- 청원경찰의 노동운동을 금지하는 조항이 국가기관이나 지방자치단체 이외의 곳에서 근무하는 청원경찰인 청구인들의 근로3권을 침해하는지 여부 -

(헌재 2017. 9. 28. 2015헌마653 , 판례집 29-2상, 485)

이 종 훈*1)

【판시사항】

1. 청원경찰의 복무에 관하여 국가공무원법 제66조 제1항을 준용함으로써 노동운동을 금지하는 청원경찰법(2010. 2. 4. 법률 제10013호로 개정된 것) 제5조 제4항 중 국가공무원법 제66조 제1항 가운데 ‘노동운동’ 부분을 준용하는 부분(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 국가기관이나 지방자치단체 이외의 곳에서 근무하는 청원경찰인 청구인들의 근로3권을 침해하는지 여부(적극)

2. 헌법불합치결정을 하되 계속 적용을 명한 사례

【심판대상】

이 사건 심판대상은 청원경찰법(2010. 2. 4. 법률 제10013호로 개정된 것) 제5조 제4항 중 국가공무원법 제66조 제1항 가운데 ‘노동운동’ 부분2)을 준

용하는 부분(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다.

【사건의 개요】

1. 심판청구에 이르게 된 경위

가. 청구인들은 한국수력원자력 주식회사의 청원경찰로 임용되어, 월성원자력본부, 고리원자력본부, 한울원자력본부, 한빛원자력본부에서 청원경찰로 근무하고 있는 사람들이다. [별지 1] 기재 청구인들은 2014. 6. 30. 청원경찰로 임용되었고, [별지 2] 기재 청구인들은 2013. 9. 2. 이전에 청원경찰로 임용되었다.

나. 청구인들은 청원경찰의 복무에 관하여 국가공무원법 제66조 제1항을 준용함으로써 노동운동을 금지하는 청원경찰법 제5조 제4항 및 위 조항에 따라 준용되는 국가공무원법 제66조 제1항을 위반한 사람에 대하여 처벌하도록 규정한 청원경찰법 제11조가 청구인들의 근로3권과 평등권을 침해한다고 주장하며, 2015. 6. 19. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

2. 청구인들의 주장

일반기업에서 근무하는 청원경찰은 원칙적으로 사용자인 청원주와의 고용계약에 의한 근로자로서, 대부분의 근로조건이 취업규칙에 따라 정해진다. 청원경찰은 청원주가 청원경찰의 배치를 폐지하거나 인원을 감축할 경우 당연 퇴직하게 되는 등 공무원과 같은 신분보장을 받지 못하며, 공무원이 일반적으로 누리는 혜택을 동등하게 누리지도 못한다. 청원경찰의 업무가 강한 공공성을 가지고 있다고 하더라도 심판대상조항이 일반기업에 근무하는 청원경찰의 근로3권을 전부 행사할 수 없도록 하는 것은 과잉금지원칙을 위반하여 근로3권을 침해하는 것이다.

【결정요지】

1. 청원경찰은 일반근로자일 뿐 공무원이 아니므로 원칙적으로 헌법 제33조 제1항에 따라 근로3권이 보장되어야 한다. 청원경찰은 제한된 구역의 경비를 목적으로 필요한 범위에서 경찰관의 직무를 수행할 뿐이며, 그 신분보장은 공무원에 비해 취약하다. 또한 국가기관이나 지방자치단체 이외의 곳에서 근무하는 청원경찰은 근로조건에 관하여 공무원뿐만 아니라 국가기관이나 지방자치단체에 근무하는 청원경찰에 비해서도 낮은 수준의 법적 보장을 받고 있으므로, 이들에 대해서는 근로3권이 허용되어야 할 필요성이 크다.

청원경찰에 대하여 직접행동을 수반하지 않는 단결권과 단체교섭권을 인정하더라도 시설의 안전 유지에 지장이 된다고 단정할 수 없다. 헌법은 주요방위산업체 근로자들의 경우에도 단체행동권만을 제한하고 있고, 경비업법은 무기를 휴대하고 국가중요시설의 경비 업무를 수행하는 특수경비원의 경우에도 쟁의행위를 금지할 뿐이다.

청원경찰은 특정 경비구역에서 근무하며 그 구역의 경비에 필요한 한정된 권한만을 행사하므로, 청원경찰의 업무가 가지는 공공성이나 사회적 파급력은 군인이나 경찰의 그것과는 비교하여 견주기 어렵다. 그럼에도 심판대상조항은 군인이나 경찰과 마찬가지로 모든 청원경찰의 근로3권을 획일적으로 제한하고 있다.

이상을 종합하여 보면, 심판대상조항이 모든 청원경찰의 근로3권을 전면적으로 제한하는 것은 과잉금지원칙을 위반하여 청구인들의 근로3권을 침해하는 것이다.

2. 심판대상조항의 위헌성은 모든 청원경찰에 대해 획일적으로 근로3권 전부를 제한하는 점에 있으며, 입법자는 청원경찰의 구체적 직무내용, 근무장소의 성격, 근로조건이나 신분보장 등을 고려하여 심판대상조항의 위헌성을 제거할 재량을 가진다. 만약 심판대상조항에 대해 단순위헌결정을 하여 즉시 효력을 상실시킨다면, 근로3권의 제한이 필요한 청원경찰까지 근로3권 모두를 행사하게 되는 혼란이 발생할 우려가 있다. 그러므로 심판대

상조항에 대하여 잠정적용 헌법불합치결정을 선고하되, 입법자는 늦어도 2018. 12. 31.까지 개선입법을 하여야 한다.

【해 설】

1. 사안의 쟁점

본안 판단에 앞서, [별지 2] 기재 청구인들의 심판청구가 적법한지를 살펴본다.

본안 판단에 있어서는, 심판대상조항은 청원경찰의 복무에 관하여 국가공무원법 제66조 제1항을 준용함으로써 청원경찰의 노동운동을 금지하고 있다. 그렇다면 심판대상조항이 과잉금지원칙을 위반하여 청구인들의 근로3권을 침해하는지가 쟁점이 된다.

이하에서는, 우선 적법요건으로서 청구기간을 검토한다. 다음으로는 청원경찰제도의 연혁, 그 내용, 타 제도와의 비교, 근로3권의 의미와 제한을 살펴본다. 나아가 이를 전제로 본안을 검토하고, 헌법불합치결정을 한 이유를 분석한다.

2. 적법요건에 대한 판단

법령에 대한 헌법소원은 법령시행과 동시에 기본권의 침해를 받게 되는 경우에는 그 법령이 시행된 사실을 안 날로부터 90일 이내에, 법령이 시행된 날로부터 1년 이내에 헌법소원을 청구하여야 하고, 법령이 시행된 뒤에 비로소 그 법령에 해당되는 사유가 발생하여 기본권의 침해를 받게 되는 경우에는 그 사유가 발생하였음을 안 날로부터 90일 이내에, 그 사유가 발생한 날로부터 1년 이내에 헌법소원을 청구하여야 한다(헌재 2007. 7. 26. 2006헌마1164 ).

헌법재판소는 [별지 2] 기재 청구인들은 모두 이 사건 심판청구일인 2015. 6. 19.로부터 1년 이전에 청원경찰로 임용되었으므로, 이들의 심판청구는 각각의 기본권침해사유가 발생한 날로부터 1년이 경과한 후에 제기된 것으로 청구기간을 도과하여 부적법하다고 판단하였다.

