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판시사항
1. 당사자가 위헌법률심판제청신청의 대상으로 삼지 않았고 당해 법원이 기각결정의 대상으로 삼지 않은 법률조항에 대하여 위헌법률심판제청신청을 한 법률조항과 필연적 연관관계를 맺고 있어 법원이 실질적으로 판단한 것으로 볼 수 있다고 한 사례
2. 심판대상을 개정된 신법조항으로 확장한 사례
3. 지역농협 이사 선거의 경우 전화(문자메시지를 포함한다)·컴퓨터통신(전자우편을 포함한다)을 이용한 지지 호소의 선거운동방법을 금지하고, 이를 위반한 자를 처벌하는 구 농업협동조합법(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되고, 2014. 6. 11. 법률 제12755호로 개정되기 전의 것) 제50조 제4항 및 농업협동조합법(2014. 6. 11. 법률 제12755호로 개정된 것) 제50조 제4항(이하‘이 사건 법률조항’이라 한다)이 청구인들의 결사의 자유, 표현의 자유를 침해하는지 여부(적극)
결정요지
1. 청구인들은 구 농업협동조합법 제50조 제4항에 대하여는 위헌법률심판제청신청을 하지 않았고, 당해 법원 또한 기각결정을 하지 않았으나, 구 농업협동조합법 제50조 제4항은 동법 제172조 제2항 제2호의 구성요건을 규정하여 두 조항은 필연적 연관관계를 맺고 있어서 당해 법원이 묵시적으로나마 위 조항에 대하여도 판단하였다고 볼 수 있으므로, 위 조항에 대한 심판청구도 헌법재판소법 제68조 제2항에 따른 적법요건을 갖춘 것으로 보아 위 조항을 이 사건 심판대상에 포함시킨다.
2. 구 농업협동조합법 제50조 제4항, 제172조 제2항 제2호는 2014. 6. 11. 법률 제12755호로 개정되었으나, 이사 선거의 경우 자구의 변
화 없이 동일한 내용이 규정되고 있다. 개정된 농업협동조합법에 관하여 동일한 심사기준이 적용되는 결과 그 위헌 여부에 관하여 동일한 결론에 이르게 될 것이 명백하므로, 법질서의 정합성과 소송경제를 위하여 개정된 농업협동조합법 제50조 제4항, 제172조 제2항 제2호 중 각 관련 부분도 이 사건 심판대상에 포함시킨다.
3. 이 사건 법률조항들은 지역농협 이사 선거가 과열되는 과정에서 후보자들의 경제력 차이에 따른 불균형한 선거운동 및 흑색선전을 통한 부당한 경쟁이 이루어짐으로써 선거의 공정이 해쳐지는 것을 방지하기 위하여 선거 공보의 배부를 통한 선거운동만을 허용하고 전화·컴퓨터통신을 이용한 지지 호소의 선거운동을 금지하며 이를 위반하여 선거운동을 한 자를 처벌하는바, 입법목적의 정당성 및 수단의 적합성이 인정된다. 그러나 전화·컴퓨터통신은 누구나 손쉽고 저렴하게 이용할 수 있는 매체인 점, 농업협동조합법에서 흑색선전 등을 처벌하는 조항을 두고 있는 점을 고려하면 입법목적 달성을 위하여 위 매체를 이용한 지지 호소까지 금지할 필요성은 인정되지 아니한다. 이 사건 법률조항들이 달성하려는 공익이 결사의 자유 및 표현의 자유 제한을 정당화할 정도로 크다고 보기는 어려우므로, 법익의 균형성도 인정되지 아니한다. 따라서 이 사건 법률조항들은 과잉금지원칙을 위반하여 결사의 자유, 표현의 자유를 침해하여 헌법에 위반된다.
심판대상조문
④ 누구든지 임원 선거와 관련하여 다음 각 호의 방법(조합장을 대의원회에서 선출하는 경우와 이사 및 감사 선거의 경우에는 제2호에 한정한다) 외의 선거운동을 할 수 없다.
1. 선전 벽보의 부착
2. 선거 공보의 배부
3. 합동 연설회 또는 공개 토론회의 개최
4. 전화(문자메시지를 포함한다)·컴퓨터통신(전자우편을 포함한다)을 이용한 지지 호소
5. 도로·시장 등 농림축산식품부령으로 정하는 다수인이 왕래하거나 집합하는 공개된 장소에서의 지지 호소 및 명함 배부
⑤∼⑪ 생략
② 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 1년 이하의 징역 또는 1천만원 이하의 벌금에처한다.
1. 생략
2.제50조 제4항·제6항(제107조·제112조에 따라 준용되는 경우를 포함한다) 또는 제130조제11항을 위반하여 선거운동을 한 자
3.∼4. 생략
③∼④ 생략
농업협동조합법(2014. 6. 11. 법률 제12755호로 개정된 것) 제50조(선거운동의 제한) ①∼③ 생략
④ 누구든지 임원 선거와 관련하여 다음 각 호의 방법(이사 및 감사 선거의 경우에는 제2호에 한정한다) 외의 선거운동을 할 수 없다.
