[결정해설 (결정해설집16집)]
공무원연금법 제47조 제1항 제2호 위헌확인
- 지방의회의원에 대한 퇴직연금 지급을 정지하도록 한 것이 헌법에 위반되는지 여부 -
(헌재 2017. 7. 27. 2015헌마1052 , 판례집 29-2상, 201)
김 지 현*1)
【판시사항】
1. 공무원연금법상 퇴직연금수급자가 지방의회의원에 취임한 경우 그 재직기간 중 퇴직연금 전부의 지급을 정지하도록 규정한 공무원연금법(2015. 6. 22. 법률 제13387호로 개정된 것) 제47조 제1항 제2호 중 ‘지방의회의원’에 관한 부분 및 공무원연금법 부칙(2015. 6. 22. 법률 제13387호) 제12조 제1항 단서 중 ‘제47조 제1항 제2호의 지방의회의원’에 관한 부분이 과잉금지원칙에 반하여 청구인들의 재산권을 침해하는지 여부(소극)
2. 위 조항들이 신뢰보호원칙에 반하여 청구인들의 재산권을 침해하는지 여부(소극)
【심판대상】
이 사건 심판대상은 ① 공무원연금법(2015. 6. 22. 법률 제13387호로 개정된 것) 제47조 제1항 제2호 중 ‘지방의회의원’에 관한 부분 및 ② 공무원연금법 부칙(2015. 6. 22. 법률 제13387호) 제12조 제1항 단서 중 ‘제47조 제1항 제2호의 지방의회의원’에 관한 부분(이하 위 두 조항을 합하여 ‘심판대상조항’이라 한다)이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다.
【사건의 개요】
청구인들은 공무원연금법상 퇴직연금수급자로, 2014. 6. 시의원, 도의원, 구의원 등으로 당선된 지방의회의원들이다. 2015. 6. 22. 개정된 공무원연금법 제47조 제1항 제2호에 의하면, 퇴직연금수급자가 선출직 공무원에 취임한 경우 그 재직기간 중 퇴직연금 전부의 지급을 정지하도록 하고 있다. 청구인들은 위 조항이 청구인들의 재산권 등을 침해한다고 주장하면서 2015. 11. 6. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
【결정요지】
심판대상조항은 연금재정의 악화를 개선하여 공무원연금제도의 건실한 유지·존속을 도모하기 위한 것이다. 청구인들은 지방의회의원에 취임함으로써 소득활동을 계속하게 되었으므로 실질이 ‘퇴직’한 것으로 볼 수 없고, 지방의회의원이 받는 의정비의 수준을 보면 연금을 통해 보호할 필요성이 있는 ‘사회적 위험’이 발생한 자라고 볼 수 없으며, 퇴직연금수급자가 다시 지방의회의원으로 취임한 경우 국민의 세금으로 보수와 연금이라는 이중수혜를 받게 되므로 연금 지급을 정지함으로써 이를 방지할 필요가 있다. 따라서 심판대상조항은 과잉금지원칙에 반하여 청구인들의 재산권을 침해한다고 볼 수 없다.
지방의회의원에 대하여 2006년부터 월정수당이 지급됨에 따라 지방의회의원이 받는 금원은 보수로서의 성격을 보다 강하게 가지게 되었고, 이러한 보수의 현실화로 과거의 법 상태에 대한 신뢰는 보호의 필요성이 적어졌다. 또한 선출직 공무원에 대한 연금 지급정지제도는 종전에도 몇 차례 시행된 바 있으므로 청구인들의 신뢰는 그다지 확고한 법질서에 기반한 것이었다고 보기도 어렵다. 반면, 연금정지조항이 추구하는 공익적 가치는 매우 중대하므로 연금정지조항이 신뢰보호원칙에 반하여 청구인들의 재산권을 침해한다고 볼 수 없다.
재판관 김창종, 재판관 서기석의 헌법불합치의견
보수와의 이중지급 방지를 이유로 연금 지급을 정지하기 위해서는 연금
의 기능을 대체할 만한 소득이 있을 것이 전제되어야 한다. 그런데 지방의회의원이 받는 유일한 보수인 월정수당은 그 평균액이 3인, 4인 가구의 중위소득에 크게 미치지 못하고, 국회의원이나 지방자치단체장 등 다른 선출직 공무원의 급여와 비교해 보아도 매우 낮은 수준이며, 퇴직연금의 액수보다 적은 경우도 있다. 따라서 지방의회의원으로 취임하여 보수를 받게 되었다는 사정만으로 연금 전부의 지급을 정지하는 것은 지방의회의원들의 재산권에 대한 과도한 침해이다.
다만, 연금정지조항의 위헌성은 연금을 대체할 만한 충분한 보수를 지급받지 못하는 지방의회의원에 대해서까지 일률적으로 연금 전부의 지급을 정지하는 데에 있으므로 이러한 위헌성 제거에 관한 입법자의 입법재량을 존중하여 헌법불합치결정을 선고하여야 한다.
【해 설】
1. 사안의 쟁점
가. 청구인들은 심판대상조항으로 인하여 지방의회의원 재직기간 중 퇴직연금을 받지 못하게 되었으므로 이러한 연금수급권(재산권)의 제한이 과잉금지원칙에 반하는지 문제된다.
나. 심판대상조항에 의하면 시행일(2016. 1. 1.) 이후에 지급되는 퇴직연금부터 지급정지된다. 즉, 이미 발생하여 이행기에 도달한 퇴직연금수급권의 내용을 변경함이 없이 장래 이행기가 도래하는 퇴직연금수급권의 내용을 변경함에 불과하므로, 이미 종료된 과거의 사실관계 또는 법률관계에 새로운 법률이 소급적으로 적용되어 과거를 법적으로 새로이 평가하는 진정소급입법에는 해당하지 아니한다. 다만 청구인들이 지니고 있는 기존의 법적 상태에 대한 신뢰를 법치국가적인 관점에서 헌법적으로 보호해 주어야 할 것인지 문제된다(헌재 2008. 2. 28. 2005헌마872 등, 판례집 20-1상, 279, 296-297 참조).