3. 청원경찰제도, 근로3권의 의미와 제한

가. 청원경찰제도 개관

(1) 연혁

(가) 1962. 4. 3. 법률 제1049호로 제정된 청원경찰법은 국가기관 등의 중요시설 경영자가 소요경비를 부담할 것을 조건으로 경찰관의 배치를 신청하는 경우에 이에 응하여 청원경찰관을 배치하는 제도를 신설함으로써 경찰인력의 부족을 보완하고 건물 등의 경비 및 공안업무에 만전을 기하려는 취지에서 청원경찰제도를 두었다.3)이 시기 우리나라는 산업화를 도모함에 따라 산업시설, 철도, 항만, 금융기관, 병원 등의 경비인력 수요가 많이 증가하였다. 그럼에도 당시의 경찰인력으로 이 수요를 충족시키기는 어려웠다. 그리하여 국가는 경찰과 민간경비업자 사이에 위치한 과도기적 형태로서 청원경찰제도를 신설한 것이다.4)당시 정부는 2차 세계 대전 이전 일본에서 운용한 바 있는 ‘청원순사제도’를 참고한 것으로 알려졌다.5)

1962. 4. 23. 각령 제674호로 제정된 청원경찰법 시행령 제8조는 청원경찰관을 4급 및 5급의 국가공무원으로 하였으나, 동 조항은 1967. 4. 12. 대통령령 제3002호로 개정되어 청원경찰관의 신분을 배치된 시설 또는 기관의 경비구역내에서 경찰관직무집행법에 의한 경찰관의 직무를 행하는 자로 하였고, 현재까지 청원경찰의 신분은 공무원이 아닌 사용자와의 고용계약에 의한 근로자이다(청원경찰법 시행령 제18조 참조).6)

(나) 1973. 12. 31. 법률 제2666호로 전부개정된 청원경찰법은 청원경찰의 복무에 관하여는 경찰공무원에 관한 규정을 준용한다는 규정을 신설하였고(제5조 제4항), 청원자가 청원경찰경비를 부담하며(제6조 제1항), 청원경찰에게 지급할 봉급 및 제수당의 최저부담기준액과 청원자가 부담하는

청원경찰의 피복비 및 교육비의 부담기준액은 내무부장관이 정하여 고시한다고 규정하였고(동조 제2항), 청원경찰업무에 종사하는 자는 형법 기타 법령에 의한 벌칙의 적용에 있어서는 공무원으로 본다는 규정(제10조 제2항)을 두었다.

(다) 1980. 1. 4. 법률 제3228호로 개정된 청원경찰법은, 청원주는 청원경찰이 퇴직한 때에는 퇴직금을 지급하여야 하며, 국가기관 또는 지방자치단체에 근무하는 청원경찰의 퇴직금에 관하여는 따로 대통령령으로 정한다는 규정을 신설하였고(제7조의2), 국가기관 또는 지방자치단체에 근무하는 청원경찰을 제외한 청원경찰의 직무상 불법행위에 대한 배상책임에 관하여는 민법의 규정에 의한다는 규정을 두었다(제10조의2).

(라) 1991. 5. 31. 법률 제4369호로 개정된 청원경찰법은 청원주가 청원경찰에게 지급할 봉급 및 제수당의 최저부담기준액과 청원경찰의 피복비 및 교육비의 부담기준액을 경찰청장이 정하여 고시하도록 하였다(제6조 제2항).

(마) 2001. 4. 7. 법률 제6466호로 개정된 청원경찰법은 종래 청원경찰의 복무에 관하여 경찰공무원에 관한 규정을 포괄적으로 준용하던 제5조 제4항을 개정하여, 청원경찰의 복무에 관하여는 국가공무원법 제57조·제58조 제1항·제60조·제66조 제1항 및 경찰공무원법 제18조의 규정을 준용한다고 규정하였고7), 청원경찰로서 국가공무원법 제66조 제1항의 규정에 위반한 자를 처벌하는 제11조를 신설하였다.

청원경찰의 신분보장과 관련하여, 청원경찰은 형의 선고·징계처분 또는 신체·정신상의 이상으로 직무를 감당하지 못할 때를 제외하고는 그 의사에 반하여 면직되지 아니한다는 규정을 신설하였다(제10조의4 제1항). 반면 청원주는 청원경찰이 배치된 시설이 폐쇄 또는 축소되어 청원경찰의 배치를 폐지하거나 배치인원을 감축할 필요가 있다고 인정될 때에는 청원경찰의 배치를 폐지하거나 배치인원을 감축할 수 있다는 규정과(제10조의5 제1항), 청원경찰의 배치가 폐지되었을 때 청원경찰은 당연퇴직된다는 규정을 신설하였다(제10조의6 제2호).

(바) 2005. 8. 4. 법률 제7662호로 개정된 청원경찰법은 국가기관 또는 지방자치단체에 근무하는 청원경찰의 휴직 및 명예퇴직에 관하여는 국가공무원법 제71조 내지 제73조, 제74조의2의 규정8)을 준용한다는 규정을 신설하였다(제10조의7).

(사) 2010. 2. 4. 법률 제10013호로 개정된 청원경찰법은 공무원 신분이 아님에도 직무의 특수성으로 인하여 복무상 공무원에 준하는 여러 가지 의무를 부담하고 있는 청원경찰에 대한 처우개선을 위해,9)종래 대통령령에 규정되어 있었던 청원경찰의 징계에 관한 조항을 법률로 규정하고(제5조의2), 국가기관 또는 지방자치단체에 근무하는 청원경찰의 보수는 같은 재직기간에 해당하는 경찰공무원의 보수를 감안하여 대통령령으로 정하도록 하였다(제6조 제2항). 국가기관 또는 지방자치단체 이외의 곳에서 근무하는 청원경찰의 봉급·수당의 최저부담기준액은 여전히 경찰청장이 정하여 고시하도록 하였다(제6조 제3항).

(아) 2014. 12. 30. 법률 제12921호로 개정된 청원경찰법은, 국가 또는 지방자치단체에 근무하는 청원경찰의 보수를 상향조정하여 근무여건을 개선하기 위해,10)국가기관 및 지방자치단체에 근무하는 청원경찰의 보수단계별 재직기간을 단축하고 보수단계를 한 단계 더 신설하여 보수를 상향조정하였다(제6조 제2항). 청원경찰의 고용 불안을 해소하기 위해,11)청원경찰의 배치를 폐지하거나 배치인원을 감축하는 경우 해당 청원주는 청원경찰의 고용이 보장될 수 있도록 노력하여야 한다는 규정을 신설하였다(제10조의5 제3항).

(2) 주요내용

(가) 청원경찰의 배치대상 및 직무범위

청원경찰의 배치대상 시설은 ① 국가기관 또는 공공단체와 그 관리 아래

에 있는 중요 시설 또는 사업장, ② 국내 주재 외국기관, ③ 그 밖에 행정자치부령으로 정하는 중요 시설, 사업장 또는 장소이다(청원경찰법 제2조). 청원경찰법 시행규칙제2조는 그 밖의 중요 시설, 사업장 또는 장소로서 ㉮ 선박, 항공기 등 수송시설, ㉯ 금융 또는 보험을 업(業)으로 하는 시설 또는 사업장, ㉰ 언론, 통신, 방송 또는 인쇄를 업으로 하는 시설 또는 사업장, ㉱ 학교 등 육영시설, ㉲ 의료기관, ㉳ 그 밖에 공공의 안녕질서 유지와 국민경제를 위하여 고도의 경비(警備)가 필요한 중요 시설, 사업체 또는 장소를 열거하고 있다.

청원경찰은 청원경찰의 배치결정을 받은 자(이하 ‘청원주’라 한다)와 배치된 기관·시설 또는 사업장 등의 구역을 관할하는 경찰서장의 감독을 받아 그 경비구역 안에 한하여 경비목적을 위하여 필요한 범위 안에서 경찰관 직무집행법에 의한 경찰관의 직무를 행하며(청원경찰법 제3조), 경찰관 직무집행법 제2조에 정한 직무규정에 따라 주로 국민의 생명·신체 및 재산의 보호, 범죄의 예방 및 진압, 시설경비 및 주요인사 경호 등을 행한다. 청원경찰이 직무를 수행할 때에는 경비 목적을 위하여 필요한 최소한의 범위에서 하여야 하고, 특히 직무 외의 수사활동 등 사법경찰관리의 직무를 수행해서는 아니 된다(청원경찰법 시행규칙 제21조).

