미성년 자녀를 제외한 유족이 보상금을 받다가 1998. 1. 1. 이후 보상금 수급권이 소멸한 경우의 유자녀에게 1997. 12. 31. 이전에 보상금 수급권이 소멸한 경우의 유자녀에 비하여 6·25전몰군경자녀수당을 적게 지급하도록 규정한 구 ‘국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률 시행령’(2017. 12. 29. 대통령령 제28566호로 개정되고, 2018. 12. 31. 대통령령 제29464호로 개정되기 전의 것) 제27조의3 별표5의5 4호 중 전몰군경의 자녀에 관한 부분(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 평등권을 침해하는지 여부(소극)

국가유공자에게 예우할 구체적인 의무의 내용이나 범위, 그 방법·시기 등은 국가의 재정부담능력과 전체적인 사회보장의 수준, 국가유공자에 대한 평가기준 등에 따라 정하여지는 입법자의 광범위한 입법형성의 자유영역에 속한다. 2015년 ‘국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률’(이하 ‘국가유공자법’이라 한다)이 개정되면서 1998. 1. 1. 이후 다른 유족이 보상금을 지급받은 적이 있는 유자녀에 대하여도 자녀수당을 지급하게 되었으나, 그들에게 지급하는 자녀수당 지급액을 다른 유자녀에 대한 지급액보다 적게 정한 것은 1997. 12. 31. 이전에 연금지급이 종결되어 직접적으로든 간접적으로든 충분한 혜택을 받지 못한 유자녀에 대한 보상의 필요성이 우선한다고 입법자가 판단한 결과이며, 시간의 경과에 따라 다른 유자녀에 대한 보훈급여금 총액이 1998. 1. 1. 이후 다른 유족이 보상금을 지급받은 적이 있는 유자녀에 대한 보훈급여금 총액을 초과하는 역전현상이 나타날 수 있으나, 이는 수혜적 급부에 있어서 수급권자에 포함되지 못한 사람에게 나타나는 불가피한 현상이다. 나아가 국가유공자법은 국가유공자에 대하여 교육지원·취업보호·의료보호 등의 각종 지원을 마련하고 있는 점도 고려되어야 한다. 그렇다면 심판대상조항으로 인하여 다른 유자녀와의 사이에 생기는 차별은 그 나름대로 합리성을 갖추고 있고, 심판대상조항이 청구인의 평등권을 침해한다고 볼 수 없다.

재판관 유남석, 재판관 이선애, 재판관 이석태, 재판관 이미선의 별개의견

6·25전몰군경자녀수당제도의 전신인 6·25전몰군경자녀 생활조정수당제도가 도입된 1998년을 기준으로, 1997. 12. 31. 이전에 보상금 지급이 종결된 가구의 유자녀인 이른바 승계 유자녀가 1998. 1. 1. 이후에도 보상금이 지급된 사실이 있는 가구의 유자녀인 이른바 신규승계 유자녀에 비하여 직접적 또는 간접적으로 받은 보상금 수혜 혜택이 현저히 낮았던 점 등을 고려하면, 신규승계 유자녀를 생활조정수당의 지급대상에서 제외한 것이나 6·25전몰군경자녀수당으로 명칭을 변경하여 그 내용을 규정하면서 종전과 같이 신규승계 유자녀를 지급대상에서 제외한 데에는 합리적 이유가 있다. 2015년 개정된 국가유공자법이 신규승계 유자녀를 위 자녀수당의 지급대상에 포함한 것도 제도의 단계적 개선에 해당하고, 심판대상조항의 입법 당시까지의 상황을 고려할 때 승계 유자녀에 대한 보상의 필요성이 우선하여 위 자녀수당의 지급액에서 승계 유자녀와 신규승계 유자녀 사이에 차등을 둔 것에는 위 자녀수당제도의 입법취지와 목적에 부합하는 합리성을 갖추고 있다 할 것이다.

그런데 2019. 6. 30.을 기준으로 할 때 승계 유자녀가 직·간접으로 받은 보훈급여금의 평균 실수령액은 신규승계 유자녀가 받은 보훈급여금 평균 실수령액에

거의 도달하였고, 현재의 지급 기준에 의하더라도 위 지급 기준이 계속 유지된다면 가까운 시일 내에 보훈급여에서 승계 유자녀의 평균 실수령액이 신규승계 유자녀의 평균 실수령액을 초과하는 이른바 역전현상이 일어날 뿐 아니라 시간이 갈수록 양자 간 차이가 가속화되어 머지않아 헌법적으로 용인하기 어려운 수준에 도달할 것으로 예상된다.

