2.심판대상조항이 청구인의 평등권을 침해하는지 여부(소극)

심판대상조항은 구법에 의하여 한정면허를 받은 기존 사업자의 정당한 신뢰이익을 보호함과 동시에 도서지역 주민의 해상교통권을 보장하고, 헌법 제119조 제2항에 따라 내항정기여객운송사업 시장의 독과점을 방지하기 위한 것이므로, 그 입법목적의 정당성이 인정된다. 또한 심판대상조항이 개정법 시행일부터 1년 이내에 새로운 면허기준을 갖출 것을 조건으로 기존 한정면허를 받은 사업자에 대하여 개정법에 따른 일반면허를 받은 것으로 의제해 준 것은 이러한 입법목적을 달성하는 데 적합한 수단이라고 할 것이므로, 수단의 적

합성도 인정된다.

심판대상조항으로 인해 청구인과 같이 기존 일반면허를 받은 사업자는 같은 항로에서 기존 한정면허를 받은 사업자와 완전한 경쟁관계에 놓이게 된 것일 뿐, 여전히 기존 일반면허에 의하여 해상여객운송사업을 운영할 수 있고, 기존 한정면허를 받은 사업자는 심판대상조항에 의해 일반면허를 받은 것으로 의제되지 않았더라도 개정법에 의해 일반면허를 받을 수 있었을 것이다. 따라서 심판대상조항으로 인해 청구인의 재산권이 과도하게 제한된다고 볼 수 없으므로, 침해의 최소성 원칙에 반하지 않는다. 심판대상조항으로 인해 청구인과 같이 기존 일반면허를 받은 사업자의 재산권이 제한되는 불이익을 입게 된다고 하더라도, 그러한 불이익이 심판대상조항을 통해 달성하려는 내항정기여객운송사업 시장의 독과점 규제 및 도서민의 해상교통권 보장, 기존 한정면허를 받은 사업자의 정당한 신뢰이익 등에 비해 크다고 볼 수 없으므로, 법익의 균형성 요건도 충족한다.

그러므로 심판대상조항은 과잉금지원칙에 위반되지 않으므로, 청구인의 재산권을 침해하지 아니한다.

2. 입법자는 개정법을 통해 구법상의 면허기준 중 ‘수송수요 기준’을 삭제하면서 이를 전제로 한 한정면허제도도 폐지하였고, 그에 따라 구법에 의하여 한정면허를 받은 기존 사업자의 신뢰를 보호하기 위한 경과조치를 규정함에 있어서 수송수요 기준만 제외하면 한정면허의 기준과 일반면허의 기준이 사실상 다를 바 없어 한정면허와 일반면허의 구분이 더 이상 무의미해졌다는 점을 고려하여 심판대상조항을 둔 것이다.

이와 같은 개정법의 관점에서 비교해 볼 때, 구법에 의하여 일반면허를 받은 사업자와 기존 한정면허를 받은 사업자는 본질적으로 서로 다르다고 볼 수 없으므로, 심판대상조항은 결국 본질적으로 다르지 않은 것을 같게 취급하는 것이어서, 그로 인한 차별 자체가 존재하지 않는다.

따라서 심판대상조항은 청구인의 평등권을 침해하지 아니한다.

법 시행 당시 종전의 제4조 제2항에 따라 한정면허를 받은 사업자는 이 법에 따른 내항 정기 여객운송사업의 면허를 받은 것으로 보되, 이 법 시행일부터 1년 이내에 제5조의 개정규정에 따른 면허기준을 갖추어야 한다.

구 해운법(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되고, 2015. 1. 6. 법률 제13002호로 개정되기 전의 것) 제4조(사업면허) ① 해상여객운송사업을 경영하려는 자는 제3조에 따른 사업의 종류별로 항로마다 해양수산부장관의 면허를 받아야 한다. (단서 생략)

②해양수산부장관은 제1항에 따라 면허를 할 때 해양수산부령으로 정하는 바에 따라 해상여객운송사업의 범위·기간 또는 정원 등을 한정하여 면허(이하 “한정면허”라 한다)를 할 수 있다.

③ 제1항에 따른 면허를 받으려는 자는 해양수산부령으로 정하는 바에 따라 사업계획서를 첨부한 신청서를 해양수산부장관에게 제출하여야 한다.

④ 해양수산부장관은 제1항에 따라 면허를 할 때에는 해양수산부령으로 정하는 기간에 제5조 제1항 제2호 및 제5호에 따른 시설 등을 갖출 것을 조건으로 면허를 하거나 그 밖에 여객에 대한 안전강화 및 편의시설 확보 등을 위하여 해양수산부령으로 정하는 바에 따라 필요한 조건을 붙일 수 있다.

구 해운법(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되고, 2015. 1. 6. 법률 제13002호로 개정되기 전의 것) 제5조(면허기준) ① 해양수산부장관은 해상여객운송사업의 면허를 하려는 때에는 제4조 제3항에 따라 제출한 사업계획서가 다음 각 호에 적합한지를 심사하여야 한다.