2. 관련 제도 개관
가. 공무원연금 지급정지제도
(1) 지급정지의 유형과 취지
(가) 퇴직연금(조기퇴직연금 포함) 수급자가 수급기간 동안 일정한 소득이 발생하는 경우 연금액의 전부 또는 일부의 지급을 정지하도록 하고 있는바, 다음과 같은 두 가지 유형이 있다.
① 퇴직연금의 수급자가 ⅰ) 공무원연금법, 군인연금법, 사립학교교직원연금법의 적용을 받는 공무원, 군인, 사립학교교직원으로 임용된 경우(공무원연금법 제47조 제1항 제1호), ⅱ) 선거에 의한 선출직 공무원에 취임한 경우(제2호), ⅲ) 국가나 지방자치단체가 전액 출자·출연한 기관에 임직원으로 채용된 자의 근로소득금액이 전년도 공무원 전체의 기준소득 월액 평균액의 100분의 160 이상인 경우(제3호 내지 제5호) : 연금 전부의 지급정지
② 퇴직연금의 수급자가 연금 외의 사업소득 또는 근로소득이 있고, 각 소득금액 또는 이를 합산한 소득금액의 월평균금액이 전년도 평균연금월액2)을 초과한 경우 : 초과액의 단계에 따라서 일정 비율로 퇴직연금 지급정지(소위 ‘소득심사제’). 이 경우 지급정지액은 퇴직연금의 2분의 1을 초과할 수 없다(위 법 제47조 제3항).
(나) 지급정지제도는 퇴직공무원이 소득활동을 지속적으로 하여 생계 및 부양 필요성이 적은 경우에는 연금지급을 정지하거나 제한하도록 함으로써, 한정된 재원을 연금제도의 취지에 맞게 운영하고, 연금재정의 건전성과 안정성을 도모하기 위한 것이다.
여기에 더하여 위 ① 유형의 경우에는 연금수급자가 국가의 부담, 즉 세금으로 보수와 연금이라는 이중의 수혜를 받게 되므로 연금지급을 정지함으로써 이중수혜를 막고자 하는 데도 그 취지가 있다. 따라서 ① 유형의 경우에는 ② 유형과 같이 소득액과 연계한 연금의 지급정지나 지급정지액의 상한(연금의 2분의1 초과금지) 등의 조건 없이 예외 없는 연금 전부의 지급정지를 규정하고 있다.
(2) 지급정지제도의 변천과 연혁
(가) 소득심사제 도입 전
1960년 공무원연금법 제정 당시에는 퇴직연금수급권자가 다시 공무원이 된 때에만 퇴직연금의 지급이 정지되었으나3), 1975년 법이 개정되면서 ‘출자율 2분의 1 이상의 정부투자기관·재투자기관·정부재정지원기관으로부터 보수 기타 급여를 지급받는 경우’, ‘선거에 의하여 취임하는 별정직공무원 중 봉급 또는 이에 준하는 급여를 받는 경우’에도 지급을 제한하도록 하였다. 이후 1981. 12. 1. 시행령 개정으로 ‘선거에 의하여 취임하는 별정직 공무원’이 ‘선거에 의하여 취임하는 공무원’으로 변경되었고, 1989. 3. 18. 시행령 개정으로 정부투자기관 등의 임직원과 선거 취임 공무원에 대하여는 ‘연금 전액 지급정지’에서 ‘2분의 1 지급정지’로 변경되었다(공무원연금법 시행령 제40조 제2항).
1995. 12. 29. 연금 지급정지 대상기관이 대폭 확대되었는데(2000. 1. 1.부터 시행), 출자율 2분의1 이상의 정부투자기관 등만 포함시키던 것을 출자율에 관계없이 모두 포함시키고, 국·공유재산의 귀속·무상양여 및 무상대부에 의하여 설립된 기관, 법령의 규정에 의하여 국가 또는 지방자치단체가 임원을 선임하거나 승인을 하는 기관을 새로 정지대상에 포함시켰다(구 공무원연금법 제47조 제2호 내지 제5호). 헌법재판소는 위 조항들에 대하여, ‘아무런 기준의 제시 없이 정부재정지원기관의 확정을 행정부에 일임하고 지급정지와 소득수준의 상관관계에 관하여도 구체적 범위를 정하고 있지 않아 포괄위임금지원칙에 반한다’는 이유로 2003. 9. 25. 위헌결정을 하였다( 2000헌바94 등).
(나) 소득심사제 도입 및 지급정지대상의 축소
종래 민간기업 취업이나 자영업 등으로 소득이 있는 자는 연금정지 대상에서 제외되어 소득상실에 대비한 연금지급 취지에 어긋난다는 비판이 있었다. 이에 2000. 12. 30. 공무원연금법 개정으로 “퇴직연금 수급자가 연금 외의 소득세법 제19조의 규정에 의한 사업소득 및 제20조의 규정에 의한 근로소득이 있는 때에는 퇴직연금 또는 조기퇴직연금의 2분의 1의 범위 안에서 지급을 정지할 수 있다. 이 경우 소득의 범위 및 지급정지금액 등에
관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.”(제47조 제2항)고 규정하여 민간 부문에서 소득을 얻는 경우에도 소득에 따라 연금 일부를 감액하여 지급하는 이른바 소득심사제를 도입하였다. 다만 위 규정은 제도 도입의 충격을 완화하기 위하여 법 개정일로부터 5년 이내에 시행령을 마련하여 실시하도록 하였다.
그런데 위 시행령이 마련되기 전인 2003. 9. 25. 앞서 본 바와 같이 구 공무원연금법 제47조 제2호 내지 제5호에 대한 헌법재판소의 위헌결정(2000헌바94등)이 있었고, 국회는 위 결정취지에 따라 2005. 5. 31. 위 법 제47조 제2항을 개정하여 법률에서 직접 소득범위 및 지급정지금액에 관한 내용을 규정하였다.4)이 개정조항에 대하여는 2008. 2. 28. 헌법재판소가 합헌결정을 한 바 있다( 2005헌마872 등).
이후 위 개정규정의 연금정지금액이 너무 적어 연금재정 안정화에 도움이 되지 못한다는 비판이 있어, 2009. 12. 31. 현행법과 같은 내용의 연금정지비율이 규정되었다.
