가. 원고 산하 A본부는 2008. 3. 11.부터 같은 해 4. 3.까지 직원 18명을 대상으로 동영상 편집과정(이하 '이 사건 훈련'이라 한다)을 실시한 다음, 같은 해 4. 11. 대구지방고 용노동청장에게 이 사건 훈련에 대한 비용을 신청하여 같은 해 4. 21. 1,108,560원을 지급받았다.

나. 한편 대구지방고용노동청장은 이 사건 훈련과정에서 훈련생 B가 2008. 3. 25.부터 2008. 4. 2.까지 휴가를 내고 출국하여 2008. 3. 25., 2008. 3. 29., 2008. 4. 2. 이 사건 훈련에 참석하지 않았음에도 참석한 것처럼 처리된 사실을 확인하고 2011. 6. 21. 원고에 대하여 '원고의 A본부가 사업주직업능력개발 훈련과정을 실시하면서 훈련생이 해외 출국기간에 훈련에 참석하지 않았음에도 참여한 것으로 처리하여 거짓이나 또는 그 밖의 부정한 방법으로 훈련비를 지원받은 사실이 확인되었다'는 이유로 구 근로자직업능력개발 법(2008. 12. 31. 법률 제9316호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 직업능력개발법'이라 한다) 제25조 제1항 제2호, 구 고용보험법(2008. 12. 31 법률 제9315호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제35조를 적용하여 지급받은 날로부터 1년간(2008. 4. 21.부터 2009. 4. 20.까지) 지급제한처분을 하였다(이하 '이 사건 지급제한처분'이라 한다).다. 이 사건 지급제한처분에 따라 피고는 2011. 7. 25. 지급제한기간(2008. 4. 21.부터 2009. 4. 20.까지) 동안 원고 산하 C본부에게 지급한 지원금 1,881,000원을 반환할 것을 명하였다(이하 '이 사건 처분'이라 한다).

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증, 갑 제2호증, 을 제1호증, 을 제2호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

원고는 다음과 같은 이유로 이 사건 처분이 위법하다고 주장한다.

1) 이 사건 훈련과정에서 훈련생 B가 해외로 출국한 기간 동안 출석하지 아니하였음에도 출석한 것으로 처리되어 훈련비용 신청대상자에 포함된 것은 사실이나, 이는 관련 업무를 담당한 직원 D의 단순한 업무처리 과정상 실수에 기인한 것이므로 구 직업능력개발법 제25조 제1항 제2호 및 구 고용보험법 제35조 제1항에서 정하고 있는 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법'에 해당하지 아니한다.

2) 구 고용보험법 시행령(2010. 2. 8. 대통령령 제22026호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제56조 제2항(이하 '이 사건 시행령 조항'이라 한다)은 구 고용보험법 제35조 제1항의 위임의 한계를 벗어나거나 원고의 재산권을 과도하게 침해하여 위헌 · 무효이다. 3) 이 사건 지급제한처분에 따른 지원금의 반환처분 범위는 당해 거짓 기타 부정한 방법으로 지원된 것 또는 당해 사업장에 한정되어야 한다.

4) 피고가 지원금의 부정수급행위에 대해 제재를 함에 있어서 직업능력개발법이 아닌 고용보험법에 따라 이 사건 처분을 한 것은 재량권의 범위를 일탈하거나 남용한 것이다.

나. 관계 법령

별지 기재와 같다.

다. 판단

1) 첫 번째 주장에 관한 판단

가) 행정법규 위반에 대하여 가하는 제재조치는 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이므로 위반자의 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 등의 특별한 사정이 없는 한 위반자에게 고의나 과실이 없다고 하더라도 부과될 수 있고, 이 사건 각 처분에 적용되는 구 고용보험법 및 구 근로자직업능력개발법 관련 규정에서의 제재조치가 가능한 '거짓 그 밖의 부정한 방법'이라고 함은 일반적으로 지급받을 자격 없는 사업주가 지급받을 자격을 가장하거나 지급받을 자격이 없음 등을 감추기 위하여 행하는 일체의 부정행위로서 직업능력개발 훈련비용의 지급에 관한 의사결정에 영향을 미칠 수 있는 적극적 및 소극적 행위를 뜻한다고 할 것이다(대법원 2009. 6. 11. 선고 2009두4272 판결 참조).

