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사건
2009헌마553 국민연금과 직역연금의 연계에 관한 법률 부칙
제2조 제2항 제1호 위헌확인
청구인
김○수
대리인 변호사 장경삼
주문
이 사건 심판청구를 기각한다.
이유
1. 사건개요 및 심판대상
가. 사건개요
(1) 청구인(1947. 5. 15.생)은 1983. 10. 1.부터 2002. 2. 28.까지 국책연구소인 한국국방연구원에서 근무하다 퇴직하고, 2002. 3. 1.부터 ○○대학교에서 인문교양 소속 전임교수로 근무하고 있다.
(2) 한편, 청구인은 1988. 국민연금법이 시행됨과 동시에 국민연금에 가입하여 한국국방연구원을 퇴직할 때까지 14년 정도 매월 국민연금을 납입하였는데, ○○대학교로 전직함과 동시에 ‘사립학교교직원 연금법’의 적용을 받게 되어 국민연금
가입대상자에서 제외되었다.
(3) 이에 청구인은 ‘국민연금과 직역연금의 연계에 관한 법률’ 부칙 제2조 제2항 제1호가 연계신청 소급적용 대상자를 ‘국민연금가입자이었던 자가 법률 제8541호 국민연금법 전부개정 법률의 시행일인 2007. 7. 23.부터 이 법 시행일인 2009. 8. 7. 전까지 직역연금으로 이동한 경우’로 한정함으로써, 사립학교교원으로 전직할 당시 이미 55세였던 청구인은 교원의 정년인 65세까지 근무한다고 하더라도 퇴직연금을 받을 수 없으며, 국민연금가입기간도 20년 미만이어서 노령연금도 받을 수 없게 되었으므로, 위 부칙조항은 청구인의 평등권, 인격권, 행복추구권 등 기본권을 침해하여 위헌이라고 주장하면서 2009. 9. 29. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 심판대상
이 사건 심판대상은 ‘국민연금과 직역연금의 연계에 관한 법률’(2009. 2. 6. 법률 제9431호, 이하 ‘연금연계법’이라 한다.) 부칙 제2조 제2항 제1호(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다.)가 청구인의 기본권을 침해하여 헌법에 위반되는지 여부이며, 이 사건 심판대상조항 및 관련조항의 내용은 다음과 같다.
[심판대상조항]
제2조(연계신청 대상자에 관한 적용례 등) ② 제1항에도 불구하고 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 이 법에 따라 연계 신청을 할 수 있다.
1. 국민연금가입자이었던 자가 법률 제8541호 국민연금법 전부개정 법률의 시행일인 2007년 7월 23일부터 이 법 시행 전까지 직역연금으로 이동한 경우
[관련조항]
제8조(연계의 신청 등) ① 국민연금가입기간과 직역재직기간을 연계하려는 연금가입자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 보건복지부령으로 정하는 바에 따라 각 연금법에 따른 급여 수급권이 없어지기 전에 연금관리기관(본인이 가입하였던 연금을 관리하는 연금관리기관을 말한다)에 연계를 신청하여야 한다.
1. 「국민연금법」 제12조 제1항 제4호·제2항 제6호·제3항 제4호에 따른 국민연금가입자의 자격을 상실한 때
2. 직역연금가입자가 퇴직한 때(직역연금법에 따른 퇴직급여 또는 「군인연금법」 제6조 제1호부터 제4호까지의 급여를 지급받지 아니한 경우에 한정된다)
② 제1항에도 불구하고 직역연금가입자이었던 자가 직역연금법에 따른 퇴직급여 또는 「군인연금법」 제6조 제1호부터 제4호까지의 급여를 지급받은 경우에는 국민연금가입자 자격을 취득한 후 2년 이내에 연계 신청을 할 수 있다. 이 경우 지급받은 퇴직급여 또는 「군인연금법」 제6조 제1호부터 제4호까지의 급여(연금인 급여는 제외한다)를 반납하여야 한다.
