소송대리인 변호사 김봉균

소송복대리인 변호사 신현목

소송대리인 변호사 윤영묵

2. 소송비용은 원고가 부담한다.

가. 당사자 지위

원고는 2016. 2. 22. 창원시 마산합포구 B에 노인장기요양보험법 제32조, 같은 법 시행규칙 제24조 제1항에 따라 노인장기요양기관인 'C노인재가복지센터'(이하 '이 사건센터')를 설치·신고하고, 방문요양급여를 제공하여 왔다.

나. 현지조사 실시

1) 피고는 국민건강보험공단으로부터 조사인력을 지원받아 2019. 12. 2.부터 4일 간이 사건 센터의 장기요양급여비용 청구 현황 등에 관하여 현지조사를 실시하였다(조사대상 기간 2018. 7.부터 2019. 10.까지).

2) 현지조사 당시 이 사건 센터의 방문요양급여 수급자 수는 38명, 요양보호사는 31명이다.

다. 영업정지 및 과태료 부과 처분

피고는 위 현지조사 결과를 바탕으로 2020. 2. 24. 원고에 대하여 거짓 또는 부정한 방법으로 장기요양급여비용을 청구하였다는 이유로 구 노인장기요양보험법(2020. 3. 3.1. 법률 제17173호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제37조, 구 노인장기요양보험법 시행규칙(2019. 6. 12. 보건복지부령 제639호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제29조 에 따라 업무정지 66일(2020. 4. 10. ~ 2020. 6. 14.) 처분을 하였다(이하 '이 사건 처분'). 아울러 피고는 원고에 대하여 장기요양급여 제공 자료를 기록·관리하지 않았다는 이유로 과태료 25만 원을 부과하였다.

< 표 삽입을 위한 여백 >

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 1(가지번호 포함, 이하 같다), 을 1, 3, 변론 전체 취지

2. 원고 주장

가. 위임입법 한계 일탈

구 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시(보건복지부고시 제208-284호, 이하 '이 사건 고시') 제58조에서 방문요양 사회복지사 배치 가산금액에 대한 감액사유를 정한 것은 구 노인장기요양보험법의 위임입법 한계를 일탈한 것이다. 구 노인요양보험법 제38조 제6항은 장기요양기관은 장기요양급여비용 중 일정 비율을 장기요양요원에 대한 인건비로 지출하여야 한다고 규정하고 있고, 이 사건 고시는 수급자 15인 이상인 경우 사회복지사 1명을 의무적으로 고용하도록 정하면서, 사회복지사가 요양보호사 업무시간 내에 수급자 수 80% 이상 가정에 방문업무를 수행한 경우에만 요양급여비용 가산 규정을 두고 있다. 이처럼 사회복지사를 의무적으로 고용하도록 정해놓고 사회복지사가 전체 수급자 수 80% 미만 가정에 대한 방문업무를 수행한 것으로 인정될 경우 요양급여비용을 한푼도 지급하지 않는 것은, 사회복지사 인건비를 장기요양기관에 전가하는 것이어서 부당하다.

나. 평등원칙 위반

구 노인장기요양보험법 시행규칙 제29조 [별표 2] 행정처분의 기준은 월 평균 부당금액 및 부당청구액 비율에 따라 업무정지 기간을 달리 정하고 있다. 이에 따르면 부당청구액이 같더라도 이 사건 센터와 같이 영세한 규모의 장기요양기관은 대규모 장기 요양기관에 비하여 총 급여비용에 대한 부당청구액 비율이 높아 업무정지 기간이 더 길어지는 결과가 된다. 위 시행규칙 규정은 동일한 사안을 다르게 차별하는 것이므로 평등원칙에 위배된다.

다. 재량권 일탈·남용

다음과 같은 사정에 비추어 볼 때, 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 것이다.

1) 국민건강보험공단은 원고의 요양급여비용 청구에 대해 심사한 후 원고에게 요양급여비용을 지급하였다. 그런데 피고가 사후에 부정기적으로 현지조사를 실시하여 장기간에 걸친 다액의 부당청구액에 대한 업무정지 처분을 한 것은, 국민건강보험공단이 구 노인장기요양보험법에 정해진 심사를 제대로 하지 않은 데 기인한다. 피고가 국민건강보험공단의 잘못은 고려하지 않고 모든 책임을 원고에게 지우는 것은 부당하다.