나) 이 사건에서 살피건대, 위 인정사실과 갑 제6호증, 갑 제7호증, 을 제1호,증 내지 을 제4호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함)의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 ① 원고는 이 사건 훈련을 시행하는 주체로서 지원금을 신청하기 이전에 훈련생의 출결 여부 등을 최종적으로 확인할 의무를 부담하고 있는 점, ② 이 사건 훈련과 관련한 지원금 신청 업무를 담당하던 D은 B로부터 이 사건 훈련 기간 중 해외로 출국하여 위 훈련에 참석하지 못한다는 통보를 받았으므로 B가 해외로 출국한 기간 동안 위 훈련에 참석하지 못하였다는 사실을 알고 있었던 점, ③ 그럼에도 D은 대구지방고용노동청장에게 이 사건 훈련비용을 신청하기 위하여 출석부를 점검하는 과정에서 일부 훈련생의 서명이 되어 있지 않자 훈련생들을 일일이 찾아가 서명을 받은 다음 훈련생 18명 전원이 훈련기간 동안 전부 출석한 것으로 서명된 출석부를 근거로 하여 대구지방고용노동청장에게 지원금을 신청한 점, ④ 이 사건 훈련과정은 출석률이 80% 이상이 되어야 훈련을 이수한 것으로 인정받아 대구지방고용노동청장으로부터 훈련비용을 지원받을 수 있는데 B의 경우 실제 출석한 날만을 출석한 것으로 처리하였다면 출석률이 80%에 미달하여 훈련비용 지원대상이 아닌 점, ⑤ 대구지방고용노동청 장으로서는 위와 같이 B가 이 사건 훈련과정에 출석하지 않았다는 사실을 미리 알았더라면 원고에게 B에 대한 훈련비용을 지급하지 않았을 것임이 명백하여 결국 원고의 위와 같은 행위가 지원금의 지급에 관한 대구지방고용노동청장의 의사결정에 영향을 미쳤다.고 볼 수밖에 없는 점 등에 비추어 보면, 원고가 '거짓이나 기타 부정한 방법'으로 훈련비 61,586원(1,108,560원/18명)을 지급받은 것이라고 보는 것이 타당하므로, 원고의 위 주장은 이유 없다.

2) 두 번째 주장에 관한 판단

가) 구 고용보험법 제35조 제1항, 이 사건 시행령 조항의 규정내용이나 형식, 체계 등에 비추어 직업능력개발 훈련비용 지원제한기간의 설정 및 그 지원제한기간에 지급된 지원금 등의 반환을 명하는 처분은 기속행위에 해당한다 할 것이다. 그런데 이처럼 구 고용보험법 제35조 제1항의 위임에 따라 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 직업능력개발 훈련비용 등을 받거나 받으려 한 자(이하 '부정수급자'라고 한다)에 대하여 의무적으로 1년간 지원금 등을 지급하지 아니하고 그 지급제한기간에 지급된 지원금 등에 대하여는 반환을 명하여야 한다고 규정한 이 사건 시행령 조항이 모법의 위임취지나 헌법상 과잉금지의 원칙에 위배되는 것이 아닌지 여부가 문제된다.

나) 먼저, 이 사건 시행령 조항이 직업능력개발 훈련비용의 지원제한 및 그에 따른 지원금 등의 반환을 정한 고용보험법 제35조 제1항의 위임취지를 벗어난 내용을 정하였는지 여부에 관하여 본다.

(1) 구 고용보험법 제35조 제1항이 대통령령에 위임하는 사항의 범위를 명시적으로 특정하지는 아니하였다 하더라도, 위 조항의 입법취지나 목적 등에 의한 내재적인 위임의 범위나 한계는 충분히 인정할 수 있다고 할 것인데(대법원 1996. 4. 9. 선고 95누11405 판결, 대법원 1997. 7. 22. 선고 96누6578 판결 등 참조), 구 고용보험법에 따라 지급되는 각종 지원금 등의 성격상 다양한 유형의 위반행위가 예상되는 점과 위 규정의 형식 내지 입법목적 등을 고려하여 보면, 구 고용보험법 제35조 제1항의 위임취지는 부정행위의 유형과 그 위반의 정도, 내용, 동기 및 그 결과의 경중 등에 따라 지원제한 내지 지원금 등의 반환 기준을 합리적으로 세분하여 규정하도록 위임하고 있거나 그렇지 못할 경우 관할 행정청에 일정한 범위 내에서 가중, 감경할 수 있도록 규정할 것을 예정하고 있는 것으로 봄이 상당하다. 그런데 위 규정의 위임에 따른 이 사건 시행령 조항은 앞서 본 바와 같이 위반행위의 내용이나 정도에 따라 세부적인 기준을 정함이 없이 일률적으로 1년 동안의 지급제한 및 그 지급제한기간에 지급되는 지원금 등의 반환을 명하도록 강제하고 있을 뿐, 이를 가중 · 감경할 수 있는 재량의 여지도 부여하고 있지 아니하여 위반행위자의 위반 정도나 정상에 관계없이 일률적인 제재처분을 할 수밖에 없는 결과가 초래된다.

