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판시사항
가. (1) ‘전주와 그 전주에 가공으로 설치된 전선로’를 지중이설 요청의 대상으로 규정한 전기사업법(2011. 3. 30. 법률 제10500호로 개정된 것) 제72조의2 제1항(이하 ‘지중이설 조항’이라 한다)이 시행되기 전부터 송전선로 선하지를 소유해 온 청구인들이 지중이설 조항이 시행된 지 1년이 지나 청구한 헌법소원이 청구기간을 준수하였는지 여부(소극)
(2) ‘철탑과 그 철탑에 가공으로 설치된 전선로’ 선하지 소유자인 청구인들에게 ‘전주와 그 전주에 가공으로 설치된 전선로’의 지중이설 비용을 그 요청자로 하여금 부담하도록 규정한 전기사업법(2011. 3. 30. 법률 제10500호로 개정된 것) 제72조의2 제2항 본문(이하 ‘비용부담 조항’이라 한다)에 대한 자기관련성이 인정되는지 여부(소극)
나. 지중이설 조항이 ‘철탑과 그철탑에 가공으로 설치된 전선로’를지중이설 요청의 대상으로 규정하지 않음으로써 그 선하지 소유자의 평등권을 침해하는지 여부(소극)
다. (1) ‘송·변전설비 주변지역의 보상 및 지원에 관한 법률’(2014. 1. 28. 법률 제12356호로 제정된 것, 이하 ‘송전설비주변법’이라 한다)이 정한 보상 및 지원의 성격(수혜적 급부)과 위 보상 및 지원에서 배제된 청구인들이 제한받는 기본권(평등권)
(2) 송전설비주변법 제2조 제2호 가목(이하 ‘송전선로 주변지역 조항’이라 한다)이 345kV 이상 지상 송전선로의 주변지역만을 송전선로주변법상 지원 사업의 대상으로 규정한 것이 154kV 지상 송전선로 주변지역 주민의 평등권을 침해하는지 여부(소극)
(3) 송전설비주변법 제2조 제3호(이하 ‘재산적 보상지역 조항’이라 한다)가 345kV 이상 지상 송전선로 주변지역 중 일정한 범위로 재산적 보상지역을 한정한 것이 재산적 보상 대상에서 배제된 청구인들의 평등권을 침해하는지 여부(소극)
(4)송전설비주변법 제2조 제4호(이하 ‘주택매수 청구지역 조항’이라 한다)가 345kV 이상 지상 송전선로 주변지역 중 일정한 범위로 주택매수 청구지역을 한정한 것이 주택매수 청구 대상에서 배제된 청구인들의 평등권을 침해하는지 여부(소극)
결정요지
가. (1) 청구인 안○관, 임○택은 지중이설 조항이 2011. 10. 1. 시행되기 전부터 송전선로 선하지를 소유하고 있었으므로 지중이설 조항의 시행과 동시에 기본권 침해를 받았고, 위 청구인들은 그로부터 1년이 지나 이 사건 헌법소원을 제기하였으므로 이 부분 심판청구는 청구기간을 준수하지 못하였다.
(2) 비용부담 조항은 ‘전주와 그 전주에 가공으로 설치된 전선로’ 선하지 소유자가 전주와 그 전주에 가공으로 설치된 전선로의 지중이설을 요청하는 경우에 적용되는 조항이므로, ‘철탑과 그 철탑에 가공으로 설치된 송전선로’ 선하지 소유자인 청구인들에게 위 조항에 대한 기본권 침해의 자기관련성이 인정되지 않는다.
나. 지중이설 조항은 ‘전주와 그 전주에 가공으로 설치된 전선로’ 선하지 소유자의 지중이설 요청권을 법령상 명확히 하기 위한 것이고, ‘철탑과 그 철탑에 가공으로 설치된 전선로’ 선하지 소유자들의 지중이설 요청을 금지하거나 제한하는 조항이 아니다. ‘철탑과 그 철탑에 가공으로 설치된 전선로’는 지중이설이 기술적으로 용이하지 않고 상당한 재정적 부담을 초래하는 반면, 그 지중이설의 수혜범위가 한정적이어서 사회적 효용이 크지 않다. 또한 생명이나 신체의 건강을 보호하기 위하여 반드시 전선로의 지중이설이 제도적으로 보장되어야 한다고 보기도 어렵다. 따라서 지중이설 조항이 ‘전주와 그 전주에 가공으로 설치된 전선로’만을 지중이설 요청의 대상으로 규정한 것에는 합리적인 이유가 있고, ‘철탑과 그 철탑에 가공으로 설치된 전선로’ 선하지 소유자인 청구인의 평등권을 침해하지 않는다.
다. (1) 지상 송전선로 주변지역 주민들은 토지 등의 사용·수익·처분에 법적으로 아무런 제한을 받고 있지 않으므로, 위 주민들의 재산권에 사회적 제약의 범위를 넘어서는 과도한 제한이 발생하였다고 보기는 어렵다. 특고압 송전선로에서 발생하는 극저주파 전자계에 장기간 노출할 경우 인체에 유해성을 미치는지 여부는 과학적으로 확실하게 규명되지 않았다. 결국 송전설비주변법상의 보상·지원은 지상 송전선로의 원활한 건설을 통한 전력수급의 안정이라는 정책적 목적을 위한 수혜적인 성격의 급부에 해당한다. 따라서 송전설비주변법의 보상·지원에서 배제됨으로 인하여 청구인들의 재산권, 환경권이 침해될 여지는 없고, 청구인들의 평등권이 침해되는지 여부만이 문제된다.