2) 수급자 수 80% 미만 가정 방문과 관련하여, 이 사건 센터 소속 사회복지사는 실제로 수급자를 방문하여 상담업무를 제공하였으나, 요양보호사가 급여를 제공하는 시간 중에 업무를 수행하지 하였다는 이유로 정상적인 업무 수행으로 인정되지 않았을 뿐이다. 더욱이 구 노인장기요양보험법 시행규칙 제29조 [별표 2]는 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 급여비용을 청구한 경우 업무정지 처분에 대한 감경을 배제하고 있다. 피고가 사회복지사의 상담업무 제공 여부를 구분하지 않고 일률적으로 업무정지 처분을 한 것은 재량권 한계를 일탈한 것이다.

3) 수급자 수 80% 이상 90% 미만 가정 방문과 관련하여, 이 사건 센터의 수급자 6명의 요청으로 사회복지사 자격 있는 원고가 사회복지사를 대신하여 상담 및 사회복지사 업무를 수행하고, 사회복지사는 밖에서 대기하고 있었을 뿐이므로 실질적으로 사회복지사의 업무 등을 수행한 것이다.

3. 관계 법령

별지 기재와 같다.

4. 판단

가. 위임입법 한계를 일탈하였는지(이 사건 고시 제58조)

1) 관련 규정

가) 구 노인장기요양보험법 제31조는 "장기요양기관을 설치·운영하고자 하는 자는 소재지를 관할 구역으로 하는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장으로부터 지정을 받아야 한다."(제1항), "제1항에 따라 장기요양기관으로 지정받고자 하는 자는 보건복지부령으로 정하는 장기요양에 필요한 시설 및 인력을 갖추어야 한다." (제2항)라고 규정하고 있다. 구 노인장기요양보험법 시행규칙 제23조 제2항은 "법 제31조제2항에 따라 장기요양기관으로 지정받으려는 자가 갖추어야 하는 시설 및 인력은 다음 각 호와 같다."라고 규정하면서, 제2호에서 "노인복지법 제38조에 따른 재가노인 복지시설 : 같은 법 시행규칙 별표 9에 따른 시설 및 인력"이라고 규정하고 있다.

한편 노인복지법 제38조 제1항은 "재가노인복지시설은 다음 각 호의 어느 하나 이상의 서비스를 제공함을 목적으로 하는 시설을 말한다."라고 규정하면서, 제1호에서 "방문요양서비스 : 가정에서 일상생활을 영위하고 있는 노인(이하 '재가노인')으로서 신체적·정신적 장애로 어려움을 겪고 있는 노인에게 필요한 각종 편의를 제공하여 지역 사회안에서 건전하고 안정된 노후를 영위하도록 하는 서비스"라고 규정하고 있다. 노인복지법 시행규칙 제29조 제1항 [별표 9]는 제4의 가.항에서 방문요양서비스를 제공하는 시설은 수급자 15명 이상인 경우 사회복지사 1명을 두어야 한다고 정하고 있다.

나) 구 노인장기요양보험법 제38조는 "장기요양기관은 수급자에게 제23조에 따른 재가급여 또는 시설급여를 제공한 경우 국민건강보험공단에 장기요양급여비용을 청구하여야 한다."(제1항), "공단은 제1항에 따라 장기요양기관으로부터 재가 또는 시설 급여비용의 청구를 받은 경우 이를 심사하여 장기요양에 사용된 비용 중 공단부담금(재가 및 시설 급여비용 중 본인일부부담금을 공제한 금액을 말한다)을 당해 장기요양기관에 지급하여야 한다."(제2항), "공단은 제54조 제2항에 따른 장기요양기관의 장기요 양급여평가 결과에 따라 장기요양급여비용을 가산 또는 감액조정하여 지급할 수 있다."(제3항)라고 규정하고 있고, 제39조는 "재가 및 시설 급여비용은 급여종류 및 장기 요양등급 등에 따라 제45조에 따른 장기요양위원회의 심의를 거쳐 보건복지부장관이 정하여 고시한다."(제1항), "제1항에 따른 재가 및 시설 급여비용의 구체적인 산정방법 및 항목 등에 관하여 필요한 사항은 보건복지부령으로 정한다."(제3항)라고 규정하고 있다.

