2016구합84733 원장 선임 불승인 처분 취소 소송

A

소송대리인 법무법인(유한) 주원

담당변호사 최우제, 유철환

과학기술정보통신부장관

소송수행자 박준형

소송대리인 법무법인(유한) 태평양

담당변호사 박태준, 윤수현

2017. 9. 8.

2017. 10. 13.

1. 이 사건 소 중 미래창조과학부장관이 한국과학기술기획평가원에 2016. 11. 15. 한 원장선임 불승인 통보, 2016. 10. 19.과 2016. 11. 15. 한 원장후보자 선정절차 이행요구 통보의 각 취소를 구하는 부분을 각하한다.

2. 원고의 나머지 청구를 기각한다.

3. 소송비용은 원고가 부담한다.

미래창조과학부장관이 한국과학기술기획평가원에 2016. 10. 19. 한 원장선임 불승인 통보, 2016. 11. 15. 한 원장선임 불승인 통보, 2016. 10. 19. 과 2016. 11. 15. 한 원장후보자 선정절차 이행요구 통보를 각 취소한다.

1. 처분의 경위

가. 한국과학기술기획평가원은 과학기술기본법 제20조에 의하여 과학기술정책의 수립·조정 및 국가연구개발사업의 평가 등을 지원하기 위하여 설립된 법인으로서 그 정관상 대표기관으로서 위 법인의 업무를 통할하는 원장은 이사회의 의결과 감독관청인 미래창조과학부장관의 승인으로 선임되고 그 임기는 3년이다[정관 제16조(갑 제5호증) 참조].

나. 원고는 2013. 10. 1.부터 한국과학기술기획평가원의 7대 원장으로 재직하였고, 그 임기가 종료할 무렵 한국과학기술기획평가원의 이사회는 2016. 9. 28. 원고를 다시 원장으로 선임(연임)한다는 내용의 의결을 하였다. 한국과학기술기획평가원은 위 정관 규정에 따라 2016. 9. 28. 미래창조과학부장관에게 그 선임 승인을 요청하였다.다. 미래창조과학부장관은 2016. 10. 19. 한국과학기술기획평가원에 다음과 같은 이유를 들어 원고에 대한 원장선임을 승인하지 않기로 결정하였으니 새로운 원장후보자를 선정하는 절차를 이행할 것을 요구하는 내용의 통보를 하였다(이하 위 통보 중 원장선임 불승인 통보 부분을 '제1차 불승인 통보'라 하고, 원장후보자 선정절차 이행요 구 통보 부분을 '제1차 원장후보자 선정절차 이행요구 통보'라 한다).

1) 원고의 기존 재임기간 중 연임을 고려할 만한 특별한 성과를 찾기 어렵다.

2) 그 동안 여려 차례 실시된 기관 청렴도 평가에서 한국과학기술기획평가원이 하위권으로 매겨지는 등 원고의 직무성과가 상당히 미흡한 수준이다.

3) 기관 예산 집행상의 부적정 사례가 발견되어 운영상의 문제점을 드러냈다.

4) 과학기술정책을 수립·조정하는 한국과학기술기획평가원의 역할을 고려할 때, 원고가 원장으로서 직무를 수행하게 되면 정부와의 협력이 잘 이루어지지 않을 우려가 있다.

라. 한국과학기술기획평가원 이사장은 2016. 11. 11. 미래창조과학부장관에게 원고에 대한 원장선임 불승인 통보를 재검토할 것을 요청하였으나, 미래창조과학부장관은 2016. 11. 15. 한국과학기술기획평가원 이사장에게 기존의 불승인 통보를 변경할 의사가 없으니 조속히 후임 원장후보자 선정절차를 이행하라는 내용으로 통보하였다(이하 위 통보 중 기존의 불승인 통보를 변경할 의사가 없다는 통보 부분을 '제2차 불승인 통보'라 하고, 원장후보자 선정절차 이행요구 통보 부분을 '제2차 원장후보자 선정절차 이행요구 통보'라 한다).

마. 한국과학기술기획평가원의 새로운 원장으로 B이 선임되어 2017. 4. 11. 취임하였다.

바. 2017. 7. 26. 법률 제14839호로 정부조직법이 개정·시행되어 종전의 미래창조과 학부가 폐지되고 새로 설치된 과학기술정보통신부가 그 소관 업무를 승계하였다(이하 미래창조과학부장관과 피고를 구별하지 않고 모두 '피고'라 한다).

