대리인 변호사 정희창

가. 사건 개요

(1) 청구인은 개발제한구역인 서울 강동구 ○○동 산24-1, 산24-2 임야(이하 ‘이

사건 임야’라 한다)의 소유자로서 2008. 6.경 관할관청의 허가 없이 위 임야 5,700㎡에 절토․성토 및 정지 작업을 하여 토지의 형질변경 행위를 하였다는 공소사실로 기소되어 1심에서 벌금 700만 원을 선고받았다(서울동부지방법원 2008고단3042). 청구인은 이에 불복하여 항소한 후 항소심 계속 중(서울동부지방법원 2009노1239), 개발제한구역으로 지정된 토지의 형질을 변경하는 행위를 처벌하고 있는 ‘개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법’ 제12조 제1항 및 제31조 제1호가 죄형법정주의 등 헌법에 위반된다고 주장하며 법원에 위헌법률심판제청신청을 하였으나(서울동부지방법원 2009초기1784), 2010. 1. 15. 항소가 기각됨과 동시에 위 신청도 기각되자 2010. 2. 9. 헌법재판소법 제68조 제2항에 따라 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

(2) 한편 청구인은 2010. 1. 18. 위 항소심 판결에 대하여 대법원에 상고하였으나 2010. 4. 15. 상고기각되어 위 판결이 확정되었다(대법원 2010도1671).

나. 심판 대상

이 사건 심판 대상은 구 ‘개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법’(2008. 3. 21. 법률 제8975호로 개정되고 2009. 2. 6. 법률 제9436호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 특조법’이라 한다) 제31조 제1호 중 ‘제12조 제1항 단서에 따른 허가를 받지 아니한 토지의 형질변경’ 부분(이하 ‘이 사건 조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다. 이 사건 조항과 관련 규정의 내용은 다음과 같다.

[심판 대상 조항]

구 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(2008. 3. 21. 법률 제8975호로 개정되고 2009. 2. 6. 법률 제9436호로 개정되기 전의 것)

제31조(벌칙) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 3년 이하의 징역 또는 3천만 원 이하의 벌금에 처한다.

1.제12조 제1항 단서또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치,토지의 형질변경, 죽목 벌채, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 도시계획사업의 시행을 한 자

제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조 제11호에 따른 도시계획사업(이하 “도시계획사업”이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치도지사․시장․군수 또는 구청장(이하 “시장․군수․구청장”이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다.

1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경

가. 도로․철도 및 상․하수도 등 공공용 시설

나. 축사 및 창고 등 농림수산업을 영위하기 위한 건축물 및 공작물

다. 주택과 근린생활시설

라. 농로․제방․마을회관 등 개발제한구역의 주민이 공동으로 이용하는 시설

마. 실외체육시설

바. 휴양림․수목원 등 도시민의 여가활용을 위한 시설

사. 국방․군사에 관한 시설

아. 학교․폐기물처리시설 및 전기공급시설 등 공익시설

4. 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경으로서 영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경

[관련 규정]

별지와 같다.

2. 청구인의 주장

가. 이 사건 조항은 개발제한구역으로 지정된 토지의 무단 ‘형질변경행위’를 형사처벌하면서 그 행위의 태양과 정도 등에 관해서 아무런 규정을 두고 있지 아니하므로 죄형법정주의의 명확성원칙에 위배된다.

나. 이 사건 조항은 행정벌로도 그 목적을 달성할 수 있음에도 형벌로 규율하고 있어 과잉금지원칙에 위배되고, 도시민의 건전한 생활환경을 확보한다는 특조법의 입법목적 달성을 위해 개발제한구역 내 토지소유자들을 합리적 이유 없이 차별하고 있어 평등원칙에 위반된다.

3. 판 단

가. 토지형질변경에 대한 법적 규제

토지형질변경은 과거에는 주로 도시계획법에 의해 규제되었는데, 현재는 도시계획법과 국토이용관리법을 통합한 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’(이하 ‘국토계획법’이라 한다)과 특조법에 의해 개발행위의 하나로 규제되고 있다.