(2) 154kV 지상 송전선로 주변지역의 평균 지가하락률과 전자계의 영향은 345kV 이상 지상 송전선로 주변지역 보다 상대적으로 낮다. 154kV 지상 송전선로는 지역 전력공급설비로도 이용되어, 그 주변지역 주민들은 그로 인한 불이익뿐만 아니라 전력공급의 혜택도 받는다. 154kV 지상 송전선로는 전체 송전선로의 약 54%를 차지하며, 대부분 도심경계지역을 통과할 뿐만 아니라 전국에 걸쳐 설치되어 있으므로, 그 주변지역을 지원 대상에 포함시키게 되면 행정적·재정적 부담을 초래하게 된다. 결국 입법자는 한정된 재원을 우선적으로 지원할 필요가 크다고 판단한 345kV 이상 지상 송전선로의 주변지역부터 지원 대상에 포함시킨 것이고, 이러한 입법자의 판단이 불합리한 것이라고 볼 수 없으므로 송전선로 주변지역 조항이 154kV 지상 송전선로의 주변지역 주민인 청구인의 평등권을 침해하였다고 할 수 없다.
(3) 지상 송전선로의 주변지역 주민들이 입는 불이익의 범위와 정도 등을 고려할 때, 154kV 지상 송전선로 주변지역을 재산적 보상지역에서 제외한 것에는 합리적 이유가 있다. 재산적 보상지역은 대체로 선하지에 인접한 잔여지의 평균 토지 감가율과 유사한 수준을 반영한 것이고, 재산적 보상지역을 넘는 일정 범위의 지역에 대하여는 사업자가 매년 지원 사업을 실시하므로, 재산적 보상지역의 범위가 지나치게 협소하여 불합리하다고 볼 수 없다. 따라서 재산적 보상지역 조항은 재산적 보상 대상에서 배제된 청구인들의 평등권을 침해하였다고 할 수 없다.
(4) 지상 송전선로의 주변지역 주민들이 입는 불이익의 범위와 정도 등을 고려할 때, 154kV 지상 송전선로 주변지역을 주택매수 청구지역에서 제외한 것에는 합리적 이유가 있다. 주택매수 청구지역은 대체로 선하지에 인접한 잔여지의 평균 토지 감가율과 유사한 수준을 반영한 것이고, 입법자는 일상 생활공간으로서의 주거의 중요성을 고려하여 재산적 보상지역 보다 훨씬 넓은 지역을 주택매수 청구지역으로 설정하였을 뿐만 아니라, 주택매수 청구지역 범위를 넘는 일정 범위의 지역에 대하여는 사업자로 하여금 매년 지원 사업을 실시하도록 규정하였다. 따라서 주택매수 청구지역 조항은 주택매수 청구 대상에서 배제된 청구인들의 평등권
을 침해하였다고 할 수 없다.
(5)송전설비주변법은 재산적 보상이나 주택매수청구뿐만 아니라 주변지역에 대한 지원사업도 예정하고 있어 사업자에게 상당한 재정적 부담을 지우고 있는데, 수혜범위를 지나치게 소급하여 확대시킨다면 막대한 재정적 부담으로 인하여 실질적으로 보상이 필요한 지역에 오히려 보상을 하지 못하는 불합리한 결과가 발생할 위험이 있다. 지상 송전선로의 건설 이후 장기간 시간이 흘러 토지나 주택의 소유자가 변동된 경우 청구권자 확정과 같은 복잡한 법률문제도 야기될 우려가 있다. 결국 부칙 조항이 송전설비주변법 공포일 당시 사용전검사를 완료한 후 2년을 경과하지 아니한 지상 송전선로 주변지역에 대하여만 재산적 보상이나 주택매수를 청구할 수 있도록 규정한 것을 불합리하다고 보기 어려우므로, 부칙 조항은 재산적 보상이나 주택매수 청구의 대상에서 배제된 청구인들의 평등권을 침해하지 않는다.
심판대상조문
송·변전설비 주변지역의 보상 및 지원에 관한 법률(2014. 1. 28. 법률 제12356호로 제정된 것) 제2조 제2호 가목, 제3호, 제4호, 부칙 제2조
참조조문
구 송·변전설비 주변지역의 보상 및 지원에 관한 법률(2014. 1. 28. 법률 제12356호로 제정되고, 2014. 6. 3. 법률 제12738호로 개정되기 전의 것) 제5조 제1항
송·변전설비 주변지역의 보상 및 지원에 관한 법률(2014. 1. 28. 법률 제12356호로 제정된 것) 제1조, 제2조 제5호, 제4조, 제5조 제2항 내지 제4항, 제6조 제1항, 제7조 제1항, 제8조 제1항, 제9조 제1항, 제10조 제1항, 제2항, 부칙 제1조
참조판례
다. 헌재 2005. 9. 29. 2002헌바84 등, 판례집 17-2, 98, 119-120
당사자
청 구 인[별지 1]과 같음
주문
1.청구인 안○관, 임○택의 전기사업법(2011. 3. 30. 법률 제10500호로 개정된 것) 제72조의2 제1항에 대한 심판청구와 청구인 손○호, 안○관, 임○택의 전기사업법(2011. 3. 30. 법률 제10500호로 개정된 것) 제72조의2 제2항 본문에 대한 심판청구를 각하한다.
2. 청구인 손○호, 안○관, 임○택의 나머지 심판청구와 청구인 구○자, 최○례의 심판청구를 모두 기각한다.
이유
1. 사건개요
가.청구인구○자는1992년부터 밀양시 부북면 ○○리 ○○ 대 380㎡ 및 그 지상 주택, 같은 리 일대 토지를 소유하고 있다. 그런데 2007. 12. 6. 산업자원부 고시 제2007-138호로 ‘765kV 신고리-북경남 송전선로(2구간) 건설사업’이 실시됨에 따라, 위 주택은 765kV 지상 송전선로 양측 가장 바깥선으로부터 약 208m, 위 토지들은 약 55m 내지 209m 정도 떨어진 곳에 위치하게 되었다. 그러나 ‘송·변전설비 주변지역의 보상 및 지원에 관한 법률’(2014. 1. 28. 법률 제12356호로 제정된 것, 이하 ‘송전설비주변법’이라 한다) 제2조 제3호에서 ‘재산적 보상지역’을 765kV 지상 송전선로 양측 가장 바깥선으로부터 각각 33미터 이내의 지역으로, 같은 조 제4호에서 ‘주택매수 청구지역’을 765kV 지상 송전선로 양측 가장 바깥선으로부터 각각 180미터 이내의 지역으로 한정하여, 청구인 구○자는 위 토지들 및 주택에 대하여 재산적 보상 및 주택매수를 청구할 수 없었다.