그렇다면 지급액에서 승계 유자녀와 신규승계 유자녀 사이에 현저한 차이를 두는 6·25전몰군경자녀수당제도는 지금에 와서는 과거의 미흡한 보상에 대한 보전적 보상금이라는 입법목적과 배치되고 더 이상 그 차별을 합리화할 만한 정당한 이유도 없다. 따라서 심판대상조항은 합헌성을 갖추고 있으나 현재에 이르러서는 더 이상 차별이 확대되지 않도록 6·25전몰군경자녀수당제도를 개선하지 않으면 헌법적으로 용인하기 어려운 수준의 차별이 초래될 것이므로 개선입법을 촉구한다.

구 국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률 시행령(2017. 12. 29. 대통령령 제28566호로 개정되고, 2018. 12. 31. 대통령령 제29464호로 개정되기 전의 것) 제27조의3 별표5의5 4호 중 전몰군경의 자녀에 관한 부분

헌법 제11조 제1항

구 국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률(2011. 9. 15. 법률 제11041호로 개정되고, 2015. 12. 29.법률 제13697호로 개정되기 전의 것) 제16조의3 제1항, 제2항

국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률(2015. 12.29. 법률 제13697호로 개정된 것) 제16조의3 제1항, 제2항

헌재 1995. 7. 21. 93헌가14

헌재 2002. 12. 18. 2001헌마546

헌재 2016. 2. 25. 2015헌바189 등

청 구 인이○○

국선대리인 변호사 이상훈

이 사건 심판청구를 기각한다.

1. 사건개요

가. 청구인은 ‘국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률’(이하 ‘국가유공자법’이라 한다) 제4조 제3호가 정한 전몰군경 중 6·25전몰군경 이□□의 아들이다. 청구인의 어머니 윤○○은 1961. 8. 26.경 국가유공자법에 의한 전몰군경유족 중 배우자로서 선순위 유족으로 등록하고 1961. 8. 이후 국가유공자법상 보상금을 수급하여 오다가 1999. 6. 사망하였다.

나. 2015. 12. 29. 법률 제13697호로 개정되기 전의 구 국가유공자법 제16조의3 제1항은 “1953년 7월 27일 이전 및「참전유공자예우 및 단체설립에 관한 법률」별표에 따른 전투기간 중에 전사하거나 순직한 전몰군경 또는 순직군경의 자녀 중 제13조에 따른 보상금 지급순위가 선순위인 사람 1명에게 6·25전몰군경자녀수당을 지급하되, 이 수당을 받을 권리는 다른 자녀에게 이전(移轉)되지 아니한다. 다만, 1998년 1월 1일 이후 유족 중 1명이 보상금을 받은 사실이 있는 전몰군경이나 순직군경의 자녀에게는 지급하지 아니한다.”라고 규정하고 있었고 이에 따라 청구인은 구 국가유공자법에 의한 6·25전몰군경자녀수당을 받지 못하여 왔다.

다. 2015. 12. 29. 법률 제13697호로 국가유공자법 제16조의3 단서 조항이 “다만, 유족 중 한 사람이 보상금을 지급받고 있는 전몰군경이나 순직군경의 자녀에게는 지급하지 아니한다.”로 개정되었다. 이에 따라 2016. 6. 21. 대통령령 제27249호로 개정된 국가유공자법 시행령 제27조의3 별표 5의5는 3호에서 전몰군경의 유족 중 미성년 자녀를 제외한 유족이 보상금을 받다가 1997년 12월 31일 이전에 보상금 수급권이 소멸한 6·25전몰군경의 자녀(이하 ‘승계 유자녀’라 한다)의 자녀수당 기본급을 970,000원으로, 4호에서 1998년 1월 1일 이후에 보상금 수급권이 소멸한 6·25전몰군경의 자녀(이하 ‘신규승계 유자녀’라 한다)의 자녀수당 기본급을 114,000원으로 규정하였고, 청구인은 2016. 7.부터 위 4호에 정한 금액을 자녀수당으로 지급받게 되었다.

라. 청구인은, 6·25전몰군경 유족의 사망시점에 따라 자녀수당 지급 여부를 달리 보았던 구 국가유공자법 제16조의3 제1항의 단서가 개정되었음에도 불구하고, 국가유공자법 시행령 제27조의3 별표5의5가 개정된 모법의 위임범위를 벗어나 위임입법금지원칙에 위반되고 청구인의 평등권 등을 침해한다고 주장하면서, 2018. 3. 26. 그 위헌확인을 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

2. 심판대상

이 사건 심판대상은 심판청구 당시 청구인에게 적용된 구 ‘국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률 시행령’(2017. 12. 29. 대통령령 제28566호로 개정되고,

2018. 12. 31. 대통령령 제29464호로 개정되기 전의 것) 제27조의3 별표5의5 4호 중 전몰군경의 자녀에 관한 부분(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 청구인의 기본권을 침해하는지 여부이다. 심판대상조항과 관련조항은 다음과 같다.