국토계획법에서는 건축물의 건축, 공작물의 설치, 토지의 형질변경(경작을 위한 토지의 형질변경은 제외), 토석의 채취, 토지분할, 녹지지역 등에서 물건을 1월 이상 쌓아놓는 행위 등을 ‘개발행위’로 정의하고, 도시계획사업에 의하지 아니하고

이러한 행위를 하고자 할 때에는 관할청의 허가를 받도록 하는 이른바 ‘개발행위허가제’를 채택하고 있다(국토계획법 제56조 제1항). 이는 무분별한 개발로 인한 난개발 방지에 그 취지가 있다.

특조법은 여기서 더 나아가, 개발제한구역 안에서의 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 도시계획사업의 시행 등을 원칙적으로 모두 금지하고, 다만 공공용 시설이나 공익시설 등과 같이 특조법 제12조 제1항 단서와 시행령에서 규정하고 있는 일정한 건축물 또는 공작물의 설치와 그에 따르는 토지의 형질변경(특조법 제12조 제1항 단서 제1호) 및 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경으로서 영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경(특조법 제12조 제1항 단서 제4호)에 대해서만 관할청의 허가를 받아 예외적으로 이를 행할 수 있도록 하고 있다.

나. 이 사건 조항의 입법 취지

이 사건 조항은 개발제한구역 내 토지재산권의 행사 중 토지의 형질변경을 원칙적으로 금지하고 위반 시 이에 대해 형사처벌함으로써 개발제한구역 내 토지의 형질변경행위를 강력히 규제하고 있다. 개발제한구역 지정 당시 토지의 형상과 성질을 변경하는 행위는 일응 도시주변의 자연환경을 보존한다는 특조법의 입법목적에 반하고, 토지의 형질변경은 주로 토지를 대지화함으로써 그 이용가능성 및 개발가능성을 높이기 위해 이용될 수 있는바 이는 해당 토지로의 인구 유입을 유발하는 등의 결과로 이어져 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시주변의 자연환경을 보전함으로써 도시민의 건전한 생활환경을 확보한다는 특조법의 입법목적에

정면으로 배치되는 결과를 초래할 수 있으므로, 이를 위하여 토지의 형질변경을 원칙적으로 전면금지하고 이에 대해 형사처벌하는 강력한 규제수단을 채택하였다고 볼 수 있다.

다. 죄형법정주의의 명확성원칙 위반 여부

(1) 법규범이 명확한지 여부는 그 법규범이 수범자에게 법규의 의미내용을 알 수 있도록 공정한 고지를 하여 예측가능성을 주고 있는지 여부 및 그 법을 해석ㆍ집행하는 기관에게 자의적인 법해석이나 법집행이 배제되는지 여부, 다시 말하면 예측가능성 및 자의적 법집행 배제가 확보되는지 여부에 따라 이를 판단할 수 있는데, 법규범의 의미내용은 그 문언뿐만 아니라 입법목적이나 입법취지, 입법연혁, 그리고 법규범의 체계적 구조 등을 종합적으로 고려하는 해석방법에 의하여 구체화하게 되므로, 결국 법규범이 명확성원칙에 위반되는지 여부는 위와 같은 해석방법에 의하여 그 의미내용을 합리적으로 파악할 수 있는 해석기준을 얻을 수 있는지 여부에 달려 있다고 할 것이다(헌재 2005. 6. 30. 2002헌바83 , 판례집 17-1, 812, 821-822).

(2) 특조법에 ‘토지의 형질변경’에 관한 직접적인 정의 규정은 없으나, ‘토지의 형질변경(形質變更)’은 문언 그대로 토지의 형상과 성질을 변경시키는 것을 의미하고, 사전적으로 ‘형질변경’은 ‘모양과 성질을 다르게 바꾸어 새롭게 고치는 것’을 의미한다. 또한 개발제한구역은 국토계획법에서 구분하고 있는 용도지역 중 하나로서 특조법은 국토계획법 제38조에 그 근거를 두고 있고 국토계획법에서 ‘토지의 형질변경’은 건축물의 건축, 공작물의 설치 등과 함께 국토계획법에 의해 통제되는 개발행위의 한 유형으로 하고 있으므로(국토계획법 제56조 제1항) 국토계획법