소득심사제 도입 후 2005. 6. 30. 공무원연금법 시행령이 개정되면서 선거 취임 공무원과 정부투자기관 등의 임직원에 대한 연금 지급정지 규정은 삭제되었으나, 2015년 법 개정으로 다시 지급정지 대상에 포함되었다. 현행법에 대한 자세한 내용은 항을 달리 하여 살펴본다.
<공무원연금법상 선출직 공무원에 관한 연금 지급정지 규정의 변천 과정>
연혁 | 제도 변천 내용 | 비고 |
① 1975. 4. 1. ∼ 1981. 11. 31. | •선거에 의해 취임하는 별정직공무원에 대한 전액지급정지(법 31조, 시행령 제38조 제1항 제2호) | 지급정지제도 도입 |
② 1981. 12. 1. ∼ 1989. 3. 17. | •선거에 의해 취임하는 공무원에 대한 전액지급정지(위 시행령 개정) | 지급정지대상 확대 |
③ 1989. 3. 18.∼ 2005. 6. 30. | •선거에 의해 취임하는 공무원에 대한 연금액 1/2 지급정지(법 제31조, 시행령 제40조 제2항) | 지급정지액 감액 |
④ 2005. 7. 1.∼ 2015. 12. 31. | •지급정지규정 삭제 | 지급정지제도 폐지 (단, 소득심사제 도입에 따라 근로소득 등을 고려한 일부정지 적용) |
⑤ 2016. 1. 1.∼ 현재 | •선거에 의해 선출직 공무원에 취임한 경우 전액지급정지(법 제4조 제1항 제2호) | 지급정지제도 부활 (②시기와 동일) |
(3) 지급정지제도에 관한 2015년 공무원연금법 개정내용
(가) 전액정지대상자의 확대
종전에는 퇴직연금의 수급자가 ① 공무원연금법의 적용을 받는공무원5), 군인연금법의 적용을 받는군인, 사립학교교직원 연금법의 적용을 받는사립학교교직원으로 임용된 경우에만 그 재직기간 중 해당 연금 전부의 지급을 정지하도록 규정하였으나, 2015년 개정으로, ② 선거에 의한선출직 공무원에 취임한 경우, ③ ‘공공기관의 운영에 관한 법률’ 제4조에 따른 공공기관 중국가가 전액 출자·출연한 기관에 임직원으로 채용된 경우, 지방공기업법 제2조에 따른 지방직영기업·지방공사 및 지방공단 중지방자치단체가 전액 출자·출연한 기관에 임직원으로 채용된 경우, ‘지방자치단체 출자·출연 기관의 운영에 관한 법률’ 제2조 제1항에 따른 기관 중
지방자치단체가 전액 출자·출연한 기관에 임직원으로 채용된 경우가 지급정지 대상에 추가되었다.
1) 선출직 공무원 재임용자(법 제47조 제1항 제2호)
선출직 공무원으로 취임한 자는 퇴직연금이 전액 지급정지된다. 이들은 모두 특수경력직공무원(정무직공무원)으로서, 대통령, 국회의원, 지방자치단체장, 지방의회의원, 교육감, 교육의원이 있다.6)
공무원연금을 수령하는 자가 선거에 의한 선출직 공무원에 취임하여 보수를 받는 것은 결국 동일한 고용주인 국가나 지방자치단체와 재차 공법상의 근무관계를 맺고 보수를 지급받는 것이라 볼 수 있다. 따라서 퇴직 후 소득보전의 필요성은 적은데 반해, 공무원연금으로 인한 재정 부담이 심대한 상황에서 국민에게 봉사하여야 할 선출직 공무원들이 국민 세금으로 보수를 지급받음과 동시에 국민 세금으로 연금까지 수령하는 것은 이중수급이라는 반성적 고려에 따라, 연금지급정지의 범위를 선출직 공무원에 대하여까지 확대하게 되었다.
<선출직 공무원 연금 지급정지로 인한 연금재정 절감 효과(2016. 6월 기준) >
(단위 : 백만 원)
구 분 | 계 | 국회의원(19대+20대) (68명) | 자치단체장 (98명) | 지방의원 (214명) | 교육감 (7명) | 교육의원 (5명) |
절감효과 | 4,100 | 362 | 771 | 2,823 | 56 | 87 |
※ 사유발생일(2016.1.1)이 속한 달의 다음달(2월)부터 6월까지 누계액
법 제47조 제1항 제2호 신설로 2016. 6월 현재 약 41억 원의 연금재정 절감효과가 발생하였고, 연간 약 98억 원(월 약 8억 원)의 연금재정 절감효과가 발생할 것으로 예상됨.
<연금지급이 정지된 선출직 공무원의 유형별 수 및 연금액(2016. 6월 기준) >
구분 | 국회의원(20대) | 자치단체장 | 지방의원 | 교육감 | 교육의원 |
인원 | 46명 | 98명 | 214명 | 7명 | 5명 |
월평균연금액 | 333만 원 | 329만 원 | 268만 원 | 321만 원 | 340만 원 |
2) 정부 출연·출자기관 고액 연봉 재취업자(법 제47조 제1항 제3호 내지 제5호)
① ‘공공기관의 운영에 관한 법률’ 제4조에 따른 공공기관 중 국가가 전액 출자·출연한 기관에 임직원으로 채용된 경우(제3호), ② 지방공기업법 제2조에 따른 지방직영기업·지방공사 및 지방공단 중 지방자치단체가 전액 출자·출연한 기관에 임직원으로 채용된 경우(제4호), ③ ‘지방자치단체 출자·출연 기관의 운영에 관한 법률’ 제2조 제1항에 따른 기관 중 지방자치단체가 전액 출자·출연한 기관에 임직원으로 채용된 경우(제5호)(이하 위 기관들을 모두 합하여 ‘정부출자기관’이라 한다)에는근로소득금액이 전년도 공무원 전체 기준소득월액 평균액의 100분의 160 이상인 경우연금 전액의 지급이 정지된다.
