[2] 공익사업인 택지개발사업지구 내에서 주택건설사업이나 대지조성사업을 시행하는 사업주체가 이주대책대상자에게 생활기본시설로 제공하여야 하는 도로는 그 길이나 폭을 불문하고 ‘주택단지 안의 도로를 당해 주택단지 밖에 있는 동종의 도로에 연결시키는 도로’를 모두 포함하는지 여부(적극)

[3] 구 대도시권 광역교통 관리에 관한 특별법 제7조 에 규정한 광역교통개선대책에 따른 분담금이 이주대책대상자에게 생활의 근거로 제공되어야 하는 생활기본시설 설치비용에 해당하는지 여부(소극) 및 개발사업의 시행자가 이주대책대상자와 체결한 분양계약의 분양대금에 위 분담금 상당액이 포함된 경우, 부당이득반환책임이 발생하는지 여부(소극)

1. 원고들의 상고이유에 관하여

가. (1) 구 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(2007. 10. 17. 법률 제8665호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 공익사업법’이라고 한다) 제78조 에 따르면, 사업시행자는 공익사업의 시행으로 인하여 주거용 건축물을 제공함에 따라 생활의 근거를 상실하게 되는 자(이하 ‘이주대책대상자’라 한다)를 위하여 대통령령이 정하는 바에 따라 이주대책을 수립·실시하거나 이주정착금을 지급하여야 하는바( 제1항 ), 이주대책의 내용에는 이주정착지에 대한 도로·급수시설·배수시설 그 밖의 공공시설 등 당해 지역조건에 따른 생활기본시설이 포함되고, 이에 필요한 비용은 사업시행자의 부담으로 한다( 제4항 본문). 따라서 사업시행자는 자신이 부담하여야 하는 생활기본시설의 설치비용을 이주대책대상자에게 전가한 경우에 한하여 이를 부당이득으로 반환할 의무가 있다.

(2) 원심판결 이유를 위 법리와 기록에 비추어 살펴보면, 원심이 ① 교통광장을 제외한 나머지 일반 광장과 녹지, 공공공지, 하천, 저류지, 쓰레기소각장, 쓰레기 자동집하시설은 생활기본시설이 아니므로 생활기본시설 설치면적에서 그 부분 면적을 제외하여야 하고, ② 가스공급설비, 집단에너지 공급시설도 당해 지역에 공급하는 자가 그 설치비용을 부담한 것으로 보일 뿐 피고가 이를 분양대금에 포함하여 원고들에게 부담시켰다고 인정할 증거가 없으며, ③ 피고가 원고들이 분양받은 아파트의 택지를 택지조성원가보다 높은 가격으로 건설회사에 공급하여 그 초과분을 원고들에게 전가시킴으로써 부당이득을 얻었다고 보기 어렵고 그 이윤을 생활기본시설 설치비용이라고 볼 수도 없다고 판단한 것은 정당하고, 거기에 논리와 경험에 반하여 자유심증주의의 한계를 벗어나거나 생활기본시설의 범위에 관한 법리를 오해한 잘못이 없다.

나. (1) 구 주택법(2009. 2. 3. 법률 제9405호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 주택법’이라 한다) 제2조 제8호 에 따르면, ‘간선시설’은 도로·상하수도·전기시설·가스시설·통신시설 및 지역난방시설 등 주택단지(2 이상의 주택단지를 동시에 개발하는 경우에는 각각의 주택단지를 말한다) 안의 기간시설을 당해 주택단지 밖에 있는 동종의 기간시설에 연결시키는 시설을 말한다.

한편 사업주체가 택지개발사업을 실시하여 주택단지 등을 조성하면서 구 주택법 제2조 제8호 에서 정하고 있는 간선시설에 해당하는 도로들을 설치한 경우에, 그 도로들은 택지개발사업지구 안에 있는 주택단지들의 입구와 택지개발사업지구 밖에 있는 도로를 연결하는 역할을 담당하는 것으로서 도로의 길이나 폭과 무관하게 모두 그 주택단지 등으로서의 기능 달성 및 주민들의 통행을 위하여 필수적인 시설이라 할 것이다.

위와 같은 구 공익사업법의 규정에 구 주택법상 간선시설의 의미, 간선시설로서의 도로의 역할 및 효용 등을 보태어 살펴보면, 이 사건과 같은 공익사업인 택지개발사업지구 내에서 주택건설사업이나 대지조성사업을 시행하는 사업주체가 이주대책대상자에게 생활기본시설로서 제공하여야 하는 도로는 그 길이나 폭을 불문하고 구 주택법 제2조 제8호 에서 정하고 있는 간선시설에 해당하는 도로, 즉 주택단지 안의 도로를 당해 주택단지 밖에 있는 동종의 도로에 연결시키는 도로를 모두 포함한다고 할 것이다.