나. 청구인 손○호는 1970년부터 경북 청도군 각북면 □□리 □□ 답 1,504㎡를 소유하고 있다. 그런데 2007.12. 26. 산업자원부 고시 제2007-145호로 ‘345kV 북경남분기 송전선로 건설사업’이 실시됨에 따라 위 토지 바로 위로 345kV 지상 송전선로가 지나가게 되었다. 청구인 손○호는 위 송전선로의 지중이설을 요청하려 하였으나, 전기사업법(2011. 3. 30. 법률 제10500호로 개정된 것, 이하 ‘전기사업법’이라 한다) 제72조의2 제1항에서 ‘전주와 그 전주에 가공으로 설치된 전선로’만을 지중이설의 대상으로 규정하고, 제2항에서 그 비용을 요청자가 부담하도록 규정하여, 지중이설을 요청할 수 없었다. 또한 청구인 손○호는 송전설비주변법 제2조 제3호가 345kV 지상 송전선로 양측 가장 바깥선으로부터 각각 13미터 이내의 지역만을 ‘재산적 보상지역’으로 규정하여, 그 범위를 넘는 부분의 토지에 대하여는 재산적 보상을 청구할 수 없었다.
다. 청구인 최○례는 1997년부터 여수시 율촌면 △△리 △△ 대 972㎡ 및 그 지상 주택의 1/2 지분을 소유하고 있다. 위 주택은 2011. 3. 14. 지식경제부고시 제2011-35호로 ‘154kV 여천#2-율촌 송전선로 건설사업’이 실시됨에 따라 위 154kV 지상 송전선로로부터 약 74m 떨어진 곳에 위치하게 되었는데, 송전설비주변법 제2조 제2호 가목의 ‘송전선로 주변지역’, 같은 조 제3호의 ‘재산적 보상지역’, 같은 조 제4호의 ‘주택매수 청구지역’은 모두 345kV 이상의 지상 송전선로에 대하여만 적용하도록 규정하고 있어, 청구인 최○례는 재산적 보상이나 주택매수 등을 청구할 수 없게 되었다.
라. 청구인 안○관은 1973년부터 서산시 팔봉면 ▽▽리 ▽▽ 목장용지 1260㎡ 및 그 지상 주택, 같은 리 일대 토지를 소유하고 있다. 그런데 1994년부터 위 서산시 팔봉면 ▽▽리 ▽▽ 바로 위로 345kV 신당진-태안화력 지상 송전선로가 지나가게 되었다. 청구인 안○관은 위 송전선로의 지중이설을 요청하려 하였으나, 위 나.에서 본 바와 같은 이유로 지중이설을 요청할 수 없었다. 또한, 송전설비주변법 부칙(2014. 1. 28. 법률 제12356호) 제2조가 송전설비주변법 공포일 당시 전기사업법 제63조에 따른 사용전검사를 완료한 후 2년이 경과하지 아니한 경우에만 재산적 보상 및 주택매수를 청구할 수 있도록 규정하여, 청구인 안○관은 재산적 보상과 주택매수도 청구할 수 없었다.
마. 청구인 임○택은 2009년부터 당진시 석문면 ××리 ×× 답 8,275㎡, 같은 리 일대 토지를 소유하고 있다. 그런데 1998년부터 위 토지들 바로 위로 765kV 당진 신서산 지상 송전선로가 지나가고 있었다. 청구인 임○택은 위 송전선로의 지중이설을 요청하고 재산적 보상을 청구하려 하였으나, 위 라.에서 본 바와 같은 이유로 지중이설을 요청할 수 없었고, 재산적 보상도 청구할 수 없었다.
바. 이에 청구인들은 전기사업법 제72조의2, 송전설비주변법 제2조 제2호 가목, 제3호, 제4호, 부칙 제2조 등이 청구인들의 재산권, 환경권, 평등권 등을 침해한다고 주장하며, 2014. 10. 24. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
청구인들은 전기사업법 제72조의2, 송전설비주변법 제2조 제2호 가목, 제3호, 제4호, 제4조 제3항, 제5조 제4항 중 제4조 제3항을 준용하는 부분, 부칙 제2조의 위헌확인을 구한다. 그런데 청구인들은 전기사업법 제72조의2 중 ‘전주와 그 전주에 가공으로 설치된 전선로’만을 지중이설의 대상으로 규정하고 있는 제1항과, 지중이설 요청자가 원칙적으로 지중이설의 비용을 부담하도록 규정한 제2항 본문만을 다투고 있으므로 이 부분으로 심판대상을 한정한다. 또한 청구인들은 재산적 보상과 주택매수 청구의 청구기간 자체를 다투는 것이 아니라 위 법 시행 이전에 이미 송전선로의 건설이 완료된 후 2년이 경과한 지역들을 보상대상에서 제외한 것을 다투고 있으므로 재산적 보상과 주택매수 청구에 관한 경과조치를 규정한 부칙 제2조만을 심판대상으로 한정한다.
따라서 이 사건 심판대상은 전기사업법(2011. 3. 30. 법률 제10500호로 개정된 것) 제72조의2 제1항(이하 ‘지중이설 조항’이라 한다), 제2항 본문(이하 ‘비용부담 조항’이라 한다), ‘송·변전설비 주변지역의 보상 및 지원에 관한 법률’(2014. 1. 28. 법률 제12356호로 제정된 것) 제2조 제2호 가목(이하 ‘송전선로 주변지역 조항’이라 한다), 제2조 제3호(이하 ‘재산적 보상지역 조항’이라 한다), 제2조 제4호(이하 ‘주택매수 청구지역 조항’이라 한다), 부칙(2014. 1. 28. 법률 제12356호) 제2조(이하 ‘부칙 조항’이라 한다)가 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다.
심판대상조항은 아래와 같고, 관련조항은 [별지 2]와 같다.
