대전

대표자

소송대리인 법무법인내일

담당변호사 양홍규

대전

대표자

소송대리인법무법인 한밭

담당변호사 강병열

2. 항소비용은 원고가 부담한다.

가. 당사자들의 지위

원고는 식품가공 및 판매업 등을 영위하기 위해 설립된 회사이고, 피고는 구 산업 집적활성화 및 공장설립에 관한 법률(2011. 7. 21. 법률 제10892호로 개정되기 전의 것 , 이하 '산집법'이라고 한다) 제45조의3 제1항에 의해 산업단지의 개발 및 관리와 기 업체의 산업활동지원을 위하여 설립된 법인으로서, 대전광역시로부터 대전 대덕구 대 화동, 읍내동 일원 2,300,000,000m에 위치한 대전산업단지( 이하 '이 사건 단지'라고 한 다 )의 관리업무를 위탁받았다.

나. 원고의 입주계약신청

원고는 2011. 7.경 피고에게 이 사건 단지 내에 위치한 대전 대덕구 대화동 **-** 토지 3,300m² 및 그 지상 건물 2,621.44㎡ (이하 '이 사건 공장'이라 한다 )에서 주물럭을 생산하는 기타육류가공 및 저장처리업을 영위하겠다는 내용의 입주계약신청을 하면서, 투자규모, 생산공정 해설, 생산시설 명세서, 공장배치도 등의 내용이 담긴 사업계획서를 피고에게 제출하였다.

다. 입주계약의 체결

피고는 위 사업계획서 등을 검토한 후 2011. 7. 29. 원고와 사이에 산집법 제38조 제1항 내지 제3항 , 제38조의2 제1항 및 같은 법 시행규칙 제34조 및 제35조에 따라 입주계약( 이하 '이 사건 입주계약' 이라고 한다 )을 체결하였다. 당시 피고는 원고에게 공 장설립이 완료된 때에는 2개월 내에 공장 설립 등의 완료 신고를 할 것을 통보하였다.

라. 원고의 영업신고 등

원고는 2011. 10. 28. 대전광역시 대덕구청장에게 원고의 본점 소재지를 이 사건 공장으로 변경하는 내용의 집단급식소 식품판매업 및 식품운반업( 이하 '집단급식소 식 품판매업 등'이라 한다) 영업신고를 마쳤다.

마 . 입주계약의 해지

피고는 2012. 2. 28 . 원고에게 '원고가 생산제조업종으로 승인받았으나 현재 물류 판매업으로 경영하므로 최초 입주계약시 사업계획대로 운영하도록 하고 , 이를 이행하 지 않는 경우 산집법 제42조 제1항 제5호에 의하여 입주계약이 해지될 수 있다' 는 취 지로 시정명령을 하였고, 2012. 3. 22. 및 2012. 4. 4.에도 원고에게 최초 입주계약시 사업계획대로 운영하지 않으면 입주계약이 해지될 수 있다는 취지의 통보와 함께 시정 명령의 이행을 촉구하였다.

이후 피고는 2012. 6. 1. 원고에게 '원고가 이 사건 공장을 입주계약에서 승인받은 업종과 다른 업종으로 사용하여 그 시정을 명령하였으나, 이에 응하지 아니하여 산집 법 제42조에 따라 2012. 6. 4.자로 이 사건 입주계약을 해지한다'는 내용의 이 사건 처 분을 하고 이를 원고에게 통보하였다.

바. 관리기본계획상 입주대상업종

한편, 대전광역시장이 2009년경 고시하여 2009. 6. 1.부터 시행 중인 이 사건 단지 관리기본계획에는 '한국표준산업분류표상 일반제조업 해당 중분류(10 ~ 33) 중 일부 입주제한업종을 제외한 업종', '산집법 시행령 제6조 제2항 지식기반산업과 제3항 정보 통신산업' 을 이 사건 단지의 입주대상업종으로 규정하고 있다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 1 내지 4, 6, 11호증( 가지번호 포함 , 이하 같다 ), 을 2

호증의 각기재,변론 전체의 취지

2. 처분의 적법여부

가 . 원고 주장의 요지

(1) 원고는 대전광역시 대덕구청장이 원고의 이 사건 공장에서의 집단급식소 식품 판매업 등 영업신고를 수리함에 따라 이 사건 공장에서 위 영업을 영위하였으며, 집단 급식소 식품판매업 등은 육류가공 및 저장처리업에 부수되는 업종이므로, 원고가 이 사건 입주계약을 위반하였다고 볼 수 없다 .