1. 선전 벽보의 부착
2. 선거 공보의 배부
3. 합동 연설회 또는 공개 토론회의 개최
4. 전화(문자메시지를 포함한다)·컴퓨터통신(전자우편을 포함한다)을 이용한 지지 호소
5. 도로·시장 등 농림축산식품부령으로 정하는 다수인이 왕래하거나 집합하는 공개된 장소에서의 지지 호소 및 명함 배부
⑥∼⑪ 생략
② 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 1년 이하의 징역 또는 1천만 원 이하의 벌금에 처한다.
1. 생략
2.제50조 제4항·제6항·제7항(제107조·제112조에 따라 준용되는 경우를 포함한다) 또는 제130조제11항을 위반하여 선거운동을 한 자
3.∼4. 생략
③∼④ 생략
농업협동조합법(2009. 6. 9. 법률 제9761호로 개정된 것) 제50조(선거운동의 제한) ① 누구든지 자기 또는 특정인을 지역농협의 임원이나 대의원으로 당선되게 하거나 당선되지 못하게 할 목적으로 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 수 없다.
1. 조합원(조합에 가입신청을 한 자를 포함한다. 이하 이 조에서 같다)이나 그 가족(조
합원의 배우자, 조합원 또는 그 배우자의 직계 존속ㆍ비속과 형제자매, 조합원의 직계 존속ㆍ비속 및 형제자매의 배우자를 말한다. 이하 같다) 또는 조합원이나 그 가족이 설립ㆍ운영하고 있는 기관ㆍ단체ㆍ시설에 대한 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 행위
가. 금전ㆍ물품ㆍ향응이나 그 밖의 재산상의 이익을 제공하는 행위
나. 공사(公私)의 직(職)을 제공하는 행위
다. 금전ㆍ물품ㆍ향응, 그 밖의 재산상의 이익이나 공사의 직을 제공하겠다는 의사표시 또는 그 제공을 약속하는 행위
2. 후보자가 되지 못하도록 하거나 후보자를 사퇴하게 할 목적으로 후보자가 되려는 사람이나 후보자에게 제1호 각 목에 규정된 행위를 하는 행위
3. 제1호나 제2호에 규정된 이익이나 직을 제공받거나 그 제공의 의사표시를 승낙하는 행위 또는 그 제공을 요구하거나 알선하는 행위
②∼⑤ 생략
농업협동조합법(2011. 3. 31. 법률 제10522호로 개정된 것) 제50조(선거운동의 제한) ①∼② 생략
③ 누구든지 지역농협의 임원 또는 대의원선거와 관련하여 연설ㆍ벽보, 그 밖의 방법으로 거짓의 사실을 공표하거나 공연히 사실을 적시(摘示)하여 후보자(후보자가 되려는 사람을 포함한다. 이하 같다)를 비방할 수 없다.
④∼⑥ 생략
⑦ 제4항에 따른 선거운동은 후보자등록마감일의 다음 날부터 선거일 전일까지만 할 수 있다
농업협동조합법(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정된 것) 제50조(선거운동의 제한) ①∼④ 생략
⑤ 제4항에 따른 선거운동방법에 관한 세부적인 사항은 농림축산식품부령으로 정한다.
⑥∼⑪ 생략
농업협동조합법 시행규칙(2015. 2. 27. 농림축산식품부령 제136호로 개정된 것) 제8조의2(선거운동방법에 관한 세부사항 등) ① 법 제50조 제4항 각 호(법 제107조 및 법 제112조에서 준용하는 경우를 포함한다)에 따른 선거운동방법에 관한 세부사항은 별표와 같다.
② 생략
[별표]선거운동방법에 관한 세부사항(제8조의2 제1항 관련)
1.∼3. 생략
4. 전화·컴퓨터통신을 이용한 지지 호소
가. 전화·컴퓨터통신을 이용한 지지 호소 방법
법 제50조 제4항 제4호(법 제107조 및 제112조에서 준용하는 경우를 포함한다) 또는 제130조 제11항에 따라 전화·컴퓨터통신을 이용하여 선거운동을 하고자 하는 후보자는 후보자등록마감일의 다음 날부터 선거일 전일까지 아래의 어느 하나에 해
당하는 방법으로 선거운동을 할 수 있다.
1)전화를 이용하여 송·수화자간 직접 통화하는 방식으로 선거운동을 하는 방법
2) 문자(문자 외의 음성·화상·동영상 등은 제외한다)메시지를 이용하여 선거운동정보를 전송하는 방법
3) 조합(중앙회장 선거의 경우에는 중앙회를 말한다. 이하 이 호에서 같다)이 개설·운영하는 인터넷 홈페이지의 게시판·대화방 등에 선거운동정보를 게시하는 방법
4) 컴퓨터통신을 이용하여 선거운동정보를 전자우편으로 전송하는 방법
5) 1) 및 2)에 따른 전화 또는 문자메시지를 이용한 선거운동은 야간(오후 10시부터 다음 날 오전 7시까지를 말한다)에는 할 수 없다.