[심판대상조항]
제72조의2(가공전선로의 지중이설) ① 시장·군수·구청장 또는 토지소유자는 전주와 그 전주에 가공으로 설치된 전선로(제20조에 따라 전주에 설치된 전기통신선로설비를 포함한다)의 지중이설(이하 ‘지중이설’이라 한다)이 필요하다고 판단하는 경우 전기사업자에게 이를 요청할 수 있다.
② 제1항에 따른 지중이설에 필요한 비용은 그 요청을 한 자가 부담한다. (단서 생략)
‘송·변전설비 주변지역의 보상 및 지원에 관한 법률’(2014. 1. 28. 법률 제12356호로 제정된 것)
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
2.‘송·변전설비 주변지역’이란 다음 각 목의 지역을 말한다. 다만, 산업통상자원부장관은 송·변전설비 주변지역의 경계가 지방자치법 제4조의2 제4항에 따른 행정 운영상 리(里) 등 일정한 주거지역을 통과하는 경우에는 지리적 상황과 생활여건 등을 고려한 범위에서 제6조에 따른 주변지역 지원 심의위원회의 심의를 거쳐 송·변전설비 주변지역의 범위를 결정할
수 있다.
가.‘송전선로 주변지역’이란 전압이 34만 5천 볼트 이상인 지상 송전선로가 지나가는 선하(線下)지역 인근을 가리키며, 그 범위는 76만 5천 볼트 송전선로의 경우에는 송전선로 양측 가장 바깥선으로부터 각각 1,000미터이내, 34만 5천 볼트 송전선로의 경우에는 송전선로 양측 가장 바깥선으로부터 각각 700미터 이내의 지역을 말한다.
3. ‘재산적 보상지역’이란 지상 송전선로의 건설로 인하여 재산상의 영향을 받는 지역으로서, 76만 5천 볼트 송전선로의 경우에는 송전선로 양측 가장 바깥선으로부터 각각 33미터 이내의 지역, 34만 5천 볼트 송전선로의 경우에는 송전선로 양측 가장 바깥선으로부터 각각 13미터 이내의 지역을 말한다. 다만, 전기사업법 제90조의2에 따른 보상이 적용되는 지역과 국유재산법 제5조 및 ‘공유재산 및 물품 관리법’ 제4조에 따른 부동산은 제외한다.
4. ‘주택매수 청구지역’이란 지상 송전선로 건설로 인하여 주거상·경관상의 영향을 받는 지역으로서, 76만 5천 볼트 송전선로의 경우에는 송전선로 양측 가장 바깥선으로부터 각각 180미터 이내의 지역, 34만 5천 볼트 송전선로의 경우에는 송전선로 양측 가장 바깥선으로부터 각각 60미터 이내의 지역을 말한다. 이 경우 ‘주택’은 주택법 제2조 제1호에 따른 주택을 말한다.
‘송·변전설비 주변지역의 보상 및 지원에 관한 법률’ 부칙(2014. 1. 28. 법률 제12356호)
제2조(재산적 보상 및 주택매수 청구에 관한 경과조치) 제4조에 따른 재산적 보상 및 제5조에 따른 주택매수 청구는 이 법 공포일 당시 전기사업법 제63조에 따른 사용전검사를 완료한 후 2년이 경과하지 아니한 재산적 보상지역 및 주택매수 청구지역에 대해서도 이 법 시행일 이후 1년간 적용한다.
3. 청구인들의 주장 요지
가.송전선로의 환경적 위해로부터 벗어날 수 있도록 그 선하지 소유자들에게 송전선로의 지중이설 요청권을 법적으로 보장할 필요가 있다. 지중이설 조항과 비용부담 조항은 합리적인 이유 없이 송전선로를 지중이설의 대상에서 제외하고, 지중이설 비용을 요청자에게 부당하게 전가하여 송전선로 선하지 소유자들인 청구인 손○호, 안○관, 임○택의 평등권, 재산권, 환경권을 침해한다.
나.송전선로 주변지역 조항은 345kV이상의 지상 송전선로만 송전설비주변법상의 지원 대상으로 규정하나 154kV 지상 송전선로 주변지역에도 상당한 환경적 위해와 재산상 영향이 존재하므로, 송전선로 주변지역 조항은 청구인 최○례의 재산권, 환경권, 평등권을 침해한다.
다.재산적 보상지역 조항은 154kV 지상 송전선로 주변지역을 합리적인 이유 없이 보상대상에서 제외하고, 전자계와 재산적 영향을 고려하지 않고 보상지역을 지나치게 협소하게 설정하여, 청구인 최○례, 구○자,손○호, 안○관의 재산권, 환경권, 평등권을 침해한다.
라. 주택매수 청구지역 조항은 154kV 지상 송전선로 주변지역을 합리적인 이유 없이 주택매수 청구대상에서 제외하고, 전자계의 인체위해성에도 불구하고 매수청구지역을 지나치게 협소하게 규정하여, 청구인 최○례, 구○자의 재산권, 환경권, 평등권을 침해한다.
마. 부칙 조항은 송전설비주변법 시행 이전부터 장기간 피해를 감수하여온 송전선로 주변지역 주민들을 재산적 보상 등의 대상에서 자의적으로 배제하고 있으므로, 청구인 안○관, 임○택의 재산권, 환경권, 평등권을 침해한다.
4. 판 단
가. 적법요건에 대한 판단
(1) 청구인 안○관, 임○택의 지중이설 조항에 대한 심판청구
청구인 안○관이 1973년부터 소유해 온 토지 위로는 1994년부터 송전선로가 지나가고 있었고, 청구인 임○택은 1998년부터 송전선로가 지나가고 있었던 토지를 2009년부터 소유하게 되었는데, 지중이설 조항은 2011. 10. 1. 시행되었다. 위 청구인들은 지중이설 조항의 시행과 동시에 기본권 침해를 받았고 그로부터 1년이 지난 2014. 10. 24. 이 사건 헌법소원을 제기하였으므로, 이 부분 심판청구는 청구기간을 준수하지 못하여 부적법하다.