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 5호증, 을 제24호증(가지번호 있는 것은 각 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 관계법령

별지와 같다.

3. 이 사건 소의 적법 여부

가. 피고의 본안전 항변

원고가 제1·2차 불승인 통보와 제1·2차 원장후보자 선정절차 이행요구 통보의 각 취소를 구하는 이 사건 소에 대하여 피고는 다음과 같은 이유를 들어 이 사건 소가 부적법하다고 주장한다.

1) 제1차 불승인 통보 이후 한국과학기술기획평가원 원장이 새로이 선임되었으므로 제1차 불승인 통보의 취소를 구할 이익이 없다.

2) 제1차 불승인 통보에 따라 한국과학기술기획평가원으로서는 원장후보자 선정절차를 다시 거쳐야 하는바, 제1·2차 원장후보자 선정절차 이행요구 통보는 이를 설명하면서 그러한 절차를 신속히 진행할 것을 권고한 것에 불과하므로 항고소송의 대상이 되는 처분이 아니다.

3) 제2차 불승인 통보는 한국과학기술기획평가원 이사장이 개인자격으로 제1차 불승인 통보를 재검토할 것을 요청하여 옴에 따라 제1차 불승인 통보를 반복한 것에 불과하므로 항고소송의 대상이 되는 처분이 아니다.

나. 판단

1) 제1차 불승인 통보의 취소를 구할 이익이 있는지 여부

위법한 행정처분의 취소를 구하는 소는 위법한 처분에 의하여 발생한 위법상태를 배제하여 원상으로 회복시키고 그 처분으로 침해되거나 방해받은 권리와 이익을 보호·구제하고자 하는 소송이므로, 비록 그 위법한 처분을 취소하더라도 원상회복이나 권리구제가 불가능한 경우에는 그 취소를 구할 이익이 없다고 할 것이지만(대법원 2006. 7. 28. 선고 2004두13219 판결 등 참조), 그 취소판결로 인한 권리구제의 가능성이 확실한 경우에만 소의 이익이 인정된다고 볼 것은 아니다(대법원 2015. 10. 29. 선고 2013두27517 판결 등 참조).

이 사건에서 제1차 불승인 통보로서 원고에 대한 원장선임이 불승인된 이후 이미 새롭게 원장선임 절차가 마쳐져 다른 사람이 원장으로 선임되었고, 제1차 불승인 통보에 대한 취소판결이 확정되더라도 그 취소판결의 직접적인 효과로 이미 취임한 원장에 대한 선임이 취소되거나 그 효력이 소멸하는 것은 아니더라도, 제1차 불승인 통보가 취소되면 제1차 불승인 통보가 있기 전의 법률상태(이사회의 원고에 대한 원장선임결의가 있는 상태)로 돌아가 피고는 취소판결의 기속력에 따라 취소판결에서 확인된 위법사유를 배제한 상태에서 원고와 신임 원장에 대한 승인요건의 구비 여부와 우열을 다시 심사하여야 할 의무가 있으며, 그 재심사 결과에 따라 새로 취임한 원장에 대한 선임 승인이 직권취소되고 원고에 대한 원장선임 승인이 이루어질 가능성을 완전히 배제할 수는 없으므로, 원고로서는 제1차 불승인 통보의 취소를 구할 소의 이익을 잃지 않는다고 보아야 할 것이다. 피고의 이 부분 본안전 항변은 받아들이지 아니한다.

2) 제1·2차 원장후보자 선정절차 이행요구 통보가 항고소송의 대상인 처분인지 여부행정청의 어떤 행위가 항고소송의 대상이 될 수 있는지의 문제는 추상적 일반적으로 결정할 수 없고, 구체적인 경우 행정처분은 행정청이 공권력의 주체로서 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서 국민의 권리의무에 직접적으로 영향을 미치는 행위라는 점을 염두에 두고, 관련 법령의 내용과 취지, 그 행위의 주체 · 내용형식·절차, 그 행위와 상대방 등 이해관계인이 입는 불이익과의 실질적 견련성, 그리고 법치행정의 원리와 해당 행위에 관련한 행정청 및 이해관계인의 태도 등을 참작하여 개별적으로 결정하여야 한다(대법원 2010. 11. 18. 선고 2008두167 전원합의체 판결 등 참조).이 사건에 관하여 보건대, 갑 제2, 4호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 피고는 원고에 대한 원장선임을 불승인 한다는 취지의 제1차 불승인 통보와 기존 제1 차 불승인 통보를 번복할 의사가 없다는 취지의 제2차 불승인 통보를 하면서 각 하나의 문서 말미에 '한국과학기술기획평가원이 새로운 절차를 거쳐 적임 원장후보자를 발굴·선정하는 절차를 조속히 취해 줄 것을 요청한다'라는 취지의 기재를 한 사실을 인정할 수 있다. 원고가 이 사건 소에서 취소를 구하는 제1·2차 원장후보자 선정절차 이행요구 통보란 피고가 보낸 제1·2차 불승인 통보서의 말미에 기재된 '원장후보자 선정절차 이행요구' 부분을 의미하는 것으로서 원고는 그 '원장후보자 선정절차 이행요 구' 부분을 별도의 독립된 행정처분으로 파악하여 그 취소를 구하는 취지임이 분명하다.

