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판시사항
1.하천관리청이 폐천부지를 양여하는 경우 하천으로 편입되기 전의 당초의 토지소유자에게 우선취득권을 부여하지 않고 있는 하천법(2007. 4. 6. 법률 제8338호로 개정된 것) 제85조 제1항(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)이 재산권을 침해하는지 여부(소극)
2.이 사건 법률조항이 평등권을 침해하는지 여부(소극)
결정요지
1.폐천부지의 양여에 관하여 종전 소유자에게 폐천부지 우선취득권을 인정하지 아니하고 하천관리청에게 재량을 부여하는 것은 하천을 적정하게 관리하고 국유재산을 효율적으로 처분한다는 정당한 입법목적의 달성에 필요하다. 한편 이 사건 법률조항 및 그 시행령 제92조 제1항에 의하면, 폐천부지의 종전 소유자가 그 토지에 대한 보상을 받지 아니하였거나 폐천부지를 교환받지 아니한 경우 제1순위로 폐천부지를 양여 받을 수 있도록 규정하고 있어 종전 소유자에 대한 배려를 하고 있다. 하천공사에 의하여 폐천부지가 발생하는 경우 그 개발이익이 사회일반에 돌아가지 아니하고 종전 소유자 개인에게 돌아가는 것은 불합리하다. 또한 하천 유로의 자연적인 변경으로 폐천부지가 발생하려면 상당한 기간이 경과하여야 하는데, 기간의 경과에 따라 토지의 사회경제적 가치가 질적 변화를 일으키게 되고 종전 소유자의 해당 토지에 대한 애착심 등 소유권 회복을 바라는 감정에도 변화가 올 수 있다. 하천의 적정한 관리와 국유재산의 효율적인 처분을 통하여 얻게 되는 공익이 폐천부지의 종전 소유자가 토지소유권의 회복으로 얻게 되는 사적 이익보다 우월하다. 따라서 이 사건 법률조항은 재산권을 침해하지 아니한다.
2. 폐천부지는 당초에는 재산적 가치가 크지 않았으나 하천관리청
이 하천공사를 시행하는 등 공공용재산으로 관리함으로써 사회경제적 가치가 커지게 되고, 하천구역이 하천 유로의 자연적인 변경으로 폐천부지가 되기까지는 통상적으로 10년이 넘는 오랜 기간이 소요된다. 이에 반하여 공익사업법상의 환매권은 공공사업의 폐지 등으로 수용 토지가 필요 없게 된 경우에 발생하고, 수용일부터 11년이 지나서 환매권을 행사할 수 있는 경우는 없다. 이러한 사정 및 하천의 적정한 관리와 국유재산의 효율적 처분이라는 입법목적의 달성을 위하여 종전 소유자의 우선취득권을 제한할 필요가 있다는 점을 종합하면, 폐천부지의 종전 소유자를 공익사업법상의 환매권이 인정되는 토지의 종전 소유자와 달리 취급하는 데에 합리적 이유가 있다. 따라서 이 사건 법률조항은 폐천부지 종전 소유자의 평등권을 침해하지 아니한다.
심판대상조문
하천법(2007. 4. 6. 법률 제8338호로 개정된 것) 제85조(폐천부지 등의 교환ㆍ양여) ① 하천관리청은 폐천부지 등이 다음 각 호의 요건에 해당하는 경우에는 그 폐천부지 등을 대통령령으로 정하는 순위 및 기준에 따라 새로이 하천구역으로 된 타인의 토지 또는 하천구역에 이미 편입된 타인의 토지와 교환하거나, 하천으로 편입되기 전의 당초의 소유자, 제28조에 따라 하천공사를 대행한 자, 제30조 제1항에 따라 하천공사를 시행한 하천관리청이 아닌 자 또는 관할 시ㆍ도지사에게 양여할 수 있다.
1. 치수 및 하천환경보전 등의 목적으로 활용할 필요가 없을 것
2. 국유재산 또는 공유재산으로 둘 필요가 없을 것
② 생략
하천법 시행령(2008. 4. 3. 대통령령 제20763호로 개정된 것) 제92조(폐천부지 등의 양여) ① 법 제85조 제1항에 따라 국토해양부장관은 다음 각 호의 순위에 따라 폐천부지 등을 양여한다.
1. 제1순위: 하천으로 편입되기 전의 당초의 토지소유자로서 그 토지에 대한 보상을 받지 아니하였거나 폐천부지 등을 교환받지 아니한 자
2. 제2순위: 법 제28조 및 법 제30조에 따라 공사를 시행한 자
3. 제3순위: 국가하천의 유지ㆍ보수를 시행하는 시ㆍ도지사
②～③ 생략
참조조문
헌법 제11조 제1항, 제23조 제1항, 제2항
구 하천법(1961. 12. 30. 법률 제892호로 제정된 것) 제4조(하천의 귀속) 하천은 이를 국유로 한다.