(2) 그럼에도 원심이 이와 달리 구 공익사업법 제78조 제4항 에서 정한 생활기본시설에 해당하는 도로는 주택법 및 그 시행령에서 정한 간선시설인 도로에 한정된다고 보고, 이 사건 사업지구 안의 도로는 그 길이, 폭과 관계없이 모두 생활기본시설에 해당한다는 취지의 원고들 주장을 배척한 것은 구 공익사업법 제78조 제4항 에서 정한 생활기본시설에 해당하는 도로의 범위에 관한 법리를 오해하여 판단을 그르친 것이다.

다. 원심판결 이유에 의하면, 원심은 자본비용이 직접 인건비 등과 달리 용지비와 조성비 합계액의 일정 비율로 산정된 것이 아니라는 이유로 자본비용 중 생활기본시설 관련 금액이 생활기본시설 설치비용에 포함되어야 한다는 원고들의 주장을 배척하였다.

그러나 기록에 의하면, 위 자본비용도 생활기본시설의 설치에 수반되거나 그에 기여한 비용으로 볼 수 있을 뿐만 아니라, 구 한국토지공사 판교신도시사업단이 작성한 ‘성남판교지구 조성원가 통보’(갑 제49호증)에는 “판매비와 관리비 5.44%, 자본비용 5.69%, 기타비용 0.24%”라고 기재되어 있어 자본비용이 용지비, 조성비 등의 합계액에 일정 비율을 곱하는 방식으로 산출된 비용임을 알 수 있으므로 이를 판매비와 관리비, 기타비용 등과 달리 취급할 것은 아니다.

그런데도 원심이 자본비용을 생활기본시설 설치비용에서 제외한 것은 논리와 경험의 법칙에 반하여 자유심증주의의 한계를 벗어나거나 생활기본시설 설치비용에 관한 법리를 오해하여 판단을 그르친 것이다.

2. 피고의 상고이유에 관하여

가. 구 대도시권 광역교통 관리에 관한 특별법(2007. 1. 19. 법률 제8251호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 광역교통법’이라 한다) 제2조 에 따르면, ‘대도시권’은 지방자치법 제2조 제1항 제1호 의 규정에 의한 특별시와 광역시 및 그 도시와 같은 교통생활권에 있는 지역 중 대통령령이 정하는 지역을 말하고( 제1호 ), ‘광역교통시설’은 대도시권의 광역적인 교통수요를 처리하기 위한 교통시설로서 “2개 이상의 특별시·광역시 및 도(이하 ‘시·도’라 한다)에 걸치는 도로(이하 ‘광역도로’라 한다)로서 대통령령이 정하는 요건에 해당하는 도로”( 가목 ), “2개 이상의 시·도에 걸쳐 운행되는 도시철도 또는 철도로서 대통령령이 정하는 요건에 해당하는 도시철도 또는 철도(이하 ‘광역전철’이라 한다)”( 나목 ) 등의 시설을 말한다( 제2호 ).

그리고 구 광역교통법은, 대도시권의 광역교통에 영향을 미치는 대규모 개발사업 등 대통령령으로 정하는 사업에 대하여 당해 사업이 시행되는 지역의 시·도지사는 개발사업에 따른 광역교통개선대책을 수립하여 건설교통부장관에게 제출하여야 하고( 제7조 제1항 ), 건설교통부장관은 제1항 의 규정에 의하여 제출된 광역교통개선대책을 제8조 의 규정에 의한 대도시권광역교통위원회의 심의를 거쳐 확정하고, 이를 당해 시·도지사에게 통보하여야 하며( 제7조 제2항 ), 관계 중앙행정기관의 장, 지방자치단체의 장 및 개발사업의 시행자는 제2항 의 규정에 의하여 수립된 광역교통개선대책을 충실히 이행하여야 한다( 제7조 제3항 )고 규정하고 있다. 나아가 구 광역교통법 시행령(2007. 4. 20. 대통령령 제20021호로 개정되기 전의 것)에 따르면, 법 제7조 제1항 의 ‘대통령령으로 정하는 사업’에는 택지개발촉진법에 의한 택지개발사업으로서 그 면적이 100만㎡ 이상이거나 수용인구 또는 수용인원이 2만 명 이상인 것(이하 ‘대규모 개발사업’이라 한다)이 포함되고( 제9조 제1항 제1호 ), 관계 중앙행정기관의 장 및 지방자치단체의 장은 제5항 의 규정에 의하여 시·도지사로부터 광역교통개선대책을 통보받은 후에 소관별 추진계획을 수립하여야 하며, 대규모 개발사업에 관한 허가·인가·승인 또는 협의 등(이하 ‘허가 등’이라 한다)을 하는 때에는 그 사업의 시행자가 이행하여야 할 사항을 당해 허가 등의 조건으로 하는 등 광역교통개선대책의 충실한 이행에 필요한 조치를 하고 그 결과를 광역교통개선대책을 통보받은 날부터 1개월 이내에 관할 시·도지사에게 통보하여야 한다( 제9조 제6항 ).