③ 제2항에도 불구하고 「공무원연금법」 제64조, 「사립학교교직원 연금법」 제42조(「공무원연금법」 제64조를 준용하는 경우만 해당한다), 「군인연금법」 제33조 또는 「별정우체국법」 제27조 제2항·제3항에 따라 급여의 제한을 받는 자가 제2항 후단에 따라 반납하여야 할 금액(이하 “반납금”이라 한다)은 그 급여의 제한이 없었을 경우에 받을 수 있는 급여액으로 한다.
④ 제1항에 따라 연계 신청을 한 자가 제2항 및 제3항에 따른 반납금의 전부 또는 일부를 6개월 이상 내지 아니한 경우에는 제1항에 따른 연계 신청을 취하한 것으로 본다. 이 경우 해당 연금관리기관은 반납금을 내지 아니한 사실과 연계 신청이 취하된다는 사실을 그 취하일 30일 전까지 신청인에게 알려야 한다.
⑤ 해당 연금관리기관은 제4항에 따라 연계 신청이 취하된 경우에는 납부된 반납금을 즉시 신청인에게 반환하여야 한다.
⑥ 반납금의 납부, 반납금의 반환 시 이자 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
제2조(연계신청 대상자에 관한 적용례 등) ① 제8조는 이 법 시행 후 최초로 국민연금과 직역연금 간 또는 직역연금과 직역연금 간에 이동을 한 경우부터 적용한다.
2. 청구인의 주장요지
가. 이 사건 법률조항은 연금연계신청을 허용하는 연금연계법 제8조를 연금연계법 시행 이전으로 소급적용함에 있어 2007. 7. 23. 법률 제8541호로 국민연금법이 개정된 후에 국민연금가입자에서 직역연금가입자로 이동한 사람들에게만 적용하도록 함으로써 그 이전에 국민연금가입자에서 직역연금가입자로 이동한 사람들과 2007. 7. 23. 이후에 이동한 사람들을 차별하고 있다. 하지만 위 국민연금법의 주된 개정이유는 군복무자 및 다산 자녀가정을 배려코자 하는 것으로서 연금연계신청 허용 여부와는 아무런 관련이 없을 뿐만 아니라, 위 국민연금법의 시행일인 2007. 7. 23.을 연금연계신청을 할 수 있는 기준일로 정함에 있어 합리적인 근거를
발견할 수 없다.
또한 우리나라는 현재 외국과 국민연금 사회보장협정을 체결하고 있어서 협정 발효 이후 해당되는 외국인도 모두 협정에 따른 혜택을 입고 있음에 비하여, 이 사건 법률조항은 2007. 7. 23.을 기준으로 연계신청 소급적용 대상자의 범위를 제한함으로써 합리적 이유 없이 내국인과 외국인을 차별하고 있다.
따라서 이 사건 법률조항은 내국인으로서 2007. 7. 23. 이전에 국민연금가입자에서 직역연금가입자로 이동한 사람인 청구인의 평등권을 침해한다.
나. 이 사건 법률조항으로 인하여 청구인은 국민연금이나 사립학교교직원연금의 수급을 위한 최소 가입기간을 충족하지 못해 국민연금도 받지 못하고, 사립학교교직원 퇴직연금도 받지 못하게 되었다. 따라서 이 사건 법률조항은 청구인의 노후생활을 불안정하게 하여 헌법 제10조에서 보장하고 있는 인격권 및 행복추구권을 침해한다.
3. 판단
가. 연금연계제도 개요
종래 공무원연금, 사립학교교직원연금, 군인연금 등 직역연금 간에는 재직기간을 합산할 수 있었으나, 국민연금의 가입기간과 직역연금의 재직기간은 상호 연계가 되지 않아 공적연금의 사각지대가 발생하였다.