그러나 피고가 한국과학기술기획평가원의 원장선임 승인요청에 대하여 불승인한다는 의사표시를 하거나 한국과학기술기획평가원 이사장의 원장선임 불승인 재검토요청을 받아들이지 아니한다는 뜻을 통지한 이상, 그에 따른 당연한 귀결로서 한국과학기술기 획평가원은 새로운 원장후보자 선정절차를 신속히 이행할 추상적 의무를 갖게 되는바, 제1·2차 불승인 통보서의 말미에 기재된 '원장후보자 선정절차 이행요구' 부분은 그러한 추상적 의무 이행을 조언·권고한 것에 불과하다고 봄이 상당하고, 달리 위 각 '원장후보자 선정절차 이행요구'로 인하여 발생한 법률효과나 관계인들의 법적 지위의 불안을 찾을 수 없다. 결국 원고가 취소를 구하는 제1·2차 원장후보자 선정절차 이행요 구 통보는 항고소송의 대상이 되는 행정처분이 되지 아니한다. 원고의 이 부분 소는 부적법하다.

3) 제2차 불승인 통보가 항고소송의 대상인 처분인지 여부

갑 제24호증의 각 기재, 증인 C의 증언에 변론 전체의 취지를 종합하면, 한 국과학기술기획평가원 이사장을 비롯한 이사 8명은 2016. 11. 11. 이사 간담회를 개최하여 피고의 제1차 불승인 통보가 정당한지 여부 등을 의논한 사실, 당연직 이사였던 원고는 위 간담회에 불참하였으나 참석한 이사들에게 미리 피고의 제1차 불승인 통보 사유를 반박하는 내용의 '원장선임 관련 불승인 사유 소명'이라는 문건을 배부하였고, 피고 산하의 과학기술전략본부장이 참석하여 원고에 대한 원장선임 불승인 사유를 구두로 설명한 사실, 간담회에 참석한 이사들은 피고에게 원고에 대한 원장선임 승인을 거듭 요구하는 문서를 보내는 문제에 관하여 의논한 끝에 이사회의 정식 결의를 거치지 않고 이사장 개인 명의로 제1차 불승인 통보에 대한 재검토를 요구하는 문서를 보내기로 의견을 모은 사실을 인정할 수 있고, 이에 따른 이사장의 재검토요청에 대하여 피고는 2016. 11. 15. 이사장에게 기존의 불승인 통보를 변경할 의사가 없다는 취지의 제2차 불승인 통보를 한 사실은 앞서 본 바와 같다.

위 인정사실에 의하면, 제2차 불승인 통보는 이사 간담회에서 나타난 이사들의 의견에 따라 한국과학기술기획평가원 이사장이 한 재검토 요청에 대한 회답임을 알 수 있는바, 이사 간담회가 법령이나 정관상의 의사결정 기구가 아니고 한국과학기술기획평 가원 이사장 또한 한국과학기술기획평가원을 대표하여 대외적인 의사표시를 할 권한이 있는 것도 아닐뿐더러 한국과학기술기획평가원의 대표기관인 원장을 대리 또는 대행하여 한 것도 아니므로, 한국과학기술기획평가원 이사장의 위 재검토 요청은 어떠한 법령상의 근거를 둔 것이라기보다는 이사장이 개인자격으로 제1차 불승인 통보를 재검토 할 것을 요청한 사실행위에 불과하다. 피고가 그에 대하여 제1차 불승인 통보를 번복할 의사가 없다는 취지로 한 제2차 불승인 통보는 한국과학기술기획평가원 이사장의 요청에 대하여 방침을 설명한 것에 불과할 뿐, 그 자체로 관계인들의 법적 지위의 변동이나 불안을 가져오는 것이 아니므로, 항고소송의 대상이 되는 행정처분이라 할 수없다(이하에서는 위와 같은 부적법 부분을 제외하고, 항고소송의 대상으로 인정되는 '제1차 불승인 통보'를 '이 사건 처분'이라 한다).

4. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

원고는 다음과 같은 이유를 들어 이 사건 처분이 위법하다고 주장한다.

1) 피고는 이 사건 처분의 사유를 문서를 통하여 구체적으로 제시하지 아니하였다.

2) 원장선임에 대하여 피고가 가지는 승인권은 한국과학기술기획평가원 이사회의 원장선임 의결의 법률적 효력을 완성하는 보충적 행정행위로서 기속행위에 해당되어 피고는 이사회 의결이 법령 또는 정관에 반하거나 공익에 현저히 반하는 등의 위법사.유가 없는 이상 이를 승인하여야 할 의무가 있음에도 별다른 위법사유를 제시하지 아니한 채 원고에 대한 원장선임을 불승인하였다.

3) 피고의 원장선임 승인이 재량행위에 해당한다고 하더라도, 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용하여 위법하다.

나. 판단

1) 이유 미제시 위법 하자의 존부

행정청은 처분을 하는 때에는 원칙적으로 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하여야 한다(행정절차법 제23조 제1항), 당사자가 신청하는 허가 등을 거부하는 처분을 하면서 당사자가 그 근거를 알 수 있을 정도로 이유를 제시한 경우에는 처분의 근거와 이유를 구체적으로 명시하지 않았더라도 그로 말미암아 그 처분이 위법하다고 볼 수는 없다. 이때 '이유를 제시한 경우'는 처분서에 기재된 내용과 관계법령 및 당해 처분에 이르기까지의 전체적인 과정 등을 종합적으로 고려하여, 처분 당시 당사자가 어떠한 근거와 이유로 처분이 이루어진 것인지를 충분히 알 수 있어서 그에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데 별다른 지장이 없었다고 인정되는 경우를 뜻한다(대법원 2017. 8. 29. 선고 2016두44186 판결 등 참조).

이 사건에 관하여 보건대, 갑 제2호증의 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 피고는 이 사건 처분을 하면서 한국과학기술기획평가원에 보낸 통지서에 처분의 근거로 원장선임에 관한 피고의 승인권을 규정한 한국과학기술기획평가원 정관 제16조 제3항을, 불승인 이유로서 제1.의 다. 항 기재 불승인 사유를 기재한 사실을 인정할 수 있다. 위 인정사실에 의하면, 이 사건 처분서에 기재된 불승인 사유가 다소 추상적으로 기재되어 있기는 하지만, 그 기재 문언에 의하더라도 불승인 사유가 어떠한 근거와 이유로 처분이 이루어진 것인지 충분히 알 수 있었다고 할 것이다. 나아가 앞서 본 바와 같이 원고가 이 사건 처분 처분이 있은 이후 그 정당성 여부를 의논하기 위하여 개최된 이사 간담회의 참석 이사들에게 '원장선임 관련 불승인 사유 소명'이라는 제목의 문건(갑 제24호증의 2)을 작성·배부하면서 피고의 불승인 사유에 관하여 자세히 반박하였던 점까지 더하여 보면, 처분의 상대방인 한국과학기술기획평가원이나 관계인인 원고는 이 사건 처분 당시 그 처분의 근거와 이유를 충분히 알 수 있어서 그에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데 별다른 지장이 없었다고 봄이 상당하다.

원고의 이 부분 주장은 받아들이지 아니한다.

2) 피고의 원장선임 승인이 기속행위인지 여부

가) 어느 행정행위가 기속행위인지 재량행위인지 여부는 이를 일률적으로 규정지을 수는 없는 것이고, 당해 처분의 근거가 된 규정의 형식이나 체재 또는 문언에 따라 개별적으로 판단하여야 한다(대법원 2013. 12. 12. 선고 2011두3388 판결 등 참조).

한국과학기술기획평가원의 설립 근거법률인 과학기술기본법 제20조는 한국과학기술 기획평가원의 조직에 관하여 특별히 규정하지 아니한 채, 과학기술기본법과 공공기관의 운영에 관한 법률에서 정하는 것을 제외하고는 민법 중 재단법인에 관한 규정을 준용한다고 규정하고 있다(제7항 참조).