1.해당 사업을 시작하는 것이 해양수산부령으로 정하는 수송수요 기준에 알맞을 것

2.∼5. 생략

② 제1항 제1호에도 불구하고 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 수송수요 기준에 알맞은지 여부의 심사를 생략할 수 있다.

1. 생략

2. 제4조 제2항에 따른 한정면허를 하는 경우

3.∼4. 생략

해운법(2015. 1. 6. 법률 제13002호로 개정된 것) 제4조(사업면허) ① 생략

② 해양수산부장관은 제1항에 따라 면허를 할 때 해양수산부령으로 정하는 바에 따라 사업자 공모를 할 수 있다.

③∼④ 생략

해운법(2015. 1. 6. 법률 제13002호로 개정된 것) 제5조(면허기준) ① 해양수산부장관은 해상여객운송사업의 면허를 하려는 때에는 제4조 제3항에 따라 제출한 사업계획서가 다음 각 호에 적합한지를 심사하여야 한다.

1.∼4. 생략

5.여객선등의 보유량과 여객선등의 선령 및 운항능력, 자본금 등이 해양수산부령으로 정하는 기준에 알맞을 것

② 생략

구 해운법 시행규칙(2013. 3. 24. 해양수산부령 제1호로 개정되고, 2015. 7. 7. 해양수산부령 제150호로 개정되기 전의 것) 제3조(한정면허) ① 법 제4조 제2항에 따라 범위·기간 또는 정원 등을 한정하여 하는 해상여객운송사업 면허(이하 “한정면허”라 한다)는 다음 각 호의 요건을 모두 갖추어야 한다.

1. 농업협동조합법 또는 수산업협동조합법에 따라 설립된 지역 또는 지구별 조합이 도서지역의 농·축·수산물을 원활하게 수송하기 위하여 해상여객운송사업을 경영하려는 경우일 것

2.해당 한정면허의 선박이 기항하려는 도서를 운항하는 차도선(車渡船)형 여객선(화물적재구역과 여객탑승구역이 분리되어 있고, 차량갑판과 램프설비를 갖춘 선박으로서 주로 차량과 그 차량의 운전자 등을 운송하는 여객선을 말한다. 이하 같다)이 없을 것

3.해당 한정면허의 선박이 차도선형 여객선일 것

② 한정면허의 사업범위는 다음 각 호의 업무로 제한한다.

1. 화물자동차와 그 운전자 또는 화주의 운송

2.농업협동조합법 제19조 및 수산업협동조합법 제20조에 따른 조합원이 소유하는 자동차와 그 운전자 또는 동승자의 운송

③ 생략

구 해운법 시행규칙(2013. 3. 24. 해양수산부령 제1호로 개정되고, 2015. 7. 7. 해양수산부령 제150호로 개정되기 전의 것) 제4조(수송수요기준) ① 법 제5조 제1항 제1호에서 “해양수산부령으로 정하는 수송수요 기준”이란 새롭게 해상여객운송사업의 면허를 신청한 항로와 같은 항로로 보는 항로에 이미 취항하고 있는 전체 여객선(예비용 선박을 포함한다. 이하 이 조에서 같다)의 최근 3년간 평균 운송수입률(최대 운송능력을 기준으로 한 예상수입액과 실제 운송능력을 기준으로 한 수입액의 비율을 말한다. 이하 같다)이 새롭게 면허를 신청한 해당 해상여객운송사업의 여객선을 포함하더라도 100분의 25 이상인 것을 말한다. (단서 생략)

② 생략

③ 새롭게 면허를 신청한 항로와 같은 항로로 보는 항로에 이미 취항하고 있는 여객선이 없는 경우에는 제1항 또는 제2항에 따른 수송수요기준을 적용하지 아니한다.

④제1항 본문에 따른 수송수요기준을 산정할 때 새롭게 해상여객운송사업의 면허를 신청한 항로와 같은 항로로 보는 항로의 범위와 3년간 평균 운송수입률을 산정하는 기간의 시점·종점 등 수송수요기준의 세부사항은 해양수산부장관이 정하여 고시한다.

⑤ 제1항 본문에 따른 평균 운송수입률의 세부적인 산정방법은 [별표 1]과 같다.

2. 헌재 2010. 3. 25. 2009헌마538 , 판례집 22-1상, 561, 573-574

가. 청구인은 연안 해상 여객운송 및 화물운송 등을 목적으로 하는 회사로서, 구 해운법(2015. 1. 6. 법률 제13002호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구법’이라 한다) 제4조 제1항에 따라 내항 정기 여객운송사업 면허를 취득하고 3척의 선박을 투입하여 전남 해남군의 ‘땅끝’을 기점으로 하고 전남 완도군 노화도의 ‘산양’을 종점으로 하는 항로(이하 ‘이 사건 항로’라 한다)를 1일 왕복 14회 운항하는 해상여객운송사업을 운영하고 있었다. 한편 노화 농업협동조합(이하 ‘노화농협’이라 한다)은 농업협동조합법에 의하여 설립된 지역농업협동조합(이하 ‘지역농협’이라 한다)으로서, 구법 제4조 제2항에 따라 한정면허를 취득하고 2척의 선박을 투입하여 이 사건 항로를 1일 왕복 10회 운항함으로써 부수적으로 해상여객운송사업을 운영하고 있었다.