이에 따라 국민연금의 가입기간과 직역연금의 재직기간을 연계하여 연계노령연금, 연계퇴직연금, 연계노령유족연금, 연계퇴직유족연금 등의 연계급여를 지급함으로써 국민의 노후생활 안정과 복지증진에 이바지함을 목적으로 2009. 2. 6. 연금연계법(법률 제9431호)이 제정되어 2009. 8. 7. 시행되었다.
연계연금 급여의 종류로는 국민연금 가입과 관련하여 지급하는 연계노령연금과 연계노령유족연금이 있고, 직역연금 가입과 관련하여 지급하는 연계퇴직연금과 연계퇴직유족연금이 있다(연금연계법 제9조).
연금연계신청을 한 후 연계기간이 20년 이상이고 연금연계신청자가 60세 이상이 되면 연계노령연금 수급권 및 연계퇴직연금 수급권이 생기고(연금연계법 제10조 제1항, 연금연계법 부칙 제3조 전단), 이러한 연계노령연금 및 연계퇴직연금의 수급권자가 사망하면 그 유족에게 연계노령유족연금 수급권 및 연계퇴직유족연금 수급권이 생긴다(연금연계법 제13조).
연금연계신청 여부는 강제가 아닌 선택으로 하였으며(연금연계법 제3조 제1항), 연계를 희망하는 경우 퇴직급여를 수령하지 아니하고 연계신청을 하도록 하였다(연금연계법 제8조 제1항, 제2항).
나. 평등권침해 여부
(1) 2007. 7. 23.을 연금연계신청 허용 기준일로 정한 것에 합리적 이유가 있는지 여부
(가) 차별취급의 존재
이 사건 법률조항은 연금연계신청을 허용하는 연금연계법 제8조를 소급적용함
에 있어서 2007. 7. 23. 이후에 국민연금가입자에서 직역연금가입자로 이동한 사람들에게만 적용하도록 함으로써 이러한 사람들과 그 이전에 국민연금가입자에서 직역연금가입자로 이동한 사람들을 차별하고 있다. 따라서 이러한 차별취급이 2007. 7. 23. 이전에 국민연금가입자에서 직역연금가입자로 이동한 사람들의 평등권을 침해하는 것인지 여부가 문제된다.
(나) 심사기준
법률이 변경된 경우 구법과 신법 중 어느 법을 적용할 것인가에 관하여 헌법 제12조 제1항 및 헌법 제13조 제1항에 의한 죄형법정주의나 법치주의로부터 도출되는 법적 안정성 및 신뢰보호의 원칙상 모든 법규범은 현재와 장래에 한하여 효력을 가지는 것이므로 소급입법에 의한 처벌은 원칙적으로 금지 내지 제한된다. 그러나 신법이 피적용자에게 유리한 경우에 이른바 시혜적인 소급입법을 하여야 한다는 입법자의 의무가 이 원칙들로부터 도출되지는 아니한다. 따라서 이러한 시혜적 소급입법을 할 것인지의 여부는 입법재량의 문제로서 그 판단은 일차적으로 입법기관에 맡겨져 있는 것이므로, 이와 같은 시혜적 조치를 할 것인가를 결정함에 있어서는 국민의 권리를 제한하거나 새로운 의무를 부과하는 경우와는 달리 입법자에게 보다 광범위한 입법형성의 자유가 인정된다. 입법자는 입법목적, 사회실정이나 국민의 법감정, 법률의 개정이유나 경위 등을 참작하여 시혜적 소급입법을 할 것인가 여부를 결정할 수 있고, 그 판단은 존중되어야 하며, 그 결정이 합리적 재량의 범위를 벗어나 현저하게 불합리하고 불공정한 것이 아닌 한 헌법에 위반된다고 할 수 없다(헌재 1995. 12. 28. 95헌마196 판례집 7-2, 893, 899-900; 헌재 1998. 11. 26. 97헌바65 판례집 10-2, 685, 693-694).
