사 양희열

당해사건 울산지방법원 2008구합2051 변상금부과처분무효확인 등

1. 구 국유재산법(2009. 1. 30. 법률 제9401호로 전부 개정되기 전의 것) 제51조, 제52조 및 구 ‘공유재산 및 물품 관리법’(2005. 8. 4. 법률 제7665호로 제정되고, 2008. 12. 26. 법률 제9174호로 개정되기 전의 것) 제80조에 대한 심판청구를 각하한다.

2. 구 ‘공유재산 및 물품 관리법’(2005. 8. 4. 법률 제7665호로 제정되고, 2008. 12. 26. 법률 제9174호로 개정되기 전의 것) 제81조 제1항 본문 중 잡종재산에 관한 부분, 제83조 중 잡종재산에 관한 부분은 헌법에 위반되지 아니한다.

1. 사건의 개요와 심판의 대상

가. 사건의 개요

(1) 청구인들은 경상남도 소유의 잡종재산인 울산 북구 ○○동 795-35, 795-36, 795-38 등(이하 ‘이 사건 토지’라고 한다)을 대부받아 그 위에 시설물을 설치하고 고철 수집가공업 등을 영위하여 오던 사람들로서, 2002년경 이 사건 토지의 소유권이 울산광역시에게 이전되자, 울산광역시 북구청장과 대부계약을 맺고 2006년경까지 매년 대부계약을 갱신하여 왔다.

(2) 그런데 울산광역시 북구청장은 2006. 12. 20. 이 사건 토지 일대에 ‘○○ 소공원’ 조성계획을 수립한 후 청구인들과의 2007년도 대부계약 갱신을 거절하고 청구인들에게 2007. 3. 31.까지 그 지상물을 철거하라고 통보하였다.

(3) 그러나 청구인들은 이에 응하지 않고 영업권 등의 손실보상, 5년간의 준비기간 등을 요구하면서 계속하여 이 사건 토지를 점유, 사용하였고, 그러자 울산광역시 북구청장은 청구인들에게 2007. 10. 4. 구 ‘공유재산 및 물품 관리법’(2005. 8. 4. 법률 제7665호로 제정되고, 2008. 12. 26. 법률 제9174호로 개정되기 전의 것, 이하 구 ‘공유재산 및 물품 관리법’이라 한다) 제83조를 적용하여 이 사건 철거계고처분을 하는 한편, 2008. 8. 6. 구 ‘공유재산 및 물품 관리법’ 제81조 제1항 본문을 적용하여 이 사건 변상금 부과처분을 하였다.

(4) 이에 청구인들은 2008. 9. 22. 울산광역시 북구청장을 상대로 울산지방법원 2008구합2051호로 이 사건 철거계고처분과 변상금 부과처분에 대한 무효확인소송을 제기하는 한편, 구 ‘공유재산 및 물품 관리법’ 제80조, 제81조, 제83조와 위 각 법률조항의 모태가 된 구 국유재산법(2009. 1. 30. 법률 제9401호로 전부 개정되기 전의 것, 이하 구 국유재산법이라 한다) 제51조, 제52조에 대하여 위헌제청신청을 하였으나 2008. 11. 17. 위 신청이 기각되자 2008. 12. 5. 헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

나. 심판의 대상

이 사건 심판의 대상은 구 ‘공유재산 및 물품 관리법’ 제80조, 제81조 제1항 본문 중 잡종재산에 관한 부분(청구인들은 위 법 제81조에 대하여 헌법소원 심판청구를 하였으나 당해 사건에서 재판의 전제가 되는 부분은 위 법 제81조 제1항 본문 중 잡종재산에 관한 부분이고, 청구인들도 제1항 본문 중 잡종재산 이외의 부분에 대해서는 구체적으로 아무런 주장을 하지 않고 있으므로, 위 법 제81조와 관련해서는 그 심판대상을 제1항 본문 중 잡종재산에 관한 부분으로 한정한다), 제83조 중 잡종재산에 관한 부분(이하 제81조 제1항 본문 중 잡종재산에 관한 부분 및 제83조 중 잡종재산에 관한 부분을 합하여 ‘이 사건 법률조항들’이라 한다) 및 구 국유재산법 제51조, 제52조가 헌법에 위반되는지 여부이다.

심판대상조항 및 관련조항의 내용은 다음과 같다.