나. 그런데 2014. 4. 16. 발생한 ‘세월호 참사’를 계기로 개정된 해운법(2015. 1. 6. 법률 제13002호로 개정된 것, 이하 ‘개정법’이라 하고, 구법과 개정법을 특별히 구분하지 않을 때에는 ‘법’이라 한다)은 구법상의 한정면허제도를 폐지하면서, 그 부칙 제3조에서 이 법 시행 당시 종전 규정에 따라 한정면허를 받은 사업자는 이 법에 따른 내항 정기 여객운송사업의 면허, 즉 기존 한정면허와 달리 그 사업범위에 제한이 없는 이른바 ‘일반면허’를 받은 것으로 보도록

하는 경과규정을 두었다.

다. 이에 청구인은 위 부칙 제3조가 노화농협과 같이 기존 한정면허를 받은 사업자에 대하여 개정법에 따른 일반면허를 받은 것으로 의제함으로써, 청구인과 같이 동일한 항로에 대하여 기존 일반면허를 받은 사업자의 재산권 및 평등권 등을 침해한다고 주장하면서, 2015. 5. 28. 그 위헌 확인을 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

2. 심판대상

이 사건 심판대상은 해운법 부칙(2015. 1. 6. 법률 제13002호) 제3조(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)가 청구인의 기본권을 침해하는지 여부이다. 심판대상조항의 내용은 다음과 같고, 관련조항의 내용은 [별지]와 같다.

[심판대상조항]

해운법 부칙(2015. 1. 6. 법률 제13002호)

제3조(한정면허사업자에 대한 경과조치) 이 법 시행 당시 종전의 제4조 제2항에 따라 한정면허를 받은 사업자는 이 법에 따른 내항 정기 여객운송사업의 면허를 받은 것으로 보되, 이 법 시행일부터 1년 이내에 제5조의 개정규정에 따른 면허기준을 갖추어야 한다.

3. 청구인의 주장 요지

가. 심판대상조항은 잠정적·예외적인 한정면허권자를 지나치게 우대하여 일반면허권을 형해화시킴으로써 일반면허권자인 청구인의 재산권 등을 침해하고, 면허의 도입취지·성립요건·업무범위를 달리하는 한정면허권자를 일반면허권자로 승격시키는 등 자의적으로 일반면허권자와 동일하게 취급함으로써 일반면허권자인 청구인의 평등권을 침해한다.

나. 심판대상조항은 ‘처분적 법률’로서, 그 내용이 위와 같이 헌법상 평등원칙에 위반되고, 처분청에 부여된 일반면허권한을 박탈한다는 점에서 입법형성권의 한계를 일탈하였다.

다. 심판대상조항은 지역농협의 기존 한정면허를 일반면허로 전환시켜 줌으로써 지역농협이 비조합원을 상대로 영리행위를 할 수 있게 되었는바, 이는 농업협동조합법 제5조 제3항에서 정한 조합의 영리업무 금지의무와 모순·충돌되므로, 입법의 체계적합성 원리에 위반된다.

4. 판 단

가. 해상여객운송사업의 면허제도와 심판대상조항의 입법배경

(1) 우리나라는 1963. 12. 5. 법률 제1472호로 제정된 ‘해상운송사업법’에서

선박운항사업에 대한 면허제도를 도입한 이래, 해운업법을 거쳐 현행 해운법에 이르기까지 해상여객운송사업을 경영하려는 사업자로 하여금 사업의 종류별로 항로마다 행정청의 면허를 받도록 하는 해상여객운송사업의 면허제도를 두고 있다. 즉 해상여객운송사업을 경영하기 위해 면허를 받으려는 자는 해양수산부령이 정하는 바에 따라 사업계획서를 첨부한 신청서를 행정청에 제출하여야 하고(구법 제4조 제3항), 행정청은 위와 같이 사업자가 제출한 사업계획서가 면허기준에 적합한지 여부를 심사하여 면허를 부여하도록 한 것이다(구법 제5조 제1항). 그런데 구법상 이러한 해상여객운송사업의 면허기준 중 가장 중요한 것은 ‘수송수요 기준’으로서, 이는 새롭게 해상여객운송사업의 면허를 신청한 항로와 같은 항로로 보는 항로에 이미 취항하고 있는 전체 여객선(예비용 선박을 포함)의 최근 3년간 평균 운송수입률(최대 운송능력을 기준으로 한 예상수입액과 실제 운송능력을 기준으로 한 수입액의 비율)이 새롭게 면허를 신청한 해당 해상여객운송사업의 여객선을 포함하더라도 일정 비율 이상인 것을 의미하였다(구법 시행규칙 제4조 제1항). 이와 같은 해상여객운송사업의 면허제도를 유지해온 이유는 여객선의 운송수요에 맞게 선박의 공급을 적절히 조절하여 해상여객운송사업 시장의 과당경쟁을 방지하며, 수송수요가 충분하지 못한 항로에 새로운 사업자가 진출할 경우 기존 사업자와 신규 사업자 사이의 경쟁으로 상호 손실을 입게 되어 항로의 유지가 불안정해지는 것을 방지함으로써, 도서민의 해상교통권을 확보하기 위한 것이었다.