구 하천법(1961. 12. 30. 법률 제892호로 제정된 것) 제12조(구역의 결정) 관리청은 하천의 구역을 결정하였을 때에는 경제기획원장이 정하는 바에 의하여 이를 고시하고 그 도면을 일반에게 열람시켜야 한다. 하천의 구역을 변경하였을 때에도 또한 같다.
구 하천법(1961. 12. 30. 법률 제892호로 제정된 것) 제65조(하천부지의 교환) 관리청은 각령의 정하는 바에 의하여 하천의 신설 또는 개축으로 인하여 부용으로 될 하천의 부지를 새로이 하천의 부지로 될 타인의 토지와 교환할 수 있다.
구 하천법(1961. 12. 30. 법률 제892호로 제정된 것) 제66조(폐천부지의 양여) 부용으로 된 하천의 부지(이하 폐천부지라 한다)의 관리청은 그 폐천부지를 국유재산으로 존치할 필요가 없다고 인정할 때에는 각령의 정하는 바에 의하여 당초의 소유자 또는 제13조의 규정에 의한 처분으로 인하여 손실을 받은 자 기타 특별한 연고가 있는 자에게 이를 양여할 수 있다.
구 하천법(1971. 1. 19. 법률 제2292호로 개정된 것) 제2조(용어의 정의) ① 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.
1. 생략
2. “하천구역”이라 함은 다음 각 목에 게기하는 구역을 말한다.
가.하천의 유수가 계속하여 흐르고 있는 토지 및 지형과 당해 토지에 있어서의 초목생무의 상황 기타의 상황이 하천의 유수가 미치는 부분으로서 매년 1회 이상 상당한 유속으로 흐른 형적을 나타내고 있는 토지(대홍수 기타 이상한 천연현상에 의하여 일시적으로 그 상황을 나타내고 있는 토지를 제외한다)의 구역
나. 하천부속물의 부지인 토지의 구역
다.제방(하천관리청이나 그 허가 또는 위임을 받은 자가 설치한 것에 한한다)이 있는 곳에 있어서는 그 제외지(제방으로부터 하심측의 토지를 말한다) 또는 관리청이 지정하는 이와 유사한 토지의 구역
3.～4. 생략
② 생략
구 하천법(1971. 1. 19. 법률 제2292호로 개정된 것) 제3조(하천의 귀속) 하천은 이를 국유로 한다.
구 하천법(1971. 1. 19. 법률 제2292호로 개정된 것) 제76조(폐천부지 등의 교환) 관리청은 대통령령이 정하는 바에 따라 하천의 신설 또는 개축으로 인하여 생긴 폐천부지(하천부속물을 포함한다. 이하 “폐천부지 등”이라 한다)를 새로이 하천의 부지로 된 타인의 토지와 교환할 수 있다.
구 하천법(1971. 1. 19. 법률 제2292호로 개정된 것) 제77조(폐천부지 등의 양여) 건설부장관의 폐천부지 등을 국유재산으로 존치할 필요가 없다고 인정하는 때에는 대통령령이 정하는 바에 따라 당초의 소유자나 당해 지역에서 제23조의 규정에 의한 공사를 시행
한 자 또는 관할도지사에게 이를 양여할 수 있다.
구 하천법(2004. 1. 20. 법률 제7101호로 개정된 것) 제2조(용어의 정의 등) ① 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음 각 호와 같다.
1. 생략
2. “하천구역”이라 함은 다음 각 목의 구역을 말한다.
가.～다. 생략
라. 다음의 1에 해당하는 토지의 구역 중 가목에 해당하는 구역과 일체로 하여 관리할 필요가 있는 토지로서 제12조의 규정에 의한 하천의 관리청(이하 “관리청”이라 한다)이 지정하는 토지의 구역
(1) 제방이 없는 곳에서 홍수가 발생할 경우 예상되는 홍수량의 소통에 필요한 토지로서 대통령령이 정하는 토지의 구역
(2) 대통령령이 정하는 제외지와 유사한 토지의 구역
3.～5. 생략
② 생략
구 하천법(2004. 1. 20. 법률 제7101호로 개정된 것) 제77조(폐천부지 등의 활용) 관리청은 하천공사 또는 홍수 그 밖의 자연현상으로 하천의 유로가 변경되어 하천구역에서 제외된 토지와 그 구역안의 하천부속물(이하 “폐천부지 등”이라 한다)은 이를 치수 및 하천환경보전 등의 목적에 우선적으로 활용하여야 한다.
