헌재 2016. 2. 25. 선고 2015헌바189 결정문 [국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률 제16조의3 제1항 단서 위헌소원]

다. 청구인들은, 유족이 보상금을 받다가 1997. 12. 31. 이전에 사망한 6·25전몰군경의 자녀(이하 ‘승계 유자녀’라 한다)에게는 자녀수당을 지급하면서, 1998. 1. 1. 이후 유족 중 1명이 보상금을 받은 사실이 있는 6·25전몰군경의 자녀(이하 ‘미승계 유자녀’라 한다)에게는 자녀수당을 지급하지 않는 것은 부당하다고 주장하며, 2015. 1. 7. 서울행정법원에 자녀수당의 지급을 청구하는 소를 제기하였다(2015구합370).

라. 청구인들은 위 소송계속 중 국가유공자법 제16조의3 제1항 단서가 청구인들의 평등권 등을 침해한다고 주장하며 위헌법률심판 제청신청을 하였으나(서울행정법원 2015아10052), 2015. 4. 16. 그 신청과 청구가 모두 기각되자, 2015. 5. 11. 헌법소원심판을 청구하였다.

2. 심판대상

청구인들은 2000. 12. 30. 법률 제6339호로 개정된 국가유공자법 제16조의3 제1항 단서의 위헌확인을 구하고 있으나, 당해사건에서 재판의 전제가 되는 것은 현재 시행 중인 국가유공자법(2011. 9. 15. 법률 제11041호로 개정되고, 2015. 12. 29. 법률 제13697호로 개정되기 전의 것) 제16조의3 제1항 단서이고, 그 중에서도 6·25전몰군경의 자녀인 청구인들에게 적용되는 것은 ‘전몰군경의 자녀’에 관한 부분이다.

따라서 이 사건의 심판대상은 ‘국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률’(2011. 9. 15. 법률 제11041호로 개정되고, 2015. 12. 29. 법률 제13697호로 개정되기 전의 것) 제

16조의3 제1항 단서 중 전몰군경의 자녀에 관한 부분(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다.

심판대상조항 및 관련조항의 내용은 다음과 같다.

[심판대상조항]

국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률(2011. 9. 15. 법률 제11041호로 개정되고, 2015. 12. 29. 법률 제13697호로 개정되기 전의 것)

제16조의3(6·25전몰군경자녀수당)

① 1953년 7월 27일 이전 및 「참전유공자예우 및 단체설립에 관한 법률」 별표에 따른 전투기간 중에 전사하거나 순직한 전몰군경 또는 순직군경의 자녀 중 제13조에 따른 보상금 지급순위가 선순위인 사람 1명에게 6·25전몰군경자녀수당을 지급하되, 이 수당을 받을 권리는 다른 자녀에게 이전(移轉)되지 아니한다.다만, 1998년 1월 1일 이후 유족 중 1명이 보상금을 받은 사실이 있는 전몰군경이나 순직군경의 자녀에게는 지급하지 아니한다.

제4조(적용 대상 국가유공자)

① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 국가유공자, 그 유족 또는 가족(다른 법률에서 이 법에 규정된 예우 등을 받도록 규정된 사람을 포함한다)은 이 법에 따른 예우를 받는다.

3. 전몰군경(戰歿軍警): 군인이나 경찰공무원으로서 전투 또는 이에 준하는 직무수행 중 사망한 사람(군무원으로서 1959년 12월 31일 이전에 전투 또는 이에 준하는 직

무수행 중 사망한 사람을 포함한다)

5. 순직군경(殉職軍警): 군인이나 경찰·소방 공무원으로서 국가의 수호·안전보장 또는 국민의 생명·재산 보호와 직접적인 관련이 있는 직무수행이나 교육훈련 중 사망한 사람(질병으로 사망한 사람을 포함한다)

제5조(유족 또는 가족의 범위)

① 이 법에 따라 보상을 받는 국가유공자의 유족이나 가족의 범위는 다음 각 호와 같다.