(2) 한편 해양수산부는 1997년에 도서지역의 물류개선을 위해 여객선 항로에 농업협동조합 소속의 차도선(車渡船)을 투입하여 농·수산물 등을 원활히 수송하도록 하기 위해서, 여객선 안전관리능력이 있는 농협 등 법인이 차도선형 여객선의 면허를 신청한 경우에는 예외적으로 ‘수송수요 기준’에 적합한 것으로 보아 해상여객운송사업의 면허를 부여하되, 그 여객정원 등 사업범위를 제한하는 이른바 ‘한정면허제도’를 도입하였다. 이 제도를 도입할 당시에는 해양수산부 고시에 그 근거규정을 두었다가, 2006. 10. 4. 법률 제8046호로 법을 개정하면서 해양수산부장관으로 하여금 해상여객운송사업의 면허를 함에 있어 해양수산부령이 정하는 바에 따라 해상여객운송사업의 범위·기간 또는 정원 등을 한정하여 면허를 할 수 있도록 하는 한정면허제도의 근거조항(제4조 제2항)을 신설함과 동시에, 기존 면허제도와의 조화를 위해 한정면허를 하는 경우에는 면허기준 중 ‘수송수요 기준’에의 적합성에 대한 심사를 생략할 수 있도록 규정하였으며(제5조 제2항 제2호), 2007. 4. 10. 해양수산부령 제365호

로 개정된 법 시행규칙은 한정면허의 대상과 선박 등 요건(제4조의2 제1항)을 엄격히 규정하면서, 그 사업범위를 ‘화물자동차와 그에 수반되는 운전자 또는 화주의 운송, 농협 및 수협의 조합원이 소유하는 자동차와 그 운전자 및 동승자의 운송’에 관한 업무로 제한하였다(제4조의2 제2항).

(3)이러한 ‘수송수요 기준’ 중심의 해상여객운송사업의 면허제도는 내항 정기 여객운송사업(연안여객운송사업) 시장의 독과점화 및 영세화를 심화시켰고, 이로 인해 기존 사업자가 시설과 안전에 대한 투자 및 서비스의 개선 노력을 소홀히 함으로써, 여객운송 서비스의 질이 저하되고 여객선의 노후화 및 여객터미널 등 기본시설의 낙후가 심화되어 안전문제가 지적되는 등 여러 가지 폐해가 발생하였다. 급기야 2014. 4. 16. 인천에서 제주로 운항하던 여객선인 세월호가 전남 진도군 조도면 부근 해상에서 침몰하여 승객 300여 명이 사망·실종하는 참사가 발생하였는데, 사고의 원인을 분석하는 과정에서 세월호를 운항한 사업자인 청해진해운이 인천-제주 간 항로의 내항 정기 여객운송사업 시장을 수년 간 독점해온 사실이 밝혀졌으며, 특히 기존 면허제도의 핵심인 ‘수송수요 기준’이 이러한 연안여객운송사업 시장의 독과점 구조를 형성시킨 주요 요인으로 지목되었다. 이에 정부는 2014. 9. 2. ‘연안여객선 안전관리 혁신대책’을 마련하여 발표하였는데, 기존 사업자의 장기 독과점을 조장하고 신규 사업자에게 진입장벽으로 작용한 ‘수송수요 기준’을 폐지하고 자본금 등 사업자의 경영능력에 대한 새로운 면허기준을 도입하여 우수 사업자의 해양여객운송사업 시장으로의 진입을 촉진함으로써, 경쟁시장을 조성하는 등 기존 면허제도를 전면적으로 개편하는 것을 주요내용으로 하고 있었다. 이에 대한 후속 입법조치로서 구법이 개정되기에 이르렀는바, 2015. 1. 6. 법률 제13002호로 개정된 해운법은 기존 면허기준 중 ‘수송수요 기준’을 삭제하는 한편, 사업자의 운항능력과 자본금을 새로운 면허기준으로 추가하였고(제5조 제1항 제1호, 제5호), 이와 함께 ‘수송수요 기준’을 전제로 하여 도입되었던 한정면허제도를 폐지하면서 해양수산부장관으로 하여금 해상여객운송사업의 면허를 할 때 사업자를 공모하여 선정할 수 있는 제도를 도입하였다(제4조 제2항). 다만 한정면허의 근거조항이 삭제될 경우 종전에 한정면허를 받아 해상여객운송사업을 운영하고 있던 기존 사업자의 신뢰보호가 문제되므로, 이를 해결하기 위하여 그 부칙 제3조에서 구법 제4조 제2항에 따라 한정면허를 받은 사업자는 개정법에 의한 내항 정기 여객운송사업의 면허를 받은 것으로 보되, 개정법 시행일부터 1년 이내에 개정법 제5조에 의한 면허기준을 갖추도록 하는 경과조치를 규정

하였는데, 이것이 바로 심판대상조항인 것이다.