(2) 또한, 2010. 2. 8. 대통령령 제22026호로 개정된 고용보험법 시행령 제56조 제2항은 부정수급자에 대한 1년 동안의 지원금 등 지급제한을 규정하면서도 '다만, 지원금이나 장려금을 받은 날부터 3년이 지난 경우와 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 지급받거나 받으려고 하는 금액이 300만 원 미만으로서 최초로 부정행위가 적발된 경우에는 1년 동안의 지급 제한을 적용하지 아니 한다'라는 제한을 두었고, 2010. 12. 31. 대통령령 제22603호로 개정되어 현재 시행 중인 고용보험법 시행령 제56조 제2항은 '법 제35조 제1항에 따라 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 제1항에 따른 각 지원금 중 어느 하나의 지원금을 받거나 받으려 한 자에 대하여 고용노동부장관은 제1항에 따른 반환명령 또는 지급 제한을 한 날부터 1년의 범위에서 새로 지원하게 되는 제1항에 따른 각 지원금 중 어느 하나에 해당하는 지원금에 대해서는 별표 1에 따른 기간 동안 지급을 제한한다. 다만 그 부정한 방법의 정도, 동기 및 결과 등을 고려하여 그 지급제한 기간의 3분의 1까지 감경할 수 있다'라고 규정하는 것으로 개정하였는데, 이는 이 사건 시행령 조항의 위와 같은 문제점에 대한 반성적 고려에 따른 결과로 보인다.

(3) 따라서 이 사건 시행령 조항은 모법인 구 고용보험법 제35조 제1항의 위임취지를 벗어나는 것으로 위법하다.

다) 다음으로, 이 사건 시행령 조항이 과잉금지의 원칙에 위배되는지 여부에 관하여 보면, 이 사건 시행령 조항은 부정수급자에 대한 1년 동안의 지원금 등 지급제한 및 그 지급제한기간에 지급된 지원금 등의 반환명령을 통하여 지원금 등의 지급과 관련한 부정행위를 방지하고 궁극적으로 실업의 예방, 고용의 촉진 및 근로자의 직업능력 개발과 향상을 도모하기 위한 것으로서, 지원금 등이 고용보험법상의 고용보험기금이라는 한정된 공적 재원에 의하여 이루어지는 점에 비추어 그 입법목적 자체는 정당하다고 볼 수 있다. 또한, 이 사건 시행령 조항에서 정한 징벌적 제재처분을 통하여 지원금 등의 지급과 관련한 부정행위가 감소될 것으로 보이고 그에 따라 고용보험기금이 보다 건실화될 것으로 보이므로, 이 사건 시행령 조항은 그 입법목적의 달성에 적합한 수단으로 볼 수도 있다. 그러나 이 사건 시행령 조항의 내용은 아래에서 보는 여러 사정들에 비추어 볼 때 '피해의 최소성' 내지 '법익의 균형성'이라는 요건을 결여한 나머지 부정수급자의 재산권을 과도하게 침해하는 규정으로서 헌법상 과잉금지의 원칙에 위배된다.