구 노인장기요양보험법 시행규칙 제32조는 "법 제39조 제3항에 따른 재가 및 시설 급여비용의 구체적인 산정방법 및 항목은 다음 각 호와 같다. 이 경우 세부적인 산정기준은 보건복지부장관이 정하여 고시한다."라고 규정하고 있다.

그 위임에 따른 이 사건 고시 제56조 제1항은 "인력 추가배치 가산금액은 다음의 식과 같이 산출하고 구체적인 사항은 다음 각 호와 같다."라고 정하고 있다.

가산금액 = 해당 월 가산 기준금액 × [가산점수의 합/입소자수] × 서비스유형점수

또 이 사건 고시 제57조 제1항은 "방문요양급여를 포함하여 1가지 이상 가정방문급여를 제공하는 기관의 수급자수가 15명 이상인 경우 사회복지사, 간호(조무)사 및 장기요양기관 근무경력 5년(월 60시간 이상 근무한 기간이 60개월) 이상인 요양보호사 중 1명 이상을 배치하여 다음 각 호의 업무를 모두 수행한 경우 가산한다. 다만 방문 요양 수급자 수가 15인 이상인 기관은 사회복지사를 1명 이상 배치하여야 한다."라고 정하면서, 제1호에서 "가산을 적용받고자 하는 급여종류의 모든 수급자의 가정을 매월 1회 이상 급여제공 시간 중에 방문하여 적정 서비스 제공 여부를 확인하고 기록함"이라고 정하고 있다.

이 사건 고시 제58조는 "사회복지사 등 배치 가산금액 산정방법은 제56조제1항의 각 호를 제외한 본문을 준용한다."(제1항)라고 규정하고 있고, 제2항에서 "제1항에 따른 가산점수는 다음 각 호에 따라 달리 적용한다. 다만, 제2호 및 제3호의 경우에는 특정 수급자에 대하여 3개월 연속하여 제57조제1항 각 호의 업무를 누락하여서는 아니된다."라고 정하면서 제1호에서 "사회복지사 등이 모든 수급자의 가정을 방문하여 업무를 수행한 경우는 직종별 1인당 가산점수의 100%", 제2호에서 "사회복지사 등이 수급자수의 90% 이상의 가정을 방문하여 업무를 수행한 경우는 직종별 1인당 가산점수의 80%를 산정", 제3호에서 "사회복지사 등이 수급자수의 80% 이상의 가정을 방문하여 업무를 수행한 경우는 직종별 1인당 가산점수의 50%를 산정"이라고 정하고 있다.

다) 한편 구 노인장기요양보험법 제38조 제4항은 "장기요양기관은 지급받은 장기 요양급여비용 중 보건복지부장관이 정하여 고시하는 비율에 따라 그 일부를 장기요양요원에 대한 인건비로 지출하여야 한다."라고 규정하고 있고, 이 사건 고시 제11조의2 제1항에 따르면, 장기요양기관의 장은 법 제38조제4항에 따라 급여유형별로 지급받은 장기요양급여비용 중 86.4%를 방문요양급여를 제공하는 요양보호사, 사회복지사에 대한 인건비로 지출하여야 한다.

2) 판단

가) 어떤 법령이 특정 행정기관에 그 법령내용의 구체적 사항을 정할 수 있는 권한을 부여하면서 그 권한행사의 구체적인 절차나 방법을 특정하고 있지 않은 관계로 수임 행정기관이 그 법령의 내용이 될 사항을 구체적으로 규정한 고시는, 당해 법률 및 그 시행령의 위임한계를 벗어나지 아니하는 한 그와 결합하여 대외적으로 구속력이 있는 법규명령으로서 효력을 가지는 것이며, 그와 같은 고시의 내용이 관계 법령의 목적이나 근본 취지에 명백히 배치되거나 서로 모순되는 등의 특별한 사정이 없는 한 효력이 없다고 할 수 없다(대법원 2004. 4. 9. 선고 2003두1592 판결, 대법원 2014. 3. 27. 선고 2011두8420 판결 등 참조).