(나) 임용 및 신분

청원경찰은 사용자인 청원주와의 고용계약에 의한 근로자로서 공무원 신분이 아니다(청원경찰법 제5조 제1항, 동법 시행령 제6조, 제7조, 제18조).12)다만 위에서 보는 바와 같이 일정한 범위 안에서 경찰관의 직무를 수행하는 등 그 업무수행에 공공성을 가지기 때문에, 관할 지방경찰청장의 사전승인을 받아 청원주가 임명하고(청원경찰법 제4조, 제5조, 동법 시행령 제2조, 제4조),13)임용에 있어서 국가공무원법상의 임용결격자는 청원경찰

로 임용될 수 없으며(청원경찰법 제5조 제2항), 일정한 신체조건 등 별도의 자격이 요구된다(청원경찰법 시행규칙 제4조).

청원경찰의 복무관계에 있어서도 공무원에 대한 규율이 적용되기도 한다. 청원경찰은 경비구역만의 경비를 목적으로 필요한 범위 내에서 경찰관 직무집행법에 따른 경찰관의 직무를 수행하고(청원경찰법 제3조), 청원경찰의 복무에 관하여는 국가공무원법상 복종의 의무, 직장 이탈 금지 의무, 비밀 엄수의 의무, 집단 행위의 금지에 관한 규정 및 경찰공무원법상 거짓 보고 등의 금지에 관한 규정을 준용한다(청원경찰법 제5조 제4항). 형법 기타 법령에 의한 벌칙 적용 시 공무원으로 간주하고(청원경찰법 제10조 제2항), 국가기관·지방자치단체에 근무하는 청원경찰의 직무상 불법행위에 따른 배상책임에 있어 공무원으로 간주한다(청원경찰법 제10조의2).

청원경찰은 직무상의 의무를 위반하거나 직무를 태만히 한 때 또는 품위를 손상하는 행위를 한 때에 관할 경찰서장의 징계요청에 따라 징계를 받는데(청원경찰법 제5조의2 제1항, 동법 시행령 제8조 제1항), 징계의 종류는 파면, 해임, 정직, 감봉 및 견책으로 구분한다(청원경찰법 제5조의2 제2항).

(다) 근로조건

1) 보수

가) 국가기관 또는 지방자치단체에 근무하는 청원경찰의 봉급 및 수당

청원경찰경비는 청원주가 부담하는데, 국가기관 또는 지방자치단체에 근무하는 청원경찰의 보수는 같은 재직기간에 해당하는 경찰공무원의 보수를 감안하여 대통령령으로 정한다(청원경찰법 제6조 제2항).14)국가기관 또는 지방자치단체에 근무하는 청원경찰의 봉급은 아래와 같다(동법 시행령 제9조 제1항 [별표 1]).

국가기관 또는 지방자치단체에 근무하는 청원경찰의 봉급표

(제9조 제1항 관련)

(월 지급액, 단위: 원)

국가기관 또는 지방자치단체에 근무하는 청원경찰의 각종 수당은 ‘공무원수당 등에 관한 규정’에 따른 수당 중 가계보전수당, 실비변상 등으로 하며, 그 세부 항목은 경찰청장이 정하여 고시한다(청원경찰법 시행령 제9조 제2항).

나) 국가기관 또는 지방자치단체 이외의 곳에서 근무하는 청원경찰의 봉급 및 수당

국가기관 또는 지방자치단체에 근무하는 청원경찰 외의 청원경찰에게 지급할 봉급과 각종 수당의 최저부담기준액은 경찰청장이 정하여 고시한다(청원경찰법 제6조 제3항). 청원주는 고시액 이상을 계약에 따라 자율적으로 지급하고, 따라서 개별 사업장마다 보수가 상이하다. 2016년 경찰청장이 고시한 봉급의 최저부담 기준액은 순경의 봉급에 해당하는 수준이다.

최저부담기준액 이외의 다른 수당은 청원경찰이 배치된 사업장의 취업규칙이나 자체 내규에 따라 지급하며(2016. 5. 17. 경찰청고시 제2016-5호 제2호 다목), 호봉 승급에 필요한 기간은 취업규칙이나 자체 내규에 따르되 이에 관한 취업규칙이나 자체 내규의 규정이 없을 때에는 경찰공무원인 순경의 승급에 관한 규정을 준용한다(동호 라목).

2) 재해보상

국가기관이나 지방자치단체에 근무하는 청원경찰은 재해보상에 관하여 공무원연금법의 적용을 받으므로(제3조 제1항 제1호 나목, 동법 시행령 제2조 제1호)15), 직무상 질병 또는 부상으로 인하여 장애 상태로 되어 퇴직한 때 또는 퇴직 후에 그 질병 또는 부상으로 인하여 장애 상태로 된 때(제51조 제1호), 직무 외의 사유로 생긴 질병 또는 부상으로 인하여 장애 상태가 되어 퇴직한 때 또는 퇴직 후에 그 질병 또는 부상으로 인하여 장

애 상태로 된 때(동조 제2호), 장해연금 또는 장해보상금을 받는다.16)반면 국가기관 또는 지방자치단체 이외의 곳에서 근무하는 청원경찰은 직무상 부상·질병·사망 등의 재해를 입은 경우에 산업재해보상보험법이나 근로기준법에 따른 보상금을 받는다(청원경찰법 제7조, 동법 시행령 제13조)

3) 퇴직급여

국가기관이나 지방자치단체에 근무하는 청원경찰은 퇴직급여에 관하여 공무원연금법의 적용을 받는다(공무원연금법 제3조 제1항 제1호 나목, 동법 시행령 제2조 제1호). 반면 국가기관 또는 지방자치단체 외의 곳에서 근무하는 청원경찰의 퇴직급여에 관해서는 근로자퇴직급여 보장법이 적용된다.(청원경찰법 제7조의2).

4) 노동관계의 종료

청원경찰은 형의 선고, 징계처분 또는 신체상·정신상의 이상으로 직무를 감당하지 못할 때를 제외하고는 그 의사에 반하여 면직되지 아니한다(청원경찰법 제10조의4 제1항).

청원경찰은 나이가 60세가 되었을 때 당연 퇴직된다(청원경찰법 제10조의6 제3호).

청원주는 청원경찰이 배치된 시설이 폐쇄되거나 축소되어 청원경찰의 배치를 폐지하거나 배치인원을 감축할 필요가 있다고 인정하면 청원경찰의 배치를 폐지하거나 배치인원을 감축할 수 있는데, 이로써 청원경찰은 당연 퇴직된다(청원경찰법 제10조의5 제1항 본문, 제10조의6 제2호).17)18)

5) 휴직 및 명예퇴직

국가기관이나 지방자치단체에 근무하는 청원경찰의 휴직 및 명예퇴직에 관하여는 국가공무원법을 준용한다(청원경찰법 제10조의7). 그 이외의 곳에서 근무하는 청원경찰은 국가공무원법상 휴직사유 및 휴직기간에 관한 규정(제71조, 제72조), 명예퇴직에 관한 규정의 적용을 받지 못한다. 이들의 휴직 및 명예퇴직에 관해서는 개별 사업장의 취업규칙에 따른다.

6) 복무에 관한 규율

청원경찰법 제5조 제4항에 의해 국가공무원법과 경찰공무원법이 준용되는 외에 청원경찰의 복무에 관하여는 해당 사업장의 취업규칙에 따른다(청원경찰법 시행령 제7조).

(라) 근무방법 및 지휘체계

청원경찰 중 자체경비를 위한 입초근무자는 경비구역의 정문 기타 지정된 장소에서 경비구역의 내부·외부 및 출입자의 동태를 감시하고, 업무처리 및 자체경비를 하는 소내근무자는 근무 중 특이한 사항이 발생하였을 때에는 지체 없이 청원주 또는 관할 경찰서장에게 보고하고 그 지시에 따라야 하며, 순찰근무자는 청원주가 지정한 일정한 구역을 순회하면서 경비임무를 수행하며, 대기근무자는 소내근무를 협조하거나 휴식하면서 불의의

사고에 대비한다(청원경찰법 시행규칙 제14조).