나. 생략
5. 생략
3. 헌재 2010. 10. 28. 2008헌마612 등, 판례집 22-2하, 197, 210-211헌재 2011. 12. 29. 2007헌마1001 등, 판례집 23-2하, 739, 753-756헌재 2012. 2. 23. 2011헌바154 , 판례집 24-1상, 213, 222헌재 2012. 12. 27. 2011헌마562 등, 판례집 24-2하, 617, 624헌재 2013. 7. 25. 2012헌바112 , 판례집 25-2상, 189, 199
당사자
청 구 인1. 오○환
2. 정○용
3. 문○식
4. 여○길
5. 강○규
6. 장○재
7. 김○현
청구인들의 대리인 법무법인 새천년담당변호사 정차범
당해사건광주지방법원 해남지원 2014고정76 농업협동조합법위반
주문
1. 구 농업협동조합법(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되고, 2014. 6. 11. 법률 제12755호로 개정되기 전의 것) 제50조 제4항 중 ‘이사 선거’에서 제4호의 선거운동을 할 수 없도록 규정한 부분 및 구 농업협동조합법(2011. 3. 31. 법률 제10522호로 개정되고, 2014. 6. 11. 법률 제12755호로 개정되기 전의 것) 제172조 제2항 제2호 중 위 법률조항을 위반하여 선거운동을 한 자를 처벌하도록 규정한 부분은 모두 헌법에 위반된다.
2. 농업협동조합법(2014. 6. 11. 법률 제12755호로 개정된 것) 제50조 제4항 중 ‘이사 선거’에서 제4호의 선거운동을 할 수 없도록 규정한 부분 및 제172조 제2항 제2호 중 위 법률조항을 위반하여 선거운동을 한 자를 처벌하도록 규정한 부분은 모두 헌법에 위반된다.
이유
1. 사건개요
가. ○○농업협동조합은 2014. 1. 24. 대의원 55명이 후보자 10명 가운데 비상임이사 6명을 선출하는 선거를 시행하였고, 청구인들은 위 선거의 후보자였던 사람들로서, 청구인들 중 청구인 오○환, 정○용, 여○길, 강○규, 장○재가 비상임이사로 선출되었다.
나. 누구든지 이사 선거와 관련하여 선거 공보의 배부 외의 선거운동을 할 수 없음에도 불구하고, 청구인들은 대의원들에게 전화 또는 문자메시지로 지지를 호소하여 선거 공보의 배부 외의 방법으로 선거운동을 하였다는 범죄사실로 기소되어 제1심에서 청구인 오○환, 강○규는 각 벌금 150만 원, 나머지 청구인들은 각 벌금 100만 원에 처하는 판결을 선고받았다(광주지방법원 해남지원 2015. 1. 14. 선고 2014고정76 판결). 이에 청구인들이 항소하여 청구인 오○환, 강○규는 각 벌금 90만 원, 나머지 청구인들은 각 벌금 70만 원에 처하는 판결을 선고받은 후, 상고하지 아니하여 위 판결은 그대로 확정되었다(광주지방법원 2015. 12. 24. 선고 2015노255 판결).
다. 청구인들은 제1심 계속 중 구 농업협동조합법 제172조 제2항 제2호 중 제50조 제4항에 관한 부분에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나, 2015. 1. 14. 위 신청이 기각되자(광주지방법원 해남지원 2014초기65), 위 조항 및 구
농업협동조합법 제50조 제4항 중 ‘이사 및 감사 선거의 경우에는 제2호에 한정한다.’는 부분이 헌법에 위반된다고 주장하면서 2015. 2. 10. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
청구인들은 구 농업협동조합법 제50조 제4항에 대하여는 위헌법률심판제청신청을 하지 않았고, 당해 법원 또한 기각결정을 하지 않았는데, 이 사건 헌법소원심판청구에 이르러서야 비로소 위 조항이 위헌이라고 주장하고 있다. 그런데 당사자가 위헌법률심판제청신청의 대상으로 삼지 않았고 또한 법원이 기각 또는 각하결정의 대상으로도 삼지 않았음이 명백한 법률조항이라 하더라도, 예외적으로 위헌제청신청을 기각 또는 각하한 법원이 위 조항을 실질적으로 판단하였거나 위 조항이 명시적으로 위헌제청신청을 한 조항과 필연적 연관관계를 맺고 있어서 법원이 위 조항을 묵시적으로나마 위헌제청신청으로 판단을 하였을 경우에는 헌법재판소법 제68조 제2항의 헌법소원으로서 적법하다 할 것인바(헌재 2001. 1. 18. 2000헌바29 ; 헌재 2005. 2. 24. 2004헌바24 참조), 구 농업협동조합법 제50조 제4항은 동법 제172조 제2항 제2호의 구성요건을 규정하여 두 조항은 필연적 연관관계를 맺고 있어서 당해 법원이 묵시적으로나마 위 조항에 대하여도 판단하였다고 볼 수 있으므로, 위 조항에 대한 심판청구도 헌법재판소법 제68조 제2항에 따른 적법요건을 갖춘 것으로 보아 위 조항을 이 사건 심판대상에 포함시킨다.
