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판시사항
전통사찰의 소유로서 전법(傳法)에제공되는 경내지의 건조물과 토지에 관하여는 저당권이나 그 밖의 물권의 실행을 위한 경우 또는 파산한 경우 외에는 전통사찰의 등록 후에 발생한 사법(私法)상의 금전채권으로 압류하지 못하도록 규정한 ‘전통사찰의 보존 및 지원에 관한 법률’(2009. 3. 5. 법률 제9473호로 개정된 것) 제14조(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)가 청구인의 재산권, 평등권 등을 침해하여 헌법에 위반되는지 여부(소극)
결정요지
이 사건 법률조항은 전통사찰과 그에 속하는 전통문화유산이 경매 등을 통하여 전전양도되어 문화재적 가치가 손상되는 것을 방지하기 위해 압류를 금지한 것으로서 입법목적의 정당성 및 수단의 적절성이 인정되고, 전통사찰 등록 후에 발생한 사법상 채권으로 전통사찰 소유의 전법에 제공되는 경내지의 건조물 등을 압류하는 것이 금지되어 압류가 금지되는 집행채권의 범위가 한정되어 있는 등 침해의 최소성도 인정되며, 민족문화유산인 전통사찰은 한 번 훼손되면 그 회복 자체가 곤란한 경우가 많아 그 훼손 가능성을 방지함으로써 얻을 수 있는 공익이 상당하여 법익 균형성도 갖추었다고 할 것이므로, 이 사건 법률조항은 청구인의 재산권을 침해하지 않는다.
나아가 이 사건 법률조항은 ‘전통사찰의 일반 채권자’를, ‘기타의 일반 채권자’, ‘전통사찰의 담보물권부 채권자’ 및 ‘전통사찰의 파산 채권자’와 차별취급하고 있으나, 이는 전통문화유산을 보존함으로써 민족문화의 향상에 이바지하기 위한 것이라는 점, 담보 제공의 경우 관할관청으로부터 허가를 받아 전통사찰의 보호에 지장을 주지 아니
한다는 것이 일응 인정된 것으로 볼 수 있는 점, 그리고 파산의 경우 법원이 파산 신청의 원인 유무 등에 대하여 조사한 후 파산 선고 여부를 결정하고 법원의 감독을 받는 파산관재인이 환가절차를 진행한다는 점을 고려하면 차별취급에 합리적인 이유가 있으므로, 이 사건 법률조항은 청구인의 평등권을 침해하지 않는다.
심판대상조문
전통사찰의 보존 및 지원에 관한 법률(2009. 3. 5. 법률 제9473호로 개정된 것) 제14조(전법용 건물 등의 압류 금지) 전통사찰의 소유로서 전법에 제공되는 경내지의 건조물과 토지는 저당권이나 그 밖의 물권의 실행을 위한 경우 또는 파산한 경우 외에는 제4조에 따른 등록 후에 발생한 사법상의 금전 채권으로 이를 압류할 수 없다.
참조조문
전통사찰의 보존 및 지원에 관한 법률(2009. 3. 5. 법률 제9473호로 개정된 것) 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. “전통사찰”이란 불상 등 불교 신앙의 대상으로서의 형상을 봉안하고 승려가 수행하며 신도를 교화하기 위하여 건립ㆍ축조된 건조물(경내지ㆍ동산 및 부동산을 포함한다. 이하 “사찰”이라 한다)로서 제4조에 따라 등록된 것을 말한다.
2. “주지”란 사찰의 대표자로서 사찰을 운영하고 그 재산을 관리하는 승려를 말한다.
3. “경내지”란 불교의 의식, 승려의 수행 및 생활과 신도의 교화를 위하여 사찰에 속하는 토지로서 대통령령으로 정한 것을 말한다.
4. “동산”이란 사찰에 있는 불상ㆍ화상ㆍ석물ㆍ고문서ㆍ고서화ㆍ종류ㆍ경전, 그 밖에 사찰에 속하는 재산으로서 유서가 있거나 학예, 기예 또는 고고 자료로 인정되는 것을 말한다.
5. “부동산”이란 사찰에 속하는 대지ㆍ전답ㆍ임야 및 건조물을 말한다.
전통사찰의 보존 및 지원에 관한 법률(2009. 3. 5. 법률 제9473호로 개정된 것) 제4조(전통사찰의 지정 및 등록) ① 사찰의 주지는 운영ㆍ관리 중인 사찰을 전통사찰로 지정받으려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 특별시장ㆍ광역시장 또는 도지사(이하 “시ㆍ도지사”라 한다)를 거쳐 문화체육관광부장관에게 전통사찰의 지정을 신청할 수 있다.
②문화체육관광부장관은 제1항의 신청에 의하거나 직권으로 역사적 의의와 문화적 가치가 있는 사찰을 대통령령으로 정하는 바에 따라 전통사찰로 지정할 수 있다.
③문화체육관광부장관은 제2항에 따라 전통사찰을 지정하면 이를 고시하고 그 사찰의 주지에게도 알려야 한다.
④제3항에 따라 통지를 받은 전통사찰의 주지는 시ㆍ도지사에게 전통사찰의 등록을 하
여야 한다. 등록 사항을 변경하는 경우에도 같다.
⑤제2항부터 제4항까지의 규정에 따른 전통사찰의 지정과 통지 및 등록에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
전통사찰의 보존 및 지원에 관한 법률(2009. 3. 5. 법률 제9473호로 개정된 것) 제9조(허가 사항) ① 전통사찰의 주지는 동산이나 부동산(해당 전통사찰의 경내지에 있는 그 사찰 소유 또는 사찰 소속 대표단체 소유의 부동산을 말한다. 이하 이 조에서 같다)을 양도하려면 소속 대표단체 대표자의 승인서를 첨부하여 문화체육관광부장관의 허가를 받아야 한다.