청원경찰은 근무 중 제복을 착용하여야 한다(청원경찰법 제8조 제1항). 지방경찰청장은 청원경찰이 직무를 수행하기 위하여 필요하다고 인정하면 청원주의 신청을 받아 관할 경찰서장으로 하여금 청원경찰에게 무기를 대여하여 지니게 할 수 있으나(동조 제2항), 청원주 및 청원경찰은 이와 관련하여 관리상의 엄격한 규제를 받는다(청원경찰법 시행령 제16조, 동법 시행규칙 제16조).

청원주는 항상 소속 청원경찰의 근무 상황을 감독하고 근무 수행에 필요한 교육을 하여야 하며, 지방경찰청장은 청원경찰의 효율적인 운영을 위하여 청원주를 지도하고 감독상 필요한 명령을 할 수 있다(청원경찰법 제9조의3).

(3) 비교

(가) 근무장소별 청원경찰 비교

청원경찰의 근무장소는 크게 국가기관 또는 지방자치단체와 그 외의 중요시설(국영기업·민영기업 등)로 나눌 수 있다. 앞서 본 바와 같이 청원경찰은 근무장소 또는 청원주에 따라 법적으로 달리 규율된다.19)

청원경찰의 근무관계를 근무장소별로 나누어 정리하면 다음과 같다.20)

(나) 청원경찰과 경찰공무원, 민간경비원 비교

경찰공무원은 근무지역에 제한이 없고, 공공의 안녕과 질서에 대한 위해를 방지하며 범죄의 수사 등 직무를 수행한다(경찰법 제3조, 경찰관직무집행법 제2조). 청원경찰은 경찰관의 직무를 수행하나, 근무지역은 특정된 중요시설에 한정되며, 직무 수행은 경비구역만의 경비를 목적으로 필요한 범위에서만 가능하다(청원경찰법 제3조). 그뿐만 아니라 청원경찰은 직무 외의 수사활동 등 사법경찰관리의 직무를 수행할 수 없다(동법 시행규칙 제21조 제2항). 경범죄처벌법이나 도로교통법 위반에 대한 범칙금 납부 통고처분 등 제재적 성격의 행정단속 사무도 수행할 수 없다.

청원경찰은 경비원과 근거 법률, 임용, 직무범위를 달리한다. 청원경찰은 청원경찰법에 따라 청원주가 임용하며, 임용에 지방경찰청장의 승인이 필요하고, 경비구역 내에서 경찰관의 업무를 수행한다. 반면, 경비원은 경비업법에 따라 지방경찰청장으로부터 경비업 허가를 받은 법인이 채용하며, 채용에 지방경찰청장의 승인이 필요하지 않고, 시설주의 관리권 행사 범위 내에서 경비업무를 수행한다. 청원경찰은 특정 시설 및 장소에 국한하여 경비업무를 한다는 점에서는 경찰공무원보다는 민간경비원과 유사한 속성을 가진다. 실제로 공항 등 중요 시설에서는 이미 청원경찰과 민간경비원

이 함께 근무하고 있고, 청원경찰법 시행령은 ‘경비업에 따른 경비업자가 중요 시설의 경비를 도급받았을 때에는 청원주는 그 사업장에 배치된 청원경찰의 근무 배치 및 감독에 관한 권한을 해당 경비업자에게 위임할 수 있다’고 정하고 있다(제19조 제1항). 이 규정은 경찰권을 행사하는 청원경찰에 대한 근무감독권을 민간경비업자에 위임할 수 있게 하는 것이다. 과거에는 청원경찰이 총기를 휴대할 수 있다는 점에서 민간경비원과 차별화되었으나, 2001년 경비업법 전부개정으로 도입된 특수경비원 제도에 따르면 민간경비원의 일종인 특수경비원도 총기를 휴대할 수 있으므로, 청원경찰과 민간경비원의 구별은 더욱 모호해졌다.21)

(4) 배치 현황

2015년도를 기준으로 국가기관에 1,866명, 지방자치단체에 7,351명, 그 밖의 곳에 3,771명의 청원경찰이 배치되어 있다.22)국가기관·지방자치단체 이외의 곳 중 청원경찰이 다수 배치된 곳은 한국수력원자력 주식회사(490명), 한국공항공사(388명), 주식회사 인천항보안공사(110명), 한국마사회(73명), 여수광양항만공사(50명)23)등이다.

나. 근로3권의 의미와 제한

(1) 의의

헌법 제33조 제1항은 “근로자는 근로조건의 향상을 위하여 자주적인 단결권·단체교섭권 및 단체행동권을 가진다.”라고 규정하여 근로자의 근로3권을 보장하고 있다.

일반적으로 단결권이란 근로자가 근로조건의 유지·개선을 위하여 노동조합 등 단체를 결성하고 그 단체에 가입할 권리를,24)단체교섭권은 근로

자가 단결체의 이름으로 사용자와 근로조건에 관하여 교섭할 수 있는 권리를,25)단체행동권은 노동쟁의가 발생한 경우 근로자가 쟁의행위를 할 수 있는 권리를 말한다.26)

헌법이 근로자에게 단결권·단체교섭권·단체행동권을 인정한 취지는 경제적 약자인 근로자가 사용자와 대등한 입장에서 단체협약을 체결할 수 있게 하자는 데 있다(헌재 1990. 1. 15. 89헌가103 , 판례집 2, 4, 16). 즉 근로3권은 근로자단체의 창출을 가능하게 함으로써 노사관계의 형성에 있어서 사회적 균형을 이루어 근로조건에 관한 노사간의 실질적인 자치를 보장한다. 경제적 약자인 근로자가 사용자에 대항하기 위해서는 근로자단체의 결성이 필요하고, 단결된 힘에 의해서 비로소 노사관계에 있어서 실질적 평등이 실현되며, 근로자는 이를 바탕으로 근로조건을 향상을 꾀할 수 있는

것이다(헌재 1998. 2. 27. 94헌바13 등, 판례집 10-1, 32, 44 참조).

한편 근로3권은 노동관계 당사자가 상반된 이해관계로 말미암아 계급적 대립·적대의 관계로 나아가지 않고 활동과정에서 서로 기능을 나누어 가진 대등한 교섭주체의 관계로 발전하게 하여 그들로 하여금 때로는 대립·항쟁하고, 때로는 교섭·타협의 조정과정을 거쳐 분쟁을 평화적으로 해결하게 한다(헌재 1993. 3. 11. 92헌바33 , 판례집 5-1, 29, 40 참조).

(2) 근로조건의 결정

(가) 일반근로자의 근로조건

일반근로자와 사용자 사이에는 원칙적으로 사적자치의 원리가 지배하므로 근로조건의 설정에 관하여는 양 당사자의 합의가 필요하다. 헌법은 경제적 약자인 근로자가 사용자와 대등한 입장에서 근로조건에 관한 단체협약을 체결할 수 있도록 근로3권을 기본권으로 보장하고 있다.