한편, 공공기관의 운영에 관한 법률은 다른 법률에 따라 직접 설립되고 정부가 출연한 기관 등 일정한 법인·단체 또는 기관 중 기획재정부장관이 정한 공공기관의 운영에 관한 기본적인 사항과 자율경영 및 책임영경체제의 확립에 필요한 사항을 정하여 경영을 합리화하고 운영의 투명성을 제고함으로써 공공기관의 대국민 서비스 증진에 기여함을 목적으로 하는 법률로서(제1조, 제2조 제1항, 제4조 참조), 기획재정부장관은 공공기관을 그 규모에 따라 공기업, 준정부기관, 기타공공기관으로 구분하여 지정하여야 하고(제5조), 위 법률은 규모가 상대적으로 큰 공기업과 준정부기관에 대하여는 기관장, 임원 등의 선임 요건과 절차 등을 규정·규율하고 있으나(제25조, 제26조, 제28조 등 참조), 규모가 상대적으로 작은 기타공공기관의 경우는 기관장, 임원 등 기관구성에 관하여 별다른 규율을 하고 있지 않다.을 제27호증의 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 기획재정부장관은 한국과학기 술기획평가원을 기타공공기관으로 지정한 사실을 인정할 수 있으므로 한국과학기술기 획평가원은 대표기관(원장) 등 기관구성에 관하여는 공공기관의 운영에 관한 법률의 규율을 받지 아니하고 앞서 본 과학기술기본법 제20조 제7항에 따라 민법 중 재단법인에 관한 규정이 준용된다. 그리고 민법 제43조, 제40조는 재단법인의 설립자는 일정한 재산을 출연하고 이사의 임면에 관한 사항 등 일정사항을 기재한 정관을 작성하여야 하도록 규정하고 있고, 제37조는 주무관청이 재단법인을 포함한 법인의 사무를 검사, 감독하도록 규정하고 있을 뿐, 기관구성 절차 등을 별도로 규율하고 있지는 않다. 위와 같은 관계법령을 종합하면, 과학기술기본법은 한국과학기술기획평가원의 조직 등에 관하여 별다른 규율을 하지 아니한 채 민법 중 재단법인에 관한 규정을 준용하도록 함으로써 그 조직구성의 규율을 한국과학기술기획평가원의 정관으로 정할 수 있도록 하고 있음을 알 수 있다. 이에 따라 한국과학기술기획평가원 정관 제16조는 앞서 본 것처럼 한국과학기술기획평가원의 대표기관인 원장의 선임을 이사회의 의결과 피고의 승인으로 선임된다고 규정하고 있다.

그런데 위 정관규정은 위와 같이 피고의 원장선임 승인권을 규정하고 있을 뿐, 그 행사 요건에 관하여 아무런 규율을 하지 않고 있고, 앞서 본 바와 같이 관계법령상 피고의 원장선임 승인권의 행사 요건에 관한 아무런 규율을 발견할 수 없다. 아울러 피고의 원장선임 승인권은 이 사건에서와 같이 공공기관의 장 등을 비롯한 고위공직자의 임명에 관여하는 권한으로서 그 권한의 성질상 인사대상자의 자질, 도덕성, 청렴성, 전문성뿐만 아니라 국가의 정책방향, 상관과 하관을 비롯한 업무관계인들과의 인화(人和) 혹은 견제가능성 등 모두 열거하기 어려운 다양한 요소를 종합하여 행사 여부, 행사방향이 결정되어야 하고, 어떠한 특정의 인사 대상자에게 한국과학기술기획평가원 원장과 같은 특정 고위공직 임명을 청구할 권리와 같은 법률상의 권리 또는 헌법상의 기본권이 있다고 상정할 수 없다.

위와 같은 관계법령의 규정의 형식이나 체재 또는 문언과 그 권한의 성질 등을 종합하면, 한국과학기술기획평가원 원장선임에 관한 피고의 승인은 재량행위로 봄이 타당하다.

나) 이에 대하여 원고는, 피고가 한국과학기술기획평가원 원장선임 승인 여부를 재량으로 결정할 수 있도록 하는 것은 한국과학기술기획평가원의 독립성 · 자율성을 침해하는 점, 사립학교법상 학교법인의 임원취임에 관한 감독관청의 승인이 기속행위인 점에 비추어 부당하다고 주장한다.