② 전통사찰의 주지는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려면 시ㆍ도지사의 허가를 받아야 한다. 허가 받은 사항을 변경하려는 경우에도 같다. 다만, 제1호의 행위를 하려는 경우에는 소속 대표단체 대표자의 승인서를 첨부하여야 한다.
1. 동산 또는 부동산을 대여하거나 담보로 제공하는 행위
2. 경내지에서 건조물을 신축ㆍ증축ㆍ개축 또는 철거하는 행위
3. 경내지가「자연공원법」에 따른 자연공원, 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」에 따른 도시공원ㆍ녹지 및 도시자연공원구역에 위치한 경우 그 경내지에서의 「자연공원법」 제23조 제1항 제1호부터 제4호까지의 규정, 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」 제24조 제1항ㆍ제27조 제1항 및 제38조 제1항의 규정에 해당하는 행위
4.「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위
5.「산지관리법」 제5조에 따른 보전산지에 위치한 전통사찰의 경내지에서 불사를 위한 시설과 그 부대시설을 설치하는 행위
6.「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제3조에 따른 개발제한구역에 위치한 전통사찰이 전통문화의 계승과 창달을 목적으로 불가피하게 증축이 필요하다고 문화체육관광부장관이 인정한 경우 같은 법 제13조에 따른 행위
③ 문화체육관광부장관 또는 시ㆍ도지사는 제1항이나 제2항에 따른 허가신청 대상 행위가 전통사찰 보호에 지장을 주지 아니하고 수행 환경을 훼손하지 아니하는 경우로서 다음 각 호의 어느 하나에 적합한 경우에만 허가를 하여야 한다.
1. 전통사찰의 이용 가치를 높이는 행위일 것
2. 주민을 위한 편의 제공 등 공공용 목적일 것
3. 전통문화의 보급과 활용에 이바지할 것
4.「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업일 것
④ 시ㆍ도지사는 제2항 제2호부터 제6호까지의 규정에 따른 행위에 대하여 허가를 하려면 미리 관계 행정기관의 장과 협의하여야 한다. 이 경우 제5항에 따라 허가나 신고가 의제되는 경우에는 같은 항 각 호의 관계 행정기관의 장과도 협의하여야 한다.
⑤ 전통사찰의 주지가 제2항 제2호부터 제6호까지의 규정에 따른 행위에 대하여 시ㆍ도지사의 허가를 받으면 각각 다음 각 호의 관계 법률에 따른 허가를 받거나 신고를 한 것으로 본다.
1.「자연공원법」에 따른 자연공원에서 같은 법 제23조 제1항 제1호부터 제4호까지의 행위에 대한 허가
2.「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」제24조 제1항, 제27조 제1항 및 제38조 제1항의 행위에 대한 허가
3.「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제56조 제1항 각 호의 행위에 대한 허가
4.「산지관리법」제14조 및 제15조에 따른 산지전용허가 및 산지전용신고와 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」 제36조 제1항ㆍ제4항에 따른 입목 벌채 등의 허가 및 신고
5.「건축법」제11조 제1항 또는 제14조 제1항에 따른 허가 또는 신고
6.「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제13조에 따른 행위에 대한 허가
⑥ 문화체육관광부장관 또는 시ㆍ도지사는 제1항 또는 제2항에 따라 허가를 받은 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그 허가를 취소할 수 있다.
1. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 허가를 받은 경우
2. 허가내용에 위배되는 행위를 하거나 허가조건을 위반한 경우
⑦ 제1항과 제2항에 따른 허가를 받지 아니하고 제1항 및 제2항 제1호에 따른 행위를 한 경우에는 이를 무효로 한다.
전통사찰의 보존 및 지원에 관한 법률 시행령(2009. 6. 9. 대통령령 제21528호로 개정된 것) 제2조(경내지 등의 범위) ①「전통사찰의 보존 및 지원에 관한 법률」(이하 “법”이라 한다) 제2조 제3호에서 “사찰에 속하는 토지로서 대통령령으로 정한 것”이란 다음 각 호의 토지를 말한다.
1.경내 건조물[건물, 입목(立木), 죽(竹), 그 밖의 지상물(地上物)을 포함한다. 이하 같다]이 정착되어 있는 토지 및 이와 연결된 그 부속 토지
2. 참배로(參拜路)로 사용되는 토지
3.불교의식 행사를 위하여 사용되는 토지[불공용(佛供用)ㆍ수도용(修道用) 토지를 포함한다]
4. 정원ㆍ산림ㆍ경작지 및 초지
5. 사찰의 존엄 또는 풍치(風致)의 보존을 위하여 사용되는 사찰 소유의 토지
6.역사나 기록 등에 의하여 해당 사찰과 밀접한 연고가 있다고 인정되는 토지로서 그 사찰의 관리에 속하는 토지
7.경내 건조물과 제1호부터 제6호까지의 규정에 따른 토지의 재해방지를 위하여 사용되는 토지
② 법 제2조 제4호의 유서(由緖)가 있거나 학예ㆍ기예(技藝) 또는 고고(考古) 자료로 인정되는 것은 제작되거나 작성된 지 50년 이상 지난 것이어야 한다.