구 하천법(2004. 1. 20. 법률 제7101호로 개정된 것) 제78조(폐천부지 등의 교환ㆍ양여) ① 건설교통부장관은 폐천부지 등이 다음 각 호의 요건에 해당하는 경우에는 그 폐천부지 등을 대통령령이 정하는 바에 의하여 새로이 하천구역으로 된 타인의 토지와 교환하거나 대통령령이 정하는 순위 및 기준에 따라 하천으로 편입되기 전의 당초의 소유자, 제29조의 규정에 의하여 하천공사를 대행한 자, 제30조의 규정에 의하여 하천공사를 시행한 비관리청 또는 관할 시ㆍ도지사에게 이를 양여할 수 있다. 다만, 지방2급하천에 있어서는 폐천부지 등이 국유인 경우에 한한다.
1. 치수 및 하천환경보전 등의 목적으로 활용할 필요가 없을 것
2. 국유재산으로 존치할 필요가 없을 것
② 제1항의 규정에 의하여 폐천부지 등을 양여받은 시ㆍ도지사는 지방재정법 제77조 및 제83조의 규정에 불구하고 이를 처분할 수 있다.
구 하천법(2007. 4. 6. 법률 제8338호로 개정된 것) 제84조(폐천부지 등의 관리) ① 하천관리청은 하천공사 또는 홍수, 그 밖의 자연현상으로 하천의 유로가 변경되어 하천구역에서 제외된 토지(국유 또는 공유인 토지에 한하며, 이하 “폐천부지 등”이라 한다)가 발생한 경우에는 건설교통부령으로 정하는 바에 따라 폐천부지 등의 발생일부터 3년 이내에 이를 고시하여야 한다.
② 제1항에 따라 발생한 폐천부지 등은 치수 및 하천환경보전 등의 목적에 우선적으로 활용하여야 한다.
구 하천법(2007. 4. 6. 법률 제8338호로 개정된 것) 제85조(폐천부지 등의 교환ㆍ양여)
① 하천관리청은 폐천부지 등이 다음 각 호의 요건에 해당하는 경우에는 그 폐천부지 등을 대통령령으로 정하는 순위 및 기준에 따라 새로이 하천구역으로 된 타인의 토지 또는 하천구역에 이미 편입된 타인의 토지와 교환하거나, 하천으로 편입되기 전의 당초의 소유자, 제28조에 따라 하천공사를 대행한 자, 제30조 제1항에 따라 하천공사를 시행한 하천관리청이 아닌 자 또는 관할 시ㆍ도지사에게 양여할 수 있다.
1. 치수 및 하천환경보전 등의 목적으로 활용할 필요가 없을 것
2. 국유재산 또는 공유재산으로 둘 필요가 없을 것
② 제1항에 따라 폐천부지 등을 양여받은 시ㆍ도지사는「공유재산 및 물품 관리법」 제10조 및 제28조에 불구하고 이를 처분할 수 있다.
공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정된 것) 제91조(환매권) ① 토지의 협의취득일 또는 수용의 개시일(이하 이 조에서 “취득일”이라 한다)부터 10년 이내에 해당 사업의 폐지ㆍ변경 또는 그 밖의 사유로 취득한 토지의 전부 또는 일부가 필요 없게 된 경우 취득일 당시의 토지소유자 또는 그 포괄승계인(이하 “환매권자”라 한다)은 그 토지의 전부 또는 일부가 필요 없게 된 때부터 1년 또는 그 취득일부터 10년 이내에 그 토지에 대하여 받은 보상금에 상당하는 금액을 사업시행자에게 지급하고 그 토지를 환매할 수 있다.
②～⑥ 생략
참조판례
1. 헌재 2005. 5. 26. 2004헌가10 , 판례집 17-1, 608, 613-614대법원 1984. 11. 27. 선고 84다카1072 판결 대법원 1993. 4. 13. 선고 92누18528 판결
당사자
청 구 인1.김○희 외 24인(별지1 청구인 목록 기재와 같다)(2010헌바341)위 청구인들 대리인 법무법인(유) 태평양담당변호사 권순익 외 2인
2.김○기 외 91인(별지2 청구인 목록 기재와 같다)( 2011헌바248 )위 청구인들 대리인 법무법인(유) 화우담당변호사 이선애 외 2인
당해사건1.서울고등법원 2010나1458 소유권이전등기절차이행등(2010헌바341)
2.서울중앙지방법원2010가합122389 소유권이전등기( 2011헌바248 )
주문
1. 하천법 시행령(2008. 4. 3. 대통령령 제20763호로 개정된 것) 제92조 제1항에 대한 심판청구를 각하한다.
