2. 소송비용은 원고가 부담한다.

가. 중화인민공화국(이하 '중국'이라 한다)은 해외관광지에서의 자국민 통제 등을 위하여 중국인이 여행할 수 있는 관광 국가를 지정하고 그 국가의 정부가 추천한 여행사만이 자국 단체관광객을 유치 · 접대할 수 있도록 하였다. 중국은 1998. 5. '중국공민 자비출국관광 국가'로 대한민국을 지정하였고, 중국의 관광 관련 부처와 피고 측은 1998. 6. 및 2000. 6. 27. 중국 단체관광객의 대한민국 관광에 따른 여러 관련 문제들의 실시방안에 관한 협상을 하고 그 협상에 따른 합의가 담긴 비망록에 서명하였다(이하 '이 사건 비망록'이라 한다).

나. 이 사건 비망록에 의하면, 중국은 66개의 중국여행사로 하여금 중국공민의 대한민국 단체관광 업무를 전담하도록 하면서 이들 여행사가 반드시 대한민국 정부가 추천한 여행사들 중에서 협력업체를 선정하여 단체관광객 모집 접대계약을 체결하도록 하였다. 피고는 이 사건 비망록에서 정한 바에 따라 중국 단체관광객 유치 전담여행사 업무 시행지침」(이하 '이 사건 지침'이라 한다)을 제정하고 이에 따라 '중국 단체관광객 유치 전담여행사'(이하 '전담여행사'라 한다)를 지정·관리하였다.다. 원고는 일반여행업 및 일반여행알선업 등을 주된 목적으로 하여 2011. 7. 6. 설립된 회사로서, 2012. 8. 4. 피고에 의해 전담여행사로 지정되었다.

라. 원고가 전담여행사로서 중국 단체관광객의 국내 여행 업무를 하여 오던 중, 피고는 원고가 2014. 3. 전담여행사로서 중국인 단체관광객을 유치한 후 국내여행을 원고가 직접 진행하지 않고 비지정 일반여행사인 소외 A여행사(이하 'A여행사'라 한다)로, 하여금 진행하도록 하였다는 이유로, 이 사건 지침 제11조 제3항 제2호에 따라 2014. 8. 4. 원고에 대하여 중국 단체관광객 유치 전담여행사 지정을 취소하는 처분(이하 '이 사건 처분'이라 한다)을 하였다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 3호증, 을 제1, 2호증(가지번호 있는 것은 각 가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 원고의 주장

2014. 3.경 원고가 유치한 단체 관광객 수가 폭증하여 원고 소속 가이드만으로는 국내 관광 업무를 수행하는 것이 불가능하였고, 이에 따라 평소 친분이 있던 A여행사로부터 가이드를 파견 받아 국내 여행 업무를 수행한 것이다. 따라서 단속 당시 단체 관광객에 대한 국내 여행 업무를 직접 수행한 주체는 원고이며, 원고의 명의를 A여행사에게 대여한 사실이 없으므로, 이와 다른 전제에서 이루어진 이 사건 처분은 위법하다. 3. 관계 법령

별지 기재와 같다.

4. 판단

가. 이 사건 지침의 법규적 효력 유무

이 사건 지침은 피고가 중국인 단체관광객의 대한민국 관광을 담당할 전담여행사의 지정·관리·운영에 관하여 필요한 사항을 정한 업무처리지침으로서 행정규칙에 해당한다. 일반적으로 행정규칙은 행정조직 내부에서만 효력을 가질 뿐 대외적인 구속력을 갖는 것은 아니나, 예외적으로 법령의 규정이 특정 행정기관에 그 법령내용의 구체적 사항을 정할 수 있는 권한을 부여하면서 그 권한 행사의 절차나 방법을 특정하고 있지 않은 관계로 수임 행정기관이 행정규칙의 형식으로 그 법령의 내용이 될 사항을 구체적으로 정하고 있는 경우에는, 그 행정규칙이 당해 법령의 위임한계를 벗어나지 않는 한, 그와 결합하여 대외적으로 구속력이 있는 법규명령으로서 효력을 가지게 된다(대법원 1998. 6. 9. 선고 97누19915 판결 참조). 그리고 위와 같은 경우가 아니더라도 재량권 행사의 준칙인 행정규칙이 그 정한 바에 따라 되풀이 시행되어 행정관행이 이루어지게 되면 평등의 원칙이나 신뢰보호의 원칙에 따라 행정기관은 그 상대방에 대한 관계에서 그 규칙에 따라야 할 자기구속을 당하게 되고, 이러한 경우에는 특별한 사정이 없는 한 그를 위반하는 처분은 평등의 원칙이나 신뢰보호의 원칙에 위배되어 재량권을 일탈·남용한 위법한 처분이 된다(대법원 2009. 12. 24. 선고 2009두7967 판결 참조).