그리고 법률의 시행령이나 시행규칙은 그 법률에 의한 위임이 없으면 개인의 권리·의무에 관한 내용을 변경·보충하거나 법률에 규정되지 아니한 새로운 내용을 정할 수는 없지만, 법률의 시행령이나 시행규칙의 내용이 모법의 입법 취지 및 관련 조항 전체를 유기적·체계적으로 살펴보아 모법의 해석상 가능한 것을 명시한 것에 지나지 아니하거나 모법 조항의 취지에 근거하여 이를 구체화하기 위한 것인 때에는 모법의 규율 범위를 벗어난 것으로 볼 수 없으므로, 모법에 이에 관하여 직접 위임하는 규정을 두지 않았다고 하더라도 이를 무효라고 볼 수는 없다(대법원 2009. 6. 11. 선고 2008두13637 판결, 대법원 2013. 5. 9. 선고 2011두19789 판결 등 참조). 이러한 법리는 행정기관의 고시가 상위 법령의 위임한계를 일탈하였는지 여부를 판단할 때에도 마찬가지로 적용된다고 보아야 한다.

나) 원고는 구 노인장기요양보험법에 따라 수급자 수 15명 이상인 장기요양기관에 사회복지사 1명을 두어야 하고, 장기요양급여비용 중 일정 비율(86.4%)을 요양보호사, 사회복지사에 대한 인건비로 지출하여야 하는데, 이 사건 고시 제85조에서 사회복지사가 수급자 수 80% 미만 가정을 방문하여 업무를 수행한 경우에는 인력추가배치에 따른 가산 금액을 산정할 수 없도록 정한 것이 위임입법 한계를 벗어난 것이라는 취지로 주장한다. 그러나 아래와 같은 사정에 비추어 보면, 이 사건 고시 제85조가 장기요 양급여비용에 관하여 구 노인장기요양보험법, 같은 법 시행규칙의 위임 없이 새로운 내용을 정하였거나 이 사건 고시 내용이 위 법률과 시행규칙의 목적이나 근본 취지에 명백히 배치되거나 서로 모순되는 것으로서 위임입법 한계를 일탈하였다고 보기 어렵다. 이 부분 원고 주장은 받아들이지 않는다.

① 장기요양보험제도는 고령이나 노인성 질병 등으로 일상생활을 혼자서 수행하기 어려운 노인 등에게 신체활동 또는 가사활동 지원 등의 장기요양급여를 제공하고 그 가족의 부담을 덜어주기 위하여 마련된 사회보험제도이다. 장기요양보험사업은 보건복지부장관이 관장하고 피고가 보험자가 되며, 구 노인장기요양보험법상 국민건강보험의 가입자와 피부양자가 가입자가 된다(제7조 제3항). 장기요양보험은 보험가입자의 보험료, 국가 및 지방자치단체의 부담금을 재원으로 하여 운영되고(제8조, 제58조), 장기요양급여를 제공하는 장기요양기관은 제공하는 장기요양급여의 종류에 따라 필요한 시설 및 인력을 갖추어 관할 지방자치단체장의 지정을 받아야 한다(제31조).

② 장기요양급여비용은 장기요양기관이 수급자에게 제공한 급여에 대한 급부의 성격을 지니지만, 동시에 국민에게 장기요양보험의 가입을 강제하여 그로부터 징수한 보험료와 국가 및 지방자치단체의 부담금을 토대로 재원을 형성하여 비용을 지급하는 사회보험으로서의 특징이 있고 목적상 강한 공익성을 지니고 있다. 따라서 국가 및 지방자치단체가 급여제공의 투명성과 공공성을 담보하기 위하여 이 사건 고시를 통해 급 여제공 형태를 관리·감독할 필요가 크고, 장기요양급여비용을 결정하는 데에 있어서도 급여제공에 투입된 인적·물적 설비 등이 고려되어야 한다.