상의 ‘토지의 형질변경’ 개념을 살펴볼 필요가 있는바, 국토계획법 제56조 제1항 및 그 위임에 따른 국토계획법 시행령 제51조 제3호에 의하면 ‘토지의 형질변경’은 ‘절토․성토․정지․포장 등의 방법으로 토지의 형상을 변경하는 행위와 공유수면을 매립하는 행위(경작을 위한 토지의 형질변경을 제외한다)’라고 규정하고 있으므로 특조법상 ‘토지의 형질변경’의 기본적인 의미도 이와 연결된다고 할 것이다. 여기서 ‘절토’란 기존 토지의 토석의 양을 줄이는 행위, ‘성토’는 이와 반대로 기존 토지의 토석의 양을 늘리는 행위, ‘정지’는 기존 토지의 토석의 양에는 변동이 없이 형태만을 바꾸는 행위, ‘포장’은 길바닥에 돌과 모래 따위를 깔고 그 위에 시멘트나 아스팔트 따위로 덮어 길을 단단하게 다져 꾸미는 행위를 각각 의미한다.

다만 국토계획법과 특조법은 전자의 경우 도시 난개발 방지, 후자는 도시의 무질서한 확산 방지와 도시주변의 자연환경보전이라는 각기 다른 입법목적을 가지고 있고 이에 따라 앞서 본 바와 같이 개발행위에 대한 규제방식도 다르므로, 이 사건 조항에서 토지의 형질변경의 의미 및 범위에 관하여는 이 사건 조항의 입법취지 및 특조법상 토지의 형질변경에 관한 규제방식을 별도로 고려하지 않을 수 없다. 그런데 토지의 형질변경은 토지를 대지화하는 등 개발제한구역 내 토지의 이용 및 개발가능성을 높여 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시주변의 자연환경을 보전함으로써 도시민의 건전한 생활환경을 확보한다는 특조법의 입법목적에 정면으로 배치될 수 있어 특조법에서 이를 원칙적으로 금지하고 있는 점, 개발제한구역 내 토지에서 허가나 신고 없이 할 수 있는 경미한 행위는 농사를 위해 논․밭을 갈거나 50센티미터 이하로 파는 행위, 경작 중인 논․밭의 지력을 높이

기 위하여 환토․객토하는 행위, 채소․연초․버섯의 재배와 원예를 위하여 비닐하우스를 설치하는 행위 등(특조법 제12조 제3항, 특조법 시행규칙 제12조 별표4 참조) 기존 토지의 외형과 성질을 변형시키지 않고 단순히 해당 토지의 형상과 성질대로 토지를 이용 및 관리하는 데 수반되는 행위에 국한되고 있는 점 등을 종합적으로 고려할 때, 특조법에서 규율하는 토지의 형질변경은 해당 토지의 원래대로의 형상과 성질을 유지하면서 단순히 그 이용과 관리에 수반되는 행위를 제외한 개발제한구역 지정 당시 토지의 외형과 성질을 변형시키는 일체의 행위를 의미한다고 봄이 상당하다.

대법원도 특조법상 ‘토지의 형질변경’이란 ‘절토, 성토, 정지 또는 포장 등으로 토지의 형상을 변경하는 행위와 공유수면의 매립을 뜻하는 것으로서(국토계획법 시행령 제51조 제3호), 토지의 형상을 외형적으로 사실상 변경시킬 것과 그 변경으로 말미암아 원상회복이 어려운 상태에 있을 것을 요한다’고 일관되게 해석함으로써(대법원 1993. 8. 27. 선고 93도403 판결, 2005. 11. 25. 선고 2004도8436 판결, 2007. 2. 23. 선고 2006두4875 판결 등 다수), 토지의 형질변경 속에는 토지의 형상을 일시적이 아닌 방법으로 변경하는 일체의 행위가 포함되나(대법원 1995. 3. 10. 선고 94도3209 판결) 토지의 형상을 외형상으로 변경시켰다고 볼 구체적인 내용이 없다면 토지의 형질변경에 해당하지 않는다고 판단하고 있다(대법원 1992. 11. 27. 선고 92도1477 판결 참조).

