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판시사항
가. 관광진흥법에 따른 수용 또는 사용에 관한 협의가 성립되지 않거나 협의를 할 수 없는 경우 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(이하 ‘토지보상법’이라 한다) 제28조 제1항에도 불구하고 조성사업 시행 기간에 재결을 신청할 수 있도록 한 관광진흥법(2007. 4. 11. 법률 제8343호로 전부개정된 것) 제61조 제2항(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 청구인의 재산권을 침해하는지 여부(소극)
나. 심판대상조항이 평등원칙에 위배되는지 여부(소극)
결정요지
가. 수용재결의 신청기간을 토지보상법과 달리 규정한 것은 장기간에 걸쳐 많은 예산이 투입되는 관광지 조성사업의 특성을 고려하여 관광지 조성사업이 원활히 진행되도록 하기 위한 것이므로 입법목적이 정당하고, 입법목적을 달성하기 위한 적절한 수단이 된다. 관광진흥법에서 준용하고 있는 토지보상법에서는 공시기준일 이후 수용시까지의 시가 변동을 반영하는 적정한 방법을 규정하고 있으므로 침해의 최소성 원칙에 반한다고 볼 수 없고, 관광지 마련이라는 공익은 관광지 조성구역 내 토지 등 소유자가 받는 재산권 제한이라는 불이익에 비하여 크다고 할 수 있으므로 법익의 균형성도 충족한다. 따라서 심판대상조항은 청구인의 재산권을 침해하지 아니한다.
나. 공익사업과 관련된 개별 법률에서는 개발사업이 갖는 특성에 따라 사업인정일로부터 1년 이내에 수용재결을 신청하는 것이 적당하지 않은 경우에 토지보상법 제28조 제1항의 적용을 배제하고 사업기간 내에 재결신청을 할 수 있도록 하는 특례규정을 두고 있고, 심판대상조항 또한 장기간에 걸쳐 사업이 진행되고 사업비가 많이 드는 관광지 조성사업의 특성을 고려하여 재결신청기간을 사업기간 내
로 확장하여 관광지의 원활한 공급을 도모하기 위한 것인바, 심판대상조항이 적용되는 관광지조성구역 내 토지의 피수용자와 토지보상법이 적용되는 일반적인 수용재결에 있어서의 피수용자 사이에 차별이 발생한다고 하더라도 이러한 차별에는 합리적인 이유가 있다고 할 것이므로 평등원칙에 위배된다고 볼 수 없다.
참조조문
헌법 제11조 제1항, 제23조 제1항, 제2항, 제37조 제2항
당사자
청 구 인○○박씨○○파종중 대표자 박○현 대리인 변호사 임익성
당해사건광주고등법원(전주) 2016누1412 관광지조성계획의 승인처분무효확인청구
주문
관광진흥법(2007. 4. 11. 법률 제8343호로 전부개정된 것) 제61조 제2항은 헌법에 위반되지 아니한다.
이유
1. 사건개요
가. 청구인은 1921. 9. 29. 군산시 전 1,498㎡를 청구인의 종원 박○일, 박○길, 박○숙 명의로 사정받았고, 1970. 12. 31. 군산시 임야 5,157㎡에 관하여 청구인 명의로 소유권보존등기를 마쳤다(이하 위 토지들을 합하여 ‘이 사건 토지들’이라 한다).
나. 교통부장관은 1985. 8. 26. 이 사건 토지들을 포함한 군산시 1,179㎢ 일대 ‘은파지구’를 관광지로 지정하였고, 전라북도지사는 1985. 12. 7. 사업시행기간을 1985년부터 1988년까지로 정하여 은파관광지 조성사업(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다) 계획을 승인(이하 ‘이 사건 계획승인처분’이라고 한다)한 후, 이 사건 사업 시행기간을 1992. 1. 13.에 2001년까지, 1994. 12. 31.에 2003년까지, 1999. 7. 15.에 2009년까지, 2006. 5. 19.에 2014년까지, 2014. 12. 6.에 2016년까지, 2016. 11. 25.에 2020년까지로 각 연장하는 내용의 변경승인을 하였다.