정부출자기관 임직원의 근로소득금액이 전년도 공무원 전체 기준소득월액 평균액의 100분의 160 미만인 경우에는 법 제47조 제3항을 적용받게 되므로 소득액에 따라 연금 일부가 지급정지되며, 이 경우 지급정지액은 퇴직연금의 2분의 1을 초과할 수 없다.
(나) 소득심사 기준금액의 변경
1) 초과소득의 판단기준(평균임금월액 → 평균연금월액)
종전에는 ‘각 소득금액 또는 이를 합산한 소득금액의 월평균금액(“소득월액”)이 전년도평균임금월액7)을 초과한 경우’ 초과액수에 따라 퇴직연금의 지급을 정지하도록 규정하였으나, 2015년 법 개정으로 ‘소득월액이 전년
도평균연금월액(퇴직연금액과 유족연금액을 합한 금액을 해당 수급자수로 나눈 금액)을 초과한 경우’ 지급정지하도록 변경되었다.8)
2) 부동산 임대소득 포함
종전에는 연금 외 소득을 판단함에 있어 ‘소득세법 제19조 제2항에 따른 사업소득금액(대통령령으로 정하는 사업소득금액은 제외한다)’이라고 규정하고 이에 따라 시행령에서 부동산 임대소득을 규정하였으나, 개정법은 ‘소득세법 제19조 제2항에 따른 사업소득금액’이라고만 규정하고 위 시행령 조항을 삭제하였다. 따라서 부동산 임대소득을 포함한 사업소득과 근로소득을 합산한 소득금액의 월평균금액을 소득월액으로 본다.
나. 공무원의 분류와 선출직 공무원의 특성
(1) 공무원은 임명주체 등에 따라 국가공무원과 지방공무원으로 구별되고, 이들은 다시 경력직 공무원과 특수경력직 공무원으로 구분된다(국가공무원법 제2조 및 지방공무원법 제2조).
(가)경력직공무원: 실적과 자격에 따라 임용되고 그 신분이 보장되며 평생 동안(근무기간을 정하여 임용하는 공무원의 경우에는 그 기간 동안) 공무원으로 근무할 것이 예정되는 공무원을 말한다. ①일반직공무원(기술·연구 또는 행정 일반에 대한 업무를 담당하는 공무원)과 ②특정직공무원(법관, 검사, 외무공무원, 경찰공무원, 소방공무원, 교육공무원, 군인, 군무원, 헌법재판소 헌법연구관, 국가정보원의 직원과 특수 분야의 업무를 담당하는 공무원으로서 다른 법률에서 특정직공무원으로 지정하는 공무원)이 있다.
(나)특수경력직공무원: 경력직공무원 외의 공무원을 말하며, ①정무직공무원[선거로 취임하거나 임명할 때 국회의 동의가 필요한 공무원, 고도의 정책결정 업무를 담당하거나 이러한 업무를 보조하는 공무원으로서 법률이나 대통령령(대통령비서실 및 국가안보실의 조직에 관한 대통령령만 해당한다)에서 정무직으로 지정하는 공무원]과 ②별정직공무원(비서관·비
서 등 보좌업무 등을 수행하거나 특정한 업무 수행을 위하여 법령에서 별정직으로 지정하는 공무원)으로 구별된다.
(2) 선출직 공무원은 특수경력직공무원 중 정무직공무원에 해당하는 자들로서, 유권자들의 지지를 얻어 국민(주민)의 대표로서 취임하며, 대통령, 국회의원, 지방자치단체장, 지방의회의원, 교육감 등이 있다. 국민의 정치적 신임에 의해서 선출되고 법이 정한 임기 동안 업무를 수행하므로, 능력과 실적에 따라 임용되고 정년까지 신분이 보장되는 경력직 공무원, 즉 협의의 공무원으로서의 직업공무원과 임용방식, 법적 지위, 보수체계 등 여러 가지 면에서 차이가 있다. 이들은 신분의 특수성으로 인해 장기근속을 전제로 하는 공무원연금법의 적용을 받지 않는다(공무원연금법 제3조 제1항 제1호 가목).
다만, 대통령은 ‘전직대통령 예우에 관한 법률’을 근거로 연금을 지급받고, 국회의원은 ‘대한민국헌정회 육성법’을 근거로 연금을 지급받아 왔으나, 전직 국회의원에 대한 과도한 특혜라는 지적이 있어 제19대 국회의원부터는 이를 원칙적으로 폐지하고 2014. 1. 1. 기준 연로회원지원금을 지급받고 있는 연로회원에 한해서만 계속 지급받을 수 있게 하였다.
다. 지방의회의원의 보수 현황 및 다른 선출직 공무원과의 비교
(1) 지방의회의원 보수의 구성과 체계
(가) 유급제 도입과 의정비(議政費)
1988년 지방자치법은 지방의회의원을 무보수 명예직으로 하였는바, 회기 중에 한하여 일비와 여비를 지급하였다. 이후 1994년 3월 일비와 여비 외에 매월 의정활동비(비과세대상)를 지급하도록 개정하였고(지방의회의원의 명예직제도는 그대로 유지), 2003. 7. 18. 지방자치법에서 무보수 명예직 조항을 삭제하였으며, 2005. 8. 지방자치법을 개정하여 2006. 1.부터 월정수당(과세대상)9)이 지급되도록 하였다.
일반적으로 지방의회의원의 ‘의정비’를 지방의회의원의 보수와 같은 것으
로 인식하는 경우가 많으나, 의정비 중 월정수당만 보수로 보는 것이 타당하다는 견해도 있다.10)
법령에서는 의정비의 개념을 명시적으로 정의하고 있지 않다. 다만 지방자치법 제33조, 이 법 시행령 제33조 등을 종합할 때, 지방의회의원에게 지급하는 ‘의정비’란 지방의회의원의 의정활동에 소요되는 모든 비용(의정활동비, 여비, 월정수당)을 통칭하는 것으로 이해할 수 있다. 의정비는 의정비심의위원회가 그 지급기준을 결정한다.11)
<2016년 지방의회의원 의정비 평균 결정액>
(단위 : 만원)
구분 | 의정활동비 | 월정수당 | 계 | ||
연액 | 월액 | 연액 | 월액 | ||
광역(평균) | 1,800 | 3,872 | 322.6 | 5,672 | 472.6 |
기초(평균) | 1,320 | 2,447 | 203.9 | 3,767 | 376.7 |
(나) 의정비의 구성
1) 의정활동비
의정활동비는 의정자료를 수집하고 연구하거나 이를 위한 보조활동에 사용되는 비용을 보전하기 위하여 매월 지급하는 경비를 말한다. 현재 지방의회의원에게 지급하는 의정활동비는 아래 표와 같이 구성되어 있으며, 2003년 인상된 이래 2016년까지 11년 동안 동결되어 있다.