(2 ) 원고는 대전광역시 대덕구청 및 피고로부터 이 사건 단지 내에서 집단급식소 식품판매업 등이 가능하다는 사전검토를 받았고 이에 따라 영업신고를 마치고 많은 비 용을 들여 영업 및 제조설비를 마쳤음에도, 피고가 이 사건 처분을 한 것은 신뢰보호 의 원칙에 위반된다.

(3) 이 사건 단지 내에 원고와 유사한 영업을 하는 업종이 있음에도 원고에 대하 여만 이 사건 처분을 한 것은 평등의 원칙에 반하여 위법하다.

(4) 원고의 위반 정도에 비추어 이 사건 처분은 비례의 원칙에 위반되어 위법하다 .

(5) 원고가 시정명령을 받은 대로 2012. 8. 2. 이 사건 입주계약에 따른 제조공장 설립을 완료하였고, 물류사업은 장차 이 사건 단지의 입주제한업종에서도 해제될 예정 이므로, 이 사건 처분은 취소되어야 한다.

나. 관계 법령

별지 기재와 같다.

다 . 판단

(1) 처분사유의 존재 여부

(가) 인정사실

원고는 대전 대덕구 오정동에서 대형 식자재 유통·물류업을 영위하던 중 교통 혼잡으로 인한 민원이 발생하자, 2011. 7. 4. 이 사건 공장의 소유자인 △△△△△△△ 주식회사와 이 사건 공장에 대한 임대차계약을 체결하였다.

원고는 2011. 7.경 피고에게 이 사건 단지 내 입주신청을 하면서 사업계획서 를 제출하였는데, 사업계획서에는 이 사건 공장에서 주물럭을 생산하는 기타 육류가공 및 저장처리업을 영위하겠다고 기재하는 한편, 사업계획서에 첨부된 공장배치도에서는 이 사건 공장에 원자재 창고, 작업장, 사무실, 냉장( 냉동) 저장시설로 설치·운영할 계획 인 것으로 기재하였다.

원고는 2011. 7. 29. 피고와 이 사건 입주계약을 체결한 이후, 2011. 10. 28. 대전광역시 대덕구청장에게 원고의 본점 소재지를 이 사건 공장으로 변경하는 내용의 집단급식소 식품판매업 등의 영업신고를 마치고 그 영업을 개시하였다.

한편 , 원고는 입주계약신청시 제출한 사업계획서에서 밝힌 주물럭 생산을 위 한 육류 가공시설의 설치가 늦어져 2012. 8. 2.에서야 비로소 공장설립 완료신고서를 피고에게 제출하였으나, 피고는 2012 . 8. 10. '원고와의 이 사건 입주계약이 이미 해지 되었다'는 이유로 위 공장설립 완료신고서를 반려하였다.

원고가 사용하는 이 사건 공장에는 집단급식소 식품판매업 등의 영업에 필요 한 곡물, 육류 등 다량의 식료품이 보관되어 있고, 주물럭 생산을 위한 육류 가공 시설 은 완비되어 있으나, 피고의 공장설립신고서 반려로 인하여 가동되지 않고 있다.

[인정근거] 갑 2호증의 2, 갑 4, 12 내지 15, 17호증의 각 기재, 당심 증인 김

석의 일부증언,당심의 현장검증결과, 변론 전체의 취지

(나) 입주계약을 위반하였는지에 관한 판단

산집법 제42조 제1항 제5호에서는 '산집법 제38조에 따른 입주계약을 위반한 경우 계약을 해지할 수 있다'고 규정하고 있고, 산집법 제38조 제2항, 산집법 시행규칙 제35조 제1항 제2호에서는 '업종을 변경하는 경우 새로운 변경계약을 체결하여야 한 다' 고 규정하고 있다.