전통사찰의 보존 및 지원에 관한 법률 시행령(2009. 6. 9. 대통령령 제21528호로 개정된 것) 제3조(전통사찰의 지정 기준 및 절차) ① 법 제4조에 따라 전통사찰로 지정할 수 있는 사찰은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사찰로 한다.
1. 역사적으로 볼 때 시대적 특색을 뚜렷하게 지니고 있다고 인정되는 사찰
2. 한국 고유의 불교ㆍ문화ㆍ예술 및 건축사(建築史)의 흐름을 이해하는 데에 특히 필요하다고 인정되는 사찰
3. 한국 문화의 생성과 변화를 고찰할 때 전형적인 모형이 되는 사찰
4. 그 밖에 문화적 가치로 보아 전통사찰로 등록하는 것이 타당하다고 인정되는 사찰
② 법 제4조 제1항에 따라 전통사찰로 지정받으려는 사찰의 주지는 전통사찰지정신청서에 다음 각 호의 서류를 첨부하여 관할 특별시장ㆍ광역시장 또는 도지사(이하 “시ㆍ도지사”라 한다)에게 제출하여야 한다.
1. 지정신청 사유서
2. 재산 목록 및 부동산 소유를 증명하는 서류
3. 제3조 제1항 각 호의 사항을 증명할 수 있는 서류
③ 제2항에 따라 신청서를 제출받은 시ㆍ도지사는 전통사찰 지정에 관한 의견서를 첨부하여 문화체육관광부장관에게 제출하여야 한다.
④ 문화체육관광부장관은 법 제4조 제2항에 따라 전통사찰을 지정하려면 승려, 학계 및 문화예술계 등에 종사하는 사찰 관계전문가의 의견을 들어야 한다.
전통사찰의 보존 및 지원에 관한 법률 시행령(2009. 6. 9. 대통령령 제21528호로 개정된 것) 제4조(전통사찰의 등록 절차) ① 법 제4조 제3항에 따른 통지를 받은 사찰의 주지는 그 통지를 받은 날부터 30일 이내에 전통사찰등록 신청서에 다음 각 호의 서류를 첨부하여 관할 시ㆍ도지사에게 제출하여야 한다.
1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 주지에 관한 자료
가.소속 대표단체가 있는 경우：그 대표자가 주지로 임명한 증서와 대표자의 직인 인영(印影) 및 주지의 인감 인영
나. 소속 대표단체가 없는 경우：주지임을 입증할 수 있는 자료
2. 법 제11조에 따른 사찰의 재산 목록
3. 전통사찰보존구역의 지정이 필요하다고 판단되는 곳의 지적(地籍)이 표시된 지형도
② 시ㆍ도지사는 제1항에 따른 신청을 받으면 지체 없이 이를 등록한 후 신청인에게 전통사찰등록증을 발급하고, 등록 사실을 고시하여야 한다.
③ 전통사찰의 주지는 제1항에 따른 등록 사항 중 변경이 있는 경우에는 지체 없이 변경등록 신청서에 변경된 사항을 증명하는 서류를 첨부하여 관할 시ㆍ도지사에게 제출하여야 한다.
④ 시ㆍ도지사는 제1항과 제3항에 따른 등록 사항과 변경등록 사항을 확인하기 위하여 필요하면 해당 사찰의 주지나 소속 대표단체의 대표자에게 필요한 서류를 제출하도록 할 수 있다.
참조판례
헌재 2001. 9. 27. 2000헌마159 , 판례집 13-2, 353, 360
헌재 2002. 8. 29. 2000헌가5 등, 판례집 14-2, 106, 123
헌재 2003. 1. 30. 2001헌바64 , 판례집 15-1, 48, 58
헌재 2009. 7. 30. 2007헌바139 등, 판례집 21-2상, 245, 256
헌재 2010. 11. 25. 2006헌마328 , 판례집 22-2하, 446, 453
당사자
청 구 인○○종합건설 주식회사대표이사 윤○숙대리인 변호사 황병일
당해사건서울중앙지방법원 2010타기4199 경매개시결정에 대한 이의
주문
이유
1. 사건의 개요와 심판의 대상
가. 사건의 개요
(1)청구인은 대한불교조계종 ○○사를 상대로 건축공사대금 등 청구소송을 제기하여 2008. 9. 2. 청구일부 인용판결을 선고받았고(서울중앙지방법원 2007가합28784), 이 판결은 그 무렵 확정되었다.
(2)청구인이 위 판결을 집행권원으로 하여 위 ○○사 소유의 법당 등의 부동산에 관하여 강제경매신청을 하자, 서울중앙지방법원은 2010. 11. 2. 위 부동산에 대하여 강제경매를 개시하고 압류한다는 결정을 하였다가(2010타경31168),○○사의강제경매개시결정에 대한 이의신청에 따라 2011. 1. 28. 위 부동산은 ‘전통사찰의 보존 및 지원에 관한 법률’ 제14조에서 정한 압류가 금지되는 전통사찰 소유의 전법용 경내지의 건조물 및 토지에 해당한다는 이유로 위 강제경매개시결정을 취소하였다(2010타기4199).
(3)한편, 청구인은 위 강제경매개시결정에 대한 이의 재판 계속 중 ‘전통사찰의 보존 및 지원에 관한 법률’ 제14조에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나 2011. 1. 27. 위 신청이 기각되자(서울중앙지방법원 2011카기144), 2011. 2. 14. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 심판의 대상
이 사건 심판의 대상은 ‘전통사찰의 보존 및 지원에 관한 법률’(2009. 3. 5. 법률 제9473호로 개정된 것) 제14조(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)가 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항과 관련조항의 내용은 다음과 같다
[심판대상조항]
제14조(전법용 건물 등의 압류 금지) 전통사찰의 소유로서 전법(傳法)에 제공되는 경내지의 건조물과 토지는 저당권이나 그 밖의 물권의 실행을 위한 경우 또는 파산한 경우 외에는 제4조에 따른 등록 후에 발생한 사법(私法)상의 금전 채권으로 이를 압류할 수 없다.