이러한 규정들을 포함한 구 광역교통법의 관련 규정들에다가 대도시권의 대규모 개발사업의 경우에 부담하는 광역교통개선대책에 따른 분담금은 대도시권에서 대규모 개발사업을 하는 과정에서 광역교통시설의 건설 및 개량에 소요되어 대도시권 내 택지 및 주택의 가치를 상승시키는 데 드는 비용으로서 그 대도시권 내의 택지나 주택을 공급받는 이주대책대상자도 그에 따른 혜택을 누리게 되는 점까지 고려하면, 광역교통개선대책에 따른 분담금은 이주대책대상자에게 생활의 근거로 제공되어야 하는 생활기본시설 설치비용에 해당한다고 볼 수 없다.

한편 구 광역교통법 제11조 에 따라 부과되는 광역교통시설부담금과 관련하여 구 광역교통법 제11조의2 제1항 제3호 가 공공용지의 취득 및 손실보상에 관한 특례법 제8조 의 규정에 의한 이주대책의 실시에 따른 주택지의 조성 및 주택의 건설사업의 경우 이를 면제하도록 규정하고 있으나, 이는 광역교통시설부담금 부과권자인 시·도지사로 하여금 이주대책의 실시에 따른 주택지의 조성 및 주택의 건설을 위한 용지에 대하여는 광역교통시설부담금을 면제하도록 하여 개발사업 시행자의 납부의무 부담을 경감시키는 규정일 뿐, 개발사업 시행자가 주택지의 조성 및 주택의 건설 과정에서 실제로 광역교통시설부담금을 지출한 경우에 비록 수분양자 중에 이주대책대상자가 포함되어 있더라도 실제로 지출한 광역교통시설부담금을 이주대책대상자에 대한 주택지 및 주택의 분양대금 산정에서 제외하도록 하는 규정으로 볼 것은 아니며, 더구나 구 광역교통법 제7조 가 규정한 광역교통개선대책에 따른 분담금에 관하여는 위 구 광역교통법 제11조의2 제1항 제3호 의 면제규정이 적용될 여지가 없는 점까지 고려하면, 개발사업의 시행자가 실제로 지출한 광역교통개선대책에 따른 분담금을 비용으로 산정하여 분양대금을 정함에 따라 이주대책대상자와 체결한 분양계약의 분양대금에 위 분담금 상당액이 포함되더라도 이와 관련하여 부당이득반환책임이 발생한다고 볼 수 없다.

나. 그런데 원심판결 이유 및 원심이 채택한 증거에 의하면, 이 사건 사업은 그 면적이 9,307,148㎡, 수용인원이 29,674가구로서 대규모개발사업에 해당하는 사실, 위 사업에 관하여 확정된 광역교통개선대책에는 피고들이 영덕-양재도로의 건설비 중 37%인 4,400억 원, 신분당선 철도 건설비 중 18%인 4,200억 원 등을 분담하는 방안이 포함된 사실 등을 알 수 있는바, 이와 같은 내용인 이 사건 분담금은 구 광역교통법 제7조 의 광역교통개선대책에 따른 분담금으로 봄이 상당하고, 그렇다면 앞서 본 법리에 비추어 이 사건 분담금은 생활기본시설 설치비용에 해당하지 않을 뿐만 아니라 원고들의 아파트 분양대금에 위 분담금 상당액이 포함되어 있다고 하더라도 그로 인하여 피고가 부당이득을 취하였다고 볼 수 없다.

그럼에도 원심은 피고가 원고들이 납부한 분양대금에 포함된 이 사건 분담금 부분을 부당이득으로 반환해야 한다고 보았는바, 이는 구 광역교통법의 관련 규정에 관한 법리를 오해하여 판단을 그르친 것이다.

3. 결론

그러므로 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리·판단하게 하기 위하여 원심법원에 환송하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.