위 인정사실에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 원고는 이 사건 입주 계약 체결 당시 이 사건 공장에서 주물럭을 생산하는 기타 육류가공 및 저장처리업 영 위를 목적으로 입주계약을 체결하였으나, 실제로는 집단급식소 식품판매업 등을 영위 하였고, 위 집단급식소 식품판매업 등은 한국표준산업분류표상 '제조업' 이 아니라 '도매 및 소매업' 내지 '운수업' 에 해당하는 점,1) 대덕구청장이 원고의 '영업신고' 를 수리하였 다는 것만으로 원고가 피고 또는 이 사건 단지의 소관 관리기관으로부터 이 사건 단지 내에서 집단급식소 식품판매업 등을 영위하는 '공장입주' 에 관한 허락을 받았다고 볼 수 없는 점 , 원고는 집단급식소 식품판매업 등은 육류가공 및 저장처리업에 부수되는 업종에 불과하다고 주장하나, 이 사건 공장에서 보관·판매하는 품목은 곡물을 비롯한 식료품이며, 이 사건 공장의 상당 부분이 그 보관용도로 사용되는 등 육류가공 및 저 장처리업에 부수하는 수준에서 집단급식소 식품판매업 등을 영위하고 있다고 보기 어 려운 점, 원고의 주장과 같이 업종의 의미를 광의로 해석하는 경우에는 산업단지 내에 서 우회적으로 제조업 외의 다른 사업을 하는 것을 방지하는 것이 사실상 불가능해지 므로, 공업의 합리적 배치나 산업의 집적을 활성화하고 공장의 원활한 설립을 지원하 는 등의 산집법의 입법취지가 몰각될 우려가 있는 점 등을 종합하여 보면, 원고는 이 사건 공장에서 당초 입주계약에서 정한 업종 이외에 다른 업종을 영위함으로써 입주계 약을 위반하였다고 봄이 상당하다 .

따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

(2) 신뢰보호원칙 위배 여부

일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원 칙이 적용되기 위하여는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견 해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 상응 하는 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으 로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 마지막 으로 위 견해표명에 따른 행정처분을 할 경우 이로 인하여 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아니어야 한다(대법원 2001. 9. 28. 선고 2000두8684 판결 등 참조).

그러므로 먼저 피고의 공적 견해 표명이 있었는지에 관하여 본다 .

원고가 2011. 10. 28. 대전광역시 대덕구청장에게 집단급식소 식품판매업 등의 영업신고를 마친 사실은 앞서 본 바와 같지만, 대전광역시 대덕구청장이 식품위생법 제37조 제4항, 같은 법 시행령 제25조 등에 따른 원고의 영업신고를 수리한 행위를 두 고, 피고가 원고에게 이 사건 단지 내에서 집단급식소 식품판매업 등을 영위하는 공장 입주를 허용하는 내용의 공적인 견해를 표명하였다고 볼 수 없다.

또한 갑 2호증의 2의 기재와 당심 증인 김◎의 일부 증언만으로는 피고가 원고 에게 이 사건 단지 내에서 집단급식소 식품판매업 등을 영위하는 공장입주를 허용하는 내용의 공적 견해를 표명하였다고 인정하기에 부족하고, 달리 이를 인정할 만한 증거 가 없다.

따라서 피고의 공적 견해 표명이 있었음을 전제로 하는 원고의 이 부분 주장은 다른 점에 관하여 더 나아가 살펴볼 필요 없이 이유 없다.

(3) 평등원칙 위배 여부

제1심 법원의 대덕구청장에 대한 사실조회결과에 의하면, 주식회사 이 이 사건 단지 내에서 식품판매업 등을 영위하고 있는 사실은 인정되나 , 위 회사는 그 입 주계약이나 입주시기, 영업장 면적 등에서 원고와는 상당한 차이가 있고, 이로 인하여 위 회사에 적용되는 이 사건 단지의 관리기본계획이 원고와 다른 것으로 보이므로, 위 회사의 사례와 단순 비교하여 원고에 대한 이 사건 처분이 위법하다고 섣불리 속단할 수 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

(4) 비례원칙 위배 여부

앞서 살펴 본 산집법의 입법 취지, 원고의 영업 목적 및 그 밖에 원고가 수차례 의 시정명령을 이행하지 않은 점, 그리고 이 사건 단지의 관리기본계획이 '한국표준산 업분류표상 일반제조업 해당 중분류(10 ~ 33 ) 중 일부 입주제한업종을 제외한 업종', '산집법 시행령 제6조 제2항 지식기반산업과 제3항 정보통신산업'을 이 사건 단지의 입 주대상업종으로 규정하고 있는데, 원고가 영위하는 집단급식소 식품판매업은 입주대상 업종에 해당되지 아니하므로 변경계약의 체결이 불가한 것으로 보이는 점 등에 비추 어, 이 사건 처분이 비례의 원칙을 위반하여 재량권을 일탈, 남용하였다고 보기 어렵 다 . 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