[관련조항]
[별지] 기재와 같다.
2. 청구인의 주장요지
가. 강제집행은 채권자의 재산권 실현을 위한 핵심 수단이므로 압류 금지는 특별한 공공의 이익을 위한 경우에 한정되어야 한다. 그럼에도 불구하고 이 사건 법률조항은 전통사찰 소유의 재산이라는 이유로 그에 대한 압류를 금지하고 있으므로 전통사찰의 채권자인 청구인의 재산권을 침해한다.
나. 이 사건 법률조항은 다른 종교단체의 재산과는 달리 불교 전통사찰 소유의 재산만을 압류 금지 재산으로 정하고 있으므로 청구인의 평등권 및 종교의 자유를 침해한다.
3. 판 단
가. 법률의 연혁, 입법목적 및 규율체계
(1) 연혁 및 입법목적
구 전통사찰보존법이 제정되기 전에는 불교단체의 재산 및 시설의 관리운영에 필요한 사항을 규율하기 위하여 1962. 5. 31. 법률 제1087호로 구 불교재산관리법이 제정되어 시행되었다. 구 불교재산관리법은 전법, 포교, 법요집행 및 신자의 교화육성을 목적으로 하는 승려 또는 신도의 단체나 사찰을 불교단체라 정의하고(제2조), 불교단체를 문교부에 등록하도록 하였으며(제6조), 불교단체의 동산이나 부동산을 양도, 담보 제공 또는 대여하는 경우에는 관할청의 허가를 받도록 하고(제11조), 불교단체의 소유에 속하고 불법에 공하는 경내 건물 및 토지에 대해서 저당권 등 물권의 실행을 위한 경우 및 파산의 경우를 제외하고는 압류를 금지하였다(제16조).
이러한 구 불교재산관리법에 대해서는 불교단체의 자율성을 지나치게 제한
그 후 구 전통사찰보존법은 전통사찰문화연구원 설립, 불교전통문화유산에 대한 데이터베이스 구축사업 지원 등을 통해 전통사찰과 그에 속한 전통문화유산을 보호·복원하고 국가적 차원의 문화콘텐츠로 발전시키기 위하여 2009. 3. 5. 법률 제9473호로 일부 개정되면서 법률명이 ‘전통사찰의 보존 및 지원에 관한 법률’(이하 ‘전통사찰법’ 또는 ‘법’이라 한다)로 바뀌었지만, 법률의 기본적 구조와 내용은 현재까지 그대로 유지되고 있다.
(2) 전통사찰법의 전반적 규율체계
문화체육관광부장관은 사찰 중에서 ① 역사적으로 볼 때 시대적 특색을 뚜렷하게 지니고 있다고 인정되는 사찰, ② 한국 고유의 불교·문화·예술 및 건축사의 흐름을 이해하는 데에 특히 필요하다고 인정되는 사찰, ③ 한국 문화의 생성과 변화를 고찰할 때 전형적인 모형이 되는 사찰, ④ 그 밖에 문화적 가치로 보아 전통사찰로 등록하는 것이 타당하다고 인정되는 사찰에 대하여 직권 또는 사찰 주지의 신청에 따라 승려, 학자 등 사찰 관계전문가의 의견을 참작하여 전통사찰로 지정·고시할 수 있다(법 제4조, 법 시행령 제3조). 전통사찰로 지정되면, 시·도지사는 주지의 신청에 따라 사찰을 전통사찰로 등록하고 전통사찰등록증을 발급하여야 한다(법 제4조, 법 시행령 제4조). 다만, 전통사찰이 화재로 인한 소실 등으로 역사적 의의와 문화적 가치를 상실하여 보존의 필요성이 없다고 인정되는 경우 문화체육관광부장관은 전통사찰의 지정을 해제할 수 있다(법 제5조).
한편, 전통사찰 소유의 경내지의 부동산 등을 양도하려면 문화체육관광부장관의 허가를, 수용·사용 또는 제한의 처분을 하려면 문화체육관광부장관의 동의를, 대여하거나 담보를 제공하려면 시·도지사의 허가를 받아야 하며(법 제9조, 제13조), 전통사찰의 경내지 중 전통사찰보존구역으로 지정된 구역 내에서는 불교의 포교, 전통사찰의 유지와 발전 등 외의 목적을 위한 건조물의 설치 및 변경이 금지되고(법 제6조), 이를 위반한 경우 형사처벌을 받게 된다(법 제21조).
이처럼 전통사찰법은 민족문화의 유산으로서 역사적 의의와 문화적 가치를 가진 전통사찰을 보존 및 관리함으로써 민족문화의 향상에 이바지하기 위하여 문화체육관광부장관이나 시·도지사가 전통사찰에 대하여 광범위한 보호 및 규제를 할 수 있도록 규정하고 있다.