(3) 이상에서 살펴본 바와 같이 관련 법령, 특조법의 입법목적, 이 사건 조항의 입법취지, 특조법상 토지형질변경행위에 관한 규제방식, 그리고 특조법의 주된 수범자가 개발제한구역으로 지정된 임야 등의 소유자인 점 등을 종합하여 보면, 이

사건 조항에서 ‘토지의 형질변경’은 단순히 토지를 원래대로의 형상과 성질을 유지하면서 이용 및 관리하는 행위가 아니라 절토, 성토, 정지 또는 포장 등으로 토지의 형상과 성질을 변경하는 행위와 공유수면을 매립하는 행위로서, 산지를 농지로 개간하거나 토지를 대지화하는 등 개발제한구역 지정 당시의 토지의 형상을 사실상 변형시키고 또 그 원상회복을 어렵게 하는 행위를 의미하는 것이고 이는 건전한 상식과 통상적인 법감정을 가진 사람이라면 쉽사리 알 수 있고 법원에서도 구체적이고 일관된 해석기준을 제시하고 있어, 그 의미 및 처벌대상이 불명확하다고 볼 수 없다.

그렇다면 이 사건 조항은 헌법상 죄형법정주의의 명확성원칙에 위반되지 않는다.

라. 과잉금지원칙 및 평등원칙 위반 여부

(1) 어떤 행위를 범죄로 규정하고 이를 어떻게 처벌할 것인가 하는 문제 즉, 범죄의 설정과 법정형의 종류 및 범위의 선택은 행위의 사회적 악성과 범죄의 죄질 및 보호법익에 대한 고려뿐만 아니라 우리의 역사와 문화, 입법 당시의 시대적 상황, 국민 일반의 가치관과 법감정 그리고 범죄예방을 위한 형사정책적 측면 등 여러 가지 요소를 종합적으로 고려하여 입법자가 결정할 사항으로서 광범위한 입법재량이 인정되어야 할 분야이다(헌재 1992. 4. 28. 90헌바24 , 판례집 4, 225, 229; 헌재 2002. 11. 29. 2001헌가16 , 판례집 13-2, 570, 578-579; 헌재 2008. 4. 24. 2005헌마373 , 판례집 20-1상, 626, 650).

또한, 어떤 행정법규위반의 행위에 대하여 이를 단지 간접적으로 행정상의 질서에 장애를 줄 위험성이 있음에 불과한 경우로 보아 행정질서벌인 과태료를 과할

것인지 아니면 직접적으로 행정목적과 공익을 침해한 행위로 보아 행정형벌을 과할 것인지도 기본적으로 입법권자가 제반사정을 고려하여 결정할 입법재량에 속하는 문제이다(헌재 2008. 4. 24. 2005헌마373 , 판례집 20-1 상, 626, 650; 헌재 2009. 9. 24. 2007헌바102 , 공보 156, 1682).

그렇지만 우리 헌법은 국가 권력의 남용으로부터 국민의 기본권을 보호하려는 법치국가의 실현을 기본 이념으로 하고 있고, 법치국가의 개념은 범죄에 대한 법정형을 정함에 있어 죄질과 그에 따른 행위자의 책임 사이에 적절한 비례 관계가 지켜질 것을 요구하는 실질적 법치국가의 이념을 포함하고 있으므로, 어떤 행위를 범죄로 규정하고 어떠한 형벌을 과할 것인가 하는 데 대한 입법자의 입법형성권이 무제한한 것이 될 수는 없다. 즉, 법정형의 종류와 범위를 정할 때에는 형벌의 위협으로부터 인간의 존엄과 가치를 존중하고 보호하여야 한다는 헌법 제10조의 요구에 따라야 하고, 헌법 제37조 제2항이 규정하고 있는 과잉입법 금지의 정신에 따라 형벌개별화 원칙이 적용될 수 있는 범위의 법정형을 설정하여 실질적 법치국가의 원리를 구현하도록 하여야 하며, 형벌이 죄질과 책임에 상응하도록 적절한 비례성을 지켜야 한다(헌재 2003. 11. 27. 2002헌바24 , 판례집 15-2하, 242, 252).