[심판대상조항]

구 국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률 시행령(2017. 12. 29. 대통령령 제28566호로 개정되고, 2018. 12. 31. 대통령령 제29464호로 개정되기 전의 것)

제27조의3(6·25전몰군경자녀수당) 법 제16조의3에 따른 전몰군경 또는 순직군경의 자녀에 대해서는 별표 5의5의 지급 구분에 따라 6·25전몰군경자녀수당을 지급한다.

[별표 5의5]6ㆍ25전몰군경자녀수당 지급 구분표

(제27조의3 관련)

[관련조항]

국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률(2015. 12. 29. 법률 제13697호로 개정된 것)

제16조의3(6ㆍ25전몰군경자녀수당) ① 1953년 7월 27일 이전 및「참전유공자 예우 및 단체설립에 관한 법률」 별표에 따른 전투기간 중에 전사하거나 순직한 전몰군경 또는 순직군경의 자녀 중 제13조에 따른 보상금 지급순위가 선순위인 사람 1명에게 6ㆍ25전몰군경자녀수당을 지급하되, 이 수당을 받을 권리는 다른 자녀에게 이전(移轉)되지 아니한다. 다만, 유족 중 한 사람이 보상금을 지급받고 있는 전몰군경이나 순직군경의 자녀에게는 지급하지 아니한다.

② 6ㆍ25전몰군경자녀수당은 월액으로 하며, 그 지급액, 지급방법, 그 밖에 지급에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

구 국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률 (2011. 9. 15. 법률 제11041호로 개정되고, 2015. 12. 29.법률 제13697호로 개정되기 전의 것)

제16조의3 (6.25전몰군경자녀수당) ① 1953년 7월27일 이전 및「참전유공자예우 및 단체설립에 관한법률」별표에 따른 전투기간 중에 전사하거나 순직한전몰군경 또는 순직군경의 자녀 중 제13조에 따른 보상금 지급순위가 선순위인 사람 1명에게 6·25전몰군경자녀수당을 지급하되, 이 수당을 받을 권리는 다른 자녀에게 이전(移轉)되지 아니한다. 다만, 1998년 1월 1일 이후 유족 중 1명이 보상금을 받은 사실이 있는 전몰군경이나 순직군경의 자녀에게는 지급하지 아니한다.

② 6·25전몰군경자녀수당은 월액으로 하며, 그 지급액, 지급방법, 그 밖에 지급에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

3. 청구인의 주장

심판대상조항은 1998년 1월 1일 이후 유족 중 1명이 보상금을 받은 사실이 있는 전몰군경이나 순직군경의 자녀에게는 자녀수당을 지급하지 아니한다는 내용의 단서규정을 삭제한 국가유공자법 제16조의3 제1항의 개정취지에 반하는 것으로 위임입법의 한계를 벗어난다.

심판대상조항은 보상금을 받고 있던 유족의 사망시기가 1997년 12월 31일 이전과 1998년 1월 1일 이후인 경우로 나누어 지급액을 달리 하고 있어 보상금을 받던 유족이 1998년 1월 1일 이후에 사망한 전몰군경 자녀인 청구인의 평등권과 행복추구권을 침해한다.

4. 판 단

가. 자녀수당 제도의 연혁과 취지

6·25전몰군경자녀는 어려서 6·25전쟁으로 부친이 사망한 사람들로서 6·25전쟁 이후 이들에 대한 보상제도가 마련되었으나 그 금액이 매우 적었다. 1960년대에 시행되던 군사원호보상법은 성년자녀를 유족의 범위에서 제외함으로써 6·25전몰군경자녀에 대한 보상은 이들이 성년에 이른 1973년경 실제적으로 종결되었다.

1985년부터 시행된 ‘국가유공자예우 등에 관한 법

률’에서는 성년자녀도 국가유공자의 유족에 포함시킴

에 따라 6·25전몰군경자녀도 지원을 받을 수 있게 되었으나 연금지급은 여전히 미성년자인 자녀만을 대상으로 하였으며, 그 외 취업지원 등은 35세까지로 한정하여 그 당시 연령이 대부분 40-50대에 이르는 6·25전몰군경자녀는 실제로 지원을 받기가 어려웠다(6·25전몰군경은 1953년 7월 27일 이전에 사망한 경우가 대부분이며, 1985년 당시 35세미만이려면 1950년 이후 출생하여야 할 것이므로 취업지원대상자는 1950년에서 1953년 사이에 출생한 사람들에 한정되었다).