나. 재산권 침해 여부

(1)해상여객운송사업의 면허권이 헌법상 보장되는 재산권인지 여부

헌법이 보장하고 있는 재산권이란 경제적 가치가 있는 모든 공법상·사법상의 권리이고, 이때 재산권 보장에 의하여 보호되는 재산권은 사적 유용성 및 그에 대한 원칙적 처분권을 내포하는 재산가치가 있는 구체적 권리를 의미한다(헌재 2015. 5. 28. 2013헌바82 등 참조).

그런데 해상여객운송사업의 면허권은 청구인과 같은 해상여객운송사업자가 특허에 의하여 이를 취득하여 보유하면서 그 영업이익 획득을 위해 이를 이용할 수 있으므로(대법원 2008. 12. 11. 선고 2007두18215 판결 참조), 그 사적 유용성이 인정된다. 또한 해상여객운송사업자는 그 사업을 자유롭게 양도할 수 있고, 이 경우 양수인은 해양수산부령으로 정하는 바에 따라 해양수산부장관에게 신고하기만 하면 해당 면허에 따른 권리·의무를 승계하며(법 제17조 제1항, 제4항), 사업자가 사망하거나 법인이 합병될 때에도 그 상속인 또는 합병 후 존속하는 법인이나 합병으로 설립되는 법인은 해양수산부장관에게 신고하기만 하면 해당 면허에 따른 권리·의무를 승계하므로(법 제17조 제1항), 위 면허권은 원칙적 처분도 인정되는 재산적 가치가 있는 구체적 권리로 볼 수 있다. 이와 같이 해상여객운송사업의 면허권은 사적 유용성 및 그에 대한 원칙적 처분권을 내포하는 재산적 가치가 있는 구체적 권리에 해당하므로, 헌법 제23조에 의하여 보장되는 재산권에 속한다.

나아가 심판대상조항은 기존 일반면허를 받은 청구인과 같은 특허사업자의 독점적인 경영상태를 전면적인 경쟁상태로 전환시킴으로써, 이들이 특허로 취득한 해상여객운송사업 면허권의 재산적 가치를 하락하게 하여 그 책임재산의 감소를 가져오므로, 청구인과 같은 특허사업자의 재산권을 제한한다고 볼 수 있다.

(2) 심사기준

재산권도 다른 기본권과 마찬가지로 국가안전보장·질서유지 또는 공공복리를 위하여 제한될 수 있으나, 이 경우에도 이러한 기본권이 공익 실현을 위하여 필요한 정도를 넘어 과도하게 제한되어서는 아니 된다는 헌법 제37조 제2항의 과잉금지원칙이 준수되어야 한다. 그런데 해상여객운송사업의 면허권은 사법상의 재산권과 달리 공적인 성격이 강하고, 내항 정기 여객운송사업 시장에서 동일한 항로에 대하여 일반면허를 받은 기존 사업자와 한정면허를 받은

기존 사업자 간의 경업관계를 어떻게 규율할 것인지, 나아가 헌법 제119조 제2항에 의하여 국가에 부여된 경제에 관한 폭넓은 규제·조정 권한의 행사를 통해 이들의 상충하는 이해관계를 어떻게 조정할 것인지 하는 문제는 사회적 연관성과 기능이 크다고 할 것이므로, 입법자가 해상여객운송사업의 면허제도를 규율·조정함에 있어서는 폭넓은 재량을 가진다. 따라서 심판대상조항이 과잉금지원칙에 위반되어 청구인의 재산권을 침해하는지 여부를 판단함에 있어서는 보다 완화된 심사기준이 적용되어야 할 것이다.

(3) 목적의 정당성 및 수단의 적합성

심판대상조항은 개정법에 의하여 한정면허제도가 폐지됨에 따라 그 면허의 근거가 상실되는 기존 한정면허를 받은 사업자에 대하여 개정법에 따른 일반면허를 받은 것으로 의제함으로써, 이들이 면허를 유지하는 가운데 내항 정기 여객운송사업을 계속 운영할 수 있도록 한 것인바, 이는 구법에 의하여 한정면허를 받은 기존 사업자의 정당한 신뢰이익을 보호함과 동시에 도서지역 주민의 해상교통권을 보장하고, 헌법 제119조 제2항에 따라 내항 정기 여객운송사업 시장의 지배와 경제력의 남용을 방지하고 자유롭고 공정한 경쟁질서를 형성하기 위한 것이므로, 그 입법목적의 정당성이 인정된다.

그리고 심판대상조항이 개정법 시행일부터 1년 이내에 새로운 면허기준을 갖출 것을 조건으로 기존 한정면허를 받은 사업자에 대하여 개정법에 따른 일반면허를 받은 것으로 의제해 준 것은 위와 같은 입법목적을 달성하는 데 유효하고 적합한 수단이 된다고 할 것이므로, 수단의 적합성도 인정된다.