살피건대, 한국과학기술기획평가원은 앞서 본 것처럼 국가행정사무의 하나인 과학기술정책의 수립·조정 및 국가연구개발사업의 평가 등을 지원하기 위하여 과학기술기본 법에 의하여 설립된 특수법인이다. 이와 같이 위 법이 본래 국가(행정부)의 책임에 속하는 사무를 국가가 직접 수행하게 하지 않고 별도의 법인격을 가진 법인을 조직 · 설립하여 그로 하여금 담당하게 한 것은 그러한 조직형태가 사무의 중립성과 객관성을 확립하는 데에 이롭다는 합목적적 판단에서 비롯된 것으로 보아야 할 뿐, 한국과학기 술기획평가원의 사무가 법률제정 이전부터 어떠한 독립성·자율성을 갖기 때문인 것은 아니다. 오히려 헌법상 행정권은 대통령을 수반으로 하는 정부에 속하고(헌법 제66조 제4항), 대통령은 국민의 보통·평등·직접·비밀 선거에 의하여 선출되는바(헌법 제67조 제1항), 이는 모든 국가행정사무를 원칙적으로 국민이 직접 선출한 대통령의 책임하에 두게 함으로써 국민주권의 원리를 실현하고자 하는 뜻이다. 이에 따르면, 국가행 정사무를 담당하는 한국과학기술기획평가원의 조직과 운영에 있어서 대통령과 그 하급기관인 피고의 관여와 감독은 일반적으로 허용된다고 볼 것이고1) 이를 금지하는 다른 법령상의 규율도 없으므로 피고가 한국과학기술기획평가원의 원장선임에 관한 승인권에 관하여 재량권을 가지는 것 자체가 부당하다고 할 수 없다. 그리고 사립학교법상의 학교재단은 기본적으로 사적자치의 원리를 기초로 하는 사인(私人)의 설립행위에 의하여 조직된 법인으로서 국가행정사무를 담당하게 하기 위하여 법률에 의하여 설립된 특수법인인 한국과학기술기획평가원과 같은 선상에서 비교할 수는 없다.

다) 원고의 이 부분 주장 또한 이유 없다.

3) 이 사건 처분이 재량권을 일탈·남용하였는지 여부

가) 심사기준 법규에 대한 원칙적인 기속성으로 인하여 법원이 사실인정과 관련 법규의 해 석·적용을 통하여 일정한 결론을 도출한 후 그 결론에 비추어 행정청이 한 판단의 적법 여부를 독자의 입장에서 판정하는 방식에 의하는 기속행위에 대한 심사와는 달리재량행위의 경우 행정청의 재량에 기한 공익판단의 여지를 감안하여 법원은 독자의 결론을 도출함이 없이 당해 행위에 재량권의 일탈·남용이 있는지 여부만을 심사하게 되고, 이러한 재량권의 일탈·남용 여부에 대한 심사는 사실오인, 비례·평등의 원칙 위배, 당해 행위의 목적 위반이나 동기의 부정 유무 등을 그 판단 대상으로 한다. 이러한 재량권의 일탈·남용에 대하여는 그 행정행위의 효력을 다투는 사람이 증명책임을 진다 (대법원 2001. 2. 9. 선고 98두17593 판결, 대법원 2016. 10. 27. 선고 2015두41579 판결 등 참조). 이러한 심사기준에 따라 이 사건 처분이 재량권을 일탈·남용하였는지에 관하여 본다.

나) 이 사건 처분에 대한 심사이 사건 처분이 ① 원고의 기존 재임기간 중 연임을 고려할 만한 특별한 성과를 찾기 어렵다는 점, ② 그 동안 여려 차례 실시된 기관 청렴도 평가에서 한국과학기 술기획평가원이 하위권으로 매겨지는 등 원고의 직무성과가 상당히 미흡한 수준이라는 점, ③ 기관 예산 집행상의 부적정 사례가 발견되어 운영상의 문제점을 드러냈다는 점, ④ 과학기술정책을 수립·조정하는 한국과학기술기획평가원의 역할을 고려할 때, 원고가 원장으로서 직무를 수행하게 되면 정부와의 협력이 잘 이루어지지 않을 우려가 있다는 점을 근거로 이루어졌음은 앞서 본 바와 같다.