한편 청구인들은 이사 선거와 관련하여 구 농업협동조합법 제50조 제4항 제4호의 선거운동을 하였다는 범죄사실로 형사처벌을 받았으므로, 심판대상을 위 법 제50조 제4항, 제172조 제2항 제2호 중 각 관련부분으로 한정한다.
그리고 구 농업협동조합법 제50조 제4항은 2014. 6. 11. 법률 제12755호로 개정되면서 ‘조합장을 대의원회에서 선출하는 경우’를 적용범위에서 제외하였으나, ‘이사 선거의 경우’에는 자구의 변화 없이 동일한 내용을 규정하고 있고, 구 농업협동조합법 제172조 제2항 제2호 역시 2014. 6. 11. 법률 제12755호로 개정되면서 그 적용대상에 ‘제50조 제7항’이 추가되었으나, ‘제50조 제4항’은 그대로 유지되고 있다. 개정된 농업협동조합법에 관하여 동일한 심사기준이 적용되는 결과 그 위헌 여부에 관하여 동일한 결론에 이르게 될 것이 명백하므로, 법질서의 정합성과 소송경제를 위하여 위 개정된 농업협동조합법 제50조 제4항, 제172조 제2항 제2호 중 각 관련부분도 이 사건 심판대상에 포함시키기로 한다.
따라서 이 사건 심판대상은 ① 구 농업협동조합법(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되고, 2014. 6. 11. 법률 제12755호로 개정되기 전의 것) 제50조 제4항 중 ‘이사 선거’에서 제4호의 선거운동을 할 수 없도록 규정한 부분 및 구 농업협동조합법(2011. 3. 31. 법률 제10522호로 개정되고, 2014. 6. 11. 법률 제12755호로 개정되기 전의 것) 제172조 제2항 제2호 중 위 법률조항을 위반하여 선거운동을 한 자를 처벌하도록 규정한 부분, ② 농업협동조합법(2014. 6. 11. 법률 제12755호로 개정된 것) 제50조 제4항 중 ‘이사 선거’에서 제4호의 선거운동을 할 수 없도록 규정한 부분 및 제172조 제2항 제2호 중 위 법률조항을 위반하여 선거운동을 한 자를 처벌하도록 규정한 부분(이하 ①, ②를 합하여 ‘이 사건 법률조항들’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항의 내용은 다음과 같다.
[심판대상조항]
제50조(선거운동의 제한) ④ 누구든지 임원 선거와 관련하여 다음 각 호의 방법(조합장을 대의원회에서 선출하는 경우와 이사 및 감사 선거의 경우에는 제2호에 한정한다) 외의 선거운동을 할 수 없다.
1. 선전 벽보의 부착
2. 선거 공보의 배부
3. 합동 연설회 또는 공개 토론회의 개최
4. 전화(문자메시지를 포함한다)·컴퓨터통신(전자우편을 포함한다)을 이용한 지지 호소
5. 도로·시장 등 농림축산식품부령으로 정하는 다수인이 왕래하거나 집합하는 공개된 장소에서의 지지 호소 및 명함 배부
제172조(벌칙) ② 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 1년 이하의 징역 또는 1천만원 이하의 벌금에 처한다.
2.제50조 제4항·제6항(제107조·제112조에 따라 준용되는 경우를 포함한다) 또는 제130조제11항을 위반하여 선거운동을 한 자
제50조(선거운동의 제한) ④ 누구든지 임원 선거와 관련하여 다음 각 호의
방법(이사 및 감사 선거의 경우에는 제2호에 한정한다) 외의 선거운동을 할 수 없다.
1. 선전 벽보의 부착
2. 선거 공보의 배부
3. 합동 연설회 또는 공개 토론회의 개최
4. 전화(문자메시지를 포함한다)·컴퓨터통신(전자우편을 포함한다)을 이용한 지지 호소
5. 도로·시장 등 농림축산식품부령으로 정하는 다수인이 왕래하거나 집합하는 공개된 장소에서의 지지 호소 및 명함 배부
제172조(벌칙) ② 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 1년 이하의 징역 또는 1천만 원 이하의 벌금에 처한다.
2.제50조 제4항·제6항·제7항(제107조·제112조에 따라 준용되는 경우를 포함한다) 또는 제130조제11항을 위반하여 선거운동을 한 자
[관련조항]
제50조(선거운동의 제한) ⑤ 제4항에 따른 선거운동방법에 관한 세부적인 사항은 농림축산식품부령으로 정한다.
제8조의2(선거운동방법에 관한 세부사항 등) ① 법 제50조 제4항 각 호(법 제107조 및 법 제112조에서 준용하는 경우를 포함한다)에 따른 선거운동방법에 관한 세부사항은 별표와 같다.