다. 군산시장은 이 사건 사업의 시행자로서 1985년 대중음식점 및 잔디광장 조성공사에 착수한 것을 시작으로 단계적으로 이 사건 사업을 시행하고 있고, 2015. 12.경 이 사건 사업의 총 사업비는 약 845억 원, 면적은 1,766,443㎡, 공정률은 65%이다.
라. 이 사건 토지들은 이 사건 사업 계획상 녹지로 되어 있어 원형 보전할 예정으로 현재 건물신축허가 등이 불가능한 상태이고, 군산시장은 이 사건 토지들에 대하여 보상을 진행하지 않고 있다.
마. 청구인은 2013. 5.경 및 2015. 7.경 군산시장에게 이 사건 토지들을 수용할 것을 요청하였으나, 군산시장은 ‘재정문제로 예산을 확보하지 못하여 수용할 수 없고, 사유지 매입기간이 장기간 소요되고 있어 이 사건 토지들의 직접 사용이 필요한 시기에 토지보상을 할 계획이다’라는 취지의 회신을 하였다.
바. 청구인은 2014. 11. 6. 군산시장이 이 사건 토지들에 대하여 수용에 따른 협의요청을 하거나 재결을 신청한 사실이 없으므로 이 사건 계획승인처분 중 이 사건 토지들에 대한 부분은 관광진흥법 제56조 제2항에 의해 효력을 상실하였거나, 재산권을 침해하고 평등원칙을 위반하여 무효라고 주장하면서 전라북도지사를 상대로 이 사건 계획승인처분 중 이 사건 토지들에 대한 부분의 무효 확인을 구하는 소를 제기하였다(전주지방법원 2014구합3232). 이에 대하여 위 법원은 2016. 6. 2. ‘이 사건 계획승인처분이 효력을 상실하였다고 볼 수
없고, 관광지 조성사업의 시행기간이 연장된 경우 관광지 조성계획의 사업시행자는 연장된 사업시행기간 내에 재결신청을 하면 된다고 봄이 타당하다’는 등의 이유로 청구인의 청구를 기각하였다.
사. 청구인은 항소하는 한편, 항소심에서 이 사건 토지들에 대한 각 변경승인처분에 대한 무효확인청구를 추가하였으나, 항소심 법원은2017. 4. 17. 원고의 항소 및 항소심에서 추가된 원고의 청구를 모두 기각하였고[광주고등법원(전주) 2016누1412], 청구인이 상고하였으나 2017. 8. 30. 상고가 기각되어 2017. 9. 4. 판결이 확정되었다(대법원 2017두43258).
아. 한편 청구인은 항소심 계속 중이던 2016. 10. 14. 관광진흥법 제61조 제2항의 위헌확인을 구하는 위헌법률심판제청신청을 하였으나 2017. 4. 17. 기각되자[광주고등법원(전주) 2016아9], 2017. 5. 17. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
이 사건 심판대상은 관광진흥법(2007. 4. 11. 법률 제8343호로 전부개정된 것) 제61조 제2항이 헌법에 위반되는지 여부이다.
심판대상조항 및 관련조항의 내용은 다음과 같다.
[심판대상조항]
제61조(수용 및 사용) ② 제1항에 따른 수용 또는 사용에 관한 협의가 성립되지 아니하거나 협의를 할 수 없는 경우에는 사업시행자는「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」제28조 제1항에도 불구하고 조성사업 시행 기간에 재결을 신청할 수 있다.
[관련조항]
제61조(수용 및 사용) ① 사업시행자는 제55조에 따른 조성사업의 시행에 필요한 토지와 다음 각 호의 물건 또는 권리를 수용하거나 사용할 수 있다. 다만, 농업 용수권이나 그 밖의 농지개량 시설을 수용 또는 사용하려는 경우에는 미리 농림축산식품부장관의 승인을 받아야 한다.
1. 토지에 관한 소유권 외의 권리
2.토지에 정착한 입목이나 건물, 그 밖의 물건과 이에 관한 소유권 외의 권리
3. 물의 사용에 관한 권리
4. 토지에 속한 토석 또는 모래와 조약돌
③ 제1항에 따른 수용 또는 사용의 절차, 그 보상 및 재결 신청에 관하여는 이 법에 규정되어 있는 것 외에는「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」을 적용한다.