2. 하천법(2007. 4. 6. 법률 제8338호로 개정된 것) 제85조 제1항은 헌법에 위반되지 아니한다.
이유
1. 사건의 개요와 심판의 대상
가. 사건의 개요
(1) 하천구역 편입 및 손실보상
청구인들이 1971년경 소유하고 있었거나 그 후 승계취득한 서울 강서구 ○○동 15-1 답 106㎡와 그 일대 토지들(이하 ‘이 사건 토지들’이라 한다)은 한강과 양천제 사이에 위치하는 제외지로서 당시의 하천법에 따라 하천구역에 편입되어 국유로 되었다.
서울특별시는 1990년경부터 1993년경까지 사이에 [별지1] 청구인 목록 기재 청구인들(이하 ‘제1청구인들’이라 한다)에게 손실보상 협의요청을 하였으나 불응하자, 1990. 10. 11.부터 1994. 3. 25.까지 사이에 제1청구인들을 공탁물수령자로 하여 손실보상금을 공탁하였다. 제1청구인들은 이의를 유보한 채 그 공탁금을 수령하였고, 그 중 청구인 1. 김○희, 4. 김○내지 9. 심○수, 15. 이○분 내지 17. 권○택, 19. 홍○호, 21. 박○희, 23. 조○석, 25. 김○양은 1993년경 서울특별시를 상대로 보상금의 증액을 구하는 소를 제기하기도 하였다.
한편 [별지2] 청구인 목록 기재 청구인들(이하 ‘제2청구인들’이라 한다) 역시 전부 서울특별시로부터 이 사건 토지들에 관하여 손실보상금을 지급받았고, 그 중 청구인 1. 김○기 내지 5. 권○학, 7. 송○섭, 15. 김○섭, 18. 이○응, 20. 안○근, 22. 도○정, 23. 추○중, 26. 김○범 내지 28. 정○선, 31. 표○숙, 45. 추○자, 55. 양○규, 57. 윤○장 내지 59. 송○이, 62. 박○근, 66. 윤○문, 68. 이○숙, 69. 신○천, 71. 김○섭, 75. 김○숙 내지 81. 정○곤, 87. 유○환 내지 92. 김○자는 1993년경 서울특별시를 상대로 보상금의 증액을 구하는 소를 제기하기도 하였다.
(2) 폐천부지의 양여 주장
제1청구인들은건설교통부장관이 2009. 1. 30. 이 사건 토지들을 폐천부지로
고시하여 하천구역에서 제외하였으므로 자신들에게 폐천부지를 양여하여야 한다고 주장하며, 대한민국을 상대로 진정명의회복을 원인으로 한 소유권이전등기절차이행을 구하는 사건의 항소심에서(서울고등법원 2010나1458) 예비적 청구를 추가하여 자신들이 소유하던 토지에 관하여 양여 등을 원인으로 한 소유권이전등기절차 이행을 구하였으나, 2010. 7. 21. 항소 및 예비적 청구가 모두 기각되었다.
제1청구인들은 항소심 계속 중 2010. 6. 24. 서울고등법원 2010카기1083호로 구 하천법(2009. 4. 1. 법률 제9605호로 개정되기 전의 것) 제85조에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나 2010. 7. 21. 기각되자, 2010. 8. 17. 위 하천법 제85조 및 같은 법 시행령 제92조의 위헌확인을 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
한편 제2청구인들 역시 건설교통부장관이 2009. 1. 30. 이 사건 토지들을 폐천부지로 고시하여 하천구역에서 제외하였으므로 자신들에게 폐천부지를 양여하여야 한다고 주장하면서, 대한민국을 상대로 양여를 원인으로 한 소유권이전등기절차 이행을 구하는 소를 제기하였으나(서울중앙지방법원 2010가합122389), 2011. 9. 2. 기각되었다.
제2청구인들은 위 소송 계속 중 서울중앙지방법원 2010카기9524호로 구 하천법(2009. 4. 1. 법률 제9605호로 개정되기 전의 것) 제85조에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나 2011. 9. 2. 기각되자, 2011. 10. 5. 위 하천법 제85조 및 같은 법 시행령 제92조의 위헌확인을 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 심판의 대상
청구인들은 구 하천법(2009. 4. 1. 법률 제9605호로 개정되기 전의 것) 제85조 및 같은 법 시행령 제92조 전체에 관하여 이 사건 심판청구를 하고 있으나, 청구인들의 주장은 종전의 토지소유자에게 폐천부지를 우선적으로 양여하여야 한다는 것이므로 심판대상조항을 이에 관한 조항으로 한정함이 상당하다. 한편 위 법률조항은 2007. 4. 6. 법률 제8338호로 개정되고, 위 시행령조항은 2008. 4. 3. 대통령령 제20763호로 개정되어, 위 각 법령이 2008. 4. 7. 시행된 이후로 현재까지 개정된 바가 없다.