[심판대상조항]

구 공유재산 및 물품 관리법(2005. 8. 4. 법률 제7665호로 제정되고, 2008. 12. 26. 법률 제9174호로 개정되기 전의 것) 제80조(연체료의 징수) ① 지방자치단체의 장은 공유재산의 사용료, 대부료, 매각대금과 교환차금이 납부기한 내에 납부되지 아니한 경우에는 납부되어야 할 금액(분할납부의 경우에는 분납금에 대한 이자를 제외한다)에 대하여 대통령령이 정하는 바에 따라 연체료를 징수할 수 있다. 다만, 연체료 부과대상이 되는 연체기간은 납기일부터 60월을 초과할 수 없다.

② 제1항의 규정에 의한 연체료를 기한 내에 납부하지 아니하는 때에는 지방세체납처분의 예에 의하여 징수한다.

제81조(변상금의 징수) ① 이 법 또는 다른 법률에 의하여 공유재산의 대부 또는 사용·수익허가 등을 받지 아니하고 공유재산을 점유하거나 이를 사

용·수익한 자(대부 또는 사용·수익허가기간이 만료된 후 다시 대부 또는 사용·수익허가 등을 받지 아니하고 공유재산을 계속 점유하거나 이를 사용·수익한 자를 포함한다)에 대하여는 대통령령이 정하는 바에 의하여 당해 재산에 대한 대부료 또는 사용료의 100분의 120에 상당하는 변상금을 징수한다. (단서 생략)

제83조(불법시설물의 철거) 정당한 사유 없이 공유재산을 점유하거나 이에 시설물을 설치한 때에는 ｢행정대집행법｣ 제3조 내지 제6조의 규정을 준용하여 철거 그 밖의 필요한 조치를 할 수 있다.

구 국유재산법(2009. 1. 30. 법률 제9401호로 전부 개정되기 전의 것) 제51조(변상금의 징수) ① 이 법 또는 다른 법률에 의하여 국유재산의 대부 또는 사용·수익허가 등을 받지 아니하고 국유재산을 점유하거나 이를 사용·수익한 자(대부 또는 사용·수익허가기간이 만료된 후 다시 대부 또는 사용·수익허가 등을 받지 아니하고 국유재산을 계속 점유하거나 이를 사용·수익한 자를 포함한다)에 대하여는 대통령령이 정하는 바에 의하여 당해 재산에 대한 대부료 또는 사용료의 100분의 120에 상당하는 변상금을 징수한다. 다만, 다음 각 호의 1에 해당하는 경우에는 변상금을 징수하지 아니한다.

1.등기부 기타 공부상의 명의인을 정당한 소유자로 믿고 상당한 대가를 지급하고 권리를 취득한 자(취득자의 상속인 또는 승계인을 포함한다)의 재산이 취득 후에 국유재산으로 판명되어 국가에 귀속된 경우

2.국가 또는 지방자치단체가 재해대책 등 불가피한 사유로 일정기간 국유재산을 점유하게 하거나 사용·수익하게 한 경우

② 제1항의 규정에 의한 변상금을 기한 내에 납부하지 아니하는 때에는 대통령령이 정하는 바에 따라 연체료를 징수할 수 있다.

③ 제1항의 변상금은 대통령령이 정하는 바에 따라 분할납부하게 할 수 있다.

④ 제1항의 규정에 의한 변상금 및 제2항의 규정에 의한 연체료를 기한 내에 납부하지 아니하는 때에는 관리청(제32조 제3항의 규정에 의하여 관리·처분에 관한 사무를 위임받은 자를 포함한다. 이하 이 항에서 같다)은 직접 또는 관할세무서장·지방자치단체의 장에게 위임하여 국세징수법 제23조 및 동법의 체납처분에 관한 규정을 준용하여 이를 징수할 수 있다. 이 경우 관할세무서장·지방자치단체의 장은 당해 사무의 집행에 있어서 이를 위임한 관리청의 감독을 받는다.

⑤ 제1항의 규정에 의한 변상금 및 제2항의 규정에 의한 연체료를 기한 내에 납부하지 아니하는 때에는 제32조 제3항의 규정에 의하여 관리·처분에 관한 사무를 위탁받은 자는 관할세무서장 또는 지방자치단체의 장으로 하여금 국세징수법 제23조 및 동법의 체납처분에 관한 규정을 준용하여 체납된 변상금 및 연체료를 징수하게 할 수 있다.