제26조(협의 등 절차의 준용) ① 제20조에 따른 사업인정을 받은 사업시행자는 토지조서 및 물건조서의작성, 보상계획의 공고·통지 및 열람, 보상액의 산정과 토지소유자 및 관계인과의 협의 절차를 거쳐야 한다.이 경우 제14조부터 제16조까지 및 제68조를 준용한다.
② 사업인정 이전에 제14조부터 제16조까지 및 제68조에 따른 절차를 거쳤으나 협의가 성립되지 아니하고 제20조에 따른 사업인정을 받은 사업으로서 토지조서 및 물건조서의 내용에 변동이 없을 때에는 제1항에도 불구하고 제14조부터 제16조까지의 절차를 거치지 아니할 수 있다. 다만, 사업시행자나 토지소유자 및 관계인이 제16조에 따른 협의를 요구할 때에는 협의하여야 한다.
제28조(재결의 신청) ① 제26조에 따른 협의가 성립되지 아니하거나 협의를 할 수 없을 때(제26조 제2항 단서에 따른 협의 요구가 없을 때를 포함한다)에는 사업시행자는 사업인정고시가 된 날부터 1년 이내에 대통령령으로 정하는 바에 따라 관할 토지수용위원회에 재결을 신청할 수 있다.
3. 청구인의 주장
심판대상조항은 관광진흥법에 따른 수용 또는 사용에 관한 협의가 성립되지 않거나 협의를 할 수 없는 경우 ‘조성사업 시행기간’에 재결을 신청할 수 있도록 규정함으로써 사업시행자가 무기한으로 보상을 하지 않고 토지소유자의 토지 사용·수익을 제한할 수 있도록 하고 있으므로 토지소유자의 재산권을 침해한다.
‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(이하 ‘토지보상법’이라 한다) 제28조 제1항에서 사업시행자는 ‘사업인정고시가 된 날로부터 1년 이내’에 재결을 신청할 수 있도록 하고 있는바, 심판대상조항은 관광지조성사업에 편입되는 토지소유자들과 다른 공익사업에 편입되는 토지소유자들을 합리적 근거 없이 차별하는 것으로서 평등의 원칙 및 비례 원칙에 위반된다.
4. 판 단
가. 재산권 침해 여부
(1) 목적의 정당성 및 수단의 적절성
심판대상조항은 관광지에 대한 재결에 관하여 토지보상법상 재결신청 기간에 관한 규정인 제28조 제1항의 적용을 배제하고 관광지조성사업 시행기간 내에 수용재결신청을 할 수 있도록 규정하고 있다.
이는 장기간에 걸쳐 많은 예산이 투입되는 관광지조성사업의 특성을 고려하여 관광지 조성사업이 원활히 진행되도록 하기 위한 것이므로 입법목적의 정당성이 인정되고, 수용재결의 신청기간을 토지보상법과 달리 규정한 것은 이러한 입법목적 달성을 위한 적절한 수단이다.
(2) 침해의 최소성
또한 심판대상조항에 의하더라도 사업시행자가 아무런 기간의 제한 없이 재결신청을 할 수 있는 것이 아니라, 관광지조성사업 시행기간 내에 재결신청을 하여야 한다. 관광지조성사업은 장기간에 걸쳐 이루어지고 사업구역에 대한 보상금이 많이 소요되는 것이 통상적이므로 토지보상법이 정하는 바대로 사업인정 고시일로부터 1년 이내에 재결신청을 하지 않을 경우에 사업인정이 실효되도록 한다면 관광지조성사업이 원활하게 진행되기 어렵다.
나아가 관광진흥법 제61조 제3항은 토지보상법 제70조를 준용하고 있는바, 토지보상법 제70조는 사업인정고시 의제일 무렵의 공시지가와 수용재결일 무렵의 공시지가의 변동 폭이 커짐에 따른 문제를 막기 위하여 토지수용으로 인한 손실보상액의 산정을 공시지가를 기준으로 하되 개발이익을 배제하고, 인근토지의 지가변동률과 생산자물가상승률 등을 고려하여 공시기준일부터 재결시까지의 시점보정을 하도록 규정함으로써 공시기준일 이후 수용시까지의 시가변동을 반영하는 적정한 방법도 규정하고 있다.