(4) 침해의 최소성

개정법에 의하여 기존 면허기준 중 ‘수송수요 기준’과 함께 한정면허제도가 폐지되고, 심판대상조항에 의하여 기존 한정면허를 받은 사업자가 개정법에 따른 일반면허를 받은 것으로 의제되었으나, 그로 인해 청구인과 같이 기존 일반면허를 받은 사업자는 같은 항로에 대하여 기존 한정면허를 받은 사업자와 완전한 경쟁관계에 놓이게 된 것일 뿐, 여전히 기존 일반면허에 의하여 내항 정기 여객운송사업을 운영할 수 있다.

또한 입법자는 구법상의 ‘수송수요 기준’을 폐지할 경우 내항 정기 여객운송사업을 경영하려는 사업자들이 수익성이 적은 중간 기항지를 제외하고 수익 확보가 가능한 거점 사이의 직항로 위주로 면허를 신청할 우려가 있다는 점을 인식하여, 도서민의 교통권 유지 및 항로의 적정한 관리를 위해 해양수산부장관으로 하여금 해양수산부령이 정하는 바에 따라 내항여객운송사업의 항로를

정하여 고시할 수 있도록 하는 항로고시제를 개정법에 도입하였다(제5조의2). 이와 같은 항로고시제를 통하여 일반면허를 받은 기존 사업자와 기존 한정면허에서 일반면허로 전환된 신규 사업자 사이의 영업이익이 적절히 조정됨으로써, 기존 일반면허를 받은 사업자가 보유한 면허권의 재산적 가치의 감소를 어느 정도 줄일 수도 있다.

그리고 앞서 본 바와 같이 입법자가 개정법을 통해 구법상의 면허기준 중 ‘수송수요 기준’을 삭제하여 한정면허의 기준이 일반면허의 기준과 사실상 다를 바 없게 됨으로써 한정면허와 일반면허의 구분이 더 이상 무의미해졌다는 점, 한정면허제도가 폐지됨으로써 기존 한정면허를 받은 사업자의 정당한 신뢰이익을 보호할 필요가 있었던 점 등을 고려하여 심판대상조항에 의하여 기존 한정면허를 일반면허로 전환시켜 주는 한편, 개정법 시행일부터 1년 이내에 새로운 면허기준을 갖출 것을 조건으로 하였는바, 이러한 사정과 기록에 비추어 보면 기존 한정면허를 받은 사업자는 심판대상조항에 의하여 일반면허를 받은 것으로 의제되지 않았더라도, 개정법에 의하여 일반면허를 받을 수 있었을 것으로 보이므로, 심판대상조항이 기존 한정면허를 받은 사업자에게 특혜를 준 것으로까지는 볼 수 없다.

이러한 사정을 종합해 보면, 심판대상조항으로 인해 청구인의 재산권인 해상여객운송사업의 면허권이 과도하게 제한된다고 볼 수는 없으므로, 심판대상조항은 침해의 최소성 원칙에 반한다고 보기도 어렵다.

(5) 법익의 균형성

심판대상조항에 의하여 기존 한정면허를 받은 사업자가 그 사업범위에 제한이 없는 일반면허를 받은 것으로 의제됨에 따라 같은 항로에 대하여 이미 일반면허를 받은 청구인과 같은 기존 사업자의 영업활동이 축소되고 수익성이 저하됨으로써, 보유하고 있는 해상여객운송사업의 면허권의 재산적 가치가 하락하는 불이익을 입게 된다고 하더라도, 그러한 불이익이 심판대상조항을 통해 달성하려는 이익, 즉 헌법 제119조 제2항에 근거한 내항 정기 여객운송사업 시장의 독과점 규제 및 자유롭고 공정한 경쟁질서의 확립, 구법상의 한정면허제도가 폐지됨에 따라 보호되어야 할 기존 한정면허를 받은 사업자의 정당한 신뢰이익, 도서민의 해상교통권 보장에 비하여 크다고 볼 수는 없으므로, 심판대상조항은 법익의 균형성 요건도 충족한다.

(6) 소결

결국 심판대상조항이 과잉금지원칙을 위반하여 청구인의 재산권을 침해한

다고 볼 수 없다.

다. 평등권 침해 여부

청구인은 한정면허와 일반면허가 각각 면허의 도입취지, 성립요건, 업무범위 등을 달리함에도, 심판대상조항에 의하여 구법에 따라 한정면허를 받은 사업자가 개정법에 따른 일반면허를 받은 것으로 의제됨으로써, 기존 일반면허를 받은 사업자가 기존 한정면허를 받은 사업자와 동일하게 취급되고 있는바, 이는 본질적으로 다른 것을 같게 취급한 것으로서 자의적 차별에 해당하므로, 기존 일반면허를 받은 사업자인 청구인의 평등권을 침해한다고 주장한다.