<2016년 지방의회의원 의정활동비 지급범위>
(단위 : 만원)
구분 | 계 | 의정자료수집·연구비 | 보조활동비 |
광역의원 | 연 1,800(월 150) | 연 1,440(월 120) | 연 360(월 30) |
기초의원 | 연 1,320(월 110) | 연 1,080(월 90) | 연 240(월 20) |
2) 여비(旅費)
공무여행을 허가받고 실제로 여행을 다녀오는 의원에게 지급되는 경비로, 그 지급기준은 의정비심의위원회가 해당 지방자치단체의 재정능력 등을 고려하여 결정한 금액 이내에서 조례로 정한다. 그러나 실제 지방자치법 시행령 별표와 행정자치부 예산편성운영 기준에서 사실상 그 범위와 지급기준을 정해 놓고 있고, 의정비심의위원회에서는 별도의 심의 없이 이를 그대로 따르고 있다.
3) 월정수당
지방의회의원의 직무활동에 대한 대가로 매월 지급되는 것으로, 2006년 지방의회의원에 대한 종전의 회기수당을 급여성 수당으로 변경한 것이다. 월정수당이 보수에 해당한다는 점에 대하여는 논란이 없으며,12)의정비심
의위원회가 해당 지방자치단체의 재정능력 등을 고려하여 월정수당 지급 기준액 산정방식(지방자치법 시행령 제33조 제1항 제3호 별표 7)에 따라 정한다. 2016년 기준 전국 243개의 지방의회의원의 월정수당을 보면, 매월 129.7만 원에서 370.8만 원 정도인바, 월 150만 원 이하의 월정수당을 지급받고 있는 지방의회가 9개, 200만 원 이하의 월정수당을 지급받고 있는 지방의회가 138개이다.13)
(다) 기준 중위소득 및 퇴직연금과의 비교
보건복지부장관이 고시한 기준 중위소득14)과 비교해 보면, ① 의정비(의정활동비+월정수당)의 경우, 2016년 기준 광역의원 월 평균액(472.6만 원)은 4인 가구 중위소득과 5인 가구 중위소득의 중간 수준이고, 기초의원의 월 평균액(376.7만 원)은 3인 가구 중위소득과 4인 가구 중위소득의 중간 수준이다. ② 월정수당만 보면, 광역의원 월 평균액(322.6만 원)은 2인 가구 중위소득과 3인 가구 중위소득의 중간 수준이고, 기초의원 월 평균액(203.9
만 원)은 1인 가구 중위소득과 2인 가구 중위소득의 중간 수준이다.15)
2016년 6월 기준, 심판대상조항에 의하여 지급정지되는 지방의회의원에 대한 월 평균 퇴직연금액은 268만 원으로, 지급정지되는 퇴직연금액이 ① 의정비보다 더 큰 지방의회의원 수는 67명, ② 월정수당보다 더 큰 지방의회의원 수는 172명 정도이다.16)
<지방의회의원 중 공무원연금 수급대상자 현황 (2016년 6월 기준) >
구 분 | 지방의회의원 | 평균연금액 | 평균의정비 | |
전체 지방의회의원 수 | 공무원연금 수급대상자 | |||
계 | 3,692명 | 214명 (5.8%) | 268만원 | 328만원 |
광역의원 | 794명 | 40명 (5.0%) | 281만원 | 458만원 |
기초의원 | 2,898명 | 174명 (6.0%) | 265만원 | 296만원 |
(2) 다른 선출직 공무원과의 비교
지방의회의원의 보수체계는 국회의원이나 지방자치단체장과 달리 지급받는 금원의 종류와 수가 적고 세분화되어 있지 않다. 수당이나 업무추진비, 복리후생비가 지급되지 않고, 의정비심의위원회가 지방자치단체의 재정 능력 등을 고려하여 결정한 금액 이내에서 조례로 정하도록 하고 있으므로 지방자치단체의 재정 상태나 규모에 따라 큰 편차가 있으며, 그 내용이 수시로 변화될 수 있다.
(가) 국회의원
국회의원은 연간 3,763만 원(월 313만 원)을 입법활동비로 지원받고, 회기 중 1일당 31,360원을 특별활동비로 지급받는다.17)여기에 기본급에 속하는 일반수당 연 7,756만 원에 각종 수당(관리업무수당, 정액급식비)과 상여
금(정근수당, 명절휴가비)을 합하여 총 연간 13,796만 원(월 평균액 1,149만 원)의 보수를 지급받고 있다.18)또한 2005. 7. ‘국회의원수당 등에 관한 법률’을 개정하여 입법활동비와 특별활동비 외에 ‘입법 및 정책개발비’를 신설, 1인당 연 2,000만 원씩의 예산을 확보하여 ‘홍보물 유인비 및 발간비’ 등으로 지급받고 있다.
반면 지방의회의원은 의정보고서 제작비, 도서·용품구입비, 우편·통신비, 정책조사·자문비, 공용사무실 보조비, 차량유지비, 유류비, 도로통행비 등을 모두 월 150만 원(광역의원)과 월 110만 원(기초의원)씩 지급하는 의정활동비로 충당한다.19)
국회의원의 보수(입법활동비를 제외한 월 평균액 836만 원)와 지방의회의원의 월정수당을 비교하면, 기초의회의원 월 평균 183만 원은 국회의원의 21.8%, 광역의원 월 평균 299만 원은 국회의원의 35.7%에 불과하다.