(5) 기타 주장과 관련하여

(원래의 처분을 그대로 존속시킬 필요가 없게 된 사정변경이 생겼다거나 중대한 공익상의 필요가 발생한 경우에 행정청이 새로운 처분으로 과거에 발한 처분을 철회 또는 변경할 수 있고, 사안에 따라서는 행정청에게 그러한 새로운 처분의무가 인정되 고 상대방에게도 그 처분의 철회 또는 변경을 구할 권리가 인정됨에 따라 과거 불이익 처분의 상대방이었던 자가 처분청을 상대로 그 처분의 철회 또는 변경을 구하는 절차 를 새롭게 밟음으로써 그 권리구제를 도모할 수 있다는 점은 별론으로 하더라도, ) 원고 가 이 사건 처분 이후에 그 처분의 전제가 된 시정명령을 이행하였다고 하는 등의 사 정과 장차 집단급식소 식품판매업 등의 물류사업이 이 사건 단지의 입주제한업종에서 해제될 예정이라는 사정만으로 적법하게 행하여진 이 사건 처분이 소급하여 위법하게 된다고 볼 수는 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.

3. 결론

그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 없어 기각할 것인바, 제1심 판결은 이와 결론 을 같이하여 정당하고, 원고의 항소는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같 이 판결한다.

유선주

김선용

집단급식소 식품판매업이 속한 '도매 및 소매업'의 산업 분류에 포함되고, 위 식품운반업이 집단급식소 식품판매업과 독 적

으로 운영될 경우 '운수업'의 산업 분류에 포함된다.

2 ) 이 대분류에는 구입한 각종 신상품 또는 중고품을 변형하지 않고 구매자에게 재판매하는 도매 및 소매 활동, 판매상품에

대한 소유권을 갖지 않고 구매자와 판매자를 위하여 판매 또는 구매를 대리하는 상품중개, 대리 및 경매활동이 포함된다. 3) 이 대분류에는 각종 운송시설에 의한 여객 및 화물 운송업, 창고업 및 기타 운송 관련 서비스업을 수행하는 산업활동을 말한

다. 특정 산업활동에 결합된 운송활동은 그 산업의 주된 활동에 따라 다른 산업에 분류되나, 동일 기업체를 위하여 운송에

종사하는 사업체가 독립적으로 운영될 경우에는 운수업에 분류된다.

◈ 구 산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률(2011. 7. 21. 법률 제10892호로 개정되기 전의 것)

제1조(목적)

이 법은 산업의 집적(집적)을 활성화하고 공장의 원활한 설립을 지원하며 산업입지 및 산업단 지를 체계적으로 관리함으로써 지속적인 산업발전 및 균형 있는 지역발전을 통하여 국민경제 의 건전한 발전에 이바지함을 목적으로 한다 .

제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.

1. “공장” 이란 건축물 또는 공작물, 물품제조공정을 형성하는 기계 · 장치 등 제조시설과 그

부대시설( 이하 “제조시설 등” 이라 한다)을 갖추고 대통령령으로 정하는 제조업을 하기 위

한 사업장으로서 대통령령으로 정하는 것을 말한다 .

제38조(입주계약 등)

① 산업단지에서 제조업을 하거나 하려는 자는 지식경제부령으로 정하는 바에 따라 관리기관

과 그 입주에 관한 계약( 이하 “입주계약” 이라 한다)을 체결하여야 한다. 다만, 대통령령으

로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다.

② 입주기업체 및 지원기관이 입주계약사항 중 지식경제부령으로 정하는 사항을 변경하려는

경우에는 새로 변경계약을 체결하여야 한다.

제42조(입주계약의 해지 등 )

① 관리기관은 입주기업체 또는 지원기관이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 대

통령령으로 정하는 기간 내에 그 시정을 명하고 이를 이행하지 아니하는 경우 그 입주계약

을 해지할 수 있다.