그렇다면 이 사건 법률조항에 의한 2007. 7. 23. 이전에 국민연금가입자에서 직역연금가입자로 이동한 사람들과 그 이후에 이동한 사람들 사이의 차별은 연금연계신청의 허용 여부에 대한 유리한 신법의 소급적용 여부에 관한 문제로서 앞서 본 바와 같이 입법자에게 광범위한 입법형성의 자유가 인정되는 부분이며, 헌법에서 특별히 평등을 요구하고 있거나 차별적 취급으로 인하여 관련 기본권에 대한 중대한 제한을 초래하게 되는 경우도 아니다.
따라서 이 사건에서는 연금연계신청의 허용 여부에 대한 유리한 신법의 소급적용 여부에 관한 입법자의 판단에 합리적인 이유가 있는지 여부를 심사하는 완화된 심사기준을 적용하여 판단하기로 한다.
(다) 합리적 이유 유무
연금사각지대를 해소한다는 측면에서는 연금연계제도의 전면적인 소급적용을 고려할 수도 있으나, 그렇게 할 경우 그렇지 않아도 수입과 지출의 수급 불균형 상태에 있는 공적연금에 상당한 재정적 부담을 주어 재정수지를 악화시킬 것으로 예상되고, 소급적용에 따라 법적 안정성을 해칠 우려가 크므로, 합리적 범위 내에서 제한적으로 소급적용을 인정할 필요가 있다.
그런데 본인이 납부한 연금 보험료를 환급해 주는 ‘반환일시금’ 제도는 1988년 국민연금법 제정 당시부터 존재해 왔던 국민연금 급여의 한 종류로서, 국민연금가입자에게 가입자 자격상실 사유가 발생하고 그 사유로 인해 향후 재가입의 가능성이 희박한 경우에 본인 또는 그 유족에게 납부한 보험료를 반환해 줌으로써 가입기간 중 기여한 만큼의 보상을 보장하고, 국민연금제도 전반에 관한 긍정적 인식을 제고하기 위한 취지로서 운영되어 온 제도이다.
이와 같이 반환일시금을 지급받을 수 없게 한 이유는, 노령ㆍ장애ㆍ사망 등 사회적 위험에 따른 소득상실에 대처할 수 있도록 연금형태의 급여를 제공하는 것을 기본원칙으로 하고 있는 국민연금제도의 성숙도 등을 감안하여 반환일시금 제도는 제한적으로 운영하는 것이 바람직하다는 점, 직역연금으로 이동한 경우라 할지라도 국민연금 수급연령(현재 60세) 도달 전에는 언제든지 국민연금에 재가입할 가능성이 있으므로 이러한 경우 국민연금의 노령연금 수급가능성을 최대한 높일 필요가 있다는 점, 2007년 당시 국민연금과 직역연금 간 가입기간 연계방안이 활발히 논의됨에 따라 향후 연계제도 도입 시 연계기회를 줄 수 있다는 점 등을 고려한 것이다.
따라서 국민연금가입자에서 직역연금가입자로 이동한 사람들 중 2007. 7. 23. 이전에 직역연금으로 이동한 사람들은 반환일시금을 지급받을 수 있고, 연금연계법 시행(2009. 8. 7.) 이후에 직역연금으로 이동한 사람들은 연금연계가 가능하므로, 결국 2007. 7. 23.부터 2009. 8. 6.까지 사이에 직역연금가입자로 이동한 사람들만 연금연계도 안 되고 반환일시금도 지급받지 못하는 결과가 된다.
이에 따라 이 사건 법률조항은 국민연금에서 직역연금으로 이동한 사람들에 대
따라서 이 사건 법률조항이 연금연계신청을 허용하는 유리한 신법인 연금연계법 제8조의 소급적용을 규정하면서 연금연계신청 허용 기준일을 2007. 7. 23.로 정한 것에는 충분한 합리적 이유가 인정된다고 할 것이다.