한편, 국회의원에게는 개인 보좌인력 인건비로 연간 3억 6,880만원(월 3,074만원)을 정부가 지원하고 있는데, 국회의원 1인당 4급 보좌관 2명, 5급 비서관 2명, 6급 비서 1명, 7급 1명, 9급 1명, 인턴 2명 등 9명의 인력을 국비로 지원받고 있다. 이를 모두 합산하면, 국회의원은 연간 4억 8,110만원(월 4,010만원)의 의정활동비를 지원받음으로써 광역의원의 26.7배, 기초의원의 36.4배에 이르는 금액을 의정활동비로 지원받고 있다.
(나) 지방자치단체장
정무직 공무원의 보수 책정에 대하여는 ‘고정급적 연봉제’를 적용하고 있다. 직위별로 연봉이 고정되는 고정급적 연봉제는 중앙정부의 경우 차관급이상 정무직공무원 등을 대상으로 하고, 지방자치단체의 경우 정무직공무원인 단체장 등에게 적용하고 있다. 자치단체장의 연봉은 자치단체의 인구수에 따라 책정된 부단체장의 직급을 기준으로 직근 상위직급의 연봉 상한액을 기준으로 책정한다. 연봉 안에는 각종 수당이 포함되어 있고, 복리후
생비와 업무추진비를 별도로 지급받는다. 즉 봉급과 기말수당, 정근수당, 관리업무수당, 명절휴가비, 가계지원비, 직급보조비 등을 연봉으로 지급받고, 가족수당, 자녀학비보조수당, 직급보조비(연봉에 흡수되는 금액 제외) 및 정액급식비 등을 별도로 지급받는다.20)그러나 지방의회의원에게는 월정수당 외에 수당이나 복리후생비 등이 전혀 지급되지 않는다.
라. 참고 선례
(1) 선례의 흐름과 법 개정
공무원연금법상 지급정지제도와 관련한 주요 선례와 그에 따른 법 개정내용을 살펴보면 다음과 같다.
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(2) 위 선례들의 결정요지
(가) 헌재 2000. 6. 29. 98헌바106 (판례집 12-1, 833, 844-846)
1) 심판대상조항
공무원연금법상 퇴직연금수급자가 사립학교교직원연금법 제3조의 학교기관으로부터 보수 기타 급여를 지급받는 경우 퇴직연금 지급을 정지하도록 한 구 공무원연금법 제47조 제1호
2) 판단
퇴직연금의 재원은 공무원 본인이 부담하는 기여금과 국가 또는 지방자치단체가 부담하는 부담금 및 그 운용수익금으로 구성되어 있다. 국가 또는 지방자치단체는 학교법인에 보조금을 교부하거나 기타의 지원을 할 수 있으며 정부의 출연금 등으로 이루어진 한국사학진흥재단을 통하여 사립학교와 그 학교법인을 지원하기도 하므로 사립학교법 제3조의 학교기관에 의한 보수 기타 급여 중 일부는 국가 또는 지방자치단체에서 부담하는 것으로 볼 수 있다. 게다가 사립학교교직원연금의 재원 중 상당 부분을 국가가 부담하고 있다. 따라서퇴직공무원이 사립학교기관에 재직함으로써 보수 기타 급료를 받고 사립학교교직원연금법의 적용을 받음과 동시에 퇴직연금까지 지급받으면 국가의 부담으로 중복하여 수혜를 받는 것이 된다.
한정된 재원으로 보다 많은 공무원과 그 유족에게 적절한 사회보장적 급여를 실시하기 위하여는 연금지급이 필요하지 않은 경우에 그 지급을 정지할 필요성이 있으므로 심판대상조항의 목적은 공공복리를 위한 것으로서 정당하다.
공무원연금제도와 사립학교교직원연금제도는 보험의 대상이 서로 달라 각각 독립하여 운영되고 있기는 하지만 동일한 사회적 위험에 대비하기 위한 하나의 통일적인 제도이다. 따라서이들 사이에서 직종을 옮긴다 하더라도전체적인 사회보험의 관점에서 보면 적용법률이 달라질 뿐퇴직이라는 사회적 위험이 발생한 것은 아니며퇴직연금 수급자가 학교기관의 교직원으로 재직하는 경우에는실질적으로 퇴직연금의 지급사유가 있다고 보기 어렵다.
(나) 헌재 2003. 9. 25. 2000헌바94 등(판례집 15-2상, 254, 263-267)
1) 심판대상조항
퇴직연금수급권자가 정부투자기관·재투자기관 또는 정부재정지원기관으로서 행정자치부령이 정하는 기관으로부터 “보수 기타 급여를 지급받고 있는 때에는 그 지급기간 중 대통령령이 정하는 바에 따라 퇴직연금의 전부 또는 일부의 지급을 정지”할 수 있도록 한 구 공무원연금법 제47조 제2호 및 제3호21)
2) 판단
가) 퇴직연금 지급정지제도는 기본적으로 그 목적이 퇴직 후의 소득상실보전에 있고 그 제도의 성격이 사회보장적인 것이므로,연금수급권자에게 임금 등 소득이 퇴직 후에 새로 생겼다면 이러한 소득과 연계하여 퇴직연금 일부의 지급을 정지함으로써 지급정도를 입법자가 사회정책적 측면과 국가의 재정 및 기금의 상황 등 여러 가지 사정을 참작하여 폭넓은 재량으로 축소하는 것은 원칙적으로 가능한 일이어서 이 제도 자체가 위헌이라고 볼 수는 없다.
나) 심판대상조항은 헌법 제75조가 규정하는 포괄위임금지의 원칙에 위반된다.
지급정지제도의 본질에 비추어지급정지의 요건 및 내용을 규정함에 있어서는 소득의 유무뿐만 아니라 소득의 수준에 대한 고려는 필수적인 것임에도 불구하고 심판대상조항은지급정지와 소득수준의 상관관계에 관하여 아무런 정함이 없이 대통령령에 포괄적으로 규정을 위임하고 있다. 실제 심판대상조항의 위임에 따른 시행령 제40조 제2항에서 아무리 적은 보수 또는 급여를 받는 경우에도 연금지급을 정지하도록 하고 그 지급정지율은 소득의 수준에 관계없이 연금액의 2분의 1로 하고 있다. 이에 따라소득액보다 지급정지되는 연금액이 더 큰 경우도 발생할 수 있게 될 뿐만 아니라 소득이 적은 자와
많은 자를 가리지 아니하고 무조건 연금의 2분의 1에 해당하는 금액을 감액하도록 함으로써 지급정지제도의 본질 및 취지와 어긋나는 결과를 초래하였다.