1. 입주계약을 체결한 후 정당한 사유 없이 지식경제부령으로 정하는 기간 내에 그 공장 등의

건설에 착수하지 아니한 경우

5. 제38조 및 제38조의2에 따른 입주계약을 위반한 경우

◈ 구 산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 시행령(2012.7. 20. 대통령령 제23966호로 개 정되기 전의 것)

제2조(공장의 범위)

① 「 산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 (이하 “법 ” 이라 한다) 제2조 제1호에 따른

제조업의 범위는 「통계법 」 제22조에 따라 통계청장이 고시하는 표준산업분류에 따른

제조업으로 한다 .

② 법 제2조 제1호에 따른 공장의 범위에 포함되는 것은 다음 각 호와 같다 .

1. 제조업을 하기 위하여 필요한 제조시설(물품의 가공 · 조립 · 수리시설을 포함한다. 이하 같

다) 및 시험생산시설

○ 구 산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 시행규칙(2012.10.5. 지식경제부령 제271호로 개정되기 전의 것)

제35조(입주계약사항의 변경)

① 법 제38조 제2항에서 “지식경제부령으로 정하는 사항” 이란 다음 각 호의 사항을 말한다.

2. 업종(공장의 경우에는 영 제18조의2 제4항에 따른 업종을 말한다) 또는 사업내용 제42조(입주계약의 해지기간)

① 법 제42조 제1항 제1호에서 “정당한 사유"란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사유를 말

한다.

1 . 「 산업입지 및 개발에 관한 법률 시행령 」 제37조에 따른 준공인가 전 사용허가를 받을 수

없는 경우 등 공장용지의 사용이 불가능하여 공장착공이 지연된 경우

2. 그 밖에 입주계약자의 귀책사유가 아닌 사유로 불가피하게 공장착공이 지연된 경우로서 관

리권자가 인정하는 경우

② 법 제42조 제1항 제1호에서 “지식경제부령으로 정하는 기간" 이란 2년을 말한다.

식품위생법

제36조(시설기준)

① 다음의 영업을 하려는 자는 보건복지부령으로 정하는 시설기준에 맞는 시설을 갖추어야 한

다.

1. 식품 또는 식품첨가물의 제조업, 가공업, 운반업, 판매업 및 보존업

② 제1항 각 호에 따른 영업의 세부 종류와 그 범위는 대통령령으로 정한다.

제37조(영업허가 등 )

④ 제36조 제1항 각 호에 따른 영업 중 대통령령으로 정하는 영업을 하려는 자는 대통령령으

로 정하는 바에 따라 영업 종류별 또는 영업소별로 식품의약품안전청장 또는 특별자치도지

사 · 시장 · 군수 · 구청장에게 신고하여야 한다. 신고한 사항 중 대통령령으로 정하는 중요한

사항을 변경하거나 폐업할 때에도 또한 같다.

◇ 한국표준산업분류

C. 제조업

10. 식료품 제조업

101. 도축, 육류 가공 및 저장처리업

1012. 육류가공 및 저장처리업

10129. 기타 육류 가공 및 저장처리업( 가금 및 조류를 제외한 각종 육지동물 및 고래의

고기를 냉동 · 건조· 훈연 · 염장 · 조리 및 기타 방법으로 가공 또는 저장처리하여

고기가공품이나 식용 또는 비식용의 고기분말 등을 생산하는 산업활동을 말한다) G. 도매 및 소매업2)

46. 도매 및 상품중개업

462. 산업용 농축산물 및 산동물 도매업

4620. 산업용 농축산물 및 산동물 도매업

46201. 곡물 도매업

463. 음 · 식료품 및 담배도매업

4631. 비가공 식품 도매업

46311. 과실 및 채소 도매업

46312. 육류 도매업

46313. 수산물 도매업

46319. 기타 비가공 식품 도매업

4632. 가공식품 도매업

46321. 육류 가공식품 도매업(가축 및 기타 육지동물의 도축고기를 가공하여 만든 식품을

도매하는 산업활동을 말한다 )

46322. 수산물 가공식품 도매업(해산물 및 민물고기 등 수산물의 가공식품을 도매하는 산

업활동을 말한다)

4633. 음료 및 담배도매업

472. 음 · 식료품 및 담배 소매업

4721. 식료품 소매업

4722. 음료 및 담배 소매업

H. 운수업3)

49. 육상운송 및 파이프라인 운송업

493. 도로 화물 운송업

52. 창고 및 운송관련 서비스업

521. 보관 및 창고업