제52조(불법시설물의 철거) 정당한 사유 없이 국유재산을 점유하거나 이에 시설물을 설치한 때에는 행정대집행법을 준용하여 철거 기타 필요한 조치를 할 수 있다.

[관련조항]

별지 기재와 같다.

2. 청구인들의 주장, 법원의 위헌제청신청 기각이유 및 관계기관의 의견

가. 청구인들의 주장요지

국·공유의 잡종재산은 행정재산이나 보존재산과 달리 대부, 매각, 교환, 양여, 현물출자, 사권설정, 시효취득 등이 가능한 사경제 거래의 대상이므로, 잡종재산의 보존, 관리 등의 행위는 국가·지방자치단체가 공권력의 주체로서 하는 행정처분이 아니라 사경제 주체로서 하는 사법상의 행위라고 할 것임에도, 이 사건 심판대상조항들은 국·공유의 잡종재산을 무단점유한 사람에 대하여 공법적 규율을 가하고 있으므로 헌법상 평등의 원칙에 위배될 뿐만 아니라 청구인들의 재산권을 침해하는 것으로서 위헌이다.

나. 법원의 위헌제청신청 기각이유 요지

(1) 국·공유의 잡종재산은 행정재산이나 보존재산과 달리 공적 목적에 직접 제공된 것은 아니라고 하더라도, 그 경제적 가치를 통하여 국가 등의 재정에 기여한다는 점에서 여전히 국·공유재산으로서 보호할 필요가 있고, 행정목적상 필요한 경우에는 언제든지 행정재산 등으로 전환될 수 있으므로, 그 유지·보호 및 운용의 적정이라는 공익상의 목적과 기능을 수행하기 위하여 필요한 경우에는 공법적 규율이 가능하다.

(2) 국가 등이 잡종재산의 대부·매각 등의 법률관계에 관하여 사경제 주체로서 사인과 대등한 지위에서 법률행위를 하고 이에 관하여 사법의 적용을 받는다고 하여 그 유지·보존 및 운용에 관한 모든 법적 규율이 획일적으로 사법의 영역이 되어야 한다고 볼 수는 없다. 특히 국·공유의 잡종재산은 그 종류가 다양하고 그 위치도 광범위하게 분포되어 있는 반면에 관리청의 인적·물적 자원은 제한될 수밖에 없는 실정이므로, 관리청이 일상적으로 잡종

재산의 현황과 무단점유 여부 등을 점검하여 위반행위를 발견한 경우 민사법에 따른 권리구제수단으로 그 위반상태를 바로잡아야 한다면 이는 행정 목적 달성을 위한 효율적 수단이라고 보기 어렵다.

(3) 이 사건 심판대상조항들을 두게 된 것에는 국·공유재산의 효율적인 보존·관리라는 합리적인 이유가 있으므로 헌법상 평등의 원칙에 반한다고 볼 수 없고, 이 사건 심판대상조항들로 인하여 잃게 되는 무단점유자의 재산권이라는 사익보다 그로 인하여 얻게 되는 국·공유재산의 효율적인 보존ㆍ관리라는 공익이 크다고 할 것이므로 청구인들의 재산권을 침해하는 것도 아니다.

다. 기획재정부 장관의 의견요지

청구인들은 잡종재산도 시효취득의 대상이 되어야 한다는 취지의 헌법재판소 1991. 5. 13. 89헌가97 결정을 주요 논거로 삼고 있으나 ‘잡종재산 시효취득 인정 여부’와 ‘잡종재산 보호(무단점유 해소)를 위한 정책’은 서로 별개의 영역에 속한다.

구 국유재산법 제51조, 제52조는 일반 사유재산과 다른 국유 잡종재산의 특수성을 반영하여, 무엇보다 국가의 적극적인 보호·관리가 필요하다는 점을 고려하여 국유 잡종재산의 보호대책으로 마련된 것이다. 국유 잡종재산의 법률관계에 관하여 사법의 원리를 그대로 적용해서는 안 되며, 최소한의 금액을 금전적 제재로 부과한다는 점, 건축법상 철거대집행이 가능한 불법건축물에 대하여 국유재산법상으로도 철거대집행이 가능하도록 한 것이라는 점 등에 비추어 최소침해의 원칙에 반하지 않고, 이로 인해 달성되는 공익과 침해되는 무단점유자의 피해를 비교할 때 공익적 가치가 훨씬 크다고 할 것이므로, 구 국유재산법 제51조, 제52조는 헌법에 위반되지 아니한다.