(2) 살피건대, 토지의 형질을 변경하는 행위는 주로 토지를 대지화하는 등 그 이용가능성 및 개발가능성을 높이기 위해 하게 되는바, 이는 자칫 도시 주변으로의 인구유입 등으로 이어져 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시주변의 자연환경을 보전하고자 하는 특조법의 입법목적에 정면으로 배치되는 결과를 초래할 수 있다. 이 사건 조항은 개발제한구역 내에서 이러한 토지형질변경행위를 원칙적으로 금지하고 위반 시 형사처벌함으로써 위와 같은 결과를 사전에 방지하고 이를

통해 궁극적으로 국민대다수인 도시민의 건전한 생활환경을 확보하려는 것이므로 그 입법목적의 정당성과 수단의 적합성이 인정된다.

또한 개발제한구역은 무질서한 도시확산 및 이에 따른 도로, 상하수도 등 도시기반시설의 부족 등 각종 도시문제를 예방하기 위해 토지의 지목을 초월하여 주도시와 부도시 간에 벨트형태의 녹지축을 설정한 것이므로 개발제한구역 내 토지를 용도별로, 혹은 임야, 전, 답 등의 지목별로 행위제한을 달리하여 개발제한구역 내의 토지에 대하여 선별적․부분적․예외적으로 이용을 제한하는 방법만을 사용하여서는 그 목적을 효율적으로 달성하기 어렵다. 그리고 인구의 도시집중현상이 심각한 우리나라 현실에서 도시의 무질서한 확산과 도시주변의 자연환경훼손을 사전에 방지하여야 할 필요성은 절실한 점, 개발로 인한 이익의 규모가 크고 훼손 시 원상복구가 어려워 단순한 행정상의 제재수단만으로는 이를 효과적으로 방지하기 어려운 점 등을 종합할 때 형사적인 제재수단의 필요성을 부인할 수 없다. 한편 공공용 시설, 공익 시설 등 일정한 건축물의 건축에 수반되는 토지의 형질변경, 건축물의 건축에 수반하지 않더라도 일정한 경사도 내에서의 농림수산업을 위한 개간 또는 초지 조성 및 농로, 임도 사도를 설치하기 위한 형질변경 등은 예외적으로 허가를 받아 행할 수 있도록 하고, 논을 밭으로 변경하거나 논이나 밭을 과수원으로 변경하기 위한 토지의 형질변경은 신고로 족한 등 예외적으로 허가를 받거나 신고를 조건으로 토지의 형질변경을 허용하고 있으며, 특조법 제17조에서는 개발제한구역의 지정으로 인하여 개발제한구역 안의 토지를 종래의 용도로 사용할 수 없어 그 효용이 현저히 감소한 토지 또는 당해 토지의 사용 및 수익이 사실상 불가능한 토지의 소유자에게 토지매수청구권을 인정하고 있으므로 피해의

최소성 요건도 충족한다.

나아가 이 사건 조항에 의하여 발생하는 기본권 제약의 정도와 이 사건 조항을 통해 실현하고자 하는 공익의 비중을 비교 형량해 볼 때, 양자 사이에 적정한 비례관계가 성립한다고 보이고, 3년 이하의 징역 또는 3천만 원 이하의 벌금에 처하도록 규정하고 있는 이 사건 조항의 법정형 또한 형벌체계상 균형을 상실하였다거나 책임과 형벌 간의 비례원칙에 반한다고 보기도 어려우므로 법익의 균형성 요건도 갖추고 있다.

(3) 따라서 이 사건 조항은 입법재량의 범위를 벗어난 자의적인 입법권의 행사에 해당한다고 보기 어려우므로 헌법상 과잉금지원칙에 위반되지 아니하고, 위와 같은 이유로 개발제한구역 내 토지소유자들을 차별취급하는 데에는 합리적 이유가 있으므로 헌법상 평등원칙에도 위반되지 아니한다.