(2) 비용부담 조항에 대한 심판청구
청구인 손○호, 안○관, 임○택은 자신들이 비용부담 조항의 적용에서 배제되었다는 점을 다투는 것이 아니라 자신들이 그 적용을 받는 것을 전제로 지중이설비용을 ‘요청자’에게만 부담시키는 비용부담 조항 자체의 위헌성을 다투고 있다. 그러나, 위 조항은 ‘전주와 그 전주에 가공으로 설치된 전선로’ 선하지 소유자가 전주와 그 전주에 가공으로 설치된 전선로의 지중이설을 요청하는 경우에 적용되는 조항이고, ‘철탑과 그 철탑
에 가공으로 설치된 송전선로’ 선하지 소유자의 지중이설요청에는 적용되지 않는 조항이다. 따라서, 위 청구인들에게 위 조항에 대한 기본권 침해의 자기관련성이 인정되지 않으므로, 이 부분 심판청구는 부적법하다.
나. 본안에 대한 판단
(1) 지중이설 조항
‘전주와 그 전주에 가공으로 설치된 전선로’만을 지중이설 요청의 대상으로 규정한 지중이설 조항이 ‘철탑과 그 철탑에 가공으로 설치된 전선로’를 지중이설 요청의 대상으로 규정하지 않음으로써 그 선하지 소유자인 청구인 손○호의 평등권을 침해하는지 여부를 본다.
2000년대에 들어서면서 지방자치단체들을 중심으로 도심 내 미관개선 등을 목적으로 ‘전주와 그 전주에 가공으로 설치된 전선로’의 지중이설 사업이 활발하게 추진되고, 그 선하지 소유자 등에 의한 지중이설 요청이 크게 증가하였으나, 그러한 지중이설 사업에 관한 명확한 법적 근거는 존재하지 않았다. 이에 입법자는 전기사업법 제72조의2를 신설하여 지중이설 사업을 합리적으로 규율할 명확한 법적 근거를 마련하였다. 이러한 지중이설 조항의 도입과정에 비추어 보면, 지중이설 조항은 ‘전주와 그 전주에 가공으로 설치된 전선로’ 선하지 소유자의 지중이설 요청권을 법령상 명확히 하기 위한 것이고, ‘철탑과 그 철탑에 가공으로 설치된 전선로’ 선하지 소유자들의 지중이설 요청을 금지하거나 제한하는 조항이 아니다.
‘철탑과 그 철탑에 가공으로 설치된 전선로’ 선하지 소유자들의 지중이설 요청권에 관한 명확한 법규정이 마련되지 않아 그 지중이설 여부 등에 관하여 실질적으로 전기사업자의 판단에만 의존해야 한다는 한계가 있다. 그러나 지중이설 조항에 따른 지중이설 요청이 있는 경우에도 전기사업자가 전문적인 능력을 바탕으로 사업의 타당성을 심사한 뒤 지중이설 여부를 결정하는 것이고, ‘전주와 그 전주에 가공으로 설치된 전선로’ 선하지 소유자들도 지중이설의 비용을 전액 부담한다는 조건으로 지중이설을 요청하는 것이라는 점을 고려하면, ‘철탑과 그 철탑에 가공으로 설치된 전선로’ 선하지 소유자들이 상대적으로 큰 불이익을 받고 있다고 보기는 어렵다.
‘철탑과 그 철탑에 가공으로 설치된 전선로’는 지중이설이 기술적으로 용이하지 않고 상당한 재정적 부담을 초래하는 반면, 주로 도시 외곽에 설치되므로 그 지중이설의 수혜범위가 한정적이어서 사회적 효용이 크지 않다. 전선로의 전자계 영향을 차단하기 위한 방법으로 토지나 주택의 매수, 건축제한, 전선로 이전 등 다양한 방법이 존재하기 때문에 생명이나 신체의 건강을 보호하기 위하여 반드시 전선로의 지중이설이 제도적으로 보장되어야 한다고 보기도 어렵다.
따라서 지중이설 조항이 ‘전주와 그 전주에 가공으로 설치된 전선로’만을 지중이설 요청의 대상으로 규정한 것에는 합리적인 이유가 있고, 청구인 손○호의 평등권을 침해한다고 할 수 없다.
(2) 나머지 조항들
(가) 쟁점
청구인들은 송전선로 주변지역 조항, 재산적 보상지역 조항, 주택매수 청구지역 조항, 부칙 조항이 청구인들의 평등권, 재산권, 환경권을 침해한다고 주장한다.
지상 송전선로 주변지역 주민들은 본래의 용도대로 토지 등을 사용할 수 있고, 그 사용·수익·처분에 법적으로 아무런 제한을 받고 있지 않다. 이러한 사정에 지상 송전선로 주변 토지 등의 평균 감가율의 정도를 보태어보면, 지상 송전선로 주변 토지 등 소유권자의 재산권에 사회적 제약의 범위를 넘어서는 과도한 제한이 발생하였다고 보기는 어렵다(헌재 2005. 9. 29. 2002헌바84 등 참조). 한편, 특고압 송전선로에서 발생하는 극저주파 전자계에 장기간 노출할 경우 인체에 유해성을 미치는지 여부는 아직까지 과학적으로 확실하게 규명되지 않은 상황이다. 결국 송전설비주변법상의 보상·지원은 재산권에 대한 과도한 제한을 완화하기 위한 조정적 보상이 아니라, 지상 송전선로의 원활한 건설을 통한 전력수급의 안정이라는 정책적 목적을 위한 수혜적인 성격의 급부에 해당한다(송전설비주변법 제1조). 따라서 청구인들이 송전설비주변법의 보상·지원에서 배제됨으로 인하여 청구인들의 재산권, 환경권이 침해될 여지는 없고, 청구인들의 평등권이 침해되는지 여부만이 문제된다.
(나) 판단
1) 송전선로 주변지역 조항
송전선로 주변지역 조항이 345kV 이상 지상 송전선로의 주변지역만을 송전선로주변법상 지원 사업의 대상으로 규정한 것이 154kV 지상 송전선로의 주변지역 주민인 청구인 최○례의 평등권을 침해하는지 여부를 본다.