라. 울산광역시 북구청장의 의견요지

공유의 잡종재산을 관리하는 행정관청은 이를 효율적으로 활용하여 지방재정의 확충에 이바지해야 할 뿐만 아니라 비록 잡종재산이기는 하지만 행정적인 측면에서 지역 주민의 안위와 보호를 위해 이를 효율적으로 이용·관리하여야 할 의무도 있다. 이 사건 토지는 주민생활여건 개선을 위하여 소공원으로 조성되어 잡종재산에서 행정재산으로 전환될 예정의 토지인바, 그 유지·보호 및 운용의 적정이라는 공익상의 목적과 기능을 수행하기 위해서는 이에 대하여 공법적 규율이 필요하다고 할 것이다.

따라서 구 ‘공유재산 및 물품 관리법’ 제80조, 제81조, 제83조 규정은 공유재산의 효율적인 관리·보존·운용을 통하여 공공복리를 달성하기 위한 것으

로서 합리적인 이유가 있으므로 헌법에 위반되지 아니한다.

3. 적법요건에 대한 판단

이 사건 변상금 부과처분과 철거계고처분에는 그 근거법률로서 구 ‘공유재산 및 물품 관리법’ 제81조 제1항 본문과 제83조가 적용될 뿐 구 국유재산법 제51조, 제52조 및 구 ‘공유재산 및 물품 관리법’ 제80조는 그 적용이 없으므로, 이 사건 심판청구 중 구 ‘공유재산 및 물품 관리법’ 제81조 제1항 본문, 제83조에 관한 부분은 재판의 전제성이 있으나, 구 국유재산법 제51조, 제52조 및 구 ‘공유재산 및 물품 관리법’ 제80조에 관한 부분은 재판의 전제성이 없다.

4. 이 사건 법률조항들의 위헌 여부에 대한 판단

가. 평등의 원칙 위반 여부

근대법치국가의 기본원칙에 의하면, 권리주체가 지방자치단체 등 공법인이거나 사인이거나를 막론하고 권리의 객체가 되는 물건은 법률행위의 자유의 원칙에 따라 매매, 임대차, 기타 사권의 설정 등 사적 거래의 목적이 되고, 그 사적 거래로 인한 권리관계에 대하여는 민법 등 사법의 규정이 적용되는 것이 원칙이다. 다만 물건 가운데 공용 또는 공공용에 제공되는 등 공적 목적에 이용되는 물건에 대하여는 헌법상 공공복리 등 공적 목적의 수행을 위하여 필요한 한도 내에서 법률로써 제한을 가할 수 있고, 이러한 물건의 권리관계에 대하여는 사법의 적용이 배제되고 공법의 규율을 받게 된다.

따라서 지방자치단체가 소유주체인 공유재산의 경우에도 공유재산이 갖는 공공성의 목적과 그 기능을 수행하기 위하여 필요한 한도 내에서 그 공유재산을 공법적 규율의 대상으로 할 필요가 있는 경우에만 지방자치단체는 공법인으로서 특수한 지위를 가지는 것이고, 그렇지 않은 경우에는 사법인과 대등한 권리주체로서 권리의 객체인 물건을 소유, 관리, 처분하는 것이라는 점에서 원칙적으로 사법이 적용되는 것이다.

지방자치단체 소유의 공유재산 중 잡종재산은 행정재산, 보존재산과 달리 사경제 거래의 객체로서 이를 대부, 매각, 교환, 양여, 신탁하거나 사권을 설정할 수 있으며, 법령이나 조례로 정하는 경우에는 현물출자 또는 대물변제를 할 수도 있는 것이므로, 공유의 잡종재산의 권리관계에 대하여는 사법의 규정이 적용됨이 원칙적인 모습이라고 할 것이다.