(1) 구 고용보험법 제35조 제2항은 징벌적인 의미에서 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 지급받은 금액에 상당하는 액수 이하의 금액을 징수할 수 있도록 규정하고 있고, 이에 따라 구 직업능력개발법 제25조 제4항 제1호, 구 직업능력개발법 시행령(2009. 3. 31. 대통령령 제21398호로 개정되기 전의 것) 제22조의2, 구 직업능력개발법 시행규칙(2009. 4. 1. 노동부령 제320호로 개정되기 전의 것) 제9조 제1항에서는 과거 5년 동안 거짓 그 밖의 부정한 방법으로 비용을 신청한 횟수 등을 기준으로 하여 추가징수할 금액을 세분하여 정하고 있다. 한편 이 사건 시행령 조항은 위 추가징수 처분과는 별도로 부정수급자에 대하여 의무적으로 1년 동안 지원금 등의 지원을 제한하도록 규정하고, 그 지급제한기간에 지급된 지원금 등이라면 그것이 거짓이나 그 밖에 부정한 방법으로 지급된 것인지와 관계없이 모두 이를 반환할 것을 명하도록 규정하고 있는데, 이 사건 시행령 조항은 위 추가징수처분의 근거 규정보다 훨씬 강한 징벌적 제재의 성격임에도 위 추가징수처분의 근거 규정과는 달리 위반행위의 내용이나 정도에 따라 세부적인 기준을 정함이 없이 일률적으로 1년 동안의 지급제한 및 그 지급제한기간에 지급된 지원 금 등의 반환명령만을 규정하고 있을 뿐이다. 따라서 피고로서는 원고와 같이 부정수급액이 극히 소액인 사업주에 대하여도 일률적으로 위와 같은 제재처분을 할 수밖에 없는데, 반환명령의 대상이 되는 지원금 등은 통상 부정수급액보다 매우 큰 금액으로서 부정수급자가 부정수급에 대한 제재로서 예상할 수 있는 범위를 현저히 초과하고, 이는 이 사건 시행령 조항을 통하여 달성하고자 하는 입법목적을 감안하더라도 그 위반행위의 내용과 정도에 비하여 부정수급자에게 지나치게 가혹한 결과가 초래될 수 있다.

(2) 그뿐만 아니라, 이 사건 시행령 조항은 지급제한의 기산일을 제재처분 일이 아닌 '지원금 등을 받거나 지급 신청을 한 날'로 규정하고 있어 부정수급자로서는 제재처분을 받기 이전에 이미 지원받았던 지원금 등을 소급하여 반환하여야 한다. 그런데 부정수급자가 1년 동안 지원금 등에 대한 지급이 제한될 것이라는 사정을 미리 안다.면 지급제한기간 동안 직업능력개발 사업을 탄력적으로 실시하여 그 손실을 줄일 수 있고, 그와 같이 직업능력개발 사업을 운영하는 것이 부당하다고 볼 수 없는바, 이 사건 시행령 조항에서 지급제한을 기속행위로 규정하면서도 그 기산일을 지원금 등을 받거나 지급신청을 한 날로 정함으로써 부정수급자가 입게 되는 피해를 최소화할 수 있었던 점 등에 비추어 '피해의 최소성' 원칙을 준수하였다고 볼 수 없다.

(3) 또한, 이 사건 시행령 조항은 '지원금 등을 받거나 지급 신청을 한 날'부터 1년 동안 지급제한 및 그 지급제한기간에 지급된 지원금 등에 대한 반환명령을 의무적으로 규정하면서도 위 제재처분을 할 수 있는 기간에 특별한 제한을 두지 아니함으로써 부정수급자의 지위가 장기간 불안정해지는 문제가 발생한다.

(4) 2010. 2. 8. 대통령령 제22026호로 개정된 고용보험법 시행령 제56조 제2항이나 2010. 12. 31. 대통령령 제22603호로 개정되어 현재 시행 중인 고용보험법 시행령 제56조 제2항이 위반행위의 내용이나 정도 등을 고려한 지원제한 및 그에 따른 지원금 등의 반환이 가능하도록 개정된 것이 이 사건 시행령 조항의 위와 같은 문제점에 대한 반성적 고려에 따른 결과로도 볼 수 있음은 앞서 본 바와 같다.

라) 따라서 모법의 위임취지에 반하거나 헌법상 과잉금지의 원칙에 위배되어 무효인 이 사건 시행령 조항에 근거한 이 사건 처분은 위법하므로, 원고의 이 부분 주장은 이유 있다.

3) 소결

따라서 이 사건 처분은 무효인 이 사건 시행령 조항에 근거한 것으로 위법하므로, 원고의 나머지 주장을 살펴볼 필요 없이 취소되어야 한다.

3. 결론

그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 있어 이를 인용하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.

판사이혜성

판사김진희

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심급 사건

참조조문

참조판례