1. 배우자

2. 자녀

3. 부모

4. 성년인 직계비속(直系卑屬)이 없는 조부모

5. 60세 미만의 직계존속(直系尊屬)과 성년인 형제자매가 없는 미성년 제매(弟妹)

제11조(보훈급여금의 종류)

① 보훈급여금(報勳給與金)은 보상금(報償金), 수당 및 사망일시금(死亡一時金)으로 구분한다.

제12조(보상금)

① 다음 각 호에 해당하는 사람에게는 보상금을 지급한다. 다만, 이 법 또는 다른 법률에 따라 보상금지급대상에서 제외되는 사람은 그러하지 아니하다.

3. 전몰군경, 순직군경, 4·19혁명사망자 및 특별공로순직자의 유족 중 선순위자 1명

② 제1항 제2호부터 제4호까지에 해당하는 유족 중 자녀는 미성년인 자녀로 한정

하되, 대통령령으로 정하는 생활능력이 없는 정도의 장애가 있으면 그가 성년이 된 경우에도 미성년인 자녀의 예에 따라 지급한다. 대통령령으로 정하는 생활능력이 없는 정도의 장애가 있는 미성년 제매가 성년이 된 경우에도 또한 같다.

제13조(보상금 지급순위)

① 보상금을 받을 유족의 순위는 제5조 제1항 각 호의 순위로 한다.

③ 보상금을 받을 유족이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그 다음 순위의 유족에게 대통령령으로 정하는 바에 따라 보상금을 지급한다.

1. 사망한 경우

2. 제5조 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하지 아니하게 된 경우

3. 1년 이상 계속하여 행방불명인 경우

제16조의3(6ㆍ25전몰군경자녀수당)

② 6·25전몰군경자녀수당은 월액으로 하며, 그 지급액, 지급방법, 그 밖에 지급에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률(2015. 12. 29. 법률 제13697호로 개정된 것)

제16조의3(6ㆍ25전몰군경자녀수당)

① 1953년 7월 27일 이전 및 「참전유공자 예우 및 단체설립에 관한 법률」 별표에 따른 전투기간 중에 전사하거나 순직한 전몰군경 또는 순직군경의 자녀 중 제13조에 따른 보상금 지급순위가 선순위인 사람 1명에게 6·25전몰군경자녀수당을 지급하되, 이 수당을 받을 권리는 다른 자녀에게 이전(移轉)되지 아니한다. 다만, 유족 중 한 사람이 보상금을 지급받고 있는 전몰군경이나 순직군경의 자녀에게는 지급하지 아니

한다.

국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률 부칙(2015. 12. 29. 법률 제13697호)

이 법은 2016년 7월 1일부터 시행한다.

3. 청구인들의 주장요지

국가유공자법이 2000. 12. 30. 개정된 이후 시간이 지나면서 승계 유자녀가 받은 자녀수당이 유족이 사망한 미승계 유자녀가 유족에 대한 보상금 지급을 통해 받은 혜택을 초과하여 역차별 현상이 발생하였다. 심판대상조항은 1998. 1. 1. 이후에 유족이 사망한 미승계 유자녀를 자녀수당 지급대상에서 제외하여 승계 유자녀 및 독립유공자의 유족과 차별함으로써 청구인들의 평등권, 인간다운 생활을 할 권리, 행복추구권을 침해한다.