통계에 따르면, 154kV 지상 송전선로 주변지역의 평균 지가하락률은 345kV이상 지상 송전선로의 주변지역의 평균 지가하락률에 비하여 낮다. 154kV 지상 송전선로 주변지역은 345kV 이상 지상 송전선로 주변지역 보다 상대적으로 전자계의 영향을 적게 받고 있다. 345kV 이상 지상 송전선로의 경우는 지상 송전선
로가 멀어질수록 전자계의 영향이 적어진다는 통계적으로 유의미한 상관관계를 확인할 수 있으나, 154kV 지상 송전선로는 송전선로와의 이격거리에 따라 전자계의 영향이 작아진다는 통계적으로 유의미한 상관관계가 확인되지 않았다. 한편, 154kV 지상 송전선로는 해당 지역의 전력공급설비로도 이용되어, 그 주변지역 주민들은 154kV 지상 송전선로로 인한 불이익뿐만 아니라 전력공급의 혜택도 받고 있으므로, 다른 지역의 전력공급을 위하여 일방적으로 그 불이익을 감수하고 있는 345kV 이상 지상 송전선로의 주변지역 주민들과 비교할 때 154kV 지상 송전선로 주변지역 주민들의 불이익의 정도는 같다고 볼 수 없다. 154kV 지상 송전선로는 2015년 기준 전체 송전선로의 약 54%를 차지할 정도로 많이 이용되고 있는데, 대부분 도심경계지역을 통과할 뿐만 아니라 거의 전국에 걸쳐 설치되어 있어 만약 154kV 지상 송전선로의 주변지역까지 송전선로 주변지역에 포함시키게 되면 사업자에게 예상하지 못한 막대한 행정적·재정적 부담을 초래하여 오히려 실질적인 지원이 필요한 지역에 지원을 하지 못하는 결과를 초래할 우려가 있다.
결국 입법자는 지상 송전선로의 주변지역 주민들이 입는 불이익의 범위와 정도 등을 고려하여, 지상 송전선로의 원활한 건설을 위하여 한정된 재원을 우선적으로 지원할 필요가 크다고 판단한 345kV 이상 지상 송전선로의 주변지역부터 지원 대상에 포함시킨 것이다. 이러한 입법자의 판단이 불합리한 것이라고 볼 수 없으므로 송전선로 주변지역 조항이 154kV 지상 송전선로의 주변지역 주민인 청구인 최○례의 평등권을 침해하였다고 할 수 없다.
2) 재산적 보상지역 조항
재산적 보상지역 조항이 345kV 이상 지상 송전선로의 주변지역으로 보상대상을 한정하고 보상지역을 지나치게 협소하게 규정하여 청구인 최○례, 구○자, 손○호, 안○관의 평등권을 침해하는지 여부를 본다.
앞서 본 바와 같이, 154kV 지상 송전선로 주변지역은 345kV 이상 지상 송전선로의 주변지역에 비하여 전자계의 영향 및 그로 인한 경제적 불이익을 적게 받고, 전력공급의 혜택도 함께 누리는 한편, 154kV 지상 송전선로 주변지역을 재산적 보상 대상에 포함시키게 되면 사업자에게 예상하지 못한 행정적·재정적 부담이 초래될 우려가 있다. 이처럼 입법자가 한정된 재원으로 지상 송전선로의 원활한 건설을 위하여 상대적으로 보상의 필요가 더 크다고 판단한 345kV 이상 지상 송전선로 주변지역부터 재산적 보상청구 지역에 포함시켰다고 하여, 이를 불합리하다고 보기어렵다.
송전설비주변법 제정과정에서 이루어진 연구결과에 의하면, 입법자가 설정한 재산보상범위인 345kV 지상 송전선로에서 13미터 떨어진 곳의 토지 감가율 추정치는 16.097%이고, 765kV 지상선로에서 33미터 떨어진 곳의 토지 감가율 추정치는 17.907%이다. 같은 연구결과에 의하면, 지상 송전선로의 선하지 평균 토지 감가율은 765kV의 경우 약 37%, 345kV의 경우 약 29%이고, 선하지를 제외한 잔여지의 평균 토지 감가율은 765kV의 경우 약 20%, 345kV의 경우 약 15%이다. 즉, 재산적 보상지역은 대체로 선하지에 인접한 잔여지의 평균 토지 감가율과 유사한 수준을 반영한 것인데, 이러한 입법자의 선택을 불합리하다고 보기 어렵다. 345kV 이상 지상 송전선로 주변지역 주민들 중 재산적 보상지역에 포함되지 않은 주민들은 경제적 가치하락 등 불이익을 감수하여야 하나, 345kV 지상 송전선로 양측 가장 바깥선으로부터 700m, 765kV 지상 송전선로 양측 가장 바깥선으로부터 1,000m에 이르는 지역에 대하여 매년 사업자가 지원사업을 실시하므로(송전설비주변법 제6조 내지 제11조), 이러한 지원 사업의 혜택까지 고려한다면 재산적 보상지역의 범위가 지나치게 협소하여 불합리하다고 볼 수 없다.
따라서 재산적 보상지역 조항은 청구인 구○자, 손○호, 최○례, 안○관의 평등권을 침해하였다고 할 수 없다.
3) 주택매수 청구지역 조항
주택매수 청구지역 조항이 345kV 이상 지상 송전선로의 주변지역으로 주택매수 청구범위를 한정하고 매수청구지역을 지나치게 협소하게 규정하여 청구인 최○례, 구○자의 평등권을 침해하는지 여부를 본다.
앞서 본 바와 같이, 154kV 지상 송전선로 주변지역은 345kV 이상 지상 송전선로의 주변지역에 비하여 전자계의 영향 및 그로 인한 경제적 불이익을 적게 받고, 전력공급의 혜택도 함께 누리는 한편, 154kV 지상 송전선로 주변지역을 주택매수 청구 대상에 포함시키게 되면 사업자에게 예상하지 못한 행정적·재정적 부담이 초래될 우려가 있다. 입법자는 생활공간으로서의 주택의 중요성과 전자계의 영향에 대한 염려 등을 종합적으로 고려하여, 한정된 재원의 범위 내에서 지상 송전선로의 주변지역으로부터 벗어날 기회를 보장해 줄 필요가 더 크게 요청되는 345kV 이상 지상 송전선로의 주변지역부터 주택매수 청구지역에 포함시킨 것이므로, 이를 불합리하다고 보기 어렵다.