퇴직연금 중 본인의 기여금에 해당하는 부분은 임금의 후불적 성격이 강하므로 재산권적 보호가 더욱 강조되어야 하므로 이 부분은 정지의 범위에서 제외되어야할 것인데 심판대상조항은 이 부분까지도 정지의 범위에 들어갈 수 있는 길을 열어 놓음으로써 재산권에 대한 과도한 제한의 위험을 초래하였다. 그러므로 심판대상조항은퇴직연금의 2분의 1을 초과하지 않는 범위에서 지급을 정지할 수 있도록 기준을 명시하여 위임을 하였어야한다.
※ 위 결정취지에 따라 2005. 5. 31. 구 법 제47조 제2항에서 직접 소득범위 및 지급정지금액 규정
(다) 헌재 2008. 2. 28. 2005헌마872 (판례집 20-1상, 279, 297-302)
1) 심판대상조항
법 시행일 이후에 이행기가 도래하는 퇴직연금에 대하여 소득과 연계하여 그 일부의 지급을 정지할 수 있도록 한 구 공무원연금법 제47조 제2항 및 같은 법 부칙 제2항 단서22)
2) 판단
연금 수급자들의 퇴직연금제도에 대한 신뢰는 반드시 “퇴직 후에 현 제도 그대로의 연금액을 받는다.”는 데에 대한 것으로는 볼 수 없고, 또 퇴직연금 수급자는 단순히 기존의 기준에 의하여 연금이 지속적으로 지급될 것이라는 기대 아래 소극적으로 연금을 지급받는 것일 뿐, 그러한 신뢰에 기하여 어떠한 적극적인 투자 등의 조치를 취하는 것도 아니다.
심판대상조항은기존의 퇴직연금 수급자에게 전년도 평균임금월액을 초과한 소득월액이 있는 경우에만 그 초과 액수에 따라 퇴직연금 중 일부(1/2 범위 내)의 지급을 정지할 뿐이다. 즉 퇴직한 공무원이 평균임금월액을 초과한 소득월액을 얻는 경우는 드물 것이어서 지급정지 대상자 자체가 소수일 수밖에 없고 평균적인 지급정지액 역시 적은 액수에 그칠 것으로
보이므로, 심판대상조항에 의하여 퇴직연금 수급자들이 입는 불이익은 그다지 크지 않다.
따라서 신뢰보호의 원칙에 위반된다고 할 수 없다.
마. 입법례23)
(1) 일본
후생연금보험법 제46조에 의하면, 노령후생연금(우리의 퇴직연금에 해당함)의 수급권자가 국회의원 또는 지방공공단체의회 의원인 경우세비의 월액(의원보수 월액) 및 기말수당액과 연금 액수에 따라서 연금의 일부 또는 전부의 지급이 정지된다(노령기초연금은 종래와 마찬가지로 전액 지급된다). 구체적 지급정지의 내용은 다음과 같다.
(가) 60세 이상 65세 미만의 재직노령연금(후생연금보험법 부칙 제11조)
기본월액24)과 총보수월액상당액25)에 따라 연금액의 전부 또는 일부의 지급이 정지될 수 있다(표의 지급정지액은 年 기준).
① 기본월액과 총보수월액상당액의 합계가 28만 엔 이하인 때 | 지급정지액 = 0엔(전액지급) |
② 기본월액이 28만 엔 이하이고, 총보수월액상당액이 47만 엔 이하인 때 | 지급정지액 = (총보수월액상당액+기본월액-28만 엔)×1/2×12 |
③ 기본월액이 28만 엔 이하이고, 총보수월액상당액이 47만 엔을 초과할 때 | 지급정지액 = {(47만 엔+기본월액-28만 엔)×1/2+(총보수월액상당액-47만 엔)}×12 |
④ 기본월액이 28만 엔을 초과하고, 총보수월액상당액이 47만 엔 이하인 때 | 지급정지액 = 총보수월액상당액×1/2×12 |
⑤ 기본월액이 28만 엔을 초과하고, 총보수월액상당액이 47만 엔을 초과할 때 | 지급정지액 = {47만 엔×1/2+(총보수월액상당액-47만 엔)}×12 |
(나) 65세 이상의 재직노령연금(후생연금보험법 제46조)
65세 미만인 자와는 별도의 재직노령연금 체계에 따라서 연금의 전부 또는 일부의 지급이 정지될 수 있다.
① 기본월액과 총보수월액상당액의 합계가 47만 엔 이하인 때 | 지급정지액 = 0엔(전액지급) |
② 기본월액과 총보수월액상당액의 합계가 47만 엔을 초과할 때 | 지급정지액 = (총보수월액상당액+기본월액-47만 엔)×1/2×12 |
(2) 미국
(가) 연방공무원연금제도
1983. 12. 31. 이후 임용된 연방공무원(연방 상·하원 국회의원도 포함)에게 적용되는 연방공무원은퇴시스템(Federal Employees Retirement System, “FERS”) 하에서는,연금수급권자가 연방정부에서임명직 또는선출직으로 취임하는 경우, 일시불의 퇴직수당을 제외하고는,실제로 근무하는 기간 동안의 연금 액수에 상당하는 금액이 연금수급권자의 임금에서 공제된다.연방공무원이 은퇴한 후 연방정부가 아닌 곳에 취업하는 것은, 장애 연금을 받는 60살 미만인 경우를 제외하고는,연금에 영향을 미치지 아니한다.
(나) 주공무원연금제도
미국에서 지방의원의 연봉과 연금은 주와 시의 규정에 따라 달리 정해지는바, 대표적으로 캘리포니아주와 뉴욕주를 살펴본다.