4. 판단

가. 자녀수당 제도의 연혁과 취지

6·25전몰군경자녀는 어려서 6·25전쟁으로 부친이 사망한 사람들로서 6·25전쟁 이후 이들에 대한 보상제도가 마련되었으나 그 금액이 매우 적었다. 1970년대에 시행되던 군사원호보상법은 성년자녀를 유족의 범위에서 제외함으로써 6·25전몰군경자녀에 대한 보상은 이들이 성년에 이른 1973년경 실제적으로 종결되었다. 1985년부터 시행된 ‘국가유공자예우 등에 관한 법률’에서는 성년자녀도 국가유공자의 유족에 포함시킴에 따라 6·25전몰군경자녀도 지원을 받을 수 있게 되었으나 연금지급은 여전히 미성년자인 자녀만을 대상으로 하였으며, 그 외 취업지원 등은 35세까지로 한정하여 그 당시 연령이 대부분 40~50대에 이르는 6·25전몰군경자녀는 실제로 지원을 받기가 어려웠다. 그 후 1990년대에 이르러 국가유공자 및 유족에 대한 연금이 대폭

인상되어 1987년 6월까지 월 25,000원이던 기본연금이 2001년에는 그 21배인 535,000원으로 인상되었는데, 6·25전몰군경자녀의 경우 모가 생존한 경우에는 모의 연금 수령으로 인상된 연금의 혜택을 간접적으로 입게 되었으나, 그렇지 않은 경우에는 이미 성년이 된 6·25전몰군경자녀는 이러한 혜택을 받지 못하게 되었다. 이처럼 6·25전몰군경자녀는 6·25전쟁 당시 부친의 전사 및 모친의 개가 등으로 인해 전쟁고아라는 불우한 환경에서 성장함으로써 사회·경제적 어려움에 처했음에도 불구하고 법에 의한 지원이 미비하여 사실상 보훈혜택을 받지 못하다가 성년이 되어서는 연금지급대상에서 제외되는 등 보훈혜택을 제대로 받지 못하였다. 이들에게 과거의 미흡한 보상과 특별한 희생에 대한 정당한 보상을 실시하여 이들이 경제적으로 안정된 생활을 영위하고, 국가유공자 자녀로서 자긍심과 품위를 갖도록 하기 위하여 1998. 1. 1.부터 월 250,000원의 생활조정수당을 지원하게 되었다. 즉, 1998. 5. 9. 국가유공자법 시행령 “별표 5. 생활조정수당지급구분표”가 개정되어 6·25전몰군경자녀에 대하여 생활정도를 참작, 다른 국가유공자와 그 자녀보다 4~5배 많은 월 250,000원의 생활조정수당을 지원할 수 있도록 하면서 부칙에서 이를 1998. 1. 1.부터 소급하여 적용하되, 다만 유족 중 1998. 1. 1. 이후 연금을 받은 사실이 있는 자는 그 지급대상에서 제외하도록 규정하였다. 2000. 12. 30. 국가유공자법 개정시 위 시행령에 규정되어 있던 6·25전몰군경자녀에 대한 생활조정수당이 6·25전몰군경자녀수당으로 명칭이 변경되어 국가유공자법 제16조의3으로 신설되었으며, 이전에는 일정 생활등급 이하의 자에게 지급하던 것을 생활정도에 관계없이 그 수당을 지급하도록 대상을 확대하였으나, 유족 중 1998. 1. 1. 이후 연금을 받은 사실이 있는 6·25전몰군경자녀는 여전히 지급대상에서 제외하도록 규정하였다(헌재 2002. 12. 18. 2001헌마546 참조).

국가유공자법 제16조의3 제1항은 그 이후에도 몇 차례 개정되었으나 그 자구 등이 일부 수정되었을 뿐 실질적인 내용은 변경되지 않았고, 현재 시행 중인 국가유공자법(2011. 9. 15. 법률 제11041호로 개정되고, 2015. 12. 29. 법률 제13697호로 개정되기 전의 것) 제16조의3 제1항도 1998. 1. 1. 이후 유족 중 1명이 보상금을 받은 사실이 있는 6·25전몰군경자녀를 여전히 자녀수당의 지급대상에서 제외하고 있다.

2015. 12. 29. 법률 제13697호로 개정된 국가유공자법에 의하여 유족이 사망한 미승계 유자녀도 자녀수당을 지급받을 수 있게 되었는데(제16조의3 제1항 단서 참조), 이 개정 법률은 2016. 7. 1.부터 시행된다.