그러나 앞서 본 바와 같이 입법자는 개정법을 통해 구법상의 면허기준 중 ‘수송수요 기준’을 삭제하면서 ‘수송수요 기준’을 충족하기 어려워 예외적으로 그 사업범위 등을 제한하여 발급해주었던 한정면허제도 역시 더 이상 존립할 필요가 없게 되었다는 판단 하에 이를 폐지하였고, 기존 한정면허제도가 폐지됨에 따라 구법에 의하여 한정면허를 받은 사업자의 신뢰를 보호하기 위한 경과조치를 규정함에 있어서 ‘수송수요 기준’만 제외하면 한정면허의 기준과 일반면허의 기준이 사실상 다를 바 없어 한정면허와 일반면허의 구분이 더 이상 무의미해졌다는 점을 고려하여 기존 한정면허를 일반면허로 전환시켜 줌으로써, 내항 정기 여객운송사업을 계속 운영할 수 있도록 하는 심판대상조항을 두었던 것이다. 이와 같이 구법에 의하여 기존 일반면허를 받은 사업자와 기존 한정면허를 받은 사업자는 개정법의 관점에서 비교하여 볼 때 본질적으로 서로 다르다고 볼 수 없으며, 심판대상조항에 의하여 기존 한정면허를 받은 사업자를 개정법에 따른 일반면허를 받은 것으로 의제함으로써, 기존 일반면허를 받은 사업자와 같이 취급하는 것은 결국 본질적으로 다르지 않은 것을 같게 취급하는 것이므로, 그로 인한 차별 자체가 존재하지 않는다고 할 것이다(헌재 2010. 3. 25. 2009헌마538 참조).

따라서 심판대상조항이 청구인의 평등권을 침해한다고 볼 수도 없다.

라. 그 밖의 주장에 대한 판단

(1) 청구인은 심판대상조항의 실제 수범자가 목포지방해양수산청 산하의 노화농협을 포함한 4개 지역농협뿐이고 그로 인한 피해자도 청구인과 합자회사 목포대흥상사로 한정되므로, 심판대상조항이 ‘처분적 법률’로서, 그 내용이 헌법상 평등원칙에 위반되고, 처분청에 부여된 일반면허권한을 박탈한다는 점에서 입법형성권의 한계를 일탈하였다는 취지로 주장한다.

기록에 의하면, 개정법 시행 당시 구법 제4조 제2항에 따라 한정면허를 받

은 기존 사업자가 노화농협 등 4개 지역농협에 불과한 사실은 인정되나, 심판대상조항의 문언이나 규정형식, 관련규정의 내용과 체계 및 구조 등을 종합해 보면, 심판대상조항이 특정인이나 개별사건을 규율하는 내용을 담고 있지 아니하고, 위와 같이 심판대상조항의 적용을 받는 대상이 한정된 것은 개정법 시행 당시의 상황에 따른 우연한 결과일 뿐, 입법자가 처음부터 그 규율의 대상이나 범위를 노화농협 등 4개 지역농협으로 특정하려는 의도를 가지고 있었다고 볼 수는 없다.

따라서 심판대상조항은 특정인에 대해서만 적용되는 개인대상법률 등 처분적 법률에 해당하지 않는다고 할 것이므로, 이를 전제로 한 청구인의 위 주장은 받아들일 수 없다.

(2) 또한 청구인은 구법에 의하여 한정면허를 받아 엄격한 요건과 제한된 업무범위에서 해상여객운송사업을 하던 지역농협이 심판대상조항에 의하여 개정법에 따른 일반면허를 받은 것으로 의제될 경우 농업협동조합법 제5조 제3항에 의한 조합의 영리업무 금지의무와 모순·충돌되므로, 심판대상조항은 입법의 체계적합성 원리에 위반된다는 취지로 주장한다.

그러나 체계적합성(체계정당성) 원리 위반은 그 자체가 바로 위헌이 되는 것이 아니라 비례의 원칙이나 평등원칙 위반 내지 입법의 자의금지 위반 등의 위헌성을 시사하는 하나의 징후일 뿐이므로, 그것이 위헌이 되기 위해서는 결과적으로 비례의 원칙이나 평등원칙 등 일정한 헌법의 규정이나 원칙을 위반하여야 하는바(헌재 2005. 6. 30. 2004헌바40 등 참조), 심판대상조항이 비례의 원칙이나 평등원칙 등 헌법의 규정이나 원칙을 위반하지 않는 것은 앞서 본 바와 같으므로, 청구인의 위 주장도 받아들이지 않는다.

5. 결 론

그렇다면 이 사건 심판청구는 이유 없으므로 기각하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

재판관 이진성 김이수 김창종 안창호 강일원 서기석(해외출장으로행정전자서명 불능)조용호 이선애 유남석

[별지] 관련조항

구 해운법(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되고, 2015. 1. 6. 법률 제13002

호로 개정되기 전의 것)

제4조(사업면허) ① 해상여객운송사업을 경영하려는 자는 제3조에 따른 사업의 종류별로 항로마다 해양수산부장관의 면허를 받아야 한다. (단서 생략)

②해양수산부장관은 제1항에 따라 면허를 할 때 해양수산부령으로 정하는 바에 따라 해상여객운송사업의 범위·기간 또는 정원 등을 한정하여 면허(이하 “한정면허”라 한다)를 할 수 있다.