송전설비주변법 제정과정에서 이루어진 연구결과에 의하면, 입법자가 설정한 주택매수 청구지역 범위인 345kV 지상 송전선로에서 60미터 떨어진 곳의 주택 감가율 추정치는 14.385%이고, 765kV 지상선로에서 180미터 떨어진 곳의 주택 감가율 추정치는 17.428%이다. 같은 연구결과에 의하면, 지상 송전선로의 선하지평균 토지 감가율은 765kV의 경우 약 37%, 345kV의 경우 약 29%이고, 선하지를 제외한 잔여지의 평균 토지 감가율은 765kV의 경우 약 20%, 345kV의 경우 약 15%이다. 즉, 주택매수 청구지역의 설정은 대체로 선하지에 인접한 잔여지의 평균 토지 감가율과 유사한 수준을 반영한 것인데, 이러한 입법자의 선택을 불합리하다고 보기 어렵다. 또한 입법자는 일상 생활공간으로서의 주거의 중요성을 고려하여 재산적 보상지역 보다 훨씬 넓은 지역을 주택매수 청구지역으로 설정하였고, 주택매수 청구지역 범위를 넘는 일정 범위의 지역에 대하여는 사업자로 하여금 매년 지원 사업을 실시하도록 규정하였으므로(송전설비주변법 제6조 내지 제11조), 이러한 지원 사업의 혜택까지 고려한다면, 주택매수 청구지역의 범위가 지나치게 협소하여 불합리하다고 볼 수 없다.
따라서 주택매수 청구지역 조항은 청구인 구○자, 최○례의 평등권을 침해하지 않는다.
4) 부칙 조항
부칙 조항이 송전설비주변법 공포일 당시 전기사업법 제63조에 따른 사용전검사를 완료한 후 2년이 경과하지 아니한 지상 송전선로 주변지역에 한하여 송전설비주변법에 따른 재산적 보상 및 주택매수를 청구할 수 있도록 규정한 것이 송전설비주변법 공포일 당시 이미 토지 위에 송전선로가 완공된 지 2년이 경과한 청구인 안○관, 임○택의 평등권을 침해하는지 여부를 본다.
앞서 본 바와 같이, 송전설비주변법상 재산적 보상지역 조항이나 주택매수 청구지역 조항은 지상 송전선로의 원활한 건설을 통한 전력수급의 안정이라는 정책적인 목적을 위하여 도입된 수혜적인 규정이다. 송전설비주변법은 재산적 보상이나 주택매수 청구뿐만 아니라 주변지역에 대한 지원사업도 예정하고 있어 사업자에게 상당한 재정적 부담을 지우고 있는데, 수혜범위를 지나치게 소급하여 확대시킨다면 막대한 재정적 부담으로 인하여 실질적으로 보상이 필요한 지역에 오히려 보상을 하지 못하는 불합리한 결과가 발생할 위험이 있다. 지상 송전선로의 건설 이후 장기간 시간이 흘러 토지나 주택의 소유자가 변동된 경우 청구권자 확정과 같은 복잡한 법률문제도 야기될 우려가 있다. 결국 부칙 조항이 송전설비주변법 공포일 당시 사용전검사를 완료한 후 2년을 경과하지 아니한 지상 송전선로 주변지역에 대하여만 재산적 보상이나 주택매수를 청구할 수 있도록 규정하였다고 하여, 이를 불합리하다고 보기 어렵다.
따라서 부칙 조항은 청구인 안○관, 임○택의 평등권을 침해하지 않는다.
5. 결 론
그렇다면 청구인 안○관, 임○택의 지중이설 조항에 대한 심판청구와 청구인 손○호, 안○관, 임○택의 비용부담 조항에 대한 심판청구는 부적법하므로 각하하고, 청구인 손○호, 안○관, 임○택의 나머지 심판청구와 청구인 구○자, 최○례의 심판청구는 이유 없으므로 기각하기로 하여 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판관
재판관 이진성 김이수 김창종 안창호 강일원 서기석조용호 이선애 유남석
별지
[별지 1] 청구인 명단
1. 구○자
2. 손○호
3. 최○례
4. 안○관
5. 임○택
청구인들 대리인 법무법인 지평담당변호사 임성택, 정광현, 허종, 이강호, 구정모법무법인 도담담당변호사 서국화변호사 강정은, 정상규, 박애란법무법인 자연담당변호사 배영근
[별지 2] 관련조항
제72조의2(가공전선로의 지중이설) ② (본문 생략) 다만, 시장·군수·구청장이 공익적인 목적을 위하여 지중이설을 요청하는 경우 전선로를 설치한 자는 지식경제부장관이 정하는 기준과 절차에 따라 그 비용의 일부를 부담할 수 있다.
③ 지식경제부장관은 제2항에 따른 비용부담의 기준
과 절차, 그 밖에 지중이설의 원활한 추진에 필요한 구체적인 사항을 정하여 고시할 수 있다.
제90조의2(토지의 지상 등의 사용에 대한 손실보상) ① 전기사업자는 제89조 제1항에 따른 다른 자의 토지의 지상 또는 지하 공간에 송전선로를 설치함으로 인하여 손실이 발생한 때에는 손실을 입은 자에게 정당한 보상을 하여야 한다.
② 제1항에 따른 보상금액의 산정기준이 되는 토지 면적은 다음 각 호의 구분에 따른다.
1. 지상 공간의 사용: 송전선로의 양측 가장 바깥선으로부터 수평으로 3미터를 더한 범위에서 수직으로 대응하는 토지의 면적. 이 경우 건축물 등의 보호가 필요한 경우에는 기술기준에 따른 전선과 건축물 간의 전압별 이격거리까지 확장할 수 있다.