그 후 1990년대에 이르러 국가유공자 및 유족에 대한 연금이 대폭 인상되어 1987년 6월까지 월 25,000원이던 기본연금이 2001년에는 그 21배인 535,000원으로 인상되었는데, 6·25전몰군경자녀의 경우 모가 생존한 경우에는 모의 연금 수령으로 인상된 연금의 혜택을 간접적으로 입었으나, 그렇지 않은 경우 이미 성년이 된 6·25전몰군경자녀는 이러한 혜택을 받지 못하게 되었다.

이처럼 6·25전몰군경자녀는 6·25전쟁 당시 부친의 전사 및 모친의 재혼 등으로 인해 전쟁고아라는 불우한 환경에서 성장함으로써 사회·경제적 어려움에 처했음에도 불구하고 법에 의한 지원이 미비하여 사실상 보훈혜택을 받지 못하다가 성년이 되어서는 연금지급대상에서 제외되는 등 보훈혜택을 제대로 받지 못하였다. 과거의 미흡한 보상과 특별한 희생에 대한 정당한 보상을 실시하여 이들이 경제적으로 안정된 생활을 영위하고, 국가유공자 자녀로서 자긍심과 품위를 갖도록 하기 위하여 1998. 1. 1.부터 월 250,000원의 생활조정수당을 지원하게 되었다. 즉 1998. 5. 9. 국가유공자법 시행령 ‘별표 5. 생활조정수당지급구분표’가 개정되어 6·25전몰군경자녀에 대하여 생활정도를 참작, 다른 국가유공자와 그 자녀보다 4-5배 많은 월 250,000원의 생활조정수당을 지원할 수 있도록 하면서 부칙에서 이를 1998. 1. 1.부터 소급하여 적용하되, 다만 유족 중 1998. 1. 1. 이후 연금을 받은 사실이 있는 자는 그 지급대상에서 제외하도록 규정하였다.

2000. 12. 30. 국가유공자법 개정 시 위 시행령에 규정되어 있던 6·25전몰군경자녀에 대한 생활조정수당이 6·25전몰군경자녀수당으로 명칭이 변경되어 국가유공자법 제16조의3으로 신설되었으며, 이전에는 일정 생활등급 이하의 사람에게 지급하던 것을 생활정도에 관계없이 그 수당을 지급하도록 대상을 확대하였으나, 유족 중 1998. 1. 1. 이후 연금을 받은 사실이 있는 6·25전몰군경자녀는 여전히 지급대상에서 제외하였다.

국가유공자법 제16조의3은 2015. 12. 29. 법률 제13697호로 유족 중 한 사람이 현재 보상금을 지급받고 있지 아니한 이상 자녀수당을 지급받을 수 있게 개정되었고, 2016. 7. 1.부터 시행되었다. 국가유공자법 개정에 따라 2016. 6. 21. 대통령령 제27249호로 개정된 국가유공자법 시행령 제27조의3 별표 5의5는 1호, 2호에서 유족이 보상금을 전혀 받지 못한 6·25전몰군경의 자녀, 미성년자녀로서 보상금을 받다가 성년이 되어 보상금 수급권이 소멸한 6·25전몰군경의 자녀(이하 이들을 ‘제적 유자녀’라 한다)의 자녀수당 기본급을 1,240,000원으로 정하고, 3호에서 승계 유자녀의 자녀수당 기본급을 970,000원으로, 4호에서 신규승계 유자녀의 자녀수당 기본급을 114,000원으로 규정하였다. 이후에도 국가유공자법 시행령 제27조의3 별표5의5는 몇 차례 개정되었으나, 1998. 1. 1.을 기준으로 보상금을 수령하였는지 여부에 따라 지급액에 차등을 두고 있다. 심판대상조항의 기본급과 추가지원금을 모두 합한 금액은 238,000원인 반면 같은 시기 승계 유자녀의 자녀수당 기본급은 1,054,000원으로 지급액에 차등이 있다.

나. 이 사건의 경우

(1) 쟁점 정리

(가) 헌법 제10조는 “모든 국민은 인간으로서의 존엄과 가치를 가지며, 행복을 추구할 권리를 가진다. 국가는 개인이 가지는 불가침의 기본적 인권을 확인하고 이를 보장할 의무를 진다”고 규정하여 국민의 행복추구권을 보장하고 있다. 이러한 헌법 제10조의 행복추구권은 국민이 행복을 추구하기 위하여 필요한 급부를 국가에게 적극적으로 요구할 수 있는 것을 내용으로 하는 것이 아니라, 국민이 행복을 추구하기 위한 활동을 국가권력의 간섭 없이 자유롭게 할 수 있다는 포괄적인 의미의 자유권으로서의 성격을 가진다(헌재 1995. 7. 21. 93헌가14 ).