그런데 이 사건 지침은 법령이 아닌 이 사건 비망록에 따라 제정된 것으로서 법령의 위임을 받은 바 없어 이러한 면에서는 법규명령으로서의 효력을 인정할 수 없지만,을 제2 내지 5, 7, 9 내지 12호증(가지번호 있는 것은 각 가지번호 포함)의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정들, 즉 ① 관광기본법에 따르면 정부는 관광진흥에 관한 기본적이고 종합적인 시책을 강구하여야 하고(제2조), 그 시책을 실시하기 위하여 법제상·재정상의 조치와 그 밖에 필요한 행정상의 조치를 강구하여야 하며(제5조), 그 밖에도 외국 관광객의 유치를 촉진하기 위하여 해외 홍보를 강화하고 출입국 절차를 개선하며 그 밖에 필요한 시책을 강구하는 한편(제7조), 관광사업을 육성하기 위하여 관광사업을 지도·감독하고 그 밖에 필요한 시책을 강구하여야 한다(제10조)고 규정하고 있는데, 피고는 관광기본법이 정한 바에 따라 관광사업과 관련한 각종 조치 및 시책을 강구할 의무를 부여받은 주무부처로서 중국 단체관광객의 유치를 촉진할 목적으로 중국 정부와 이 사건 비망록에 따른 합의에 이르렀고, 그 합의에서 정한 사항을 시행하기 위하여 이 사건 지침을 마련하게 된 점, ② 이 사건 지침은 1998. 7. 제정되어 13회의 개정 절차를 거치면서 오랜 기간 시행되어 왔고, 그 기간 동안 원고를 포함한 여행사들에게 대외적으로 공지되어 관계자들로 하여금 이를 준수하도록 지도되어 왔으며, 원고를 포함한 다수의 전담여행사가 속해 있는 한국여행업 협회는 관광진흥법 및 이 사건 지침을 준수하면서 건전하게 영업을 하고 있는 대다수 여행사에 대한 보호 및 건전한 시장질서 확립을 위하여 피고에게 일부 전담여행사의 불법 영업행위에 대한 강력한 행정조치를 탄원하고 있는 점, ③ 피고는 이 사건 지침에 따라 전담여행사를 신규지정·갱신하고 관리하며 그 지정취소 등의 처분을 하여 온 점, ④ 피고 외에도 법무부 출입국관리사무소, 서울특별시지방경찰청장 등은 이 사건 지침을 위반한 여행사에 대하여 피고에게 적절한 제재를 요청하여 온 점 등을 고려할 때, 행정청 내부의 사무처리 준칙에 해당하는 이 사건 지침은 그 지침 내용이 되풀이 시행됨으로써 행정 관행이 되었다고 봄이 상당하므로, 특별한 사정이 없는 한 이에 반하는 처분은 평등의 원칙이나 신뢰보호의 원칙에 위배되어 재량권을 일탈·남용한 위법한 처분이 되고, 이 사건 지침에 따른 처분은 적법한 처분이 된다. 따라서 이 사건 지침은 이 사건 처분의 위법 여부를 판단하는 근거가 될 수 있다고 할 것이다.

나. 처분사유의 존재 여부

1) 인정사실

가) 서울특별시지방경찰청은 2014. 3. 아래와 같이 2차례에 걸쳐 A여행사 소속 무자격가이드가 원고가 유치한 중국단체관광객을 안내하는 것을 적발하였다.

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나) 위 B과 C는 각 적발 당시 소속여 행사를 A여행사로 기재하고, 관광가이드 자격증을 취득하지 아니하고 전담여행사로 지정받지 않은 채 중국인 단체 관광객을 안내하였다는 내용의 확인서를 작성하여 제출하였는데, 담당 경찰관이 작성한 단속 경위서에 의하면, 적발 당시 B은 소속 여행사에 대한 진술을 거부하다가 담당 경찰관이 B이 지니고 있던 여행 일정이 적힌 서류에 기재된 A여행사의 사명을 발견하고 추궁하자 A여행사 소속임을 인정한 후 위 확인서를 작성하였다.