헌법재판소 역시, 근로자의 경우에는 공무원과는 달리 노사간의 자유로운 단체교섭에 기한 합의에 기하여 근로조건이 결정된다고 보았다(헌재 1993. 3. 11. 88헌마5 , 판례집 5-1, 59, 71 참조).27)

(나) 공무원의 근로조건

공법상의 근무·충성관계를 특징으로 하는 국가와 공무원 사이의 관계는, 사법상의 사용자와 근로자 사이의 관계와 근본적으로 법적 성격을 달리한다. 따라서 공무원의 근로조건은 대립하는 이해당사자 사이의 이익투쟁의 관점에 의해서가 아니라, 전체국민을 대표하는 국회의 입법에 의하여 형성된다.28)

헌법재판소 역시 같은 취지로, 공무원은 그 임용주체가 궁극에는 주권자인 국민 또는 주민이기 때문에 국민전체에 대하여 봉사하고 책임을 져야

하는 특별한 지위에 있고, 그가 담당한 업무가 국가 또는 공공단체의 공공적인 일이어서 특히 그 직무를 수행함에 있어서 공공성·공정성·성실성 및 중립성 등이 요구되기 때문에 일반근로자와는 달리 특별한 근무관계에 있는 사람이라고 하였다. 나아가 공무원의 보수의 수준 등 근로조건의 향상을 위한 재정적 부담은 형식적으로는 국가 또는 지방자치단체가 부담하지만 궁극적으로는 조세 등을 통하여 실질적으로 국민전체의 부담이 되는 것이므로, 공무원의 근로조건의 향상은 그것이 전체국민의 복리의 증진을 부당히 침해하지 아니하고, 그 시대의 국가 또는 사회공동체의 경제수준 내지 담세능력과 조화될 수 있는 범위내에서 합리적으로 정해져야 하기 때문에 그 결정은 주권자인 전체국민을 대표하는 국회에서 민주적인 절차에 따라 입법과 예산의 심의·의결을 통하여 합목적적으로 이루어지는 것이라고 판시하였다(헌재 1992. 4. 28. 90헌바27 , 판례집 4, 255, 264-265).

(3) 근로3권의 제한과 헌법 개정 연혁

근로3권은 헌법의 개별 조항, 헌법 제37조 제2항에 따른 법률, 대통령의 긴급권 발동으로써 제한할 수 있다. 그런데 근로3권에 관한 헌법조항의 개정 연혁을 살펴보면, 헌법이 스스로 근로3권을 제한하는 범위는 시대에 따라 변화하여 왔음을 알 수 있다.

제헌헌법은 근로자의 단결, 단체교섭과 단체행동의 자유는 법률의 범위내에서 보장된다(제18조)고 규정하였다. 제5차 개정 헌법은 근로자는 근로조건의 향상을 위하여 자주적인 단결권·단체교섭권 및 단체행동권을 가진다고 규정하면서(제29조 제1항), 공무원인 근로자는 법률로 인정된 자를 제외하고는 단결권·단체교섭권 및 단체행동권을 가질 수 없다고 규정하였다(동조 제2항).

제7차 개정 헌법, 소위 유신 헌법은 근로자의 단결권·단체교섭권 및 단체행동권은 ‘법률이 정하는 범위 안에서’ 보장된다고 규정하여 일반근로자의 근로3권에 개별적 헌법유보를 두었고(제29조 제1항), 공무원인 근로자는 법률로 인정된 자를 제외하고는 단결권·단체교섭권 및 단체행동권을 가질 수 없다고 규정하였고(동조 제2항), 나아가 ‘공무원과 국가·지방자치단체·국영기업체·공익사업체 또는 국민경제에 중대한 영향을 미치는 사업체에

종사하는 근로자’의 단체행동권은 법률이 정하는 바에 의하여 이를 제한하거나 인정하지 아니할 수 있다고 규정하여 개별적 법률유보를 두었다(동조 제3항). 제8차 개정 헌법은 근로자는 근로조건의 향상을 위하여 자주적인 단결권·단체교섭권 및 단체행동권을 가지지만 단체행동권의 행사는 법률이 정하는 바에 의한다고 규정하여, 제7차 개정 헌법에 비해 개별적 헌법유보의 범위를 축소하였다(제31조 제1항). 공무원인 근로자는 법률로 인정된 자를 제외하고는 단결권·단체교섭권 및 단체행동권을 가질 수 없다고 규정하고(동조 제2항), ‘국가·지방자치단체·국공영기업체·방위사업체·공익사업체 또는 국민경제에 중대한 영향을 미치는 사업체에 종사하는 근로자’의 단체행동권은 법률이 정하는 바에 의하여 이를 제한하거나 인정하지 아니할 수 있다고 규정한 점(동조 제3항)은 제7차 개정 헌법과 유사하다.

현행 헌법은 근로자는 근로조건의 향상을 위하여 자주적인 단결권·단체교섭권·단체행동권 등 근로3권을 가진다고 규정하여 제7차, 제8차 개정 헌법에서 두었던 개별적 헌법유보를 삭제하고 제5차 개정 헌법의 규정 내용으로 회귀하였다(제33조 제1항). 공무원인 근로자에 대해서는 종전과 같이 법률이 정하는 자에 한하여 단결권·단체교섭권 및 단체행동권을 가진다고 규정하였다(동조 제2항). ‘법률이 정하는 중요 방위산업체에 종사하는 근로자’의 단체행동권은 법률이 정하는 바에 의하여 이를 제한하거나 인정하지 아니할 수 있다고 규정하여, 제7차, 제8차 개정 헌법에서 두었던 개별적 헌법유보의 범위를 제한하였다(동조 제3항).

(4) 근로3권 제한에 관한 법률규정

(가) 일반공무원·교원

국가공무원법과 지방공무원법은 사실상 노무에 종사하는 공무원을 제외하고 공무원의 노동운동을 금지하고(국가공무원법 제66조 제1항, 지방공무원법 제58조 제1항), 이를 위반할 경우 1년 이하의 징역 또는 1천만원 이하의 벌금에 처하고 있다(국가공무원법 제84조의2, 지방공무원법 제83조).

한편, 교원의 노동운동도 오랫동안 금지되어 왔다. 국·공립학교 교원에 대해서는 공무원이라는 이유로 노동운동이 금지되고, 사립학교의 교원에 대해서는 공무원이 아님에도 국·공립학교의 교원에 관한 규정이 준용되었

다(사립학교법 제55조 제1항). 이러한 노동운동의 전면 금지에 대해서는 합리적 근거가 없고 국제적 기준에 맞지 않는다는 등의 비판이 있었다.29)

이러한 비판이 지속됨에 따라 교원의 노동운동을 허용하는 특별법이 제정되었고, 그 후 상당한 범위의 공무원에 대하여 노동운동을 허용하는 특별법도 제정되었다. 교원의 단결활동을 허용·규율하는 특별법은 ‘교원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률’로서, 1999. 1. 29. 법률 제5727호로 제정되어 1999. 7. 1.부터 시행되었다. 이 법의 핵심적인 내용은 교원에 대하여 단결권 및 단체교섭권은 보장하되 단체행동권은 인정하지 않는 것이다. 공무원의 단결활동을 허용·규율하는 특별법은 ‘공무원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률’로서, 2005. 1. 27. 법률 제7380호로 제정되어 2006. 1. 28.부터 시행되었다. 이 법의 핵심적인 내용은, 일정 직급 이하의 공무원에 한하여 단결권 및 단체교섭권은 보장하되 단체행동권은 인정하지 않는 것이다.

(나) 경찰공무원

경찰공무원은 특정직 공무원으로서(국가공무원법 제2조 제2항 제2호), 노동조합의 가입 대상이 아니다(공무원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률 제6조 제1항).30)경찰공무원은 노동운동이 금지되고(국가공무원법 제66조 제1항), 경찰공무원으로서 국가공무원법 제66조를 위반한 사람은 2년 이하의 징역 또는 200만원 이하의 벌금에 처한다(경찰공무원법 제31조 제4항).

(다) 군인

군인은 특정직 공무원으로서(국가공무원법 제2조 제2항 제2호), 노동조합의 가입 대상이 아니다(공무원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률 제6조 제1항). 군인은 노동단체의 결성, 단체교섭 및 단체행동이 금지된다(군인의 지위 및 복무에 관한 기본법 제31조 제1항 제1호).

(라) 주요방위산업체 근로자

주요방위산업체에 종사하는 근로자중 전력, 용수 및 주로 방산물자를 생산하는 업무에 종사하는 자는 쟁의행위를 할 수 없다(노동조합 및 노동관계조정법 제41조 제2항).