그런데 심판대상조항은 6·25전몰군경자녀 중 일정한 기준을 바탕으로 하여 자녀수당의 지급액을 다르게 한 것으로 자유권이나 자유권의 제한영역에 관한 규정이 아니므로, 행복추구권을 침해한다고 할 수는 없다(헌재 2002. 12. 18. 2001헌마546 참조).

(나) 청구인은 심판대상조항이 국가유공자법 제16조의3 제1항의 개정취지와 다르게 6·25전몰군경자녀 중 1998년 1월 1일 이후 유족 중 1명이 보상금을 받은 사실이 있는 경우를 그렇지 않은 경우와 달리 취급하여 위임입법의 한계를 벗어났다고 주장한다. 그러나 심판대상조항의 수권조항이라고 할 수 있는 국가유

공자법 제16조의3 제2항은 “6ㆍ25전몰군경자녀수당은 월액으로 하며, 그 지급액, 지급방법, 그 밖에 지급에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.”고 규정하고 있어 지급액에 관한 사항을 대통령령으로 정하도록 하고 있고, 같은 조 제1항 또한 모든 6·25전몰군경자녀에게 동일한 금원을 지급하도록 하는 내용을 규정한 것은 아니다. 게다가 청구인의 주장은 오히려 1998년 1월 1일 이후 유족 중 1명이 보상금을 받았는지를 기준으로 상대적으로 적은 자녀수당을 지급받는 것이 평등권 침해라는 주장과 다를 바 없으므로, 이하에서는 심판대상조항이 청구인의 평등권을 침해하는지 여부에 대하여 본다.

(2) 평등권 침해 여부

(가) 국가유공자법상 보훈급여금 수급권의 법적 성질

국가유공자법이 정하고 있는 전몰군경의 유족 및 전공사상자에 대한 보훈급여금 수급권은 수급자 측의 금전적 기여가 전제되어 있지 아니하나 생명 또는 신체의 손상이라는 특별한 희생에 대한 국가보상적 내지 국가보훈적 성격을 가진다. 장기간에 걸쳐 수급권자의 생활보호를 위하여 주어지는 점에서 사회보장적 성질도 겸하고 있다. 따라서 국가가 국가유공자에게 예우할 구체적인 의무의 내용이나 범위, 그 방법·시기 등은 국가의 재정부담능력과 전체적인 사회보장의 수준, 국가유공자에 대한 평가기준 등에 따라 정하여지는 입법자의 광범위한 입법형성의 자유영역에 속하는 것으로 기본적으로는 국가의 입법정책에 달려 있다(헌재 2002. 12. 18. 2001헌마546 ; 헌재 2016. 2. 25. 2015헌바189 등 참조).

(나) 판단

1) 헌법 제11조 제1항이 규정하는 평등의 원칙은 국가가 언제 어디에서 어떤 계층을 대상으로 하여 기본권에 관한 상황이나 제도의 개선을 시작할 것인지를 선택하는 것을 방해하지는 아니한다. 그것이 허용되지 아니한다면, 모든 사항과 계층을 대상으로 하여 동시에 제도의 개선을 추진하는 예외적 경우를 제외하고는 어떠한 제도의 개선도 평등의 원칙 때문에 그 시행이 불가능하다는 결과에 이르게 되어 불합리할 뿐 아니라 평등의 원칙이 실현하고자 하는 가치와도 어긋나기 때문이다(헌재 2002. 12. 18. 2001헌마546 등 참조).

2) 6·25전몰군경자녀수당 제도나 그 이전에 시행된 6·25전몰군경자녀 생활조정수당제도는 위에서 살펴본 바와 같이 6·25전몰군경자녀 중 선순위나 후순위 연금지급대상이 없어 연금수급권이 일찍 종결된 가구의 경우 과거 보상내용이 직접적으로든 간접적으로든 다른 국가유공자들에 비하여 상대적으로 적었음을 고려하여 이를 보전해주는 차원에서 제정된 것이다. 이러한 입법목적에 비추어 본다면 6·25전몰군경자녀수당제도의 전신(前身)이라 할 수 있는 6·25전몰군경자녀 생활조정수당제도의 시행당시 6·25전몰군경의 처나 부모(즉, 6·25전몰군경자녀의 모나 조부모) 등 유족 중 연금을 지급받고 있는 사람이 있어 6·25전몰군경자녀가 간접적으로나마 연금수혜의 혜택을 받고 있는 경우에는 이미 연금수급권이 소멸하여 유족 중 연금을 지급받고 있는 사람이 전혀 없는 6·25전몰군경자녀의 경우와 비교하여 과거에 부족했던 보상내용을 보전해줄 필요성이 적다고 할 수 있다.