4. 결론

그렇다면 이 사건 조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

2011. 3. 31.

재판관 조대현

재판관 김종대

재판관 민형기

재판관 이동흡

재판관 목영준

재판관 송두환

재판관 박한철

별지

관 련 규정

○구개발제한구역의지정및관 리에관한특별조치법(2008.3.21.법률제8975호로개정되고2009.2.6.법률제9436호로개정되기전의것)

제1조(목적)이법은「국토의계획및이용에관 한법률」제38조에따른개발제한구역의지정과개발제한구역에서의행위제한,주민에대한지원,토지매수,그밖에개발제한구역을효율적으로관리하는데에필요한사항을정함으로써도시의무질서한확산을방지하고도시주변의자연환경을보전하여도시민의건전한생활환경을확보하는것을목적으로한다.

제12조(개발제한구역에서의행위제한)②제1항단서에도불구하고주택및근린생활시설의대수선등대통령령으로정하는행위는시장․군수․구청장에게신고하고할수있다.

③제1항단서와제2항에도불구하고국토해양부령으로정하는경미한행위는허가를받지아니하거나신고를하지아니하고할수있다.

④시장․군수․구청장이제1항각호의행위중대통령령으로정하는규모이상으로건축물을건축하거나토지의형질을변경하는행위등을허가하려면대통령령으로정하는바에따라주민의의견을듣고관 계행정기관의장과협의한후특별자치도․시․군․구도시계획위원회의심의를거쳐야한다.다만,도시계획시설또는제1항제1호사목에해당하는시설의설치와그시설의설치를위하여토지의형질을변경하는경우에는그러하지아니하다.

⑤, ⑥ 생략

⑦제1항단서에따른허가또는신고의대상이되는건축물이나공작물의규모․높이․입지기준,대지안의조경,건폐율,용적률,토지의분할,토지의형질변경의범위등허가나신고의세부기준은대통령령으로정한다.

⑧, ⑨ 생략

제17조(토지매수의청구)①개발제한구역의지정에따라개발제한구역의토지를종래의용도로사용할수없어그효용이현저히감소된토지나그토지의사용및수익이사실상불가능하게된토지(이하“매수대상토지”라한다)의소유자로서다음각호의어느하나에해당하는자는국토해양부장관 에게그토지의매수를청구할수있다.

1.개발제한구역으로지정될당시부터계속하여해당토지를소유한자

2.토지의사용․수익이사실상불가능하게되기전에해당토지를취득하여계속소유한자

3.제1호나제2호에해당하는자로부터해당토지를상속받아계속하여소유한자

②국토해양부장관 은제1항에따라매수청구를받은토지가제3항에따른기준에해당되면그토지를매수하여야한다.

③매수대상토지의구체적인판정기준은대통령령으로정한다.

○개발제한구역의지정및관 리에관한특별조치법시행령

제14조(건축물의건축을수반하지아니하는토지의형질변경의범위)법제12조제1항제4호에서“영농을위한경우등대통령령으로정하는토지의형질변경”이란다음각호를말한다.

1.농림수산업을위한개간또는초지조성.이경우개간예정지는경사도가21도이하,초지조성예정지는경사도가36도이하이어야한다.

2.경작중인논․밭을환토(換土)하거나객토(客土)하기위한토석의채취,논․밭의환토․개답(開沓)․개간(개간의경우에는경사도가5도이하로서나무가없는토지만해당한다)에수반되는골재의채취

3.농로(農路),임도(林道),사도(私道)를설치하기위한토지의형질변경

4. 삭제

5.「공익사업을위한토지등의취득및보상에관 한법률」제2조제2호에따른공익사업의시행이나재해로인하여인접지보다지면이낮아진논밭의영농을위하여50센티미터이상성토(盛土)하는행위

6. 삭제

7.기존의공동묘지를그묘역의범위에서공설묘지로정비하기위한토지의형질변경

8.농업용늪지와농업용수공급시설을설치하기위한토지의형질변경

9.주택또는근린생활시설및별표1제5호마목에따른주민공동이용시설중마을공동작업장․마을공동회관 ․공동구판장․공판장또는목욕장의진입로설치를위한토지의형질변경

9의2.「전통사찰의보존및지원에관 한법률」에따른전통사찰의진입로설치를위한토지의형질변경.이경우그진입로의너비는4미터이내로하되,차량의교행(交行)이나대피등안전확보를위한곳에서는그너비를8미터까지로할수있다.