(마) 특수경비원

1) 제도의 도입

2001. 4. 7. 법률 제6467호로 전부개정된 경비업법은 국가중요시설에 대한 효율적인 경비체계의 구축을 위하여 경비업의 종류에 특수경비업무를 추가하여, 특수경비원제도를 도입하였다. 종래 군 또는 경찰이 직접 유지·관리하는 국가중요시설을 제외한 기타 국가중요시설의 경비 업무는 청원경찰이 수행하여 왔으나, 특수경비원제도가 도입됨에 따라 특수경비원도 국가중요시설의 경비업무를 수행할 수 있게 되었다. 따라서 국가중요시설에 대한 경비는 청원경찰에 의한 경비와 특수경비원에 의한 경비로 이원화되었다.31)이 사건 청구인들이 근무하고 있는 한국수력원자력 주식회사도 발전소 경비를 위해 청원경찰과 특수경비원을 사용하고 있다.32)

2) 배치 대상

특수경비업무란 공항(항공기를 포함한다) 등 대통령령이 정하는 국가중

요시설의 경비 및 도난·화재 그 밖의 위험발생을 방지하는 업무를 말한다(경비업법 제2조 제1호 마목). 여기서 대통령령이 정하는 국가중요시설이라 함은 공항·항만, 원자력발전소 등의 시설 중 국가정보원장이 지정하는 국가보안목표시설과 통합방위법 제21조 제4항의 규정에 의하여 국방부장관이 지정하는 국가중요시설을 말한다(동법 시행령 제2조).33)

3) 직무 범위

특수경비원은 경비업의 허가를 받은 법인이 채용한 고용인으로서 특수경비업무를 수행하는 자이다(경비업법 제2조 제3호 나목). 2014년 12월 기준으로 10,650명의 특수경비원이 배치되어 있다.34)

특수경비원은 배치된 경비구역안에서 관할 경찰서장 및 공항경찰대장 등 국가중요시설의 경비책임자와 국가중요시설의 시설주의 감독을 받아 시설을 경비하고 도난·화재 그 밖의 위험의 발생을 방지하는 업무를 수행한다(경비업법 제14조 제1항). 지방경찰청장은 국가중요시설에 대한 경비업무의 수행을 위하여 필요하다고 인정하는 때에는 관할경찰관서장으로 하여금 시설주의 신청에 의하여 무기를 대여하게 하고, 시설주는 특수경비원으로 하여금 무기를 휴대하게 할 수 있다(동조 제4항).

4) 의무

특수경비원은 국가중요시설에 대한 경비업무 수행 중 국가중요시설의 정상적인 운영을 해치는 장해를 일으켜서는 아니된다(경비업법 제14조 제2항). 특수경비원은 직무를 수행함에 있어 시설주·관할 경찰관서장 및 소속상사의 직무상 명령에 복종하여야 하며, 특수경비원은 소속상사의 허가 또는 정당한 사유없이 경비구역을 벗어나서는 아니 되고, 무기를 휴대하고 경비업무를 수행하는 때에는 무기의 안전사용수칙을 지켜야 한다. 특히 특수경비원은 파업·태업 그 밖에 경비업무의 정상적인 운영을 저해하는 일체

의 쟁의행위를 할 수 없다(경비업법 제15조).

5) 근로조건의 결정

특수경비원은 근로자이므로, 근로조건은 사용자와의 자유로운 합의에 의해 결정된다. 특수경비원의 임금, 근로시간, 휴식, 안전·보건·작업환경, 보상, 복리후생 등 근로조건은 취업규칙 또는 근로계약을 통해 정해지며, 이는 국가기관 또는 지방자치단체 이외의 곳에서 근무하는 청원경찰과 같다. 다만 특수경비원은 청원경찰과는 달리 단결권과 단체교섭권을 행사할 수 있으므로, 노동조합을 결성하여 사용자와 단체협약을 체결할 수 있다. 특수경비원은 주로 공공비정규직노동조합에 가입하고 있다.35)

6) 특수경비원의 단체행동권 제한에 관한 선례

헌법재판소는 특수경비원에게 경비업무의 정상적인 운영을 저해하는 일체의 쟁의행위를 금지하는 경비업법 제15조 제3항이 특수경비원의 단체행동권을 박탈하여 헌법 제33조 제1항에 위배되는지가 문제가 된 사건에서, “특수경비원 업무의 강한 공공성과 특히 특수경비원은 소총과 권총 등 무기를 휴대한 상태로 근무할 수 있는 특수성 등을 감안할 때, 특수경비원의 신분이 공무원이 아닌 일반근로자라는 점에만 치중하여 특수경비원에게 근로3권 즉 단결권, 단체교섭권, 단체행동권 모두를 인정하여야 한다고 보기는 어렵고, 적어도 특수경비원에 대하여 단결권, 단체교섭권에 대한 제한은 전혀 두지 아니하면서 단체행동권 중 ‘경비업무의 정상적인 운영을 저해하는 일체의 쟁위행위’만을 금지·제한하는 것은 입법목적 달성에 필요불가결한 최소한의 수단이라고 할 것이다.”라고 판시하여 기각 결정을 내린 바 있다(헌재 2009. 10. 29. 2007헌마1359 , 판례집 21-2하, 304, 317-318).

4. 국가기관이나 지방자치단체 이외의 곳에서 근무하는 청원경찰의 근로3권을 침해하는지 여부

가. 제한되는 기본권

헌법 제33조 제1항은 “근로자는 근로조건의 향상을 위하여 자주적인 단결권·단체교섭권 및 단체행동권을 가진다.”고 하여 근로3권을 보장한다. 근로3권은 사회적 보호기능을 담당하는 자유권 또는 사회권적 성격을 띤 자유권이라고 할 수 있다. 자유권적 성격과 사회권적 성격을 함께 갖는 근로3권은, 국가가 근로자의 단결권을 존중하고 부당한 침해를 하지 아니함으로써 보장되는 자유권적 측면인 국가로부터의 자유뿐만 아니라, 근로자의 권리행사의 실질적 조건을 형성하고 유지해야 할 국가의 적극적인 활동을필요로 한다(헌재 1998. 2. 27. 94헌바13 등; 헌재 2008. 7. 31. 2004헌바9 참조).

헌법재판소는, “심판대상조항은 청원경찰의 복무에 관하여 국가공무원법 제66조 제1항을 준용하여 노동운동을 금지하고 있으므로, 자유권적 측면의 근로3권과 관련이 깊다.”라고 하여, 이 사건에서 자유권적 측면의 근로3권이 제한된다고 판단하였다.

나. 선례의 태도

(1) 헌법재판소는 2008. 7. 31. 2004헌바9 결정에서 청원경찰로서 국가공무원법 제66조 제1항의 규정에 위반하여 노동운동 기타 공무이외의 일을 위한 집단적 행위를 한 자를 형사처벌하도록 규정한 청원경찰법 제11조는 근로3권을 침해하지 않는다고 판단하였는바, 그 결정의 주된 요지는 다음과 같다.

｢청원경찰법 제11조는 청원경찰의 근로3권을 제한함으로써 청원경찰들이 관리하는 국가 등의 중요시설의 안전을 기하려고 하는 것으로서 그 입법목적의 정당성을 인정할 수 있고, 이러한 수단은 위 목적에 기여할 수 있으므로 수단의 적정성도 인정할 수 있다.

청원경찰은 청원주가 임명하는 것이므로 기본적으로 공무원이 아니고 일반근로자에 불과하나, 그 신분이나 업무의 내용을 보면 공무원 특히 경찰공무원과 유사하다. 청원경찰이 경비하는 장소는 공공의 이익이나 국민경제에 밀접한 관

련이 있는 시설로서 항상 안정적인 운영이 요구되고, 만일 위와 같은 시설의 운영에 다소라도 지장을 받게 되면 국가나 사회에 큰 혼란이나 피해가 올 우려가 있다. 청원경찰 업무의 특성상 단결권행사나 단체교섭권한의 행사만으로도 시설의 경비업무에 지장을 초래할 가능성이 높고, 청원경찰에 대한 신분보장과 그 업무의 강한 공공성, 그리고 무기를 휴대하고 경찰관의 직무를 수행하는 업무수행의 특수성 등을 고려할 때, 군인이나 경찰관과 마찬가지로 청원경찰에 대하여도 단체행동권뿐만 아니라 단결권과 단체교섭권도 제한할 필요성이 충분히 인정되므로, 제한의 필요성과 피해의 최소성도 갖추었다.