나. 이 사건 법률조항의 위헌 여부
(1) 이 사건 법률조항으로 제한되는 기본권
(가)압류 등 강제집행은 국가가 강제력을 행사함으로써 채권자의 사법상 청구권에 대한 실현을 도모하는 절차로서 채권자의 재산권은 궁극적으로 강제집행에 의하여 그 실현이 보장되는 것인바, 이 사건 법률조항은 전통사찰에 대하여 채무명의를 가진 일반 채권자(이하 ‘전통사찰의 일반 채권자’라 한다)가 전통사찰 소유의 전법용 경내지의 건조물 등에 대하여 압류하는 것을 금지하고 있으므로 ‘전통사찰의 일반 채권자’의 재산권을 제한한다(헌재 2007헌바139 등, 판례집 21-2상, 245, 256 등 참조).
(나)한편, 이 사건 법률조항에 따르면, 전통사찰을 제외한 일반 사찰 또는 다른 일반 채무자에 대하여 채무명의를 가진 채권자(이하 ‘기타의 일반 채권자’라 한다)는 압류가 금지되지 않고, 저당권 등 물권을 실행하는 채권자(이하 ‘전통사찰의 담보물권부 채권자’라 한다) 또는 파산한 경우의 채권자(이하 ‘전통사찰의 파산 채권자’라 한다)의 신청에 의한 파산의 경우에도 압류가 금지되지 않는바, 이 사건 법률조항은 ‘전통사찰의 일반 채권자’를 차별취급함으로써 평등권을 제한하고 있다.
(다)청구인은 이 사건 법률조항이 다른 종교단체의 재산과는 달리 불교 전통사찰 소유의 재산만을 압류 금지 재산으로 규정함으로써 청구인의 종교의 자유를 침해한다고 주장한다. 그러나 종교의 자유는 신앙의 자유, 종교적 행위의 자유 및 종교적 집회·결사의 자유를 그 내용으로 하는바(헌재 2001. 9. 27. 2000헌마159 , 판례집 13-2, 353, 360), 이 사건 법률조항은 전통사찰 소유의 일정 재산에 대한 압류를 금지할 뿐이므로 그로 인하여 위와 같은 종교의 자유의 내용 중 어떠한 것도 제한되지는 아니한다.
또한 청구인은 이 사건 법률조항이 행복추구권을 침해한다고 주장하나, 행복추구권은 다른 기본권에 대한 보충적 기본권으로서의 성격을 지니므로(헌재 2002. 8. 29. 2000헌가5 등, 판례집 14-2, 106, 123 등), 이 사건 법률조항이 청구인의 재산권 및 평등권을 침해하는지 여부에 대하여 판단하는 이상 행복추구권의 침해 여부를 독자적으로 판단할 필요는 없다.
(라) 따라서 이하에서는 이 사건 법률조항이 청구인의 재산권 및 평등권을 침해하는지 여부에 대하여 살펴본다.
(2) 재산권 침해 여부
(가) 국민의 자유와 권리는 국가안전보장, 질서유지 또는 공공복리를 위하여 법률로써 제한할 수 있으나 그 제한은 필요한 최소한도에 그쳐야 하는바(헌법 제37조 제2항), 이 사건 법률조항이 청구인의 재산권을 과도하게 제한하여 헌법에 위반되는지 문제된다.
(나) 목적의 정당성 및 수단의 적절성
이 사건 법률조항은 전통사찰의 소유로서 전법에 제공되는 경내지의 건조물과 토지(이하 ‘건조물 등’이라 한다)에 대한 압류를 금지하고 있다. 압류란 금전채권의 실현을 위한 강제집행의 첫 단계로서 집행기관이 집행권원에 기하여 채무자의 재산 처분을 금지하고 이를 확보하는 것을 가리키는데, 특히 부동산에 대한 강제집행의 경우 법원은 경매절차를 개시하는 결정을 함과 동시에 압류명령을 내리게 된다(민사집행법 제83조 제1항). 따라서 이 사건 법률조항에 의한 압류 금지는 당해 재산에 대한 경매를 불가능하게 함으로써 경매로 인한 소유권의 변동을 막게 된다.
그런데 전통사찰은 개개의 건물 및 토지 등이 전체적으로 하나의 공간을 이루어 전통문화 및 민족문화유산으로서의 의미를 가지므로 전통사찰의 건조물 등에 대한 채권자의 강제집행은 전통사찰로서의 가치를 훼손할 가능성이 크다(헌재 2003. 1. 30. 2001헌바64 , 판례집 15-1, 48, 58 참조).
따라서 이 사건 법률조항은 전통사찰과 그에 속하는 불교전통문화유산이 경매 등을 통하여 전전양도되어 문화재적 가치가 손상되는 것을 방지하여 전통사찰 등을 보존하기 위한 것으로서 그 입법목적이 정당하며, 압류 금지라는 수단은 위와 같은 입법목적을 달성하기 위한 적절한 수단이 된다.
(다) 침해의 최소성
1) 문화재보호법은 문화재를 보호하기 위하여 그 보존에 영향을 미칠 우려가 있는 각종 행위를 허가사항으로 하고 소유자의 변경은 신고사항으로 정하
고 있는 반면에 압류 금지에 대한 규정은 두지 않고 있는바(제35조, 제40조, 제74조), 이와 달리 이 사건 법률조항이 전통사찰 소유의 일정한 재산에 대하여 압류를 금지하는 것이 침해 최소성의 원칙에 반하는지 문제된다.
그런 점에서 볼 때 전통사찰을 충분히 보존하기 위하여는 그 본래의 용도와 목적대로 계속 이용되도록 하는 것이 요구되고, 이를 위해 필요한 범위의 건조물 등에 대하여 소유권 변동을 제한하고 전통사찰이 계속하여 이를 소유하게 할 필요가 있다. 그렇다면, 전통사찰의 보존을 어렵게 할 우려가 있는 행위나 소유자 변경에 대하여 관할관청의 허가 또는 신고사항으로 정하는 것만으로는 전통사찰법의 입법목적을 달성하기에 충분한 조치가 된다고 단정할 수 없다.