10.개발제한구역의지정이전부터방치된광업폐기물․폐석(廢石)및광물찌꺼기를제거하기위한토지의형질변경

11.법제15조제1항에따라지정된취락지구를정비하기위한사업의시행에필요한토지의형질변경

12.건축물이철거된토지및그인접토지를녹지등으로조성하기위한토지의형질변경

13.「공익사업을위한토지등의취득및보상에관 한법률」제4조제1호및제2호에따른공익사업을시행하기위한토석의채취

14.하천구역에서의토석및모래․자갈의채취와저수지및수원지의준설(浚渫)에따른골재의채취

15.국토해양부령으로정하는지하자원의조사및개발(이를위한공작물의설치를포함한다)

16.대지화되어있는토지(관 계법령에따른허가등적법한절차에따라조성된토지의지목이대․공장용지․철도용지․학교용지․수도용지․잡종지로서건축물이나공작물이건축또는설치되어있지아니한나무가없는토지를말한다.이하같다)에노외주차장을설치하기위한토지의형질변경

17.「주차장법」에따른건축물부설주차장을설치하기위한토지의형질변경(기존의대지에설치할수없는경우만해당한다)

18.「농어촌정비법」에따른주말농원에노외주차장을설치하기위한토지의형질변경(노외주차장의면적이600제곱미터이하인경우만해당한다)

제19조(신고의대상및기준)법제12조제2항및제7항에따른신고의대상및

세부기준은다음각호와같다.

1.∼7. 생략

8.지반의붕괴또는그밖의재해를예방하거나복구하기위한축대․옹벽․사방시설등의설치

9.영농을위한지하수의개발․이용시설의설치

10.논을밭으로변경하기위한토지의형질변경

11.논이나밭을과수원으로변경하기위한토지의형질변경

제28조(매수대상토지의판정기준)법제17조제3항에따른매수대상토지(이하“매수대상토지”라한다)의판정기준은다음각호와같다.이경우토지의효용감소,사용․수익의불가능등에대하여본인의귀책사유가없어야한다.

1.종래의용도대로사용할수없어그효용이현저히감소된토지:매수를청구할당시매수대상토지를개발제한구역지정이전의지목(매수청구인이개발제한구역지정이전에적법하게지적공부상의지목과다르게이용하고있었음을공적자료로서증명하는경우에는개발제한구역지정이전의실제용도를지목으로본다)대로사용할수없어매수청구일현재해당토지의개별공시지가(「부동산가격공시및감정평가에관 한법률」제11조에따른개별공시지가를말한다.이하같다)가그토지가있는읍․면․동에지정된개발제한구역의같은지목의개별공시지가평균치의50퍼센트미만일것

2.사용또는수익이사실상불가능한토지:법제12조및제13조에따른행위제한으로해당토지의사용또는수익이불가능할것

○국토의계획및이용에관 한법률

제56조(개발행위의허가)①다음각호의어느하나에해당하는행위로서대통령령으로정하는행위(이하“개발행위”라한다)를하려는자는특별시장․광역시장․시장또는군수의허가(이하“개발행위허가”라한다)를받아야한다.다만,도시계획사업에의한행위는그러하지아니하다.

1.건축물의건축또는공작물의설치

2.토지의형질변경(경작을위한토지의형질변경은제외한다)

○국토의계획및이용에관 한법률시행령

제51조(개발행위허가의대상)법제56조제1항에따라개발행위허가를받아야하는행위는다음각호와같다.

3.토지의형질변경:절토․성토․정지․포장등의방법으로토지의형상을변경하는행위와공유수면의매립(경작을위한토지의형질변경을제외한다)

심판대상조문

참조판례

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