다) A여행사 대표인 D은 2014. 4. 28. 마포구청에 출석하여, "2014. 3. 11. 적발된 무자격가이드 B, 2014. 3. 27. 적발된 무자격가이드 C는 A여행사 소속입니다. 비지 정여행사인 A여행사는 서울시 영등포구에 소재한 전담업체인 서울국제여행사으로부터 명의를 대여받아 중국인단체관광객을 운행한 사실이 있음을 확인합니다'라고 자필로 기재한 '전담여행사 관련 위반업체조사표'를 제출하였다.

라) 피고는 2014. 6, 11. 원고에게 중국 단체관광객 유치 전담여행사 처분의 사전 통지를 하고, 2014, 6. 18. 원고로부터 의견서(이하 '이 사건 의견서'라 한다)를 제출받았는데, 해당 의견서에는 부천시 원미구 소재 E호텔에서 발행한 숙박료 청구서, 고속도로 통행료 영수증 등이 첨부되어 있다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 을 제3 내지 6호증(각 가지번호 포함)의 각 기재, 증인 D의 증언, 변론 전체의 취지

2) 판단

가) 먼저, 위와 같이 서울특별시지방경찰청에 적발된 2건의 단체관광객에 대한 국내 여행 업무(이하 포괄하여 '이 사건 업무'라 한다)를 직접 수행한 주체가 누구인지에 관하여 보건대, 위 인정사실 및 앞서 든 증거들에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정들에 비추어 보면, 이 사건 업무는 원고가 아닌 A여행사가 수행하였다고 봄이 상당하고, 갑 제6 내지 18호증(가지번호 있는 것은 각 가지번호 포함)의 각 기재 및 증인 D의 일부 증언만으로는 원고의 주장을 인정하기에 부족하며, 달리 이를 인정할 증거가 없다.

① A여행사 대표인 D이 마포구청에 원고로부터 명의를 대여받아 중국단체관광 객의 국내 여행을 진행하였음을 확인하는 내용의 문서(이하 '이 사건 확인서'라 한다)를 제출하였음은 앞서 본 바와 같고, D은 이 법원에 증인으로 출석하여, 이 사건 업무는 모두 원고가 진행한 것이고, A여행사는 원고의 요청에 따라 소속가이드를 지원해준 것 이 외에 위 행사에 관여한 바 없으며, 이 사건 확인서는 A여행사를 실질적으로 운영하고 있는 F의 지시에 따라 마포구청에 가서 작성한 것인데, 그 내용을 정확히 모르는 상태에서, 호텔을 대신 잡아주는 것도 명의 대여에 해당한다고 생각하고 담당공무원들이 이야기한대로 작성한 것이라고 증언하였다. 그러나, 증인 D의 진술에 의하더라도, 증인은 한국에서 태어나서 고등학교까지 화교학교를 다닌 후 한국 학생들과 함께 대학교를 다녔으며, 일상적인 한국어는 익숙하다는 것이고, 증인신문 과정에서도 별도의 통역 없이 원고 및 피고 대리인의 질문을 이해하고 답변한 점, 이 사건 확인서에 기재된 내용을 이해하는데 고도의 한국어 실력을 요한다고 볼 수 없고, 특히 대만 국적으로서 위와 같이 한국어에 익숙한 증인이 '명의 대여'라는 단어의 뜻을 모르고 기재하였다고 보기 어려운 점, 증인 D이 A여행사에서 그 진술과 같이 단순 경리보조 업무만을 담당하였다고 하더라도, A여행사가 이 사건 이전에도 무자격 가이드 고용을 이유로 영업정지처분을 받은 경험이 있는 상태에서, 이 사건 확인서의 내용을 제대로 이해하지도 못한 채 행정처분의 근거가 될 수 있는 자필 확인서를 작성하였다고 보기는 어려운 점 등에 비추어 증인 D의 위 증언은 믿기 어렵다.

② 또한, 증인 D의 진술에 의하면, B, C는 무자격가이드로서 A여행사의 직원이 아니라 이 사건 업무를 위해 임시로 채용한 사람들이고, A여행사에서 급여를 주지도 않았다는 것인바, 그와 같이 B, C가 단지 이 사건 업무를 위해 임시로 고용된 가이 드이고 원고가 이 사건 업무를 진행한 주체라면, 원고가 이들을 직접 고용하는 것이 보다 간편할 것이고, A여행사로부터 이들을 파견받았다고 하더라도, 이들은 원고의 지휘·감독을 받으면서 원고의 명의로 작성된 여행 일정 관련 서류를 소지하고 있어야 할 것인데, 앞서 본 바와 같이 B은 소속 여행사에 대한 진술을 거부하다가 결국 A여행사 소속임을 인정하였을 뿐만 아니라, B이 가지고 있던 여행 일정 관련 서류 역시 원고가 아닌 A여행사 명의였다는 점에 비추어 원고가 이 사건 업무의 주체로서 위 B, C를 지휘·감독하였다고 볼 수도 없다.