따라서 공유의 잡종재산을 무단점유한 자에 대하여 통상의 대부료에 20%를 할증한 변상금을 징수하도록 규정한 구 ‘공유재산 및 물품 관리법’ 제81조 제1항 본문과 정당한 사유 없이 공유의 잡종재산을 점유하거나 이에 시설물

을 설치한 때에는 행정대집행법 제3조 내지 제6조의 규정을 준용하여 철거 그 밖의 필요한 조치를 할 수 있도록 규정한 구 ‘공유재산 및 물품 관리법’ 제83조는, 그 소유자가 사인이 아닌 지방자치단체라는 이유로 사경제 거래의 객체인 물건의 권리관계에 관하여 공법적 규율을 하는 것으로서, 본질적으로 동일한 것을 다르게 취급하고 있는 것에 해당하기는 한다.

그러나 공유의 잡종재산은, 행정재산이나 보존재산과 달리 공적 목적에 직접 제공된 것은 아니라 하더라도, 그 경제적 가치를 통하여 지방자치단체의 재정에 기여한다는 점에서 여전히 공유재산으로 보호할 필요가 있고, 현재의 상태에서는 당장 공적 목적에 사용되지 않는다고 하더라도 행정 목적상 필요한 경우에는 언제든지 행정재산 등으로 전환될 수 있으므로, 그 유지·보호 및 운용의 적정이라는 공익상의 목적과 기능을 수행하기 위하여 필요한 경우에는 공법적 규율이 가능하다고 할 것이다.

또한 공유의 잡종재산은 그 종류가 다양하고 그 위치도 지역적으로 광범위하게 분포되어 있는 반면에 관리청의 인적·물적 자원은 제한될 수밖에 없는 실정이므로, 관리청이 일상적으로 공유의 잡종재산의 현황과 무단점유 여부 등을 점검하여 법 위반행위를 발견한 경우에는 단지 민사법에 따른 권리구제수단으로만 그 위반상태를 바로잡아야 한다면, 이는 공유의 잡종재산의 유지·보호 및 운용의 적정이라는 행정 목적 달성을 위한 신속하고도 효율적인 수단이라고 보기 어려울 것이다.

따라서 이 사건 법률조항들을 두게 된 데에는, 공유의 잡종재산의 효율적인 보존·관리라는 합리적인 이유가 있다고 할 것이므로 헌법상 평등의 원칙에 반한다고 할 수 없다.

나. 재산권의 침해 여부

구 ‘공유재산 및 물품 관리법’ 제81조 제1항 본문은 변상금의 징수로 인하여 청구인들의 책임재산이 감소한다는 측면에서, 구 ‘공유재산 및 물품 관리법’ 제83조는 이 사건 토지 위에 있는 청구인들 소유의 시설물에 대하여 행정대집행법의 규정에 따라 철거 등의 조치가 취해질 수 있다는 측면에서 청구인들의 재산권을 제한하는 규정들이라고 할 것인바, 국민의 기본권을 제한하는 입법을 함에 있어서는 입법목적의 정당성과 그 목적달성을 위한 방법의 적정성, 피해의 최소성, 그리고 그 입법에 의해 보호하려는 공공의 필요와 침해되는 기본권 사이의 균형성을 모두 갖추어야 한다.

이 사건 법률조항들은, ① 공유의 잡종재산의 보존, 관리에 효율을 기하기

위하여 공유의 잡종재산을 무단점유한 사람에 대하여 무단점유행위로 인한 불법적인 이익을 박탈함과 동시에 일정한 금전적 제재를 가하는 한편, 공유의 잡종재산에 설치한 불법시설물에 대하여는 행정대집행법을 준용하여 강제철거 등의 조치를 취할 수 있게 하려는 것인바, 이러한 입법목적은 공공복리를 위하여 필요한 것으로서 그 정당성이 인정되고, ② 공유의 잡종재산의 무단점유를 억제하고 공유의 잡종재산을 신속하게 원상으로 회복시키는 효과가 있다고 할 것이므로 방법의 적정성도 인정되며, ③ 달리 다른 입법수단이 있음에도 불구하고 청구인들의 기본권을 더 제한하는 것이라고 단정할 수 없으며, 가능한 여러 가지 수단 가운데 무엇이 보다 덜 침해적이라고 보기 어려운 상황에서 어떠한 수단을 선택할 것인가는 입법자의 형성의 권한 내라 할 것이므로 피해의 최소성원칙에 어긋나지 아니하고, ④ 공유의 잡종재산의 효율적인 보존, 관리를 위한 제도로서 그 공익성이 인정되고, 이에 비하여 청구인들의 재산권이 제한되는 정도를 살펴보면, 정상적인 대부료 또는 사용료에 비하여 20%가 할증되는 정도에 불과하거나 불법시설물의 강제철거 등의 조치가 행정대집행법에 따라 이루어짐을 수인하여야 하는 정도에 불과하다는 점에 비추어 볼 때 청구인들이 입게 되는 재산상의 불이익이 현저하게 높다고 보기 어려우므로 공익에 비하여 사익이 과도하게 침해된다고 하는 법익형량상의 문제도 존재하지 않는다.