③ 구 노인장기요양보험법 제39조 제1항은 재가 및 시설 급여비용은 급여종류 및 장기요양등급 등에 따라 제45조에 따른 장기요양위원회의 심의를 거쳐 보건복지부장관이 정하여 고시한다고 규정하고 있고, 구 노인장기요양보험법 제39조 제3항의 위임에 따른 같은 법 시행규칙 제32조가 재가급여 중 방문요양급여의 산정기준을 '방문당 제공시간을 기준으로 산정한다.'라고 대략적으로 규정하면서 세부적인 산정기준을 보건복지부장관이 정하여 고시한다고 위임하고 있다. 이에 따라 보건복지부장관은 이 사건 고시를 통해 재가 및 시설 급여비용의 구체적인 산정방법 및 항목 등에 관하여 필요한 사항을 정하고 있다.

④ 방문요양급여는 고령이나 노인성 질병 등 사유로 신체적·정신적 어려움을 겪고 있는 노인의 가정을 방문하여 신체활동 및 가사활동 등 필요한 편의를 제공하는 것이다. 이러한 장기요양급여는 노인 등의 심신상태·생활환경과 노인 등 및 그 가족의 욕구·선택을 종합적으로 고려하여 필요한 범위 안에서 이를 적정하게 제공하여야 한다 (구 노인장기요양보험법 제3조 제2항 참조). 구 노인장기요양보험법 제31조 제2항, 같은 법 시행규칙 제23조 제2항 제1호, 노인복지법 시행규칙 별표 9는 장기요양기관이 방문요양급여 수급자 15명 이상인 경우 방문요양급여의 적정한 제공을 위해 갖추어야 할 최소한의 인력으로 사회복지사 1명을 두도록 정하고 있다.

⑤ 이 사건 고시는 재가 및 시설 급여비용의 구체적인 산정방법 외에도 제5장 제47조 이하에서 장기요양급여 제공에 있어 시설 및 인력배치기준 준수를 요구하고, 인력배치기준 위반을 감액 또는 가산금 제외 대상으로 규정하고 있다. 이는 장기요양기관 운영자가 요양급여를 실행하는 인력을 충분히 확보하도록 유도하여 수급자들에게 적정한 급여가 제공되도록 하기 위한 것이다.

그리고 구 노인장기요양보험법 제38조 제4항의 위임에 따라 이 사건 고시는 제11조의2에서 장기요양급여비용 중 인건비로 지출해야 할 비율을 정하고 있다. 이 또한 장기요양기관이 지급받은 장기요양급여비용 중 일정 비율을 지출하도록 함으로써 장기 요양요원의 근로조건을 향상시켜 안정적으로 양질의 장기요양급여를 제공하기 위한 것이다(헌법재판소 2019. 11. 28. 선고 2017헌마791 전원재판부 결정 참조).

⑥ 이 사건 고시 제58조가 방문요양 사회복지사 배치에 따른 급여비용 가산 기준을 정한 것은, 한정된 재원과 장기요양급여의 형태를 고려하여 사회복지사의 방문요양 업무수행을 적극적으로 권장·유도하고, 방문요양급여의 충실화, 요양급여의 질적 향상이 이루어지도록 하기 위한 일종의 수혜적·수익적 제도를 정한 것이다. 이 사건 고시는 제3장 제12조 이하에서 장기요양급여비용 산정에 관한 별도의 규정을 두고 있다. 따라서 사회복지사 배치에 따른 급여비용 가산 부분은 사회복지사가 제공한 방문요양급여 대가적 성격이라거나 사회복지사의 인건비에 대응하는 성격을 갖는 것이 아니다.

⑦ 이 사건 고시의 근거 법령인 구 노인장기요양보험법, 같은 법 시행규칙 규정에서도 사회복지사 등 인력배치에 따른 급여비용 가산 제도 운용에 관하여 이를 제한하는 별도의 규정을 두고 있지 않다. 오히려 구 노인장기요양보험법 제38조 제3항은 국민건강보험공단이 장기요양기관의 장기요양급여평가 결과에 따라 장기요양급여비용을 가산 또는 감액조정하여 지급할 수 있다고 규정하여 장기요양급여비용 가산·감액에 관한 근거 규정을 두고 있다. 더욱이 급여비용 가산 제도가 요양급여의 질적 보장과 적정한 제공을 위한 수혜적·수익적 성격이라는 점, 장기요양기관은 노인장기요양보험법 취지에 따라 안정적이고 양질의 장기요양급여를 제공할 필요가 있는 점을 고려하면, 이 사건 고시에서 수급자 수 80%를 기준으로 하여 방문요양급여비용에 대한 가산을 적용하고, 수급자 수 80% 미만 가정을 방문하여 요양급여를 제공하였을 경우에는 가산을 적용하지 않는 것이 불합리하다고 보이지 않는다.