2. 지하 공간의 사용: 송전선로 시설물의 설치 또는 보호를 위하여 사용되는 토지의 지하 부분에서 수직으로 대응하는 토지의 면적
③ 제1항 및 제2항에 따른 손실보상의 구체적인 산정기준 및 방법에 관한 사항은 대통령령으로 정한다.
전기사업법 부칙(2011. 3. 30. 법률 제10500호)
① (시행일) 이 법은 공포 후 6개월이 경과한 날부터 시행한다.
구 ‘송·변전설비 주변지역의 보상 및 지원에 관한 법률’(2014. 1. 28. 법률 제12356호로 제정되고, 2014. 6. 3. 법률 제12738호로 개정되기 전의 것)
제5조(주택매수의 청구) ① 주택소유자는 자신이 소유하고 있는 주택이 주택매수 청구지역에 속한 경우에는 사업자에게 해당 주택 및 그 대지[「측량·수로조사 및 지적에 관한 법률」제67조 제1항에 따른 지목이 대(垈)인 토지를 말한다]의 매수를 청구할 수 있다. 다만, 주택소유자와 대지소유자가 다른 경우에는 공동으로 매수를 청구하여야 한다.
‘송·변전설비 주변지역의 보상 및 지원에 관한 법률’(2014. 1. 28. 법률 제12356호로 제정된 것)
제1조(목적) 이 법은 송·변전설비 주변지역에 대한 보상 및 지원사업을 추진함으로써 전력 수급의 안정을 도모하고 국민경제와 지역사회 발전에 기여함을 목적으로 한다.
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
5. ‘사업자’란「전기사업법」제2조에 따른 발전사업자, 송전사업자 및 같은 조 제19호에 따른 자가용전기설비 중 34만 5천 볼트 이상의 송·변전설비를 소유한 자를 말한다.
제4조(토지에 대한 재산적 보상 청구) ① 토지소유자는 자신이 소유하고 있는 토지가 재산적 보상지역에 속한 경우에는 사업자에게 재산적 보상을 청구할 수 있다.
② 재산적 보상금액은 토지소유자와 사업자가 협의하여 정한다. 이 경우 협의를 위한 보상기준과 범위 등은「전기사업법」제90조의2에 따른 보상수준을 고려하여 대통령령으로 정한다.
③제1항에 따른 청구기간은「전원개발촉진법」제5조에 따른 전원개발사업 실시계획 승인일부터 해당 사업의 공사완료일(「전기사업법」제63조에 따른 사용전검사가 완료된 때를 말한다) 이후 2년까지로 한다. 이 경우 사업자는 해당 토지소유자에게 공사가 완료되었음을 알려야 한다.
④제2항에 따른 협의가 성립되지 아니한 경우에 사업자 또는 토지소유자는「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」제51조에 따른 관할 토지수용위원회에 재결을 신청할 수 있다.
제5조(주택매수의 청구) ② 제1항에 따른 매수의 청구가 있는 경우 사업자는 해당 주택 및 그 대지가 「전원개발촉진법」제5조 제3항 제2호의 전원개발사업구역에 편입된 것으로 보아 이를 매수하여야 한다. 이 경우 매수한 주택 및 대지는「소득세법」또는「법인세법」적용 시「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에 따른 수용에 의하여 취득한 것으로 본다.
③ 주택매수의 가액 및 범위는 주택소유자와 사업자가 협의하여 정한다. 이 경우 협의를 위한 매수 청구 범위, 대상 및 매수가액 산정기준 등 구체적인 사항은 대통령령으로 정한다.
④ 주택매수의 청구에 대한 청구기간, 불복절차 및 그 밖의 절차는 제4조 제3항부터 제5항까지를 준용한다.
제6조(주변지역 지원 심의위원회) ① 송·변전설비 주변지역의 지원에 관한 중요사항을 심의하기 위하여 산업통상자원부에 주변지역 지원 심의위원회(이하 “심의위원회”라 한다)를 둔다.
제7조(지원사업계획) ① 사업자는 매년 주민의 의견을 수렴하여 송·변전설비 주변지역에 대한 지원사업계획(이하 “지원사업계획”이라 한다)을 수립하여야 한다.
제8조(지원사업의 종류) ① 송·변전설비 주변지역에 대한 지원사업의 종류는 다음 각 호와 같다.
1.주민지원사업: 주택용 전기요금 중 일정액을 보조하는 등 주민에게 직접 지원하는 사업
2.주민복지사업: 편의증진시설 설치 및 주거 환경 개선 등을 지원하는 사업
3.소득증대사업: 주민의 소득 증대를 위하여 주민이 공동으로 운영하는 기업 및 조합, 주민 생산물의 저장·판매 시설 등을 지원하는 사업
4.육영사업: 장학기금 적립, 기숙사 제공 등의 사업
5.그 밖에 송·변전설비 주변지역의 발전, 환경 개선, 안전 관리, 주민의 건강 및 전원 개발의 촉진을 위하여 필요한 사업
제9조(지원사업의 시행 및 중단) ① 지원사업은 대통령령으로 정하는 바에 따라 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자(이하 “지원사업의 시행자”라 한다)가 시행한다.
1. 사업자
2.송·변전설비 주변지역을 관할하는 특별자치도지사·특별자치시장·시장·군수 또는 구청장(자치구의 구청장을 말한다)
제10조(재원과 지원금의 결정) ① 지원사업에 소요되는 비용은 사업자의 재원으로 부담한다. 다만, 송·변전설비를 소유·운영하는 사업자와 이를 이용하는 사업자가 다른 경우에는 송·변전설비를 이용하는 사업자의 재원으로 해당 송·변전설비 주변지역의 지원사업에 소요되는 비용을 부담한다.
② 사업자의 재원만으로 지원사업의 안정성과 지속성 등을 담보하기 어려운 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라「전기사업법」제48조에 따른 전력산업기반기금(이하 이 조에서 “기금”이라 한다)으로 지원사업에 드는 비용의 일부를 부담할 수 있다.
‘송·변전설비 주변지역의 보상 및 지원에 관한 법률’ 부칙(2014. 1. 28. 법률 제12356호)
제1조(시행일) 이 법은 공포 후 6개월이 경과한 날부터 시행한다.