2)이 사건 법률조항에 의해 압류가 금지되는 재산은 ‘전통사찰’ 소유의 모든 재산이 아니라 ‘전법에 제공’되는 ‘경내지’의 건조물과 토지로 제한되어 있다.
여기서 ‘전통사찰’은 사찰 중에서도 역사적 의의와 문화적 가치가 뚜렷하여 전통사찰로 지정되어 등록된 사찰을 의미하고(법 제4조, 법 시행령 제3조), ‘경내지’란 불교의 의식, 승려의 수행 및 생활과 신도의 교화를 위하여 사찰에 속하는 토지 중 경내 건조물이 정착되어 있거나 그 재해방지 또는 불교의식의 행사나 사찰의 존엄 또는 풍치(風致)의 보존을 위하여 사용되는 토지, 참배로, 산림, 경작지 또는 기록 등에 의하여 해당 사찰과 밀접한 연고가 있다고 인정되는 토지 등 전통사찰과 지리적·공간적으로 밀접한 관련성을 가지고 있는 토지로 한정된다(법 제2조 제3호, 법 시행령 제2조).
요컨대, 이 사건 법률조항에 따른 압류가 금지되는 전통사찰 소유의 재산은 역사적 의의와 문화적 가치가 인정되어 전통사찰법에 따라 등록된 전통사찰과 지리적·공간적으로 밀접한 관련성을 가진 경내지 내에 있는 건조물 및 토지 중 ‘전법(傳法)에 제공되는’ 것에 한정되어 있으므로, 압류 금지의 범위가 지나치게 광범위하다고 보기는 어렵다.
3) 이 사건 법률조항은 ‘전통사찰 등록 후에’ 발생한 사법상의 금전채권에 기하여 압류하는 것을 불허하고 있다. 따라서 사법상 금전채권자는 전통사찰
등록 전에 발생한 금전채권으로는 전통사찰 소유의 전법용 경내지의 건조물 등을 압류할 수 있다.
한편 전통사찰로 지정·등록된 현황은 문화체육관광부 홈페이지나 관할 시·도청을 통하여 비교적 쉽게 확인이 가능하므로, 사찰의 채권자는 채무자로 될 사찰이 전통사찰로 지정·등록되어 있는지 여부를 확인한 후 채권 발생 전에 그로부터 물적 또는 인적 담보를 제공받는 등의 방법을 통하여 채권확보를 위한 조치를 미리 취하는 것이 가능하다.
4)또한 이 사건 법률조항에 의하여 압류가 금지되는 것은 전통사찰 소유의 전법용 경내지의 ‘건조물과 토지’이고, 동산은 압류가 금지되지 않는다. 따라서 민사집행법 제195조에 의하여 압류가 금지되는 동산인 불상, 불단 등 예배에 직접적으로 사용되는 물건을 제외한 전통사찰 소유의 동산에 대하여는 사법상의 금전채권에 기하여 압류하는 것이 가능하므로 이를 통하여 채권을 실현할 수 있다.
5)앞서 살핀 바와 같이 전통사찰 및 그와 일체를 이루는 전통문화유산은 전통사찰의 건조물 등의 소유권이 변동되는 경우 그 가치가 훼손될 가능성이 적지 않으며, 이 사건 법률조항에 의한 압류가 금지되는 재산은 전통사찰 소유의 전법용 경내지의 건조물 등이고, 압류가 금지되는 집행채권은 전통사찰 등록 후에 발생된 사법상 채권에 한정되며, 또한 전통사찰 소유의 일정한 동산에 대하여는 여전히 압류가 가능하므로, 이러한 점을 종합하여 보면 이 사건 법률조항은 침해의 최소성 원칙도 충족한다 할 것이다.
(라) 법익의 균형성
전통사찰은 전통문화유산으로서 한 번 훼손되면 그 회복 자체가 곤란한 경우가 많을 뿐만 아니라 설령 회복이 가능하더라도 그에는 막대한 비용과 시간이 소요되기 때문에, 강제집행으로 인하여 전통사찰 소유의 건조물 등의 소유권이 변동되는 것을 금지하여 전통사찰 훼손 가능성을 방지함으로써 얻을 수 있는 공익이 상당하다. 이에 반하여 전통사찰의 사법상 채권자가 받게 되는 불이익은 전통사찰 소유의 전법용 경내지의 건조물 등에 대한 강제집행을 통하여 채권의 만족을 얻을 수 없게 되는 것이고, 전법용 경내지의 건조물 등 외의 전통사찰 소유의 부동산이나 압류가 가능한 동산에 대한 강제집행을 통하여 채권을 실행하는 것까지 금지되는 것은 아니므로, 이 사건 법률조항으로 인해 제한되는 사익이 위와 같은 공익보다 결코 크다고 할 수 없다.
따라서 전통사찰의 채권자에 대한 이와 같은 기본권 제한과 그로 인한 공익
의 달성 사이에는 합리적인 비례관계가 유지된다고 보이므로, 이 사건 법률조항은 법익의 균형성 요건 또한 충족한다 할 것이다.
(마) 소결
따라서 이 사건 법률조항은 과잉금지원칙에 위반되지 아니하므로 사법상 채권자의 재산권을 침해하지 않는다.