⑧ 앞서 본 것처럼 일정 규모(수급자수 15인) 이상 방문요양급여를 제공하는 장기요양기관은 의무적으로 사회복지사를 배치하여야 한다. 이는 요양기관 규모가 커짐에 따라 요양급여의 질과 적정한 제공을 담보하기 위해서는 반드시 사회복지에 관한 전문지식을 가진 사회복지사로 하여금 수급자 가정을 방문하여 적정 서비스 제공 여부를 확인하고 기록하도록 할 필요가 있다는 것과 함께, 수급자수 15인 이상인 요양기관은 어느 정도 규모의 경제를 실현함으로써 사회복지사를 채용할 여력이 생긴다는 점을 고려한 것으로 보인다. 따라서 이 사건 고시가 수급자수 15인 이상 장기요양기관의 경우 사회복지사를 의무적으로 채용하도록 하면서 별도로 사회복지사 급여 상당액을 급여비용으로 책정하지 않았다는 사정만으로 위 고시가 사회복지사 급여를 요양기관에 전가하였다고 단정할 수 없다.1) 이 사건에서 사회복지사 추가 배치 가산금2)을 제외한 급여비용만으로는 원고가 사회복지사 급여를 지급하기에 부족하다고 인정할 별다른 증거도 없다.

⑨ 따라서 이 사건 고시에서 방문요양급여 수급자가 15명 이상인 경우 사회복지사 1인을 두도록 강제하고, 급여비용 중 일정한 비율 이상을 요양보호사, 사회복지사에 대한 인건비로 지출하도록 하면서, 사회복지사가 수급자 수 80% 미만의 가정을 방문하여 업무를 수행한 경우에는 급여비용을 가산하지 않는다고 하더라도 해당 규정들이 위 임입법의 한계를 일탈하였다고 보기는 어렵다.

나. 평등원칙에 위배되는지(구 노인장기요양보험법 시행규칙 [별표2])

1) 관련 규정

구 노인장기요양보험법 제37조 제1항은 "특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장은 재가장기요양기관이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 시설을 폐쇄할 것을 명하거나 6개월의 범위에서 업무정지를 명할 수 있다."라고 규정하면서 제4호에서 "거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 재가급여비용을 청구한 경우"를 규정하고 있고, 제37조 제3항은 "제1항에 따른 행정처분의 기준은 보건복지부령으로 정한다."라고 규정하고 있다.

그 위임에 따른 구 노인장기요양보험법 시행규칙 제32조 [별표 2]는 행정처분 기준에 관하여 별지 기재와 같이 월 평균 부당금액(조사대상기간 동안 거짓이나 그 밖의 부당한 방법으로 국민건강보험공단에게 장기요양급여비용을 부담하게 한 금액) 및 부당청구액의 비율(= 총 부당금액/장기요양급여비용총액×100)에 따라 10일부터 90일까지 업무정지기간을 정하고 있다.

2) 판단

아래와 같은 사정에 비추어 보면, 구 노인장기요양보험법 시행규칙 제32조 [별표 2](이하 '이 사건 규칙 조항')가 헌법상 평등원칙에 위배된다고 보기 어렵다. 원고의 이 부분 주장 역시 받아들이지 않는다.

① 평등원칙 위반 여부를 심사함에 있어서, 헌법에서 특별히 평등을 요구하고 있는 경우나 차별적 취급으로 인하여 관련 기본권에 중대한 제한을 초래하는 경우 이외에는 완화된 심사척도인 자의금지원칙에 의하여 심사하면 족하고, 장기요양보험제도는 사회보험제도의 일종으로 입법자에게 광범위한 입법형성권을 부여하므로, 이 사건 규칙 조항의 평등원칙 위반여부는 자의금지 원칙에 따라 심사하면 충분하다.