청원경찰의 불이익에 비하여 국가나 사회의 중추를 이루는 중요시설의 운영에 안정을 기함으로써 얻게 되는 공익이 매우 크므로 법익의 균형성도 갖추었다.

따라서 과잉금지원칙을 위반하여 근로3권을 침해한다고 인정되지 아니한다.｣

(2) 다만 위 결정에는, ① 공무원이 아닌 일반근로자에 불과한 청원경찰을 공무원과 동일하게 취급하여 근로3권 중 단체행동권뿐만 아니라 단결권, 단체교섭권까지 제한하는 것은 과잉금지의 원칙에 위배되는 것이므로 이 사건 청원경찰법 조항 중 청구인들의 단결권, 단체교섭권을 제한하는 부분은 헌법에 위반된다고 보아야 한다는 재판관 이강국, 재판관 민형기의 위헌의견, ② 청원경찰은 그 신분보장 수준이 공무원과는 달리 불안정하여 근로조건 향상을 위한 노동3권 보장의 필요성이 높음에도 일체의 노동기본권을 갖지 못하도록 규정한 것은 위헌이나, 청원경찰의 노동3권에 대하여 과연 어느 정도의 제한을 할 것인가는 입법자가 여러 요소들을 고려하여 개선입법하여야 한다는 재판관 김종대, 재판관 송두환의 위헌의견, ③ 청원경찰법 제11조를 청원경찰의 경비업무에 지장을 주지 않는 경우에도 청원경찰에게 적용하는 것은 헌법 제33조 제1항에 위반된다는 재판관 조대현의 한정위헌의견이 있었다.

다. 근로3권 침해 여부

헌법재판소는 다음과 같은 이유에서 심판대상조항이 과잉금지원칙을 위반하여 국가기관이나 지방자치단체 이외의 곳에서 근무하는 청원경찰인 [별지 1] 기재 청구인들의 근로3권을 침해한다고 판단함으로써, 앞선 2004헌바9 결정을 변경하였다.36)

(1) 목적의 정당성 및 수단의 적합성

심판대상조항은 청원경찰의 근로3권을 제한함으로써 청원경찰이 관리하는 중요시설의 안전을 도모하려는 것이므로 목적의 정당성이 인정될 수 있고, 근로3권의 제한은 위와 같은 목적달성에 기여할 수 있으므로 수단의 적합성도 인정될 수 있다.

(2) 침해의 최소성

(가) 청원경찰의 일반근로자로서의 지위

헌법 제33조 제1항이 근로3권을 인정한 취지는 근로조건의 향상을 위하여 경제적 약자인 근로자가 사용자와 대등한 입장에서 단체협약을 체결할 수 있게 하자는 데 있다.

공무원은 그 임용주체가 궁극에는 주권자인 국민이기 때문에 국민전체에 대하여 봉사하고 책임을 져야 하는 특별한 지위에 있다. 공무원은 담당업무가 국가 또는 공공단체의 공적인 일이고 그 직무를 수행함에 있어서 공공성·공정성·성실성 및 중립성이 요구된다. 헌법은 제7조 제1항, 제2항에서 공무원은 국민전체에 대한 봉사자이고 국민에 대하여 책임을 지며, 그 신분과 정치적 중립성은 법률이 정하는 바에 의하여 보장된다고 규정하고 있고, 제33조 제2항에서 근로3권에 관하여 공무원에 대한 특별규정을 두고 있다(헌재 1992. 4. 28. 90헌바27 참조).

그런데 청원경찰은 사용자인 청원주와의 고용계약에 의한 근로자일 뿐, 국민전체에 대한 봉사자로서 국민에 대하여 책임을 지며 그 신분과 정치적 중립성이 법률에 의해 보장되는 공무원 신분이 아니다(헌재 2008. 7. 31. 2004헌바9 ; 헌재 2010. 2. 25. 2008헌바160 참조). 법률이 정하는 바에 따라 근로3권이 제한적으로만 인정되는 헌법 제33조 제2항의 공무원으로 볼 수는 없는 이상, 일반근로자인 청원경찰에게는 기본적으로 헌법 제33조 제1항에 따라 근로3권이 보장되어야 한다.

(나) 청원경찰 업무의 공공성을 이유로 한 근로3권 제한

청원경찰은 경찰 등과 달리 청원주의 감독을 받으면서 제한된 구역만의 경비를 목적으로 필요한 범위에서 경찰관의 직무를 수행할 뿐이다(청원경찰법 제3조). 구체적으로 청원경찰 중 자체경비를 위한 입초근무자는 경비구역의 정문 기타 지정된 장소에서 경비구역의 내부·외부 및 출입자의 동태를 감시하고, 순찰근무자는 청원주가 지정한 일정한 구역을 순회하면서 경비임무를 수행하며, 대기근무자는 소내 근무에 협조하거나 휴식하면서 불의의 사고에 대비한다(같은 법 시행규칙 제14조 제1항, 제3항, 제4항). 청원경찰은 직무 외의 수사활동 등 사법경찰관리의 직무를 수행할 수 없다(같은 법 시행규칙 제21조 제2항). 이와 같이 청원경찰의 근무지역은 제한된 특정 경비구역에 국한되고, 그 권한 역시 경비구역의 경비에 필요한 범위로 엄격하게 한정된다.

청원경찰은 보수 등에 있어서 법적으로 일정한 보장을 받고 있으나, 이런 보장이 공무원과 동일하다고 할 수 없다. 청원주는 청원경찰이 배치된 시설이 폐쇄 또는 축소되는 경우 필요하다고 인정될 때에는 청원경찰의 배치를 폐지하거나 인원을 감축할 수 있고 이로써 청원경찰은 당연히 퇴직하게 되는 등 청원경찰의 신분보장은 공무원에 비해 취약하다(청원경찰법 제10조의5, 제10조의6).

따라서 심판대상조항이 청원경찰 업무의 공공성을 이유로 하여 일반근로자인 청원경찰의 근로3권 전부를 쉽사리 제한해서는 아니 된다.

(다) 국가기관이나 지방자치단체 이외의 곳에서 근무하는 청원경찰에게 근로3권이 허용되어야 할 필요성

청원경찰의 신분보장 수준은 일반적인 공무원에 비하여 낮으며, 이를 쉽게 공무원의 경우와 동일시할 수는 없다. 더욱이 국가기관이나 지방자치단체 이외의 곳에서 근무하는 청원경찰은 근로조건에 관하여 공무원뿐만 아니라 국가기관이나 지방자치단체에 근무하는 청원경찰에 비해서도 낮은 수준의 법적 보장을 받고 있다. 이들에 대해서는 근로3권이 허용되어야 할 필요성이 더욱 크다.

국가기관이나 지방자치단체에 근무하는 청원경찰의 보수는 같은 재직기간에 해당하는 경찰공무원의 보수를 감안하여 대통령령으로 정하고(청원경

찰법 제6조 제2항), 각종 수당은 ‘공무원수당 등에 관한 규정’에 따른 수당 중 가계보전수당, 실비변상 등으로 하지만(같은 법 시행령 제9조 제2항), 그 이외의 곳에서 근무하는 청원경찰에게 지급할 봉급과 각종 수당은 최저부담기준액만을 경찰청장이 정하여 고시할 뿐이다(같은 법 제6조 제3항). 국가기관이나 지방자치단체에 근무하는 청원경찰은 재해보상, 퇴직급여에 관하여 공무원연금법의 적용을 받고(공무원연금법 제3조 제1항 제1호 나목, 같은 법 시행령 제2조 제1호), 휴직 및 명예퇴직에 관하여는 국가공무원법의 적용을 받지만(청원경찰법 제10조의7), 그 이외의 곳에서 근무하는 청원경찰은 개별 사업장의 취업규칙 또는 근로계약 등에 따라 해당 근로조건이 정해진다.