이러한 취지에서 국가유공자법 시행령은 6·25전몰군경자녀 생활조정수당을 지급하도록 규정하면서 그 시행일인 1998. 1. 1. 이후 유족 중 연금을 지급받은 사실이 있는 6·25전몰군경자녀를 제외하였으며, 6·25전몰군경자녀수당제도는 6·25전몰군경자녀 생활조정수당의 내용을 그대로 법으로 옮기면서 그 지급대상을 확대한 것으로서 마찬가지로 구 국가유공자법 제16조의3 제1항 단서조항에서 1998. 1. 1. 이후 다른 유족이 연금을 지급받고 있는 6·25전몰군경자녀를 지급대상에서 제외하였다. 2015. 12. 29. 국가유공자법이 개정되면서 신규승계 유자녀에 대하여도 자녀수당을 지급하게 되었으나, 이는 자녀수당제도의 형성, 유지 및 확장과 관련하여 입법자에게 인정되는 광범위한 입법형성권 행사의 결과일 뿐이다.

3) 물론 국가의 재정여건이 허락하여 모든 6·25전몰군경자녀에게 충분한 액수의 수당을 지급할 수 있으면 더할 나위 없이 바람직하겠지만, 이것이 어렵다면 입법자로서는 국가예산 내지 보상능력, 그 입법목적, 수혜자의 상황 등을 고려하여 스스로 합당하다고 판단하는 범위로 그 대상을 정하고 대상별로 지급액을 달리 정할 권한이 있다고 할 것이다.

신규승계 유자녀를 자녀수당의 지급대상에서 제외하였던 것에 대해서는 1997. 12. 31. 이전에 연금지급이 종결되어 직접적으로든 간접적으로든 어떠한 혜택도 받지 못하는 6·25전몰군경자녀에 대한 보상의 필요성이 우선한다고 입법자가 판단한 것으로 볼 수 있는 것과 마찬가지로, 신규승계 유자녀에게 지급하는 자녀수당의 액수를 승계 유자녀에 대한 지급액보다 적게 정한 것도 후자의 경우에 대한 보상 필요성이 우선한다고 판단한 결과이다.

그렇다면 신규승계 유자녀에게 상대적으로 적은 액수의 자녀수당을 지급하여 제적 유자녀 혹은 승계 유

자녀와의 사이에 생기는 차별은 그 나름대로 합리성을 갖추고 있으므로 객관적으로 정의와 형평에 반한다거나 자의적인 것이라고 할 수 없다.

4) 수혜적 급부에 관한 입법에서는 국가의 재정부담능력 등을 고려하여 일정한 시점 등을 기준으로 수급권자의 범위를 한정하는 경우가 많다. 시간의 경과에 따라 승계 유자녀가 직·간접적으로 받은 보훈급여금 총액이 신규승계 유자녀가 직·간접적으로 받은 보훈급여금 총액을 초과하는 역전현상이 나타날 수 있으나, 이는 수혜적 급부에 있어서 수급권자에 포함되지 못한 사람에게 나타나는 불가피한 현상이다.

수급권자의 사망을 지급종료사유로 하는 급부에 있어서 사망의 시점에 따라 수급액의 차이가 나는 것은 그 제도의 본질상 당연한 것이므로, 이 사건에서 신규승계 유자녀 중 유족의 사망시기가 1998. 1. 1.에 가까워 수령한 보훈급여금의 총액이 승계 유자녀가 받은 보훈급여 수급액보다 적은 사람들이 있다고 하여, 이를 이유로 곧바로 자녀수당제도가 승계 유자녀와 신규승계 유자녀를 자의적으로 차별하는 것이라고 할 수는 없다.

5) 또한 심판대상조항에 의하여 신규승계 유자녀인 청구인이 승계 유자녀에 비하여 상대적으로 적은 액수의 자녀수당을 지급받는다 하더라도, 국가유공자법은 국가유공자에 대하여 교육지원·취업보호·의료보호 등의 각종 지원을 마련하고 있다.

이러한 점들을 종합적으로 고려할 때 심판대상조항이 청구인의 평등권을 침해한다고 볼 수 없다.

(3) 소결

심판대상조항은 청구인의 평등권을 침해하지 아니한다.

5. 결 론

그렇다면 이 사건 심판청구를 기각하기로 하여 주문과 같이 결정한다. 이 결정은 재판관 유남석, 재판관 이선애, 재판관 이석태, 재판관 이미선의 아래 6.과 같은 별개의견이 있는 외에는 나머지 관여 재판관의 일치된 의견에 의한 것이다.