나. 평등권 침해 여부

(1) 쟁점의 정리

청구인들은 ‘독립유공자예우에 관한 법률’(이하 ‘독립유공자법’이라 한다)이 독립유공자의 유족의 범위를 손자녀 1명에게까지 확장하여 보상금의 승계를 인정하는 것과 달리, 심판대상조항은 유족의 범위는 물론 유족이 언제까지 생존하여 보상금을 지급받았는지 여부에 따라 자녀수당의 지급을 제한하고 있으므로 유족이 사망한 미승계 유자녀를 독립유공자의 유족에 비하여 합리적 이유 없이 차별한다고 주장한다.

독립유공자는 국가에 의한 보호를 기대할 수 없는 국권상실의 시기에 일제로부터 조국의 자주독립을 위하여 희생하거나 공헌하여 국권회복에 기여하였다는 점에서 대한민국의 수호, 유지 등을 위하여 희생하거나 공헌한 다른 국가유공자와는 그 성격이 다르다. 독립유공자의 배우자와 자녀는 대부분 해방 이전에 사망하여 보훈혜택을 받지 못하였다는 점에서 다른 국가유공자의 유족과는 다른 특수성이 있다. 자녀수당은 보상금수급권이 일찍 종결되어 다른 국가유공자에 비하여 보훈혜택을 제대

로 받지 못한 6·25전몰군경자녀만을 대상으로 하여 미흡한 보훈혜택을 보전하기 위하여 특별히 도입된 것이다. 이러한 점을 고려해 볼 때, 6·25전몰군경의 자녀인 미승계 유자녀와 독립유공자의 유족이 본질적으로 동일한 비교집단이라고 보기 어렵다.

결국 심판대상조항이 합리적 이유 없이 유족이 사망한 미승계 유자녀를 승계 유자녀와 차별취급하여 청구인들의 평등권을 침해하는지 여부만이 문제된다.

(2) 국가유공자법상 보훈급여금 수급권의 법적 성질

국가유공자법이 정하고 있는 전몰군경의 유족 및 전공사상자에 대한 보훈급여금 수급권은 수급자 측의 금전적 기여가 전제되어 있지 아니하나 생명 또는 신체의 손상이라는 특별한 희생에 대한 국가보상적 내지 국가보훈적 성격을 띤다. 한편, 장기간에 걸쳐 수급권자의 생활보호를 위하여 주어진다고 하는 특성도 가지고 있으므로 사회보장적 성질도 겸하고 있다. 따라서 국가가 국가유공자에게 예우할 구체적인 의무의 내용이나 범위, 그 방법·시기 등은 국가의 재정부담능력과 전체적인 사회보장의 수준, 국가유공자에 대한 평가기준 등에 따라 정하여지는 입법자의 광범위한 입법형성의 자유영역에 속하는 것으로 기본적으로는 국가의 입법정책에 달려 있다(헌재 1995. 7. 21. 93헌가14 ; 헌재 2002. 12. 18. 2001헌마546 등 참조).

(3) 선례

헌법재판소는 2002. 12. 18. 2001헌마546 결정에서 재판관 전원의 일치된 의견으로 심판대상조항과 그 내용이 실질적으로 동일한 구 국가유공자법(2000. 12. 30. 법률 제6339호로 개정되고, 2005. 7. 29. 법률 제7646호로 개정되기 전의 것) 제16조의3 제1항 단서가 미승계 유자녀의 평등권을 침해하지 않는다고 판시하였는데, 그 이유는 다음과 같다.