따라서 이 사건 심판의 대상은 하천법(2007. 4. 6. 법률 제8338호로 개정된 것) 제85조 제1항(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다) 및 하천법 시행령(2008. 4. 3. 대통령령 제20763호로 개정된 것) 제92조 제1항(이하 ‘이 사건 시행령조
항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다.
심판대상조항 및 관련조항의 내용은 다음과 같다.
[심판대상조항]
제85조(폐천부지 등의 교환·양여) ① 하천관리청은 폐천부지 등이 다음 각 호의 요건에 해당하는 경우에는 그 폐천부지 등을 대통령령으로 정하는 순위 및 기준에 따라 새로이 하천구역으로 된 타인의 토지 또는 하천구역에 이미 편입된 타인의 토지와 교환하거나, 하천으로 편입되기 전의 당초의 소유자, 제28조에 따라 하천공사를 대행한 자, 제30조 제1항에 따라 하천공사를 시행한 하천관리청이 아닌 자 또는 관할 시·도지사에게 양여할 수 있다.
1.치수 및 하천환경보전 등의 목적으로 활용할 필요가 없을 것
2.국유재산 또는 공유재산으로 둘 필요가 없을 것
제92조(폐천부지 등의 양여) ① 법 제85조 제1항에 따라 국토해양부장관은 다음 각 호의 순위에 따라 폐천부지 등을 양여한다.
1.제1순위: 하천으로 편입되기 전의 당초의 토지소유자로서 그 토지에 대한 보상을 받지 아니하였거나 폐천부지 등을 교환받지 아니한 자
2.제2순위: 법 제28조 및 법 제30조에 따라 공사를 시행한 자
3.제3순위:국가하천의유지·보수를시행하는 시·도지사
[관련조항]
제84조(폐천부지 등의 관리) ① 하천관리청은 하천공사 또는 홍수, 그 밖의 자연현상으로 하천의 유로가 변경되어 하천구역에서 제외된 토지(국유 또는 공유인 토지에 한하며, 이하 “폐천부지 등”이라 한다)가 발생한 경우에는 건설교통부령으로 정하는 바에 따라 폐천부지 등의 발생일부터 3년 이내에 이를 고시하여야 한다.
② 제1항에 따라 발생한 폐천부지 등은 치수 및 하천환경보전 등의 목적에 우선적으로 활용하여야 한다.
2. 청구인들의 주장, 법원의 위헌제청신청 기각이유 및 관계기관의 의견
가. 청구인들의 주장 요지
(1)제외지의 종전 소유자는 치수 및 하천환경보존을 위하여 자신의 토지가
하천구역에 편입되는 것을 감수하였으므로, 그 토지가 폐천부지로 된 경우에는 종전 소유자로 하여금 토지의 소유권을 회복할 수 있도록 하여야 한다. 이 사건 법률조항이 폐천부지의 처분에 관하여 행정청에게 자유재량을 줌으로써 종전 소유자의 소유권 회복을 보장하지 아니하는 것은 재산권을 침해하는 것이다.
(2)우선, ① 이 사건 토지들이 하천구역에 편입됨으로써 그 소유자는 하천구역에 편입되지 않은 다른 일반 토지소유자에 비하여 차별을 받았다. 또한 ② 하천구역에 편입되었다가 폐천부지로 고시된 토지의 종전 소유자는 폐천부지로 되지 못한 토지의 종전 소유자와 달리 보아야 할 것임에도 불구하고 양자 모두에게 토지 소유권을 회복할 기회를 부여하지 않고 있다. 그리고 ③ ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(이하 ‘공익사업법’이라 한다)은 공익사업을 위하여 수용된 토지의 종전 소유자는 사업 폐지 등의 일정한 사유가 있으면 토지를 환매할 수 있도록 하고 있는 데에 반하여 이 사건 법률조항은 하천구역에 편입된 토지의 종전 소유자에게 환매권에 유사한 권리를 인정하지 않음으로써 양자를 합리적 근거 없이 차별하고 있다.
나. 법원의 위헌법률심판제청신청 기각결정의 요지
(1) 폐천부지는 하천구역에 속하였던 토지로서 하천의 적절한 보전, 관리 및 이용을 위하여 치수 및 하천환경보전 등의 목적에 우선적으로 활용할 필요가 있다.
(2) 폐천부지는 당초부터 사실상 사용할 수 없거나 그 사용에 많은 제약이 있었던 토지라는 점에서 공익사업법에 의하여 수용되는 토지와는 상당한 차이가 있다.