[별표] 선거운동방법에 관한 세부사항(제8조의2 제1항 관련)
4. 전화·컴퓨터통신을 이용한 지지 호소
가. 전화·컴퓨터통신을 이용한 지지 호소 방법법 제50조 제4항 제4호(법 제107조 및 제112조에서 준용하는 경우를 포함한다) 또는 제130조 제11항에 따라 전화·컴퓨터통신을 이용하여 선거운동을 하고자 하는 후보자는 후보자등록마감일의 다음 날부터 선거일전일까지 아래의 어느 하나에 해당하는 방법으로 선거운동을 할 수 있다.
1)전화를 이용하여 송·수화자간 직접 통화하는 방식으로 선거운동을하는 방법
2) 문자(문자 외의 음성·화상·동영상 등은 제외한다)메시지를 이용하여 선거운동정보를 전송하는 방법
3)조합(중앙회장 선거의 경우에는 중앙회를 말한다. 이하 이 호에서같다)이 개설·운영하는 인터넷 홈페이지의 게시판·대화방 등에 선거운동정보를 게시하는 방법
4)컴퓨터통신을 이용하여 선거운동정보를 전자우편으로 전송하는방법
5)1) 및 2)에 따른 전화 또는 문자메시지를 이용한 선거운동은 야간(오후 10시부터 다음 날 오전 7시까지를 말한다)에는 할 수 없다.
3. 청구인들의 주장
지역농업협동조합(이하 ‘농협’이라 한다)은 농업인의 자주적인 협동조직으로 자유로운 선거운동을 통하여 자율적으로 임원을 선출할 필요가 있다. 나아가 산림조합법, 수산업협동조합법, 신용협동조합법, 소비자생활협동조합법은 각 조합의 임원선거의 경우 전화·컴퓨터통신을 이용한 지지 호소를 선거운동방법으로 허용하고 있고, 농협의 조합장 선거의 경우에도 전화·컴퓨터통신을 이용한 지지 호소를 선거운동방법으로 허용하고 있다. 그럼에도 불구하고, 이 사건 법률조항들은 농협의 이사 선거의 경우 선거 공보의 배부만을 허용하며, 전화·컴퓨터통신을 이용한 지지 호소를 금지하고 이를 위반할 경우 형사처벌함으로써, 조합원이자 이사 선거 후보자인 청구인들의 결사의 자유 및 표현의 자유를 침해한다.
4. 판 단
가. 농업협동조합법상 선거운동
(1) 의의
농업협동조합법은 선거운동에 대한 정의규정을 두지 않고, 다만 제50조 제1항에서 “누구든지 자기 또는 특정인을 지역농협의 임원이나 대의원으로 당선되게 하거나 당선되지 못하게 할 목적으로” 일정한 행위를 할 수 없다고 규정하고 있다. 지역농업협동조합정관례(2015. 7. 1. 농림축산식품부고시 제2015-37호로 개정된 것) 제77조는 선거운동이란 “당선되거나 되게 하거나 되지 못하게 하기 위한 행위를 말한다. 다만 선거에 관한 단순한 의견개진 및 의사표시, 입후보와 선거운동을 위한 준비행위에 해당하는 행위는 선거운동으로 보지 아니한다.”고 규정하고 있다.
대법원은 농업협동조합법상 선거운동이란 특정 후보자의 당선 내지 득표나 낙선을 위하여 필요하고도 유리한 모든 행위로서 당선 또는 낙선을 도모한다는 목적의사가 객관적으로 인정될 수 있는 능동적·계획적인 행위를 말하는 것으로, 구체적으로 어떠한 행위가 선거운동에 해당하는지를 판단할 때에는 단순히 행위의 명목뿐만 아니라 행위의 태양, 즉 그 행위가 행하여지는 시기·장소·방법 등을 종합적으로 관찰하여 그것이 특정 후보자의 당선 또는 낙선을 도모하는 목적의지를 수반하는 행위인지를 판단하여야 한다고 하고 있다(대법원 2011. 6. 24. 선고 2010도9737 판결 참조).
(2) 선거운동의 허용 여부
선거운동은 조합장을 이사회가 이사 중에서 선출하는 경우, 상임이사 선출의 경우, 조합원이 아닌 이사 선출의 경우에는 할 수 없고, 이를 위반하여 선거운동을 한 자는 1년 이하의 징역 또는 1천만 원 이하의 벌금에 처한다(농업협동조합법 제50조 제6항, 제172조 제2항 제2호, 이하 법률명을 생략한다). 위 규정의 반대해석상 당해 사건과 같이 조합원 중에서 비상임이사를 선출하는 경우에는 선거운동이 허용된다.