이에 대하여 원고는 이 사건 처분이 재량권을 일탈·남용하였다고 주장하는 근거로, ① 원고의 기존 재임기간 중 한국과학기술기획평가원이 피고가 주관한 '임무중심형 종합평가'에서 우수등급을 획득하는 등 원고가 기존 재임기간 동안 특별한 성과가 없었다고 할 수 없고, ② 한국과학기술기획평가원이 기관 청렴도 평가에서 하위권 성적을 받은 사실이 없으며, ③ 기관 예산집행상의 부적정 사례가 전혀 없었던 것은 아니나 연임이 불가할 정도의 중대한 문제는 없었을 뿐만 아니라, ④ 피고는 외견상 원고가 정부와의 업무협력을 잘 하지 못할 우려가 있음을 들고 있으나 이는 원고가 기존 재임기간 중 한국과학기술기획평가원의 독립성과 자율성을 지키고자 노력하여 피고가 원고를 불편하게 생각한 나머지 유력 정치인의 후원을 받는 사람을 원장으로 선임하고자 하였고, ⑤ 원고에 대한 원장선임 불승인이 원고에게 중대한 불이익을 야기한다는 점을 들고 있다. 이에 관하여 차례로 살펴본다.

(1) 원고가 재임기간 동안 특별한 성과가 없었다는 처분사유을 제26호증의 각 기재에 의하면, 피고는 한국과학기술기획평가원 원장에 대한 연임은 특별하고 탁월한 성과 및 공적이 있을 경우에 할 수 있다는 전제를 세우고, 원고의 경우 그러한 성과나 공적을 찾기 어렵다고 판단한 사실을 인정할 수 있다.

특별하고 탁월한 성과 및 공적이 있을 경우에 한하여 연임을 허용하겠다는 피고의 위 전제 자체는 인재를 고르게 등용하여 잠재적인 원장후보자들인 과학계 인사들의 근무·연구의욕을 고취할 수 있는 등 공익에 기여하는 바가 있으므로 명백히 비합리적인 판단이라 보기 어렵다. 연임을 허용할 만한 특별하고 탁월한 성과 및 공적이 있는지 여부는 평가적 사실로서 각자 견해를 달리할 수는 있으나, 피고의 주된 판단은 가급적 기존 원장을 연임시키는 대신 다른 사람에게도 기회를 고르게 부여하는 것이 좋겠다는 전제 아래 원고에게는 예외적으로 연임을 허용할 만한 큰 성과나 공적이 없다는 취지로 이해되므로 이러한 판단 자체에 어떠한 위법 사유가 있음을 발견할 수 없다. 원고가 지적한 사정 즉, 원고의 종전 재임기간 동안 한국과학기술기획평가원이 피고가 주 관한 평가에서 우수등급을 획득하였다는 사정만으로 위와 같은 결론을 뒤집을 수 없다.

(2) 한국과학기술기획평가원이 기관 청렴도 평가에서 하위권 성적을 받았다는 처분사유을 제13호증의 2의 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 한국과학기술기획평가원은 원고의 기존 재임기간 중인 2015. 국민권익위원회가 주관한 '부패방지시책 평가'에 최하위 5등급을 받은 사실을 인정할 수 있다. 위 인정사실에 의하면, 피고의 이 부분 처분사유는 사실에 근거한 것일 뿐, 원고의 주장과 같은 사실오인의 위법이 있다고 할 수 없다.

(3) 기관 예산집행상의 부적정 사례가 있었다는 처분사유을 제3, 10, 11호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 원고의 종전 재임기간 중 한국과학기술기획평가원이 국외출장 여비지출에 관한 업무규정을 위반하여 예산을 지출하고 연구개발능률성과금을 적정하게 지급하지 아니하는 등의 부적정 사례를 지적받은 사실을 인정할 수 있다. 원고의 주장과 같이 위와 같은 부적정 사례가 중대한 위법사항은 아니라 할지라도, 그러한 사례를 원고에 대한 원장선임 승인 여부에 고려하는 것 자체가 위법하다고 할 수는 없으므로, 이 부분 처분사유에 어떠한 위법이 있다고 할 수 없다.