다. 국토해양부장관의 의견 요지
(1)폐천부지는 향후 하천구역에 다시 편입되거나 하천과 관련된 시설의 부지로 되는 등 치수 및 하천환경보전 등의 목적으로 활용되는 경우가 많다.
3. 적법요건에 관한 판단
헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 헌법소원은 재판의 전제가 되는 법률을 심판의 대상으로 하는 것으로서 대통령령은 그 대상이 될 수 없다. 또한 법원이 위헌여부심판의 제청신청을 각하 또는 기각한 경우에만 당사자가 직접 헌법재판소에 헌법소원의 형태로 심판청구를 할 수 있는 것이므로 법원의 위헌
제청신청기각결정의 대상이 되지 아니한 규정에 대한 심판청구는 허용되지 아니한다.
이 사건 시행령조항은 심판청구의 대상이 되지 않는 대통령령일 뿐만 아니라 이에 대해서는 법원의 위헌제청신청기각결정도 없었으므로 이 사건 시행령조항에 대한 심판청구는 부적법하다.
4. 본안에 관한 판단
가. 하천구역과 폐천부지
(1) 하천법의 변천
하천을국유로하고(제4조),관리청이하천구역을 결정하거나 변경하였을 때 이를 고시하도록 하여 ‘하천구역 결정고시제도’를 취하였다(제12조).
한편 관리청은 하천의 신설 또는 개축으로 발생한 폐천부지를 새로이 하천구역으로 될 토지와 교환할 수 있었고(제65조), 국유재산으로 존치시킬 필요가 없는 폐천부지는 당초의 소유자 기타 특별한 연고가 있는 자에게 양여할 수 있었다(제66조).
하천은 국유로 하고(제3조), ‘하천구역 법정주의’를 채택하여 제2조 제1항 제2호에서 하천구역을 유수지 및 유수형적토지의 구역(가목), 하천부속물의 부지인 토지의 구역(나목), 제외지 또는 관리청이 지정하는 토지의 구역(다목)으로 법정하였다. 그리하여 위 다목 후단이 규정하는 관리청이 지정하는 토지의 구역을 제외한 나머지 하천구역 해당 토지들은 관리청의 특별한 지정행위 없이 당연히 하천구역으로 되었으므로, 사실상 제외지이나 하천법이 제정, 시행되던 당시 등기된 사유토지로서 하천구역에 편입되지 않았던 토지들까지 전부 하천구역에 편입되어 국유가 되었다.
관리청은 폐천부지를 새로이 하천구역으로 된 토지와 교환할 수 있었고(제76조), 건설부장관은 당초의 소유자나 당해 지역에서 하천공사를 시행한 자 등에게 국유재산으로 존치할 필요가 없는 폐천부지를 양여할 수 있었다(제77조).
제방이 없는 곳에서 홍수가 발생할 경우 예상되는 홍수량의 소통에 필요한 토지의 구역을 하천구역으로 지정할 수 있도록 함으로써 하천 상황에 따른 효율적인 치수를 도모하였다(제2조 제1항 제2호 라목).
종전에는 폐천부지가 발생한 경우 국유재산으로 존치할 필요가 있는지에 따라 처분 여부를 결정하도록 되어 있었으나, 법을 개정하여 폐천부지를 치수 및 하천환경보전 등의 목적에 우선 활용하도록 하였다(제77조, 제78조).
하천으로 편입되는 토지의 국유화에 따라 발생하는 사유재산권 침해의 논란을 해소하고 국가의 재정 부담을 완화하기 위하여 하천의 국유제를 폐지하되, 국가하천으로 편입되는 토지에 대해서는 매수청구제를 도입하고, 홍수예방을 위하여 하천구역의 관리를 강화하도록 하였다.
종전에는 국유로 둘 필요가 없는 폐천부지를 새로이 하천구역에 편입되는 토지에 한하여 서로 교환할 수 있도록 제한하고 있었으나, 하천구역에 이미 편입된 토지도 교환대상에 포함시켜 그 범위를 확대하였다(제85조).
(2) 폐천부지
(가) 의미
폐천부지는 하천공사 또는 홍수 기타 자연현상으로 인하여 하천의 유로가 변경되어 하천구역에서 제외된 토지와 당해 구역 안의 하천부속물을 말하는 것으로서 더 이상 하천법에 따라 하천구역으로 관리할 필요가 없는 구역을 의미한다.
수만 년의 지형변화를 거치면서 하천의 역할을 하고 있었던 구역으로 대부분 저지대이거나 습지이므로 제방 등 인공적인 방재 시설물로 인하여 평상시에는 폐천부지에 물이 흐르지 않는다 하더라도 하천에 설계기준 이상의 홍수가 몰려 제방이 범람할 경우 폐천부지가 홍수를 소통시키는 하천의 역할을 수행하게 된다.