6. 재판관 유남석, 재판관 이선애, 재판관 이석태, 재판관 이미선의 별개의견

우리는 심판대상조항이 합헌성을 갖추고 있으나 현재에 이르러서는 더 이상 차별이 확대되지 않도록 6·25전몰군경자녀수당제도를 개선하지 않으면 헌법적으로 용인하기 어려운 수준의 차별이 초래될 것으로 판단하여 입법자의 입법개선을 촉구하여야 한다고 생각하므로 아래와 같이 별개의견을 밝힌다.

가. 법정의견에서 인정한 바와 같이 국가가 국가유공자에게 예우할 구체적인 의무의 내용이나 범위, 그 방법 등을 정함에 있어서는 입법자에게 폭 넓은 입법형성권이 인정된다. 또한 제도의 단계적 개선을 추진하는 경우에 언제 어디에서 어떤 계층을 대상으로 하여 제도의 개선을 시작할 것인지 또는 어떤 내용으로 개선조치를 취할 것인지는 입법자에게 형성의 자유가 인정되는 영역이다(헌재 2005. 9. 29. 2004헌바53 등 참조).

그러나 위와 같은 입법형성의 자유는 ‘합리적인 기준’에 따라 능력이 허용하는 범위 내에서 법적 가치의 상향적 구현을 위한 제도의 단계적 개선을 추진하여야 한다는 한계를 가지는바, 국가가 제도의 단계적 개선을 추진하면서 수혜자들을 차별적으로 취급하는 경우 그러한 차별취급의 기준은 어디까지나 합리적인 이유가 인정되어 수혜자간의 평등원칙에 위배되지 않는 것이어야 한다(헌재 2011. 6. 30. 2008헌마715 등 참조).

또한 입법 당시에는 헌법적 요청을 충족시켰던 기존의 대책들로는 변화된 상황에서 제기되는 합헌성 요청을 충족시킬 수 없는 경우 입법자는 제반 상황을 고려한 충분한 검토를 거쳐 필요하고도 적정한 내용의 개선입법을 하여야 할 것이다.

나. 6·25전몰군경자녀수당(이하 ‘이 사건 수당’이라 한다)의 전신인 6·25전몰군경자녀 생활조정수당은 6·25전몰군경자녀 중 보상금 수혜 혜택을 제대로 받지 못한 유자녀들에게 사회보장적 차원에서 지급된 것이다.

국가의 보상능력 및 생활조정수당제도가 도입된1998년을 기준으로 1997. 12. 31. 이전에 보상금 지급이 종결된 가구의 6·25전몰군경자녀(이른바 ‘승계 유자녀’)가 직접적 또는 간접적으로 받은 보상금 수혜 혜택이 1998. 1. 1. 이후에도 보상금이 지급된 사실이 있는 가구의 6·25전몰군경자녀(이른바 ‘신규승계 유자녀’)가 받은 보상금 수혜 혜택과 비교하여 현저히 낮았던 점 등을 고려하면, 구 국가유공자법 시행령이 신규승계 유자녀를 생활조정수당의 지급대상에서 제외한 것이나 이후 국가유공자법이 생활조정수당을 이 사건 수당으로 명칭을 변경하여 그 내용을 규정하면서 종전과 같이 신규승계 유자녀를 지급대상에서 제외한 것은 합리적이라고 볼 수 있다.

나아가 2015. 12. 29.자로 개정된 국가유공자법에 의하여 비로소 신규승계 유자녀가 이 사건 수당의 지급대상에 포함되면서 국가유공자법의 위임에 따라 이 사건 수당의 지급액을 정한 국가유공자법 시행령이 승계 유자녀와 신규승계 유자녀 사이에 그 지급액에 차등을

두었고 그러한 입장이 심판대상조항의 입법 당시까지 계속된 것도, 그때까지 승계 유자녀가 직·간접적으로 받은 보훈급여 평균액이 신규승계 유자녀가 직·간접적으로 받은 보훈급여 평균액에 많이 미치지 못하였던 점을 고려하면 합리적이라고 할 수 있다.

다. 그런데 국가보훈처장의 2019. 7. 31.자 사실조회 회신에 의하면 1962년부터 2014. 12. 31.까지 유족 보상금 및 이 사건 수당을 포함하여 승계 유자녀가 직·간접적으로 받은 보훈급여금의 평균 환산액이 112,397,000원으로 같은 기간 신규승계 유자녀가 직·간접적으로 받은 보훈급여금의 평균 환산액인 153,411,000원에 크게 못 미치는 금액이었으나, 그 기간을 2019. 6. 30.까지로 연장하면 승계 유자녀가 직·간접적으로 받은 보훈급여금의 평균 실수령액은 164,767,000원으로 신규승계 유자녀가 받은 보훈급여금의 평균 실수령액인167,812,000원에 거의 도달하였다.