(2) 국민연금 사회보장협정과 관련한 내국인ㆍ외국인 간의 차별 여부
(가) 국민연금 사회보장협정의 내용
국민연금법 제127조는 “대한민국이 외국과 사회보장협정을 맺은 경우에는 이 법에도 불구하고 국민연금의 가입, 연금보험료의 납부, 급여의 수급 요건, 급여액의 산정, 급여의 지급 등에 관하여 그 사회보장협정에서 정하는 바에 따른다.”라고 규정하여 외국과 체결하는 국민연금의 사회보장협정에 대하여 규율하고 있다.
사회보장협정이 없는 경우에는 국민연금가입자가 외국에서 단기간 근로하는 경우 등에 양국 연금제도에 중복으로 보험료를 납부하여야 하거나, 외국으로 이민가거나 장기체류하는 경우 등에는 가입기간 부족으로 어느 일방 국가의 연금을 받지 못하게 되는 불이익이 발생하게 되는바, 그와 같은 이중가입면제, 가입기간 합산 등의 혜택을 부여하기 위하여 사회보장협정제도를 둔 것이다.
사회보장협정은 대부분 양 당사국의 정부 간에 체결되고 있고, 그 나라와 협정별로 내용상의 차이가 있으나, 협정의 적용범위에 따라 ‘가입기간합산 협정’과 ‘보
험료면제 협정’으로 크게 구분된다.
‘가입기간합산 협정’은 단기간 협정 당사국을 왕래하면서 근로 또는 자영업을 하는 사람들의 경우 한 국가의 연금제도에만 가입하도록 하는 ‘이중가입 면제’와, 연금가입기간이 양국으로 분리되어 있어 각국의 연금수급권을 취득하는 데 어려움이 있는 사람들에게 양국 가입기간을 합산하여 수급권을 취득할 수 있도록 하는 ‘연금가입기간 합산규정’ 등을 포함하고 있으며, 현재 캐나다ㆍ미국ㆍ독일ㆍ호주ㆍ벨기에 등과 동 협정을 맺고 있다.
‘보험료면제 협정’은 양국 연금제도의 이중가입 면제를 규정한 사회보장협정 형태로서, 일반적으로 가입기간 합산규정ㆍ급여 수급권 보호ㆍ동등대우ㆍ국민연금 반환일시금 지급 등 급여 관련사항은 규정하지 않고 있으며, 현재 영국ㆍ중국ㆍ네덜란드ㆍ일본ㆍ몽골 등과 동 협정을 맺고 있다. 특히 ‘보험료면제 협정’의 경우 양국 연금 가입기간을 합산하는 규정이 아예 존재하지 않아 공적 연금제도와 기본 틀 자체가 다르다.
(나) 판단
외국과 개별적으로 체결하는 국민연금 사회보장협정은 모든 국가와 그 체결을 한 것이 아닐뿐더러 협정 체결국 별로 그 협정내용도 각각 다르고, 특히 보험료면제 협정의 경우에는 가입기간 합산규정 등을 일반적으로 규정하고 있지도 아니하므로, 우리나라 내부의 연금제도인 국민연금과 직역연금 간 가입기간을 연계하는 공적연금 연계제도와 외국과 사이에 체결하는 사회보장협정은 그 목적ㆍ대상ㆍ방식에 있어 전혀 다른 제도이다. 따라서 사회보장협정에 따른 적용을 받는 외국인과 내국인은 비교집단에 포섭될 수 없어서 양자간의 차별로 인한 평등권침해 가
능성 자체가 존재하지 아니한다.
나아가 외국인의 경우에도 우리나라에서 국민연금과 직역연금을 모두 가입한 경우에는 내국인과 동일하게 연금연계법에 따라 연계대상ㆍ연계급여 수급요건ㆍ연계급여 산정 등이 결정되므로, 외국인과 내국인을 차별하였다고 보기도 어렵다.
(3) 소결
따라서 이 사건 법률조항은 청구인의 평등권을 침해하지 아니한다.