(3) 선거운동방법
누구든지 임원 선거와 관련하여 ① 선전 벽보의 부착(제1호), ② 선거 공보의 배부(제2호), ③ 합동 연설회 또는 공개 토론회의 개최(제3호), ④ 전화·컴퓨터통신을 이용한 지지 호소(제4호), ⑤ 도로·시장 등 다수인이 왕래하거나 집합하는 공개된 장소에서의 지지 호소 및 명함 배부(제5호) 외의 선거운동을 할 수 없고, 이를 위반하여 선거운동을 한 자는 1년 이하의 징역 또는 1천만 원 이하의 벌금에 처한다(제50조 제4항, 제172조 제2항 제2호).
다만 이사 선거의 경우에는 선거 공보의 배부만을 허용하고 있는바(제50조 제4항), 구체적인 선거운동방법은 다음과 같다(제50조 제5항, 시행규칙 제8조의2 제1항 별표 참조). 선거 공보는 1매(양면 인쇄 가능)만 허용되는데, 길이 29.7㎝×너비 21㎝ 이내의 규격으로, 후보자의 기호·사진·성명·주소·생년월일·학력·주요경력 및 선거공약만을 게재하여야 한다. 후보자는 후보자등록마감일 후 2일까지 조합선거관리위원회에 선거 공보를 제출하여야 하고, 조합선거관리위원회는 제출마감일 후 2일까지 선거인에게 발송하되, 투표안내문과 동봉하여 발송할 수 있다. 후보자가 제출마감일까지 선거 공보를 제출하지 아니하는 경우와 규격을 넘는 선거 공보를 제출한 경우에는 그 선거 공보를 발송하지 아니한다. 다만 이사 선거의 경우 조합선거관리위원회는 후보자로
하여금 사진 및 선거 공보 전산원고를 후보자등록마감일 후 2일까지 제출하게 한 후 각 후보자의 기호 순으로 선거 공보를 작성하여 제출마감일 후 2일까지 투표안내문과 동봉하여 선거인에게 발송할 수 있으며, 이 경우 선거 공보의 작성비용은 조합이 부담한다.
이 사건 법률조항들은 이사 선거의 경우 제50조 제4항 제4호의 전화·컴퓨터통신을 이용한 지지 호소를 금지하고 있는바, 제50조 제4항 제4호의 구체적인 선거운동방법은 다음과 같다(제50조 제5항, 시행규칙 제8조의2 제1항 별표 참조). 후보자는 후보자등록마감일의 다음 날부터 선거일 전일까지 ① 전화를 이용하여 송·수화자 간 직접 통화하는 방식으로 선거운동을 하는 방법, ② 문자(문자 외의 음성·화상·동영상 등은 제외한다)메시지를 이용하여 선거운동정보를 전송하는 방법, ③ 조합이 개설·운영하는 인터넷 홈페이지의 게시판·대화방 등에 선거운동정보를 게시하는 방법, ④ 컴퓨터통신을 이용하여 선거운동정보를 전자우편으로 전송하는 방법으로 선거운동을 할 수 있고, 위 ①,②의 경우 야간(오후 10시부터 다음 날 오전 7시까지를 말한다)에는 할 수 없다.
(4) 선거운동기간
선거운동은 후보자등록마감일의 다음 날부터 선거일 전일까지만 할 수 있고, 이를 위반할 경우 1년 이하의 징역 또는 1천만 원 이하의 벌금에 처한다(제50조 제7항, 제172조 제2항 제3호).
나. 이 사건 법률조항들에 대한 판단
(1) 제한되는 기본권
(가) 결사의 자유
헌법 제21조가 규정하는 결사의 자유라 함은 다수의 자연인 또는 법인이 공동의 목적을 위하여 단체를 결성할 수 있는 자유를 말하고, 적극적으로 단체결성의 자유, 단체존속의 자유, 단체활동의 자유, 결사에의 가입·잔류의 자유와 소극적으로 기존의 단체로부터 탈퇴할 자유와 결사에 가입하지 아니할 자유를 모두 포함한다.
농업협동조합법은 농협을 법인으로 하면서(제4조), 공직선거에 대한 관여를 금지하며(제7조), 조합의 재산에 대하여 국가 및 지방자치단체의 조세 외의 부과금이 면제되도록 규정하고 있어(제8조), 이를 공법인으로 볼 여지가 있다. 그러나 농협은 조합원의 경제적·사회적·문화적 지위의 향상을 목적으로 하는 농업인의 자주적 협동조직으로, 조합원 자격을 가진 20인 이상이 발기인이
결사의 자유에는 단체활동의 자유도 포함되는데, 단체활동의 자유는 단체 외부에 대한 활동뿐만 아니라 단체의 조직, 의사형성의 절차 등 단체의 내부적 생활을 스스로 결정하고 형성할 권리인 단체 내부 활동의 자유를 포함한다(헌재 2012. 12. 27. 2011헌마562 등 참조). 농협의 이사는 이사회의 구성원이 되어, 업무집행의 의사결정에 참여하고 의결된 사항에 대하여 조합장이나 상임이사의 업무집행상황을 감독한다(제43조 제2항, 제3항, 제4항). 그러므로 선거를 통한 이사 선출행위는 결사 내 의사결정기관의 구성에 관한 자율적인 활동이고, 이사 선거 후보자의 선거운동은 결사의 자유의 보호범위에 포함된다.