심판대상조항에서 정한 이 사건 수당의 월 지급액은 승계 유자녀의 기본급이 1,054,000원, 신규승계 유자녀의 기본급이 124,000원으로, 신규승계 유자녀의 기본급이 승계 유자녀의 기본급의 1/8에도 미치지 못하였던 데 비하여, 2018. 12. 31. 대통령령 제29464호로 개정되어 2019. 1. 1.부터 시행되고 있는 국가유공자법 시행령 제27조의3 별표5의5는 심판대상조항상의 월 기본급을 승계 유자녀는 1,091,000원, 신규승계 유자녀는 257,000원으로 각 조정하여, 신규승계 유자녀의 기본급을 승계 유자녀의 기본급의 1/4 수준으로 그 금액 차이의 정도를 완화하기는 하였다.

그럼에도 불구하고 위와 같이 2019. 6. 30. 기준으로 그때까지 승계 유자녀가 직·간접적으로 받은 보훈급여금의 평균 실수령액이 신규승계 유자녀가 받은 보훈급여금의 평균 실수령액에 거의 도달하였는바, 현재의 지급 기준에 의하더라도 신규승계 유자녀에게 매달 지급되는 이 사건 수당의 액수가 승계 유자녀에게 지급되는 것보다 현저히 적어 위 지급 기준이 계속 유지된다면 매우 가까운 시일 내에 이 사건 수당을 포함한 보훈급여에서 승계 유자녀의 평균 실수령액이 신규승계 유자녀의 평균 실수령액을 초과하는 이른바 역전현상이 일어날 뿐만 아니라 시간이 갈수록 양자 간의 차이가 가속화되어 머지않아 헌법적으로 용인하기 어려운 수준에 도달할 것이 충분히 예상된다.

2015. 12. 29.자로 개정된 국가유공자법이 신규승계 유자녀를 이 사건 수당의 지급대상에 포함한 것은 제도의 단계적 개선에 해당하고, 앞서 본 것과 같이 심판대상조항의 입법 당시까지의 상황을 고려할 때 승계 유자녀에 대한 보상의 필요성이 우선하여 이 사건 수당의 지급액에 있어 승계 유자녀와 신규승계 유자녀 사이에 차등을 둔 것에는 이 사건 수당제도의 입법취지와 목적에 부합하는 합리성을 갖추고 있었다고 할 수 있다.

그러나 위에서 살펴본 것과 같이 시간이 지남에 따라 승계 유자녀가 직·간접적으로 받은 보훈급여 평균 실수령액이 신규승계 유자녀가 직·간접적으로 받은 보훈급여 평균 실수령액을 초과하고 나아가 그 차이가 심화되어 헌법적으로 용인하기 어려운 수준에 도달할 것임이 명확한 상황이라면, 지급액에서 승계 유자녀와 신규승계 유자녀 사이에 현저한 차이를 두는 이 사건 수당제도는 지금에 이르러서는 과거의 미흡한 보상에 대한 보전적 보상금이라는 이 사건 수당의 입법목적과 배치되고 더 이상 그 차별을 합리화할 만한 정당한 이유도 없다고 보아야 한다.

그렇다면 입법자로서는 더 이상 차별이 확대되지 않도록 단계적 조정 조치 등을 통하여 제도를 개선해야 할 것이다. 현재의 제도를 방치한다면 단계적 개선과정이라는 이유로 정당화하기에는 예견되는 차별이 과도하고 과거 미흡한 보상을 받았던 자에 대한 보전적인 보상금이라는 이 사건 수당의 성격에도 배치되므로, 이를 그대로 두는 것은 합리적 이유 없이 승계 유자녀와 신규승계 유자녀를 차별하는 것이다.

라. 국가가 능력이 허용하는 범위 내에서 법적 가치의 상향적 구현을 위한 제도의 단계적 개선을 추진함에 있어 입법자에게 폭넓은 재량권이 인정된다. 따라서 개선입법에 의하여 적어도 승계 유자녀의 보훈급여 평균 실수령액이 신규승계 유자녀의 보훈급여 평균 실수령액을 용인하기 어려운 정도로 초과하는 부당한 상황이 생기지 않도록 합리적 기준을 다시 세워 합헌적인 규정으로 개선하는 일은 입법자에게 맡김이 타당하다.

이에 심판대상조항은 합헌성을 갖추고 있으나 현재에 이르러서는 이 사건 수당제도를 개선하지 않으면 헌법적으로 용인하기 어려운 수준의 차별이 발생하므로, 개선입법을 촉구하는 바이다.

재판관 유남석 이선애 이석태 이은애 이종석 이영진 김기영 문형배 이미선