따라서 이 사건 법률조항들은 헌법상 과잉금지의 원칙에 위반되지 아니하므로 청구인들의 재산권을 침해한다고 할 수 없다.

5. 결 론

그렇다면 이 사건 심판청구 중 구 국유재산법 제51조, 제52조 및 구 ‘공유재산 및 물품 관리법’ 제80조에 관한 부분은 부적법하고, 구 ‘공유재산 및 물품 관리법’ 제81조 제1항 본문 중 잡종재산에 관한 부분, 제83조 중 잡종재산에 관한 부분은 헌법에 위반되지 아니하므로, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

재판관 이강국(재판장) 이공현 조대현 김희옥 김종대 민형기 이동흡 목영준 송두환

[별지] 관련조항

행정대집행법 제3조(대집행의 절차) ① 전조의 규정에 의한 처분(이하 대집행이라 한다)을 하려함에 있어서는 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지이행되지 아니할 때에는 대집행을 한다는 뜻을 미리 문서로써 계고하여야 한다.

② 의무자가 전항의 계고를 받고 지정기한까지 그 의무를 이행하지 아니할 때에는 당해 행정청은 대집행영장으로써 대집행을 할 시기, 대집행을 시키기 위하여 파견하는 집행책임자의 성명과 대집행에 요하는 비용의 개산에 의한 견적액을 의무자에게 통지하여야 한다.

③ 비상시 또는 위험이 절박한 경우에 있어서 당해 행위의 급속한 실시를 요하여 전2항에 규정한 수속을 취할 여유가 없을 때에는 그 수속을 거치지 아니하고 대집행을 할 수 있다.

제4조(집행책임자의 증표제시) 대집행을 하기 위하여 현장에 파견되는 집행책임자는 그가 집행책임자라는 것을 표시한 증표를 휴대하여 대집행시에 이해관계인에게 제시하여야 한다.

제5조(비용납부명령서) 대집행에 요한 비용의 징수에 있어서는 실제에 요한 비용액과 그 납기일을 정하여 의무자에게 문서로써 그 납부를 명하여야 한다.

제6조(비용징수) ① 대집행에 요한 비용은 국세징수법의 예에 의하여 징수할 수 있다.

② 대집행에 요한 비용에 대하여서는 행정청은 사무비의 소속에 따라 국세에 다음가는 순위의 선취득권을 가진다.

③ 대집행에 요한 비용을 징수하였을 때에는 그 징수금은 사무비의 소속에 따라 국고 또는 지방자치단체의 수입으로 한다.

구 공유재산 및 물품관리법(2005. 8. 4. 법률 제7665호로 제정되고, 2008. 12. 26. 법률 제9174호로 개정되기 전의 것) 제5조(공유재산의 구분과 종류) ① 공유재산은 그 용도에 따라 이를 행정재산·보존재산 및 잡종재산으로 구분한다.

② “행정재산”이라 함은 다음 각 호의 재산을 말한다.

1. 공용 재산

지방자치단체가 직접 사무용ㆍ사업용 또는 공무원의 거주용으로 사용하거나 사용하기로 결정한 재산과 사용을 목적으로 건설 중인 재산

2. 공공용 재산

지방자치단체가 직접 공공용에 사용하거나 사용하기로 결정한 재산과 사용을 목적으로 건설 중인 재산

3. 기업용 재산

지방자치단체가 경영하는 기업용 또는 그 기업에 종사하는 직원의 거주용으로 사용하거나 사용하기로 결정한 재산과 사용을 목적으로 건설 중인 재산

③ “보존재산”이라 함은 법령 또는 조례나 규칙의 규정에 의하거나 그밖에필요에 의하여 지방자치단체가 보존하거나 보존하기로 결정한 재산을 말한다.

④ “잡종재산”이라 함은 행정재산 및 보존재산 외의 모든 공유재산을 말한다.