② 이 사건 규칙 조항은 1, 2차 위반의 경우 월 평균 부당금액을 총 7구간으로, 부당청구액 비율에 따라 5구간으로 나눈 뒤, 월 평균 부당금액과 부당청구액 비율을 모두 고려하여 업무정지기간을 정하고 있다. 나아가 부당청구액 비율이 5% 이상인 경우에는 초과 1%마다 업무정지기간을 3일씩 가산하고 있고, 총 업무정지기간이 6개월을 넘을 수 없다고 정하고 있다. 이러한 규정 형식에 비추어, 이 사건 규칙 조항은 월 평균 부당금액과 부당청구액 비율에 상응하여 업무정지처분 기간에 차등을 둠으로써 위반행위의 정도와 그에 대한 제재 수준 사이에 적정한 균형을 도모하고 있는 것으로 보인다.

③ 이 사건 규칙 조항은 노인장기요양보험법 시행규칙이 2014. 2. 14. 보건복지부령 제232호로 개정되기 전에는 1차 위반시 부당청구액 비율에 따라 경고(2% 미만), 영업정지 10일(2% 이상 3% 미만), 영업정지 20일(3% 이상 4% 미만), 영업정지 30일(4% 이상 5% 미만)으로 구분하였던 것을 위 개정으로 부당청구액 비율뿐 아니라 월 평균 부당금액을 함께 고려하는 것으로 변경되었다. 즉 부당청구액 비율만 고려하였을 경우 급여비용 총액이 작고 영세한 장기요양기관에 대하여 과중한 처분이 내려질 수 있는 문제를 보완하여 월 평균 부당금액까지 아울러 고려하는 것으로 개정되었다.

④ 이 사건 규칙 조항은 월평균 부당금액이 같을 경우에도 부당청구액 비율이 높을수록 업무정지 처분을 더 무겁게 정하고 있다. 부당청구액 비율은 장기요양기관의 장기요양급여비용총액에서 총 부당금액이 차지하는 비율을 나타낸 것이므로 부당금액이 같다고 하더라도 부당청구액 비율이 높을 경우에는 법 위반의 정도가 더 크다고 볼 수 있다. 여기에 일반적으로 영업정지기간이 같을 경우 규모가 큰 장기요양기관이 입는 손실이 더 클 것으로 보이는 점 등을 더하여 보면, 이 사건 규칙 조항에서 부당청구액 비율을 고려하여 업무정지기간을 규율한 것이 합리성이 결여한 것이라고 보기 어렵다.

다. 재량권을 일탈·남용하였는지

1) 관련 법리

제재적 행정처분이 사회통념상 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지 여부는 처분사유로 된 위반행위의 내용과 당해 처분행위에 의하여 달성하려는 공익목적 및 이에 따르는 제반 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익 침해의 정도와 그 처분으로 개인이 입게 될 불이익을 비교·형량하여 판단하여야 한다(대법원 2007. 7. 19. 선고 2006두19297 전원합의체 판결 등 참조).

2) 구체적 판단

앞서 인정한 사실에 변론 전체 취지를 종합하여 인정할 수 있는 아래와 같은 사정을 고려하면, 원고가 주장하는 사정들을 참작하더라도 이 사건 처분이 비례원칙에 위반하여 재량권을 일탈·남용한 것이라고 보기 어렵다. 이 부분 원고 주장은 이유 없다.

① 급여비용 부당청구 행위는 노인들의 건강증진과 생활안정을 도모하고 그 가족의 부담을 덜어줌으로써 국민의 삶의 질을 향상하기 위해 국가 및 지방자치단체의 부담금 등을 재원으로 운영되는 장기요양보험제도의 안정적 운영을 저해하는 행위이다. 구 노인장기요양보험법의 목적과 한정된 재원으로 더 많은 수급자에게 효율적이고도 적정한 장기요양급여를 제공할 필요성 등에 비추어 급여비용의 부당청구 행위에 대하여 엄격한 제재를 가할 공익상 필요성이 크다.

② 원고가 부당하게 지급받은 급여비용은 22,917,680원(인력배치 가산기준 위반 부분)으로 금액이 적지 않고, 급여비용을 부당하게 청구하여 지급받은 기간도 약 12개월에 이르는 점에 비추어 볼 때, 원고의 법 위반 정도가 가볍지 않다.