③ 제1항에 따른 면허를 받으려는 자는 해양수산부령으로 정하는 바에 따라 사업계획서를 첨부한 신청서를 해양수산부장관에게 제출하여야 한다.

④ 해양수산부장관은 제1항에 따라 면허를 할 때에는 해양수산부령으로 정하는 기간에 제5조 제1항 제2호 및 제5호에 따른 시설 등을 갖출 것을 조건으로 면허를 하거나 그 밖에 여객에 대한 안전강화 및 편의시설 확보 등을 위하여 해양수산부령으로 정하는 바에 따라 필요한 조건을 붙일 수 있다.

제5조(면허기준) ① 해양수산부장관은 해상여객운송사업의 면허를 하려는 때에는 제4조 제3항에 따라 제출한 사업계획서가 다음 각 호에 적합한지를 심사하여야 한다.

1.해당 사업을 시작하는 것이 해양수산부령으로 정하는 수송수요 기준에 알맞을 것

② 제1항 제1호에도 불구하고 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 수송수요 기준에 알맞은지 여부의 심사를 생략할 수 있다.

2. 제4조 제2항에 따른 한정면허를 하는 경우

해운법(2015. 1. 6. 법률 제13002호로 개정된 것)

제4조(사업면허) ② 해양수산부장관은 제1항에 따라 면허를 할 때 해양수산부령으로 정하는 바에 따라 사업자 공모를 할 수 있다.

제5조(면허기준) ① 해양수산부장관은 해상여객운송사업의 면허를 하려는 때에는 제4조 제3항에 따라 제출한 사업계획서가 다음 각 호에 적합한지를 심사하여야 한다.

1. 삭제 <2015. 1. 6.>

5.여객선등의 보유량과 여객선등의 선령 및 운항능력, 자본금 등이 해양수산부령으로 정하는 기준에 알맞을 것

② 삭제 <2015. 1. 6.>

구 해운법 시행규칙(2013. 3. 24. 해양수산부령 제1호로 개정되고, 2015. 7. 7. 해양수산부령 제150호로 개정되기 전의 것)

제3조(한정면허) ① 법 제4조 제2항에 따라 범위·기간 또는 정원 등을 한정하여 하는 해상여객운송사업 면허(이하 “한정면허”라 한다)는 다음 각 호의 요건을 모두 갖추어야 한다.

1. 농업협동조합법 또는 수산업협동조합법에 따라 설립된 지역 또는 지구별 조합이 도서지역의 농·축·수산물을 원활하게 수송하기 위하여 해상여객운송사업을 경영하려는 경우일 것

2.해당 한정면허의 선박이 기항하려는 도서를 운항하는 차도선(車渡船)형 여객선(화물적재구역과 여객탑승구역이 분리되어 있고, 차량갑판과 램프설비를 갖춘 선박으로서 주로 차량과 그 차량의 운전자 등을 운송하는 여객선을 말한다. 이하 같다)이 없을 것

3.해당 한정면허의 선박이 차도선형 여객선일 것

② 한정면허의 사업범위는 다음 각 호의 업무로 제한한다.

1. 화물자동차와 그 운전자 또는 화주의 운송

2.농업협동조합법 제19조 및 수산업협동조합법 제20조에 따른 조합원이 소유하는 자동차와 그 운전자 또는 동승자의 운송

제4조(수송수요기준) ① 법 제5조 제1항 제1호에서 “해양수산부령으로 정하는 수송수요 기준”이란 새롭게 해상여객운송사업의 면허를 신청한 항로와 같은 항로로 보는 항로에 이미 취항하고 있는 전체 여객선(예비용 선박을 포함한다. 이하 이 조에서 같다)의 최근 3년간 평균 운송수입률(최대 운송능력을 기준으로 한 예상수입액과 실제 운송능력을 기준으로 한 수입액의 비율을 말한다. 이하 같다)이 새롭게 면허를 신청한 해당 해상여객운송사업의 여객선을 포함하더라도 100분의 25 이상인 것을 말한다. (단서 생략)

③ 새롭게 면허를 신청한 항로와 같은 항로로 보는 항로에 이미 취항하고 있는 여객선이 없는 경우에는 제1항 또는 제2항에 따른 수송수요기준을 적용하지 아니한다.

④제1항 본문에 따른 수송수요기준을 산정할 때 새롭게 해상여객운송사업의 면허를 신청한 항로와 같은 항로로 보는 항로의 범위와 3년간 평균 운송수입률을 산정하는 기간의 시점·종점 등 수송수요기준의 세부사항은 해양수산부장관이 정하여 고시한다.

⑤ 제1항 본문에 따른 평균 운송수입률의 세부적인 산정방법은 [별표 1]과 같다.