나. 사업면허의 신청 및 주무관청의 면허기준에 대한 심사없이 이루어진 자동차운송사업면허처분의 효력

나. 자동차운수사업법 제4조 , 제6조 및 동법시행규칙 제9조 , 제10조 , 제12조 , 제13조 , 제14조 의 각 규정과 위 법의 입법목적에 비추어 볼때 자동차운송사업의 면허를 얻고자 하는 자의 자동차운송사업면허신청과 주무관청의 그 면허기준에 대한 심사는 자동차운송사업면허처분의 중요하고도 불가결한 전제조건이라 할 것이므로 위 면허를 얻고자 하는 자의 면허신청과 주무관청의 면허기준에 대한 심사를 결하고 한 자동차운송사업면허는 그 전제를 결한 행위로서 무효라고 하여야 할 것이다.

(1) 원심판결 이유에 의하면, 원심은 피고가 소외 여수여객자동차주식회사, 주식회사 동방교통, 광성운수주식회사등(이하 소외 여수여객 등이라고 한다)으로부터 버스여객자동차 운수사업계획 변경인가신청(시외버스의 시내버스로의 전환인가)을 받고 82.4.26 소외 여수여객등에 대하여 그 판시와 같이 종전에 소외 여수여객등에 대하여 면허된 시외버스를 시내버스로 전환하는 내용의 버스여객자동차 운수사업계획 변경인가처분을 한 사실, 피고는 위 버스여객자동차운수사업계획 변경인가처분을 함에 있어서 위 여수여객등으로부터 자동차운수사업법 제13조 , 같은법시행규칙 제21조 소정의 사업계획변경인가신청서만을 접수하고 같은규칙 제10조 소정의 사업면허신청서나 같은 규칙 제12조 소정의 사업계획서도 제출받은바 없으며 같은 규칙 제14조 소정의 시설확인등의 절차를 거치지 아니하고 종전의 여수시내버스 운송사업의 노선구역에 관한 그 수송수요와 수송력 공급조사도 하지 아니한 사실을 인정하고 피고의 위 사업계획변경인가처분은 그 절차에 하자가 있어 위법하다고 판시한 다음 나아가 피고가 위 처분을 하게 된 경위, 그 구체적 내용과 위 처분후의 사정등에 의하면 위 처분시의 절차상의 하자를 이유로 위처분을 취소하거나 변경하는 것은 주민교통에 막대한 불편과 혼란만을 초래하게 되어 공공의 복리에 적합하지 아니하다고 판단된다 하여 원고의 청구를 기각하고 있다.

(2) 당연무효의 행정처분을 소송목적물로 하는 행정소송에서는 행정소송법 제12조 소정의 이른바 사정판결을 할 수 없는 것이다. ( 대법원 1970.6.30. 선고 70누60 판결 참조) 그런데 원심은 이 사건 처분은 그 절차에 하자가 있어 위법하다고만 판시하고 그 처분이 취소할 수 있는 행정처분인지 또는 당연무효의 행정처분인지는 판단을 하지 아니한 채 행정소송법 제12조 소정의 사정판결을 하고 있다. 그러나 자동차운수사업법, 제4조 , 제6조 , 같은법시행규칙제9조 , 제10조 , 제12조 , 제13조 , 제14조 의 각 규정을 종합하면 자동차운송사업을 경영하고자 하는 자는 자동차운송사업의 면허를 얻어야 하는데 이미 자동차운송사업의 면허를 받아 사업을 하고 있는 자가 동일업종에 대하여 변경면허를 받고자 할 때에는 위 규칙 제10조 제2항 소정의 사업계획서를 비롯한 11가지의 서류를 첨부하여 그 규칙 제10조 소정의 사업면허신청서를 제출하여야 하고 그 신청인은 그 규칙 제13조 소정의 시설을 갖추어야 하고 주무관청은 그 시설등이 위 규칙 제13조 소정의 기준에 적합한 것인지의 여부를 확인하고 나아가 당해 사업계획이 당해노선 또는 사업구역의 수송수요와 수송력 공급에 적합한 것인지의 여부를 위 규칙 제9조 소정의 사업용 자동차의 공급기준에 의하여 심사하여 변경면허를 하여야 하게 되어 있음을 알 수 있는바 자동차운수사업에 관한 질서를 확립하고 자동차운송의 종합적인 발달을 도모하여 공공복리를 증진함을 목적으로 하는 자동차운수사업법의 입법목적에 비추어 볼때 자동차운송사업의 면허를 얻고자 하는 자의 자동차운송사업면허신청과 주무관청의 그 면허기준에 대한 심사는 자동차운송사업면허처분의 중요하고도 불가결한 전제조건이라 할 것이므로 위 면허를 얻고자 하는 자의 위 면허신청과 주무관청의 위 면허기준에 대한 심사를 결하고 한 자동차운송사업면허는 그 전제를 결한 행위로서 무효라고 하여야 할 것이다. 이 사건 처분이 원심이 설시한대로 사업면허신청서의 제출도 없었고 주무관청에서의 면허기준에 대한 심사도 없이 이루어진 것이라면 이 사건 처분은 중요하고도 불가결한 전제를 결한 행위로서 무효라고 보아야 할 것이다(기록에 의하면, 피고는 소외 여수여객등으로부터 사업면허신청서의 제출을 받았고 실질적으로 그 면허기준에 대한 심사를 거친 것이라고 주장하고 있고 그에 대한 입증도 하고 있음을 알 수 있으므로 원심으로서는 피고의 위 주장과 그 증거관계에 대한 심리를 하였어야 할 것이다).

원심이 이 사건 처분의 무효사유에 해당하는 사실을 확정하고도 그 처분이 무효인지의 여부도 밝히지 아니한 채 행정소송법 제12조 에 따라 원고의 청구를 기각하는 사정판결을 한 것은 사정판결에 관한 법리오해와 이유불비의 위법이 있다 할 것이므로 이 점을 지적하는 논지는 이유있다.

그러므로 나머지 상고이유에 대한 판단을 생략하고, 원심판결을 파기하고 사건을 원심인 광주고등법원으로 환송하기로 하여 관여법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.