이러한 점들에 비추어 보면, 심판대상조항이 관광지의 토지 등에 대하여 관광지조성사업의 사업기간 내에 재결신청을 할 수 있다고 규정하여 관광단지 지정구역 내 토지 등 소유자의 재산권 행사를 어느 정도 제한하는 측면이 있다고 하더라도, 침해의 최소성 원칙에 반한다고 볼 수 없다.
(3) 법익의 균형성
심판대상조항으로 인하여 달성되는 관광지조성사업의 원활한 진행을 통한관광지 마련이라는 공익은 관광지조성구역 내 토지 등 소유자가 받는 재산권제한이라는 불이익에 비하여 크다고 할 수 있으므로 법익의 균형성도 충족
한다.
(4) 소결론
그렇다면 심판대상조항은 과잉금지원칙에 위배하여 청구인의 재산권을 침해한다고 볼 수 없다.
나. 평등원칙 위배 여부
청구인은 심판대상조항이 토지보상법 제28조 제1항의 적용을 배제하여 사업시행자의 재결신청기간을 연장함에 따라 관광지조성구역 내 토지의 피수용자와 토지보상법이 적용되는 일반적인 수용재결에 있어서의 피수용자를 합리적인 이유 없이 차별하므로 평등원칙에 위배된다고 주장한다.
그런데 관광진흥법 뿐만 아니라 도로법, 산업입지 및 개발에 관한 법률, 도시개발법, 도시 및 주거환경정비법, 택지개발촉진법, 항만법 등 공익사업과 관련된 개별 법률에서는 그 개발사업이 갖는 특성에 따라 사업인정일로부터 1년 이내에 수용재결을 신청하는 것이 적당하지 않은 경우에 토지보상법 제28조 제1항의 적용을 배제하고 사업기간 내에 재결신청을 할 수 있도록 하는 특례규정을 두고 있고, 헌법재판소는 도로공사의 사업시행기간 내에 수용재결의 신청을 할 수 있도록 규정하고 있는 구 도로법 조항(헌재 2011. 11. 24. 2010헌바231 ; 헌재 2014. 1. 28. 2012헌바111 ) 및 산업단지개발계획에서 정한 사업시행기간 내에 수용재결의 신청을 할 수 있도록 규정하고 있는 구 산업입지 및 개발에 관한 법률 조항(헌재 2013. 2. 28. 2012헌바198 )에 대하여 재산권, 평등권을 침해하지 않는다고 결정한 바 있다.
이처럼 토지보상법을 준용하는 개발사업이라 하더라도 개별적인 사업의 특성이 다른 이상 사업인정 고시일로부터 1년 이내에 재결신청을 하여야 하는 토지보상법 제28조 제1항이 동일하게 적용되어야 하는 것은 아니라고 할 것이고(헌재 2011. 5. 26. 2009헌바296 ), 심판대상조항 또한 장기간에 걸쳐 사업이 진행되고 사업비가 많이 드는 관광지 조성사업의 특성을 고려하여 재결신청기간을 사업기간 내로 확장하여 관광지의 원활한 공급을 도모하기 위한 것인바, 심판대상조항이 적용되는 관광지조성구역 내 토지의 피수용자와 토지보상법이 적용되는 일반적인 수용재결에 있어서의 피수용자 사이에 차별이 발생한다고 하더라도, 이러한 차별에는 합리적인 이유가 있다고 할 것이므로 평등원칙에 위배되었다고 볼 수 없다(헌재 2011. 11. 24. 2010헌바231 참조).
다. 소결론
따라서 심판대상조항은 청구인의 재산권을 침해하거나 평등원칙에 반한다
고 볼 수 없으므로 헌법에 위반되지 아니한다.
5. 결 론
그렇다면 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판관
재판관 유남석 서기석 조용호 이선애 이석태 이은애 이종석 이영진