이 사건 법률조항들은 이사 선거와 관련하여 전화·컴퓨터통신을 이용한 지지 호소를 할 수 없도록 하고, 이를 위반하여 선거운동을 한 자를 처벌하므로, 이사 선거 후보자의 결사의 자유를 제한한다.
(나) 표현의 자유
이 사건 법률조항들은 누구든지 이사 선거와 관련하여 전화·컴퓨터통신을 이용한 지지 호소의 선거운동을 할 수 없도록 하고, 이를 위반하여 선거운동을 한 자를 처벌하므로, 이사 선거에 출마한 후보자가 위 선거운동방법으로 자신의 선거공약 등을 표현할 자유를 제한하고 있다(헌재 2013. 7. 25. 2012헌바112 참조).
(다) 소결
따라서 이 사건 법률조항들은 농협 이사 선거 후보자의 결사의 자유 및 표현의 자유를 제한한다.
(2) 결사의 자유 및 표현의 자유 침해 여부
(가) 입법목적의 정당성 및 수단의 적합성
농협은 농업인의 자조조직이지만 그 수행하는 사업 내지 업무가 국민경제에서 상당한 비중을 차지하고, 국가나 국민 전체와 관련된 경제적 기능에 있어서 금융기관에 준하는 공공성을 가지는 점을 고려할 때 농협의 의사결정을 담당하는 이사가 공정한 선거에 의하여 선출되는 것은 매우 중요하다.
이 사건 법률조항들의 입법목적은 농협 이사 선거가 과열되는 과정에서 후보자들의 경제력 차이에 따른 불균형한 선거운동 및 흑색선전을 통한 부당한 경쟁이 이루어짐으로써 선거의 공정이 해쳐지는 것을 방지하려는 데 있다(대법원 2004. 7. 22. 선고 2004도2290 판결 참조). 선거 공보의 배부를 통한 선거운동만을 허용하고 전화·컴퓨터통신을 이용한 지지 호소의 선거운동을 금지하고 이를 위반하여 선거운동을 한 자를 처벌하는 것은 위 입법목적을 달성하기 위한 적합한 수단이 된다.
따라서 이 사건 법률조항들은 그 입법목적의 정당성 및 수단의 적합성이 인정된다.
(나) 침해의 최소성
1) 결사의 구성원들은 기관을 구성하는 선거를 통하여 간접적인 방식으로 의사를 표출하고, 이사의 업무에 대한 평가 및 통제를 하며, 스스로 결사의 의사결정과정에 참여하고 있다는 자주의식을 고양하게 된다. 한편 이사는 선거를 통하여 구성원의 지지와 동의를 확보함으로써 민주적 정당성을 확보한다. 즉 결사 내에서 이사 선거는 결사의 자율성 및 민주성을 확보하는 기능을 가진다. 이와 같은 이사 선거의 중요성을 고려하면, 입법자는 선거운동방법을 규정하는 데 있어 결사의 자율적인 규율을 가능한 존중할 필요가 있다.
그런데 이 사건 법률조항들은 이사 선거에 있어 선거 공보의 배부만을 허용하고 있다. 이사 선거 후보자는 선거 공보를 단 1회 발송하는 것만으로 선거운동을 해야 하므로, 조합원들에 대하여 자신의 선거공약 등을 표현할 기회가 부족하고, 조합원들 역시 이사 선거 후보자의 역량과 자질을 제대로 평가할 수 있을 만큼의 정보를 제공받고 있다고 보기 어렵다. 이사 선거 후보자의 선거운동이 극히 제한적으로 허용되고 있는 현 상황에서는 선거가 혈연·지연·학연 등 선거인과 피선거인 사이에 이전부터 고착된 연대에 기초하여 이루어지거나, 금품제공 등 부정한 방법에 의존하게 될 가능성이 크다. 이러한 상황에서 실시되는 선거는 조합원들의 의사를 반영하고 이사가 조합원들의 지지와 동의를 통하여 민주적 정당성을 확보하여 농협의 기관을 구성하는 기능을 제대로 수행할 수 없게 된다.
2) 농업협동조합법 제50조 제4항이 열거하고 있는 선거운동방법 중 선거 벽보의 부착(제1호), 합동 연설회 또는 공개 토론회의 개최(제3호), 다수인이 왕래하거나 집합하는 공개된 장소에서의 지지 호소 및 명함 배부(제5호) 등은 비조합원 및 비선거권자에 대하여 불필요한 정보를 전달하므로 해당 지역 내
선거 분위기를 과열시킬 우려가 있어 이를 금지할 필요가 있다고 하더라도, 수신자를 설정할 수 있는 전화·컴퓨터통신을 이용한 지지 호소(제4호)라는 선거운동방법까지 금지하는 것이 입법목적 달성을 위한 필요최소한의 제한인지 살펴본다.