다. 인간다운 생활을 할 권리침해 여부
(1) 청구인은, 이 사건 법률조항이 2007. 7. 23. 이전에 국민연금가입자에서 직역연금가입자로 이동한 사람들의 연금연계신청을 허용하지 않음으로써 청구인의 노후생활을 불안정하게 하여 헌법 제10조에서 보장하고 있는 인격권 및 행복추구권을 침해하고 있다고 주장한다.
그러나 인격권은 헌법 제10조로부터 도출되는 인간의 본질과 고유한 가치에 관한 기본권으로서 개별 기본권에 대하여 보충성을 가지고(헌재 2000. 6. 1. 98헌마216 , 판례집 12-1, 622, 648; 헌재 2001. 7. 19. 2000헌마546 , 판례집 13-2, 103, 112 등 참조), 행복추구권 역시 포괄적 자유권적 기본권으로서 보충적 기본권에 불과하므로(헌재 2011. 5. 26. 2010헌마183 , 공보 176, 836 등 참조), 청구인 주장 자체에 의하더라도 위와 같은 기본권들이 제한된다고 보기는 어렵다. 다만, 청구인의 위 주장은 연금연계신청을 허용하는 조항이 불완전하여 인간다운 생활을 할 권리를 침해하고 있다는 주장으로 선해할 수 있으므로, 이에 관하여 살펴본다.
(2) 헌법 제34조 제1항은 “모든 국민은 인간다운 생활을 할 권리를 가진다.”라고 규정하고, 제2항은 “국가는 사회보장ㆍ사회복지의 증진에 노력할 의무를 진다.”라
고 규정하고 있는바, 국민연금수급권이나 공무원연금수급권과 같은 사회보장수급권은 이 규정들로부터 도출되는 사회적 기본권의 하나이다.
이와 같은 연금수급권은 국가에 대하여 적극적으로 급부를 요구하는 것이므로 헌법규정만으로는 이를 실현할 수 없고 법률에 의한 형성을 필요로 하며, 그 구체적 내용, 즉 수급요건, 수급권자의 범위, 급여금액 등은 법률에 의하여 비로소 확정된다.
따라서 연금수급권의 구체적 내용을 정함에 있어 입법자는 광범위한 형성의 자유를 누리므로, 국가의 재정능력, 국민 전체의 소득 및 생활수준, 기타 여러 가지 사회적ㆍ경제적 여건 등을 종합하여 합리적인 수준에서 결정할 수 있고, 그 결정이 현저히 자의적이거나 국가가 인간다운 생활을 보장하기 위하여 필요한 최소한도의 내용마저 보장하지 않은 경우에 한하여 헌법에 위반된다고 할 것이다(헌재 2001. 4. 26. 2000헌마390 , 판례집 13-1, 977, 989-990; 헌재 2001. 9. 27. 2000헌마342 , 판례집 13-2, 422, 433 등 참조).
그런데 이 사건 법률조항이 청구인과 같은 국민에게 국민연금과 직역연금 간에 가입기간 연계의 허용범위를 일정기간으로 제한하고 있다고 하더라도, 원래 국민연금과 직역연금은 가입자와 재원이 다르고 국민연금과 직역연금 간 가입기간을 모두 흠결 없이 연계하는 규정을 만들어야 할 입법의무가 헌법상 도출된다고 보기 어려운 점, 국민연금법이 2007. 7. 23. 법률 제8541호로 전부 개정되어 국민연금과 직역연금의 연계가 입법적으로 허용되기 전에는 사회보험적 급여의 차원에서 반환일시금제도를 두고 있었던 점 등을 종합해 보면, 이 사건 법률조항이 2007. 7. 23. 이전에 국민연금가입자에서 직역연금가입자로 이동을 한 사람들에 대
(3) 따라서, 이 사건 법률조항은 청구인의 인간다운 생활을 할 권리를 침해하지 아니한다.
4. 결론
그렇다면, 이 사건 심판청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
2012. 5. 31.
재판관
재판장 재판관 이강국
재판관 김종대
재판관 민형기
재판관 이동흡
재판관 목영준
재판관 송두환
재판관 박한철
재판관 이정미