(나) 성격
토지가 하천구역으로 편입되면 국유화되어 사권은 소멸하고 그 후 제방의 축조 등으로 제방으로부터 하심측 반대편의 토지, 즉 제내지가 되었다 하더라도 한번 소멸한 사권이 되살아나지는 않는다(대법원 1984. 11. 27. 선고 84다카1072 판결 참조). 또한 공공용재산이던 하천부지가 하천공사로 인하여 폐천부지가 되었다 하더라도 다시 하천으로 편입될 가능성이 있고, 또 관리청이 이를
공공용재산 또는 보존재산으로 분류하여 계속 관리할 필요가 있는 경우도 있으므로, 사실상 폐천부지가 되었다거나 본래의 용도에 공여되지 않은 상태에 놓여 있는 경우라도 용도폐지를 하지 않는 이상 당연히 일반재산이 되는 것은 아니다(대법원 1993. 4. 13. 선고 92누18528 판결 참조).
(다) 처분
하천관리청은 폐천부지가 발생하면 3년 이내에 이를 고시하여야 한다(법 제84조 제1항). 폐천부지는 원칙적으로 치수 및 하천환경보전 등의 목적에 우선적으로 활용하여야 하고(법 제84조 제2항), 치수 또는 하천환경보전을 위하여 활용할 필요가 없고 국유재산으로 존치할 필요도 없는 경우에 한하여 교환 또는 양여할 수 있다(법 제85조 제1항).
나. 이 사건 법률조항의 위헌 여부
(1) 재산권 침해 여부
(가) 폐천부지 우선취득권의 법적 성격
폐천부지가 당초 하천구역에 해당하여 입법적으로 수용되었다가 그 후 하천구역에서 제외된 토지라는 점에서, 폐천부지 우선취득권은 수용 후 공익사업의 폐지 등으로 불필요하게 된 토지에 관하여 인정되는 환매권과 유사한 권리라고 할 수 있다. 그러나 폐천부지는 하천관리청의 관리하에 있으면서 하천공사 또는 홍수, 그 밖의 자연현상으로 하천의 유로가 변경되어 하천구역에서 제외된 토지이고, 환매권은 토지 수용 후 공공사업이 수행되지 아니하거나 또는 수용된 재산이 당해 공공사업에 필요 없게 되거나 이용되지 아니하게 됨으로써 수용의 헌법상 정당성과 공공사업자에 의한 재산권 취득의 근거가 장래를 향하여 소멸한 경우에 인정되는 것이므로, 폐천부지 우선취득권을 환매권과 동일하게 평가할 수는 없다.
그러나 청구인들이 주장하는 폐천부지 우선취득권도 환매권과 마찬가지로 구체적인 재산권의 보장에 있어 가치보장보다 한 단계 높은 존속보장을 그 근거로 한다고 볼 수 있으므로, 이를 재산권의 성질을 가지지 않는 수혜적인 권리로 파악한다거나 그 권리의 구체적 형성이 국가의 정책적 판단에 위임되어 있다든지 또는 입법자의 형성의 자유에 속하는 사항이라고 할 수는 없다.
(나) 위헌심사의 기준
구역의 관리를 강화하는 방향으로 입법의 중점이 옮겨져 왔음을 알 수 있다.
한편 폐천부지는 당초부터 사실상 이를 사용할 수 없거나 그 사용에 많은 제약이 따르는 토지로서 그 소유권의 자유보장적 기능이나 자유 실현의 물질적 바탕이 되는 정도가 미약하다고 할 수 있다.
결국 폐천부지가 지닌 사회적인 연관성과 사회적 기능은 큰 반면에 폐천부지에 관한 소유권의 회복이 갖는 자유보장적 기능은 다소 약하다는 사정에, 앞서 본 바와 같이 폐천부지 우선취득권을 종전 토지소유자의 재산권으로 주장할 수는 있겠지만 그 권리를 환매권과 같은 수준으로 보장하여야 하는 것으로 보기는 어려운 점, 재산권을 형성하거나 제한하는 입법에 대한 위헌심사에 있어서는 입법자의 재량이 고려되어야 하는 점 등을 종합하면, 그 위헌심사는 다소 완화된 기준에 의하는 것으로 족하다고 할 것이다(헌재 2005. 5. 26. 2004헌가10 , 판례집 17-1, 608, 613-614 참조).