③ 이 사건 처분은 이 사건 규칙 조항에서 정한 업무정지 처분 기준에 어긋나지 않는다. 앞서 본 것과 같이 이 사건 규칙 조항은 평등원칙에 위배된다고 볼 수 없고, 규칙 조항 자체가 불합리하다고 보기도 어렵다.

④ 구 노인장기요양보험법 제38조 제2항에 따르면, 국민건강보험공단은 장기요양기관으로부터 급여비용 청구를 받는 경우 이를 심사할 의무가 있다. 그러나 원고는 국민건강보험공단의 심사 소홀을 유발하거나 이에 편승하여 가산 요건을 충족하지 못하였음에도 관계 법령을 위반하여 장기간에 걸쳐 가산 산정된 급여비용을 청구하였다. 따라서 부당청구금액 비율이 증가하게 된 책임은 원고에게 있다고 봄이 타당하다.

⑤ 이 사건 고시 제57조는, 장기요양기관이 단지 사회복지사를 1명 이상 배치하는 것을 넘어, 사회복지사가 수급자 가정을 매월 1회 이상 급여제공 시간 중에 방문하여 적정 서비스 제공 여부를 확인하고 기록하는 것을 가산 요건으로 정하고 있다. 이는 장기요양급여의 적정성을 담보하기 위한 최소한의 요건을 규정한 것이고, 사회복지사가 급여제공 시간에 수급자 가정을 방문하여 요양보호사의 서비스 제공을 직접 확인하고 기록하는 것과 그 밖의 다른 시간에 방문하는 것 사이에는 질적인 차이가 있다. 또한 구 노인장기요양보험법 제31조 제2항, 같은 법 시행규칙 제23조 제2항 제1호, 노인복지법 시행규칙 별표 9는 수급자 15인 이상인 방문요양기관의 경우 사회복지사 1인과 별도로 시설장 1인을 필수 인력으로 정하고 있다. 이는 장기요양급여제도가 일상 생활을 혼자서 수행하기 어려운 노인을 급여제공 대상으로 하므로 급여제공 과정에서 예측하기 어려운 응급상황이 발생할 위험을 내재하고 있어 시설장이 시설에 상주할 필요가 있음을 고려한 것이다. 따라서 시설장이 채용한 사회복지사를 대신하여 수급자 가정을 방문하는 것은 위와 같은 인력배치 기준의 취지에 들어맞지 않는다. 이러한 사정을 고려할 때, 사회복지사가 급여제공 시간이 아닌 다른 시간에 수급자 가정을 방문하였다거나, 사회복지사 자격을 가진 시설장인 원고가 사회복지사 대신 수급자 가정을 방문하였다는 등의 사정만으로는 이 사건 처분이 재량권을 일탈·남용한 것이라고 볼 수 없다.

⑥ 이 사건 처분으로 인해 결과적으로 원고의 영업상 자유가 일부 제한될 수 있더라도, 급여비용 부당청구 행위에 대한 실효성 있는 제재를 통한 장기요양급여의 적정한 관리라는 위와 같은 공익상 요청은 원고가 제한을 받는 사익보다 더욱 중하다. 아울러 앞서 살펴본 인력배치기준 위반 내용, 부당청구 금액과 기간 등을 고려하면 더욱 그러하다.

5. 결론

원고 청구는 이유 없으므로 기각한다.

판사 구경모

판사 이병탁

2) 참고로 이 사건 고시 제56조 내지 제58조에 따르면 인력추가배치 가산 금액은 산정식은 「해당 월 가산기준금액(재가급여의 경우 수급자별 급여비용 합계액의 85%) × 가산점수의 합/입소자수 × 서비스유형점수」이고, 원고의 경우 가산점수의 합과 서비스유형점수는 각 1.8점, 입소자(수급자)수는 38인이다. 따라서 원고가 사회복지사 1인을 추가 배치하여 받을 수 있는 최대 가산금 액수(사회복지사가 모든 수급자 가정을 방문한 경우)는 수급자별 급여비용 합계액의 약 7.247%(85% × 1.8점/38인 × 1.8점)이다.

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