국가기관이나 지방자치단체 이외의 곳에서 근무하는 청원경찰의 근로조건은 사인인 청원주와의 합의에 따라 정해진다. 이러한 청원경찰이 청원주와 실질적으로 동등한 지위에서 근로조건을 결정하기 위해서는, 근로3권이 일률적으로 부정되어서는 아니 된다.

그럼에도 심판대상조항은 근로조건이나 신분보장을 고려하지 않고 모든 청원경찰의 근로3권을 전면적으로 제한하고 있다.

(라) 청원경찰의 단결권, 단체교섭권, 단체행동권을 일괄적으로 제한할 필요성 없음

청원경찰의 업무의 내용과 성격을 고려할 때, 청원경찰에 대하여 직접행동을 수반하지 않는 단결권과 단체교섭권을 인정하더라도 경비하는 시설의 안전 유지라는 입법목적 달성에 반드시 지장이 된다고 단정할 수 없다.

헌법 제33조 제3항은 국가방위와 관련하여 업무의 공공성이 크다고 할 수 있는 방위산업체 근로자들의 경우에도 단결권과 단체교섭권에는 아무런 제한을 가하지 아니하고 단체행동권만을 제한하고 있으며, 그것도 모든 방위산업체가 아니라 주요한 방위산업체로 그 범위를 제한하고 있다. 그리고 청원경찰과 같이 무기를 휴대하고 국가중요시설의 경비 업무를 수행하는 특수경비원의 경우에도, 쟁의행위가 금지될 뿐 단결권과 단체교섭권은 제한되지 않는다(경비업법 제15조 제3항).

종래 교원과 공무원의 노동운동은 금지되었으나, 1999. 1. 29. 제정된 ‘교

원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률’과 2005. 1. 27. 제정된 ‘공무원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률’을 통해 교원과 일부 공무원에게 단결권과 단체교섭권이 인정되기에 이르렀다.

이러한 사정을 고려하면, 청원경찰 업무의 공공성이나 그의 무기 휴대를 이유로 모든 청원경찰의 단결권, 단체교섭권, 단체행동권을 일괄적으로 제한할 필요는 없다.

(마) 군인, 경찰과의 비교

유사한 업무를 수행하는 다른 직역과의 관계에서, 공공성의 정도에 현저한 차이가 있음에도 불구하고 근로3권과 관련하여 동일한 제한을 가한다면 이는 지나친 제한이 될 수 있다.

청원경찰과 유사한 업무를 담당하고 있는 공적 영역의 직역으로는 군인과 경찰이 있다. 군인은 대한민국의 자유와 독립을 보전하고 국토를 방위하며 국민의 생명과 재산을 보호하고(군인의 지위 및 복무에 관한 기본법 제1조, 제5조 제2항), 경찰은 국민의 생명·신체 및 재산을 보호하고 범죄를 예방·진압·수사하는 등 공공의 안녕과 질서를 유지한다(경찰관 직무집행법 제2조). 군인과 경찰은 공무원으로서 국민 전체에 대한 봉사자로서의 지위를 가질 뿐만 아니라, 국가안전과 국민의 생명 및 안전보호 등 중요한 국가기능을 수행한다. 이에 군인과 경찰의 노동운동 등 집단행위는 금지되고 있다(군인의 지위 및 복무에 관한 기본법 제31조 제1항 제1호, 경찰공무원법 제31조 제4항).

청원경찰은 특정 경비구역에서 근무하며 그 구역의 경비에 필요한 한정된 권한만을 행사하므로, 국가안전보장, 질서유지 등과 관련하여 청원경찰의 업무가 가지는 공공성이나 사회적 파급력은 군인이나 경찰의 그것과는 비교하여 견주기 어렵다. 그럼에도 심판대상조항은 군인이나 경찰과 마찬가지로 모든 청원경찰의 근로3권을 획일적으로 제한하고 있다.

(바) 검토

이상을 종합하여 보면, 심판대상조항이 모든 청원경찰의 근로3권을 전면적으로 제한하는 것은 입법목적 달성을 위해 필요한 범위를 넘어선 것이므

로, 침해의 최소성 원칙에 위배된다.

(3) 법익의 균형성

심판대상조항으로 말미암아 청원경찰이 경비하는 중요시설의 안전을 도모할 수 있음은 분명하나, 이로 인해 받는 불이익은 모든 청원경찰에 대한 근로3권의 전면적 박탈이라는 점에서, 심판대상조항은 법익의 균형성도 인정되지 아니한다.

(4) 소결

심판대상조항은 과잉금지원칙을 위반하여 [별지 1] 기재 청구인들의 근로3권을 침해한다.

5. 헌법불합치결정과 잠정적용명령

헌법재판소는 모든 청원경찰에 대해 획일적으로 근로3권 전부를 제한하는 점에 심판대상조항의 위헌성이 있다고 보았다. 그런데 심판대상조항에 대해 단순위헌결정을 한다면, 근로3권의 제한이 필요한 청원경찰까지 근로3권 모두를 행사하게 되는 혼란이 발생할 우려가 있다. 따라서 헌법재판소는 심판대상조항에 대하여는 헌법불합치결정을 선고하고, 입법자의 개선입법이 있을 때까지 잠정적용을 명하였다.

6. 이 사건 결정의 의의

가. 종래 헌법재판소는 국가공무원법 제66조 제1항을 위반하여 노동운동 기타 공무 이외의 일을 위한 집단적 행위를 한 청원경찰을 형사처벌하도록 규정한 청원경찰법 제11조가 헌법에 위배되지 않는다고 판단한 바 있으나(2008. 7. 31. 헌재 2004헌바9 ), 이 사건에서는 심판대상조항이 국가기관이나 지방자치단체 이외의 곳에서 근무하는 청원경찰인 청구인들의 근로3권을 침해하였다고 보아 선례를 변경하였다.

나. 헌법재판소는, 근로조건의 향상을 위하여 경제적 약자인 근로자가 사

용자와 대등한 입장에서 단체협약을 체결할 수 있게 하는 데 근로3권의 취지가 있다고 보았다. 나아가, 국가기관이나 지방자치단체 이외의 곳에서 근무하는 청원경찰은 근로조건에 관하여 공무원뿐만 아니라 국가기관이나 지방자치단체에 근무하는 청원경찰에 비해서도 낮은 수준의 법적 보장을 받고 있음을 살폈다. 헌법재판소는 심판대상조항으로 말미암아 청원경찰의 근로3권이 전면적으로 제한되므로, 국가기관이나 지방자치단체 이외의 곳에서 근무하는 청원경찰이 근로자단체를 결성하여 근로조건의 향상을 꾀할 수 없게 되었음을 지적하였다.

다. 헌법재판소는, 청원경찰에 대하여 단결권과 단체교섭권을 인정하더라도 경비시설의 안전 유지라는 입법목적 달성에 반드시 지장이 된다고 단정할 수 없다고 설시하여, 국가기관이나 지방자치단체 이외의 곳에서 근무하는 청원경찰에게 근로3권 중 단결권과 단체교섭권은 인정될 여지가 있다는 태도를 보이고 있다.

라. 또한 헌법재판소는, 청원경찰의 업무가 가지는 공공성은 국가안전과 국민의 생명 및 안전보호 등 중요한 국가기능을 수행하는 군인·경찰보다는 작다고 판시함으로써, 청원경찰은 노동운동 등 집단행위가 금지되는 군인·경찰과 구별된다고 보았다.

마. 이 사건 헌법불합치 결정은 청원경찰의 근로3권에 대한 제한 자체가 위헌이라고 본 것이 아니라, 모든 청원경찰에 대해 획일적으로 근로3권 전부를 제한한 점에 위헌성이 있다고 본 것이다. 국회는 청원경찰의 구체적 직무내용, 근무장소의 성격, 근로조건이나 신분보장 등 여러 요소들을 고려하여 심판대상조항의 위헌성을 제거할 의무가 있다.