(다) 구체적 판단
1) 우선취득권 제한의 필요성
폐천부지의 양여에 관하여 종전 소유자에게 폐천부지 우선취득권을 인정하지 아니하고 관리청에게 재량을 부여하는 것은 하천을 적정하게 관리하고 국유재산을 효율적으로 처분한다는 정당한 입법목적의 달성에 필요하다.
2) 우선취득권 제한의 적정성
이 사건 법률조항 및 이에 따른 시행령 제92조 제1항에 의하면, 폐천부지의 종전 소유자가 그 토지에 대한 보상을 받지 아니하였거나 폐천부지를 교환받지 아니한 경우 제1순위로 폐천부지를 양여 받을 수 있도록 규정함으로써 제한된 범위에서나마 종전 소유자의 우선취득권을 인정하고 있다.
한편 하천공사에 의하여 폐천부지가 발생하는 경우 그 개발이익이 사회일반에 돌아가지 아니하고 그 동안 전혀 관리도 하지 아니한 종전 소유자 개인에게 돌아가는 것은 불합리하다. 그리고 인위적인 공사에 의하지 않고 자연적으로 하천의 유로가 변경되어 폐천부지가 발생할 수도 있겠지만, 그렇게 되기까지는 상당한 기간이 경과할 것이고 기간의 경과에 따라 토지의 사회경제적 가치가 질적 변화를 일으키게 될 뿐 아니라 종전 소유자의 해당 토지에 대한 애착심 등 소유권 회복을 바라는 감정에도 변화가 올 수 있다. 이상과 같은 폐천부지의 재산적 가치 및 그 발생 원인을 고려하면, 하천의 적정한 관리와 국유재산의 효율적인 처분을 통하여 얻게 되는 공익이 폐천부지의 종전 소유자가
토지소유권의 회복으로 얻게 되는 사적 이익보다 우월하다고 할 수 있다.
3) 소결
따라서 이 사건 법률조항이 자의적이라거나 비례성을 벗어난 것으로서 종전 소유자의 재산권을 침해한다고 볼 수는 없다.
(2) 평등권 침해 여부
(가) 폐천부지의 종전 소유자와 다른 일반 토지소유자 사이의 차별취급은 토지의 수용단계에서 발생하게 되는 것이고 이 사건 법률조항에 의한 것이 아니다.
한편, 하천구역에 편입된 토지의 소유자 상호간에 발생한다는 차별의 문제도 폐천부지 우선취득권을 인정하지 않고 있는 이 사건 법률조항이 앞서 본 바와 같은 이유로 자의적이라거나 비례성을 벗어난 것으로 볼 수 없는 이상, 폐천부지의 종전 소유자와 폐천부지로 되지 않고 하천구역으로 남아 있는 토지의 종전 소유자를 자의적으로 차별하여 폐천부지의 종전 소유자의 평등권을 침해한다고 볼 수 없다.
공익사업법상 환매권은 수용의 개시일부터 10년 이내에 행정청이 명시적으로 사업을 폐지·변경하거나 그 밖의 사유로 수용한 토지의 전부 또는 일부가 필요 없게 된 경우에 발생하므로 수용 개시일부터 10년이 지난 후에는 환매권이 발생할 수 없다. 또한 환매권은 그 발생일부터 1년 이내에 행사하여야 하므로 수용의 개시일부터 11년이 지나서까지 환매권을 행사할 수 있는 경우는 없다(제91조 제1항 참조).
이에 반하여, 폐천부지는 하천구역에 편입되었던 토지로서 당초에는 재산적 가치가 크지 않았으나 관리청이 하천공사를 시행하는 등 공공용재산으로 관리함으로써 사회경제적 가치가 커지게 되는 경우가 많다. 그리고 하천구역이 인위적인 하천공사 없이 하천 유로의 자연적인 변경으로 폐천부지가 되기까지는 통상적으로 10년이 넘는 오랜 기간이 소요될 것이다.
이러한 제반 사정 및 하천의 적정한 관리와 국유재산의 효율적 처분이라는 입법목적의 달성을 위해서는 폐천부지 우선취득권을 제한할 필요가 있다는 점을 종합하면, 폐천부지의 종전 소유자를 공익사업법상 환매권이 인정되는 토
지의 종전 소유자와 달리 취급하는 데에는 합리적인 이유가 있다고 할 것이므로 이 사건 법률조항이 폐천부지의 종전 소유자의 평등권을 침해하는 것으로 볼 수는 없다.
5. 결 론
그렇다면, 이 사건 시행령조항에 대한 심판청구는 부적법하여 각하하고, 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판관
재판관 이강국(재판장) 김종대 민형기 이동흡 목영준 송두환 박한철 이정미
별지
〔별지1〕 청구인 목록 생략
〔별지2〕 청구인 목록 생략