(3) 평등권 침해 여부
(가) 비교집단의 설정
1) 이 사건 법률조항은 앞서 본 ‘기타의 일반 채권자’의 경우와 달리 ‘전통사찰의 일반 채권자’에 대해서만 전통사찰 소유의 전법용 경내지의 건조물 등에 대하여 압류를 금지함으로써 ‘전통사찰의 일반 채권자’를 ‘기타의 일반 채권자’에 비하여 차별취급하고 있다.
2) 이 사건 법률조항은 전통사찰 소유의 전법용 경내지의 건조물 등에 대하여 ‘전통사찰의 일반 채권자’가 압류하는 것을 금지하고 있는 데 반해, ‘전통사찰의 담보물권부 채권자’ 및 ‘전통사찰의 파산 채권자’에 의한 압류를 허용하고 있으므로, ‘전통사찰의 일반 채권자’를 ‘전통사찰의 담보물권부 채권자’ 및 ‘전통사찰의 파산 채권자’에 비하여 차별취급하고 있다.
3) 한편, 청구인은 이 사건 법률조항이 불교 전통사찰의 재산을 압류 금지 재산으로 정함으로써 다른 종교단체에 비하여 불교단체에 대하여 특혜를 인정하고 있으므로 평등원칙에 위배된다고도 주장한다.
그러나, 이 사건 법률조항은 모든 사찰이 아니라 역사적 의의와 문화적 가치가 있어 전통사찰로 지정·등록된 사찰만을 보호하며, 이처럼 전통사찰이 보호되는 것은 그것이 불교단체에 속하기 때문이 아니라 역사적 의의와 문화적 가치가 인정되는 전통문화유산이기 때문인 것이므로, 이 사건 법률조항은 불교재산을 보호하기 위하여 제정된 것이라 볼 수 없고 불교단체에 비하여 다른 종교단체를 차별하는 것이라 할 수 없다.
(나) 심사기준
이 사건 법률조항으로 인하여 ‘전통사찰의 일반 채권자’는 전통사찰 소유의 전법용 경내지의 건조물 등에 대하여 압류를 할 수 없게 되어 재산권을 제한받는바, 이는 헌법에서 특별히 평등을 요구하고 있는 경우이거나 차별적 취급으로 인하여 관련 기본권에 대한 중대한 제한을 초래하게 되는 경우에 해당하지 아니하므로, 완화된 심사기준에 따라 평등권의 침해 여부를 가려야 할 것이다. 그에 관한 구체적 심사요건은 차별취급이 합리적인 근거가 없는 자의적인 것이라고 볼 수 있는지 여부이다.
(다) 차별취급에 합리적 이유가 있는지 여부
1) ‘전통사찰의 일반 채권자’와 ‘기타의 일반 채권자’ 사이의 차별
이 사건 법률조항이 ‘전통사찰의 일반 채권자’가 전통사찰 소유의 전법용 경내지의 건조물 등에 대하여 압류하는 것을 금지하는 것은 역사적 의의와 문화적 가치를 가진 전통사찰과 그에 속하는 전통문화유산을 보존함으로써 민족문화의 향상에 이바지하기 위한 것이므로 ‘전통사찰의 일반 채권자’를 ‘기타의 일반 채권자’와 달리 취급하는 것은 합리적인 이유가 있다고 할 것이다.
2)‘전통사찰의 일반 채권자’와 ‘전통사찰의 담보물권부 채권자’ 및 ‘전통사찰의 파산 채권자’ 사이의 차별
가) 전통사찰 소유의 부동산은 전통사찰의 보호에 지장을 주지 아니하는 것이 인정되어야 관할 시·도지사의 허가를 받아 담보로 제공할 수 있다(법 제9조 제2항, 제3항). 따라서 관할관청으로부터 담보 제공에 대한 허가를 받았다는 것은 전통사찰의 보호에 지장을 주지 아니한다는 점이 일응 인정된 것으로 볼 수 있으므로 이에 대하여 새삼 압류를 금지할 이유는 없다고 할 것인바, ‘전통사찰의 일반 채권자’를 ‘전통사찰의 담보물권부 채권자’와 달리 취급하는 것은 합리적인 이유가 있다고 할 것이다.
나) 또한 이 사건 법률조항은 전통사찰이 파산한 경우에는 전통사찰 소유의 전법용 경내지의 건조물 등에 대한 압류를 허용하고 있다. ‘채무자 회생 및 파산에 관한 법률’에 의할 때, 법원은 파산 신청에 대하여 채권의 존부, 파산 신청의 원인의 유무 등에 관하여 조사한 후 파산 선고 여부를 결정하고(제309조), 파산이 선고되면 채무자의 모든 재산은 파산재단을 구성하는데(제382조), 파산재단의 재산에 관한 관리처분권은 파산관재인에게 속하게 되는바(제384조), 파산관재인은 직무집행에 있어 선량한 관리자로서의 주의의무를 부담하며 이를 위반하는 경우 법원은 시정명령이나 해임을 할 수 있다(제361조, 제364조).
이와 같이 채권의 발생 및 압류 신청 여부가 채권자의 의사에 의하여 이루어지는 일반적인 채권자와는 달리 파산의 경우에는 법원이 파산 신청의 원인 유무 등에 대하여 조사한 후 파산 선고 여부를 결정하고 법원의 감독을 받는 파산관재인이 환가절차를 진행하므로 강제집행절차가 남용될 위험이 적고 전통사찰의 특수성을 고려하여 환가 절차가 진행될 여지가 있으므로 ‘전통사찰의 일반 채권자’와 ‘전통사찰의 파산 채권자’를 달리 취급하는 것은 합리적인 이유가 있다 할 것이다.
