[2] 건설부장관이 관계 중앙행정기관의 장과 협의를 거치지 아니하고 택지개발예정지구를 지정한 경우, 위 지정처분이 당연무효인지 여부(소극)

[2] 구 택지개발촉진법(1999. 1. 25. 법률 제5688호로 개정되기 전의 것)에 의하면, 택지개발은 택지개발예정지구의 지정(제3조), 택지개발계획의 승인(제8조), 이에 기한 수용재결 등의 순서로 이루어지는바, 위 각 행위는 각각 단계적으로 별개의 법률효과가 발생되는 독립한 행정처분이어서 선행처분에 불가쟁력이 생겨 그 효력을 다툴 수 없게 된 경우에는 선행처분에 위법사유가 있다고 할지라도 그것이 당연무효의 사유가 아닌 한 선행처분의 하자가 후행처분에 승계되는 것은 아니라고 할 것인데, 같은 법 제3조에서 건설부장관이 택지개발예정지구를 지정함에 있어 미리 관계중앙행정기관의 장과 협의를 하라고 규정한 의미는 그의 자문을 구하라는 것이지 그 의견을 따라 처분을 하라는 의미는 아니라 할 것이므로 이러한 협의를 거치지 아니하였다고 하더라도 이는 위 지정처분을 취소할 수 있는 원인이 되는 하자 정도에 불과하고 위 지정처분이 당연무효가 되는 하자에 해당하는 것은 아니다.

기록과 원심판결 이유에 의하면, 원고는 이 사건 주위적 청구로서 피고들 중 피고 중앙토지수용위원회만을 상대로 하여 이 사건 처분의 무효확인을 구하는 한편, 이 사건 예비적 청구로서 피고 중앙토지수용위원회에 대하여는 이 사건 이의재결에서 원고의 신청을 기각한 부분 중 금 100,000,000원에 해당하는 부분의 취소를 구하고 피고 대한주택공사에 대하여는 위 금원의 지급을 구하였던바, 이에 대하여 원심은 이 사건 주위적 청구를 인용하고 예비적 청구에 대하여는 판단을 하지 아니하였음을 알 수 있다.

그렇다면 피고 대한주택공사에 대하여는 상고의 대상이 되는 판결이 없었으므로 위 피고의 상고는 부적법하다고 할 것이다.

2. 피고 중앙토지수용위원회의 상고이유와 상고이유서 제출기간 경과 후에 제출된 상고이유보충서 기재 중 상고이유를 보충하는 부분을 함께 판단한다.

가. 제2점에 대하여

원심판결 이유에 의하면, 원심은 그 채용증거에 의하여, 이 사건 처분 당시 이 사건 토지의 이용현황에 관하여 그 판시와 같은 사실을 인정한 다음 이 사건 토지는 모두 구 전통사찰보존법(1997. 4. 10. 법률 제5320호로 개정되기 전의 것, 이하 '법'이라 한다) 제2조 제2호에서 정한 경내지에 속한다고 판단하였다.

기록과 관계 법령에 비추어 살펴보면, 원심의 이러한 사실인정과 판단은 정당하고, 거기에 상고이유에서 주장하는 바와 같은 채증법칙 위배 등의 위법이 있다고 할 수 없다. 이 점에 관한 상고이유의 주장은 받아들일 수 없다.

나. 제1점에 대하여

원심은, 법 제6조 제1항 제2호, 제5항, 법시행령(1997. 10. 2. 대통령령 제15493호로 개정되기 전의 것) 제3조 제1항, 제7조 제2항 등의 관련 규정에 의하면, 전통사찰의 경내지 안에 있는 당해 사찰 소유의 부동산을 대여, 양도 또는 담보로 제공하는 처분행위를 함에 있어서는 반드시 주무부장관인 문화체육부장관의 허가를 받도록 하고 이러한 허가를 받지 아니하고 한 처분행위는 무효인 것으로 규정하고 있는바 , 그 판시와 같은 위 규정의 입법취지에 비추어 볼 때, 문화체육부장관의 허가를 요하는 처분행위에는 대여, 양도, 담보제공 뿐만 아니라, 민사소송법상의 강제집행에 의한 이전이나 토지수용의 경우도 포함된다고 보아야 할 것이고, 따라서 전통사찰의 경내지 안에 있는 당해 사찰 소유의 토지를 수용함에 있어 문화체육부장관의 허가를 얻지 아니하였다면 그 수용행위는 무효라고 봄이 상당하다고 한 다음, 피고 중앙토지수용위원회는 문화체육부장관의 허가를 받지 아니한 상태에서 이 사건 토지에 대한 수용재결 처분을 하였으므로 이는 무효이고, 나아가 그 지상 물건에 대한 수용재결은 이 사건 토지상의 지장물에 대한 것으로서 이 사건 토지에 대한 수용재결에 부종하는 성질의 처분이라 할 것이므로, 이 사건 토지에 대한 수용재결이 무효인 이상 이 사건 물건에 대한 수용재결도 그 효력이 없다고 봄이 상당하다고 판단함으로써 이 사건 처분의 무효확인을 구하는 원고의 이 사건 주위적 청구를 인용하였다.

그러나 원심의 이러한 판단은 수긍할 수 없다.