『(다) 평등권의 침해 여부

1) 헌법 제11조 제1항이 규정하는 평등의 원칙은 국가가 언제 어디에서 어떤 계층을 대상으로 하여 기본권에 관한 상황이나 제도의 개선을 시작할 것인지를 선택하는 것을 방해하지는 아니한다. 그것이 허용되지 아니한다면, 모든 사항과 계층을 대상으로 하여 동시에 제도의 개선을 추진하는 예외적 경우를 제외하고는 어떠한 제도의 개선도 평등의 원칙 때문에 그 시행이 불가능하다는 결과에 이르게 되어 불합리할 뿐 아니라 평등의 원칙이 실현하고자 하는 가치와도 어긋나기 때문이다(헌재 1991. 2. 11. 90헌바17 등; 헌재 1998. 12. 24. 98헌가1 ).

2) 이 사건 수당제도나 그 이전에 시행된 6·25전몰군경자녀 생활조정수당제도는 위에서 살펴본 바와 같이 6·25전몰군경자녀 중 선순위나 후순위 연금지급대상이 없어 연금수급권이 일찍 종결된 가구의 경우 과거 보상내용이 직접적으로든 간접적으로든 다른 국가유공자들에 비하여 상대적으로 적었음을 고려하여 이를 보전해주는 차원에서 제정된 것이다. 그러므로, 이러한 입법목적에 비추어 본다면 이 사건 수당제도의 전신(前身)이라 할 수 있는 6·25전몰군경자녀 생활조정수당제도의 시행당시 6·25전몰군경의 미망인이나 부모(즉, 6·25전몰군경자녀의 모나 조부모) 등 유족 중 연금을 지급받고 있는 자가 있어 6·25전몰군경자녀가 간접적으로나마 연금수혜의 혜택을 받고 있는 경우에는 이미 연금수급권이 종결하여 유족 중 연금을 지급받고 있는 자가 전혀 없는 6·25전몰군경자녀의 경우와 비교하여 과거에 부족했던 보상내용을 보전해줄 필요성이 적다고 할 수 있다.

이러한 취지에서 국가유공자법 시행령은 6·25전몰군경자녀 생활조정수당을 지급하도록 규정하면서 그 시행일인 1998. 1. 1. 이후 유족 중 연금을 지급받은 사실이 있

는 6·25전몰군경자녀를 제외하였으며, 이 사건 수당제도는 6·25전몰군경자녀 생활조정수당의 내용을 그대로 법으로 옮기면서 그 지급대상을 확대한 것으로서 마찬가지로 이 사건 단서조항에서 1998. 1. 1. 이후 다른 유족이 연금을 지급받고 있는 6·25전몰군경자녀를 지급대상에서 제외하고 있는 것이다.

물론 국가의 재정여건이 허락하여 모든 6·25전몰군경자녀에게 이 사건 수당을 지급할 수 있으면 더할 나위 없이 바람직하겠지만, 이것이 어렵다면 입법자로서는 국가예산 내지 보상능력, 그 입법목적, 수혜자의 상황 등을 고려하여 스스로 합당하다고 판단하는 범위로 그 대상을 정할 권한이 있다고 할 것이다. 이 사건 단서조항에서 1998. 1. 1. 이후 유족 중 연금을 지급받은 자가 있는 6·25전몰군경자녀를 이 사건 수당의 지급대상에서 제외하고 있는 것은 1997. 12. 31. 이전에 연금지급이 종결되어 직접적으로든 간접적으로든 어떠한 혜택도 받지 못하는 6·25전몰군경자녀에 대한 보상의 필요성이 우선한다고 입법자가 판단한 것으로 볼 수 있다.

그렇다면, 1998. 1. 1. 이후 유족 중 1인이 연금을 지급받고 있는 6·25전몰군경자녀에게 이 사건 수당을 지급하지 아니함으로써 그렇지 아니한 6·25전몰군경자녀와의 사이에 생기는 차별은 나름대로 합리성을 갖추고 있다고 할 것이고 객관적으로 정의와 형평에 반한다거나 자의적인 것이라고 할 수 없다.』