컴퓨터통신은 누구나 손쉽게 접근이 가능하고 이를 이용하는 비용이 거의 발생하지 아니하거나 또는 적어도 상대적으로 매우 저렴하여 선거운동비용을 획기적으로 낮출 수 있는 매체로 평가받고 있다(헌재 2011. 12. 29. 2007헌마1001 등 참조). 나아가 공직선거와 달리 제한된 지역에서 이루어지는 농협 이사 선거의 경우 전화, 문자메시지를 이용한 비용은 상대적으로 저렴하고, 대부분 농협이 채택하고 있는 간선제의 경우 수신자의 범위가 선거권자인 대의원으로 한정되므로 더욱 그러하다. 따라서 형평성, 저비용성의 측면에서 전화·컴퓨터통신을 이용한 지지 호소의 선거운동방법을 허용한다고 하더라도 후보자 간의 경제력 차이에 따른 불균형 내지 불공정이 심화될 우려는 거의 없다고 볼 수 있다.
또한 후보자에 대한 인신공격적 비난이나 허위사실 적시를 통한 비방 등에 관하여는 농업협동조합법에서 그 행위를 직접적으로 금지하고 처벌하는 규정을 마련하고 있다(제50조 제3항, 제172조 제3항 참조). 이때 입법자는 농협 임원 선거의 특수성을 고려하여, 벌금형의 하한을 500만 원으로 정함으로써 작량감경하여도 100만 원 이상의 형을 선고할 수밖에 없어 당선이 무효로 되고(제173조), 일정한 기간 임원의 자격을 박탈되도록(제49조) 규정하고 있다.
이상의 사정들을 종합하여 볼 때, 후보자들의 경제력 차이에 따른 불균형, 무분별한 흑색선전 등으로 인하여 선거의 공정성이 저해되는 상황을 방지한다는 명목으로 전화·컴퓨터통신을 이용한 지지 호소의 선거운동방법까지 금지하는 방안이 반드시 필요하다고 보기는 어렵다.
3) 수산업협동조합법, 산림조합법, 중소기업협동조합법, 신용협동조합법, 새마을금고법, 소비자생활협동조합법은 각 그 법률에 의하여 설립된 조합 또는 금고의 이사 선거의 경우 복수의 선거운동방법을 허용하고 있다. 특히 전화·컴퓨터통신을 이용한 지지 호소의 선거운동방법은 모두 허용하고 있다. 2015년 2월 현재 조합별 조합원수는 농협이 2,049명, 수산업협동조합이 1,728명, 산림조합이 3,457명으로 개별 지역농협의 규모가 다른 조합에 비하여 크다고 할 수 없는 점, 다른 조합 또는 금고도 선거의 공정한 관리를 위하여 내부 기관인 조합선거관리위원회를 두고 있는 점 등을 고려하면, 농협의 이사 선거만 유달
리 엄격한 규제를 요한다고 보기는 어렵다.
특히 특정 직업군의 이익 도모와는 무관하게 해당 지역 내 일반인들을 대상으로 하여 금융업을 영위하는 것을 주된 목적으로 하는 새마을금고, 신용협동조합의 경우에는 유사금융기관으로서의 특성이 강하여 그 이사 지위가 가지는 공공성의 요청이 더욱 크다고 볼 수 있음에도(헌재 2010. 10. 28. 2008헌마612 등 참조), 그 이사 선거의 경우 전화·컴퓨터통신을 이용한 지지 호소를 포함한 복수의 선거운동방법을 허용하고 있다.
위와 같이 농협과 그 기능 또는 조직이 유사한 다른 조합 또는 금고의 이사 선거의 선거운동방법과 비교하여 보더라도, 이 사건 법률조항들이 농협 이사 선거 후보자의 결사의 자유, 표현의 자유를 지나치게 제한하고 있음을 확인할 수 있다.
4) 위에서 본 바와 같은 농협 내에서 이사 선거가 갖는 중요성, 전화·컴퓨터통신을 이용한 지지 호소의 선거운동방법이 갖는 특성, 다른 유사 조합 또는금고의 이사 선거의 선거운동방법과의 형평성 등을 종합적으로 고려하여 보면, 이 사건 법률조항들이 그 침해의 최소성을 충족하고 있다고 보기는 어렵다.
(다) 법익의 균형성
이 사건 법률조항들이 달성하려고 하는 공익은 공공성이 강한 법인인 농협의 이사회를 구성하는 선거가 공정하게 이루어지도록 하는 것이나, 조합원의 결사의 자유 및 표현의 자유 제한을 정당화할 정도로 크다고 보기는 어려우므로, 법익의 균형성도 인정되지 아니한다.
(라) 소결
따라서 이 사건 법률조항들은 과잉금지의 원칙을 위반하여 농협 이사 선거 후보자의 결사의 자유 및 표현의 자유를 침해한다.
5. 결 론
그렇다면 이 사건 법률조항들은 모두 헌법에 위반되므로, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판관
재판관 박한철(재판장) 이정미 김이수 이진성 김창종 안창호 강일원 서기석 조용호