위 관련 규정의 입법취지가 원심 판시와 같이, 사찰은 승려의 수행, 불교의 전법ㆍ포교, 법요의 집행 및 신도의 교화를 목적으로 하는 불교단체로서 그 소유재산은 이러한 사찰의 목적을 구현하기 위하여 필요할 뿐만 아니라, 특히 전통사찰은 미술ㆍ고고학의 자료가 되는 문화재적 가치를 지니고 있으며 사찰의 존엄과 아울러 그 풍치를 보존할 필요가 있으므로, 전통사찰의 경내지 안의 재산을 보호ㆍ유지함으로써 전통사찰로 하여금 사찰 본래의 존립목적과 아울러 사회문화 향상에 기여케 할 목적을 이룩하기 위한 데에 있다 할 것임은 물론이나, 위 관련 규정의 문언에 비추어 볼 때 그 주된 취지는 경내지 등 전통사찰 재산의 소유권이 변동되는 모든 경우에 언제나 문화체육부장관의 허가를 받도록 하겠다는 데에 있는 것이 아니라 전통사찰의 주지가 함부로 경내지 등의 사찰재산을 처분하는 행위에 의하여 사찰재산이 산일(산일)되는 것을 방지하겠다는 데에 있다 할 것인바, 공용수용은 국가 또는 지방자치단체 등이 공공사업의 시행을 위하여 관련 법령에 의하여 사인의 재산권을 강제로 취득하고 그에 대하여 손실보상을 하는 것이므로 공용수용으로 인한 경내지 등 사찰재산의 소유권 변동은 전통사찰 주지의 처분행위에 의한 것이 아님이 명백하다 .

원심은 법이 1997. 4. 10. 법률 제5320호로 개정되면서 제9조 제1항 및 제2항에서, 전통사찰의 경내지에 대하여 다른 법률에 의한 수용, 사용 또는 제한의 처분을 하고자 하는 자는 사전에 문화체육부장관의 동의를 얻어야 하고, 문화체육부장관이 동의를 하고자 할 때에는 전통사찰의 소속대표단체의 대표자와 협의하여야 한다고 규정하고 있는 것을 하나의 근거로 삼아 그 판시와 같은 해석을 한 듯하나, 법개정 후의 해석론으로서의 타당성 여부는 별론으로 하고 법 개정 전의 행위인 이 사건 처분에 법개정 후의 규정을 바로 적용할 수는 없다 할 것이다.

따라서 법 제6조 제1항에 규정된 문화체육부장관의 허가를 요하는 주지의 처분행위에 공용수용으로 인한 경내지 등 사찰재산의 소유권이전은 포함되지 않는다 고 봄이 상당하다.

그럼에도 불구하고, 원심은 공용수용에 의한 소유권이전도 문화체육부장관의 허가를 요하는 주지의 처분행위에 포함됨을 전제로 문화체육부장관의 허가를 받지 아니한 이 사건 처분은 무효라고 판단하였으니, 여기에는 법 제6조 제1항에 규정된 문화체육부장관의 허가를 요하는 전통사찰 주지의 처분행위의 범위에 관한 법리오해가 있다 할 것이다. 이 점을 지적하는 상고이유의 주장은 이유 있다.

다. 제3점에 대하여

원심판결 이유에 의하면, 원심은 건설부장관이 택지개발촉진법 제3조 제1항의 규정에 의하여 이 사건 토지 일대의 지역을 택지개발예정지구로 지정함에 있어, 전통사찰인 원고 소유의 이 사건 토지에 관하여는 같은 조 제2항에 따라 주무부장관인 문화체육부장관과 협의하여야 할 것임에도 불구하고, 이러한 협의절차를 거치지 아니하였다는 점도 이 사건 처분을 무효로 보는 하나의 사유로 판단하고 있음이 분명하다.

그러나 원심의 이 부분 판단 또한 수긍하기 어렵다.

택지개발촉진법(1999. 1. 25. 법률 제5688호로 개정되기 전의 것, 이하 같다)에 의하면, 택지개발은 택지개발예정지구의 지정(제3조), 택지개발계획의 승인(제8조), 이에 기한 수용재결 등의 순서로 이루어지는바, 위 각 행위는 각각 단계적으로 별개의 법률효과가 발생되는 독립한 행정처분이어서 선행처분에 불가쟁력이 생겨 그 효력을 다툴 수 없게 된 경우에는 선행처분에 위법사유가 있다고 할지라도 그것이 당연무효의 사유가 아닌 한 선행처분의 하자가 후행처분에 승계되는 것은 아니라고 할 것인데, 택지개발촉진법 제3조에서 건설부장관이 택지개발예정지구를 지정함에 있어 미리 관계중앙행정기관의 장과 협의를 하라고 규정한 의미는 그의 자문을 구하라는 것이지 그 의견을 따라 처분을 하라는 의미는 아니라 할 것이므로 이러한 협의를 거치지 아니하였다고 하더라도 이는 위 지정처분을 취소할 수 있는 원인이 되는 하자 정도에 불과하고 위 지정처분이 당연무효가 되는 하자에 해당하는 것은 아니라고 봄이 상당하다 할 것이다(대법원 1992. 8. 14. 선고 91누11582 판결, 1997. 9. 26. 선고 96누10096 판결 등 참조).

그런데 기록에 의하면, 원고가 위 지정처분 단계에서 그 처분의 효력을 다투지 아니하였음이 분명하므로 선행처분인 위 지정처분에 불가쟁력이 생겨 그 효력을 다툴 수 없게 된 이상 그와 같은 하자가 후행처분인 이 사건 처분에 영향을 미친다고 할 수는 없다.

그럼에도 불구하고, 원심은 이러한 협의절차를 거치지 아니한 점을 이 사건 처분을 무효로 하는 하나의 사유로 판단하였으니, 여기에는 선행처분의 하자로 인한 후행처분의 효력에 관한 법리오해가 있다 할 것이다. 이 점을 지적하는 취지의 상고이유의 주장도 이유 있다.

3. 그러므로 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리ㆍ판단하게 하기 위하여 원심법원에 환송하고, 피고 대한주택공사의 상고는 이를 각하하며, 이 부분 상고비용은 위 피고의 부담으로 하기로 하여 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.