(4) 원고가 정부와의 업무협력을 잘 하지 못할 우려가 있다는 처분사유을 제26호증의 1의 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 피고는 피고가 2015. 6. '광복 70주년 기념 과학기술 성과 70선'을 선정 · 발표한 직후, 한국과학기술 기획평가원이 곧이어 2015. 8. 독자적으로 '우수성과 30선'을 선정·발표하였고, 피고가 중심이 되었던 '미래준비위원회'가 미래에 각광받게 될 과학연구 주제가 무엇인지 심층 연구하여 2015. 8. '미래이슈보고서'를 공식 발표한 뒤, 한국과학기술기획평가원은 위 보고서의 작성에 참여하였으면서도 별도로 비슷한 내용을 다룬 '미래한국보고서'를 발표하는 등 원고가 대외적으로 주무관청인 피고와 업무협력이 잘 되지 않는다는 인상을 주었다고 판단한 사실을 인정할 수 있다. 원고의 주장과 같이 한국과학기술기획평가원의 업무가 독립성·자율성을 갖는다고 하더라도, 그러한 독립성·자율성은 앞서 본 것처럼 언제나 절대적으로 보장되어야 할 성질의 것은 아니고, 경우에 따라 주무관청과 원활히 협력하는 것이 공익의 달성에 더 기여하는 때도 있으므로 정부와의 원활한 협력 가능성을 원장선임 승인 여부에 고려하는 것 자체가 위법하다고는 할 수 없다. 그리고 원고의 주장과 같이, 피고가 유력 정치인의 후원을 받는 사람을 원장에 선임하기 위하여 이 처분을 하는 등 그 동기에 부정이 있는지 여부에 관하여 보건대, 증인 C의 증언만으로는 이를 인정하기에 부족하고 달리 이를 인정할 만한 증거가 없다. 결국 이 부분 처분사유에도 어떠한 위법이 있다고 할 수 없다.

(5) 원고에게 중대한 불이익을 야기하는지 여부

앞서 본 것처럼 한국과학기술기획평가원 원장과 같은 특정 고위공직 임명에 관하여 특정인에게 어떠한 법률상의 권리나 헌법상의 기본권이 있다고 할 수 없고 그 임명 여부는 여러 공익 요소를 종합하여 결정되어야 하는 것으로 원고가 이 사건 처분으로 연임하지 못하는 결과에 이르렀다고 하더라도, 그로 인하여 원고에게 중대한 불이익이 야기되었다고 할 수 없다.

(6) 소결론

앞서 본 사실과 이 사건 변론에 드러난 제반사정을 종합하여 보면, 원고는 오랜 기간 과학계에 종사하면서 뛰어난 업무성과를 냈고 한국과학기술기획평가원 원장으로 재직하면서도 그 업무의 중립성과 객관성을 유지하고자 노력하는 등 그 공로가 크며, 많은 과학계 인사들로부터 신망을 받는 등 한국과학기술기획평가원 원장으로 연임될 만한 충분한 자질과 품성을 가지고 있는 것으로 보인다. 그러나 이와 달리 피고는, 가급적 연임 승인 여부를 엄격히 심사하여 보다 많은 사람들에게 기회가 돌아갈 수 있도록 하고 정부와의 원활한 협력을 이끌 수 있는 사람이 원장으로 선임되는 것이 공익에 더 부합하겠다는 판단을 주로 앞세워 이 사건 처분을 하였다고 볼 것이고, 그러한 판단이 명백히 비합리적이거나 사실오인, 비례 평등의 원칙 위배, 동기의 부정 등 재량권의 일탈·남용으로 평가할 수 있는 사정을 발견할 수 없다.

결국 원고의 이 부분 주장 또한 이유 없다.

5. 결론

그렇다면 이 사건 소 중 제1·2차 원장후보자 선정절차 이행요구 통보와 제2차 불승인 통보의 각 취소를 구하는 부분은 부적법하므로 이를 각하하고, 원고의 나머지 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.

재판장판사박성규

판사임재남

판사이슬기

1) 다만, 우리 헌법의 기본원리인 문화국가원리상 국가는 문화의 창달에 노력하여야할 의무가 있고, 문화는 개별성 · 고유성 · 다

양성을 본질로 하는 사회의 자율영역을 바탕으로 하므로 국가는 학문 등 문화의 영역에 있어 어떠한 경향에 대하여 이를 선

호하거나 우대하는 경향을 보이지 않는 '불편부당의 원칙'을 준수하는 것이 바람직하다. 따라서 대통령이나 피고가 한국과학

기술기획평가원의 운영에 대하여 관여하는 것은 경우에 따라 일정한 내재적 한계를 가질 수 있다. 한국과학기술기획평가원을

설립한 취지도 앞서 본 것처럼 그 업무의 중립성과 객관성을 확립하고자 하는 데에 있다.