③ 이 사건 의견서에 첨부된 E호텔 발행의 숙박료 청구서(을 제6호증의 2)를 보면, 수신인이 '서울국제'로 되어 있는데, 이 중 '국제' 부분과 청구서의 나머지 부분은 모두 인쇄된 문자인 반면 수신인의 '서울' 부분은 기존의 내용을 지운 흔적과 함께 수기로 기재되어 있다. 한편, 원고는 갑 제7호증의 1 내지 4로 위 청구서와 날짜와 금액 등이 동일한 E호텔 발행의 숙박료 영수증을 제출하였으나, 위 을 제6호증의 2에는 가이드에게 배정된 객실이 무료로 처리된 것과 숙박료를 입금할 계좌번호 등 원고가 제출한 영수증보다 상세한 내용이 기재되어 있는 점에 비추어 이 사건 의견서에 첨부된 청구서가 실제 이 사건 업무 수행 당시 E호텔로부터 발급받은 것이고, 원고가 제출한 영수증은 이후에 수신인 등을 인쇄 문자로 수정하여 다시 발급받은 것으로 보인다. 이 외에 원고가 제출한 고속도로 통행료 영수증이나 주차료 영수증, 식대 영수증 등은 그 수신인이 특정되어 있지 않고, 원고가 이 사건 업무를 진행하면서 직접 수령하였다고 인정하기에 부족하다.

나) 그렇다면, 위와 같이 원고가 A여행사로 하여금 자신이 유치한 중국 단체관광객의 국내 여행 업무를 수행하도록 한 것이 이 사건 지침에서 정한 '전담여행사의 명의를 비지정 일반 여행사에 빌려주는 경우'에 해당하는지 여부에 관하여 보건대, ① 이 사건 지침은 이 사건 비망록에 기하여 작성되었는데, 이 사건 비망록은 전담여행사에 한하여 중국 단체관광객을 모집 접대하도록 하였는바, 위 '접대'는 대한민국 내에서의 여행과 관련된 업무 일체를 의미한다고 봄이 상당한 점, ② 이 사건 지침은 제8조에서 전담여행사의 업무범위를 '중국 단체관광객의 한국 여행과 관련된 전반적 업무 수행'으로 정하고 있고, 이 사건 지침 제9조는 전담여행사로 하여금 중국 단체관광객의 입국에서 출국까지 건전하고 품격 있는 한국여행이 되도록 최선을 다할 의무를 부여하고 있는 점, ③ 이 사건 지침 제3조는 재무현황, 중국인 관광객 유치 계획, 유자격 가이드 확보 계획, 과거 행정기록 위반 등을 고려하여 전담여행사를 지정할 수 있도록 하고, 제3조 의2에서 위와 같은 사정을 고려하여 기 지정된 전담여행사 자격을 갱신하도록 하였으며, 제7조에서는 피고가 위와 같은 요건에 관하여 전담여행사에 대한 실태조사를 실시할 수 있도록 하였는데, 전담여행사가 자신이 유치한 중국 단체관광객의 국내 여행 업무를 비지정 여행사로 하여금 수행하도록 할 수 있다고 한다면 위와 같이 엄격한 기준에 따라 전담여행사를 별도로 지정 관리하는 취지가 몰각되는 점, ④ 전담여행사 제도는 중국이 자국민의 해외에서의 불법체류를 방지하고 관리·통제하기 위하여 둔 제도이므로, 그 목적의 효율적 달성을 위해서는 전담여행사로 지정된 여행사가 직접 중국 단체관광객의 한국 여행 업무를 수행하도록 함이 타당한 점 등을 종합해 보면, 이 사건 지침에서 정한 '전담여행사의 명의를 비지정 일반 여행사에 빌려주는 경우'에는 전담여 행사가 중국 관광객의 한국 내 관광에 관한 독점적인 지위를 이용하여 계약을 체결한 후 실제로 관광 업무를 자신이 직접 수행하지 아니하고 타인으로 하여금 실시하도록 하는 경우를 포함한다고 봄이 타당하다.

따라서 이 사건 지침 제11조 제3항 제2호에 따라 원고에 대한 전담여행사 지정을 취소한 이 사건 처분은 적법하고, 원고의 주장은 이유 없다.

5. 결론

원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

판사강효인

판사장인혜

심급 사건

참조조문

참조판례