(라) 따라서 이 사건 법률조항으로 인하여 청구인의 평등권이 침해된다고 보기는 어렵다.
4. 결 론
그렇다면 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판관이강국(재판장) 김종대 민형기(해외출장으로 서명날인불능) 목영준 송두환 박한철 이정미
[별지] 관련조항
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1.“전통사찰”이란 불상 등 불교 신앙의 대상으로서의 형상(形象)을 봉안(奉安)하고 승려가 수행(修行)하며 신도를 교화하기 위하여 건립·축조된 건조물(경내지·동산 및 부동산을 포함한다. 이하 “사찰”이라 한다)로서 제4조에 따라 등록된 것을 말한다.
2. 생략
3.“경내지(境內地)”란 불교의 의식(儀式), 승려의 수행 및 생활과 신도의 교화를 위하여 사찰에 속하는 토지로서 대통령령으로 정한 것을 말한다.
4.∼5. 생략
제4조(전통사찰의 지정 및 등록) ① 사찰의 주지는 운영·관리 중인 사찰을 전통사찰로 지정받으려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 특별시장·광역시장 또는 도지사(이하 “시·도지사”라 한다)를 거쳐 문화체육관광부장관에게 전통
사찰의 지정을 신청할 수 있다.
②문화체육관광부장관은 제1항의 신청에 의하거나 직권으로 역사적 의의와 문화적 가치가 있는 사찰을 대통령령으로 정하는 바에 따라 전통사찰로 지정할 수 있다.
③문화체육관광부장관은 제2항에 따라 전통사찰을 지정하면 이를 고시하고 그 사찰의 주지에게도 알려야 한다.
④제3항에 따라 통지를 받은 전통사찰의 주지는 시·도지사에게 전통사찰의 등록을 하여야 한다. 등록 사항을 변경하는 경우에도 같다.
⑤ 생략
제9조(허가 사항) ① 전통사찰의 주지는 동산이나 부동산(해당 전통사찰의 경내지에 있는 그 사찰 소유 또는 사찰 소속 대표단체 소유의 부동산을 말한다. 이하 이 조에서 같다)을 양도하려면 소속 대표단체 대표자의 승인서를 첨부하여 문화체육관광부장관의 허가를 받아야 한다.
②전통사찰의 주지는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려면 시·도지사의 허가를 받아야 한다. 허가 받은 사항을 변경하려는 경우에도 같다. 다만, 제1호의 행위를 하려는 경우에는 소속 대표단체 대표자의 승인서를 첨부하여야 한다.
1.동산 또는 부동산을 대여(貸與)하거나 담보로 제공하는 행위
2.경내지에서 건조물을 신축·증축·개축 또는 철거하는 행위
3.∼6. 생략
③∼⑥ 생략
⑦제1항과 제2항에 따른 허가를 받지 아니하고 제1항 및 제2항 제1호에 따른 행위를 한 경우에는 이를 무효로 한다.
제2조(경내지 등의 범위) ① ‘전통사찰의 보존 및 지원에 관한 법률’(이하 “법”이라 한다) 제2조 제3호에서 “사찰에 속하는 토지로서 대통령령으로 정한 것”이란 다음 각 호의 토지를 말한다.
1.경내 건조물[건물, 입목(立木), 죽(竹), 그 밖의 지상물(地上物)을 포함한다. 이하 같다]이 정착되어 있는 토지 및 이와 연결된 그 부속 토지
2.참배로(參拜路)로 사용되는 토지
3.불교의식 행사를 위하여 사용되는토지[불공용(佛供用)·수도용(修道用) 토지를 포함한다]
4. 정원·산림·경작지 및 초지
5. 사찰의 존엄 또는 풍치(風致)의 보존을 위하여 사용되는 사찰 소유의 토지
6.역사나 기록 등에 의하여 해당 사찰과 밀접한 연고가 있다고 인정되는 토지로서 그 사찰의 관리에 속하는 토지
7.경내 건조물과 제1호부터 제6호까지의 규정에 따른 토지의 재해방지를 위하여 사용되는 토지
② 생략
제3조(전통사찰의 지정 기준 및 절차) ① 법 제4조에 따라 전통사찰로 지정할 수 있는 사찰은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사찰로 한다.
1.역사적으로 볼 때 시대적 특색을 뚜렷하게 지니고 있다고 인정되는 사찰
2.한국 고유의 불교·문화·예술 및 건축사(建築史)의 흐름을 이해하는 데에 특히 필요하다고 인정되는 사찰
3.한국 문화의 생성과 변화를 고찰할 때 전형적인 모형이 되는 사찰
4.그 밖에 문화적 가치로 보아 전통사찰로 등록하는 것이 타당하다고 인정되는 사찰
②∼③ 생략
④문화체육관광부장관은 법 제4조 제2항에 따라 전통사찰을 지정하려면 승려, 학계 및 문화예술계 등에 종사하는 사찰 관계전문가의 의견을 들어야 한다.
제4조(전통사찰의 등록 절차) ① 법 제4조 제3항에 따른 통지를 받은 사찰의 주지는 그 통지를 받은 날부터 30일 이내에 전통사찰등록 신청서에 다음 각 호의 서류를 첨부하여 관할 시·도지사에게 제출하여야 한다.
1.∼3. 생략
②시·도지사는 제1항에 따른 신청을 받으면 지체 없이 이를 등록한 후 신청인에게 전통사찰등록증을 발급하고, 등록 사실을 고시하여야 한다.
③∼④ 생략