(4) 이 사건의 경우

6·25전몰군경자녀가 직·간접적으로 받는 보훈급여액은 유족의 사망 시기, 자녀 본인의 연령이나 사망 시기 등에 따라 개인별 편차가 있을 수밖에 없으므로, 유족이 사망한 미승계 유자녀가 승계 유자녀와의 관계에서 역차별을 받는지 여부를 판단함에 있어서는 유자녀들 개개인의 보훈급여 수령액을 비교할 것이 아니라 승계 유자녀와

유족이 사망한 미승계 유자녀가 수령한 각 보훈급여액의 평균을 구하여 이를 비교하여야 한다. 6·25전몰군경자녀가 현재까지 직·간접적으로 지급받은 보훈급여금의 평균 실수령액을 비교해 보면, 아직도 유족이 사망한 미승계 유자녀의 평균 실수령액이 승계 유자녀의 평균 실수령액보다 많으므로, 유족이 사망한 미승계 유자녀에 대하여 자의적 차별이라고 볼 정도의 역차별이 발생하였다고 할 수 없다.

2016. 7. 1.부터 시행될 예정인 개정 국가유공자법에 의하면, 유족이 사망한 미승계 유자녀에 대하여도 자녀수당을 지급하는 내용으로 심판대상조항이 개정되었으나, 이는 자녀수당제도의 형성, 유지 및 확장과 관련하여 입법자에게 인정되는 광범위한 입법형성권 행사의 결과일 뿐이다.

선례의 위 결정이유는 지금도 여전히 타당하고, 이 사건에서 이와 달리 판단하여야 할 사정변경이 없다. 심판대상조항은 청구인들의 평등권을 침해하지 않는다.

다. 청구인들의 그 밖의 주장에 대한 판단

(1) 인간다운 생활을 할 권리 침해 여부

국가가 인간다운 생활을 보장하기 위한 헌법적인 의무를 다하였는지 여부가 사법적 심사의 대상이 된 경우에는, 국가가 생계보호에 관한 입법을 전혀 하지 아니하였다든가 그 내용이 현저히 불합리하여 헌법상 용인될 수 있는 재량의 범위를 명백히 일탈한 경우에 한하여 헌법에 위반된다고 할 수 있다(헌재 1997. 5. 29. 94헌마33 ; 헌재 2003. 7. 24. 2002헌마522 등 참조).

인간다운 생활이라고 하는 개념은 사회의 경제적 수준 등에 따라 달라질 수 있는 상대적 개념이고, 자녀수당은 수급자의 소득수준을 기준으로 그 지급여부가 정해지는 것이 아니라, 다른 국가유공자와 그 유족에 비하여 상대적으로 보훈급여가 적었

던 6·25전몰군경자녀에 대한 경제적 지원을 위하여 지급되는 것이다. 또한 미승계 유자녀는 직·간접적으로 유족보상금 등의 보훈혜택을 받아 왔다. 이러한 점을 고려하면, 심판대상조항이 미승계 유자녀를 자녀수당의 지급대상에서 제외하였다 하여 그들의 생계보호에 관한 입법을 전혀 하지 않은 것으로 볼 것은 아니므로, 인간의 존엄에 상응하는 최소한의 물질생활의 보장을 내용으로 하는 청구인들의 인간다운 생활을 할 권리가 침해당하였다고 보기는 어렵다.

(2) 행복추구권 침해 여부

헌법 제10조의 행복추구권은 국민이 행복을 추구하기 위하여 필요한 급부를 국가에게 적극적으로 요구할 수 있는 것을 내용으로 하는 것이 아니라, 국민이 행복을 추구하기 위한 활동을 국가권력의 간섭 없이 자유롭게 할 수 있다는 포괄적인 의미의 자유권으로서의 성격을 가진다. 그런데 심판대상조항은 일정한 요건 아래 6·25전몰군경자녀 중 일부를 자녀수당의 지급대상에서 제외하는 것으로 자유권이나 자유권의 제한영역에 관한 규정이 아니므로, 심판대상조항이 행복추구권을 침해한다고 할 수는 없다(헌재 2002. 12. 18. 2001헌마546 참조).

5. 결론

그렇다면 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.