1) 캘리포니아주는 캘리포니아 공무원연금(California Public Employee's Retirement System, “CalPERS”)을 운영하고 있으며, CalPERS의 은퇴혜택을 받는 사람이 CalPERS 적용 기관에서 정규직으로 근무하여 임금을 받는 것을 이중혜택으로 보고 제한한다. 은퇴 후 CalPERS 적용 기관에서 근무하기 위해서는 원칙적으로 은퇴에서 복귀하여 복직하여야 하고, 기존의 연금 및 의료비지원 혜택 등이 중지되며 이후에 다시 은퇴할 때 은퇴혜택 수령이 가능하다. 그러나 이러한 규정은 다른 공적 연금의 적용을 받는 곳이나 선출직·임명직으로 근무하는 경우에는 적용되지 않는다.은퇴자는은퇴 후 복직을 하거나연금혜택의 중지 없이① 주지사가 임명하는 위원회
위원, 하원의원장, 상원의장 대행, 주정부의 단체장, ② 배심원 또는 선거관리인, ③선출직 공무원, ④ 산하기관의 임명직 임원 등에 취임할 수 있다.
2) 뉴욕주 공무원의 은퇴시스템(New York State and Local Retirement System, “NYSLRS”)에 의하면, 은퇴 후 뉴욕주의 공무원으로 취임하는 것이 아닌 경우 연금에 영향을 주지 아니한다. 따라서 다른 주의 공무원으로 선출 또는 임명되거나, 연방정부에서 근무하는 경우 지속적으로 연금을 수령할 수 있다. 뉴욕주 공무원으로 복직하는 경우에는, 65세 미만으로 소득이 $30,000/연(year) 미만인 경우 연금을 지속적으로 수령할 수 있으며, 그 외의 경우 승인을 얻어야 한다. 그러나 뉴욕주의 선출직·임명직 공무원에 취임하는 경우에는 적용되지 않는다. 즉은퇴 전에 선출직으로 근무하지 않았던 은퇴 공무원이 선출직또는 임명직공무원으로 취임하는 경우소득을 불문하고연금에 영향을 받지 않는다.그러나은퇴 전에 같은 선출직 직위에서 계속 근무하였거나 은퇴 후 선출직 공무원으로 취임하고 재선되었다면, 소득제한 규정을 적용받아 연금이 중지될 수 있다.
(3) 독일
(가) 연방의원법
연방의원법은 국고에서 지급되는 보수 내지는 연금이 중첩될 경우, 이중수혜를 막기 위해 공제에 관한 규정을 두고 있다(제29조).연금수급자가 선출직 의원이 된 경우에는 기존의 연금이 공제된다. 따라서 연방의회의원이 의원 보수와 더불어 직무관계상 연금청구권 또는 공공기관의 종사에서 발생하는 연금청구권26)이 있는 경우연금청구권의 합계는 80%까지 공제되나, 보수액을 초과해서 삭감할 수 없다(제29조 제2항 제1문).
(나) 주의원법
각 연방주의 주의원법은 연방의원법과 유사한 연금제한 규정을 두고 있다.이에 따라의원보수가 존재하고, 직무관계상 연금청구권 및 공공기관의 종사
에서 발생하는 연금청구권 등이 있는 경우에 연금 또는 보수가 제한된다.
(보수 삭감) 베를린주는 의원 보수가 50%까지 삭감될 수 있으며, 이때 연금의 50%를 초과해서 삭감할 수 없다. 헤센주와 튀링엔주는 기본 보수가 연금의 합계액만큼 공제되고, 바이에른주는 보수가 연금의 50%만큼 삭감되는데 이는 보수의 50%를 초과할 수 없다.
(연금 삭감) 노르트라인-베스트팔렌주의 경우, 의원 보수와 함께 다른 연금청구권이 있을 경우 연금이 65%까지 공제되며, 이때 의원 보수의 52.44%를 초과하여 공제할 수 없다.
3. 심판대상조항에 대한 판단
가. 과잉금지원칙을 위반하여 재산권을 침해하는지 여부
(1) 합헌론
(가) 목적의 정당성과 수단의 적합성
심판대상조항은 수십 년간 누적되어온 연금재정의 악화를 개선하여 공무원연금제도의 건실한 유지·존속을 도모하기 위한 것으로 이러한 입법목적은 정당하다. 지방의회의원에 대한 퇴직연금 지급을 정지하게 되면, 그만큼 연금지출이 감소하여 공무원연금재정의 안정과 적자 해소에 기여할 수 있으므로 수단의 적합성도 인정된다.
(나) 침해의 최소성
공무원연금제도는 공무원을 대상으로 퇴직 또는 사망과 공무로 인한 부상·질병·폐질에 대하여 적절한 급여를 실시함으로써 공무원 및 그 유족의 생활안정과 복리향상에 기여하는 데에 그 목적이 있는 것으로서(공무원연금법 제1조), 위의 사유와 같은 사회적 위험이 발생한 때에 국가의 책임 아래 보험기술을 통하여 공무원의 구제를 도모하는 사회보험제도의 일종이다(헌재 2003. 9. 25. 2001헌마93 등, 판례집 15-2상, 319, 352).
그런데 1988년 지방자치법은 지방의회의원을 무보수 명예직(회기 중에 한하여 일비와 여비 지급)으로 하였다가, 1994. 3. 일비와 여비 외에 매월 의정활동비를 지급하도록 하였고, 2003. 7. 18. 무보수 명예직 조항을 삭제
한 후 2005. 8. 법 개정으로 2006. 1.부터 월정수당을 지급하도록 규정하였다. 이에 따라 지방의회의원은 지방자치단체의 예산으로 매달 의정비(의정활동비와 월정수당)를 지급받게 되었는데, 보건복지부장관이 2016년 고시한 기준 중위소득과 비교해보면, 2016년 기준 광역의원 월 평균의정비는 472.6만 원으로 4인 가구 중위소득과 5인 가구 중위소득의 중간 수준이고, 기초의원의 월 평균의정비는 376.7만 원으로 3인 가구 중위소득과 4인 가구 중위소득의 중간 수준이다.
그렇다면 지방의회의원인 청구인들은 종전에 국가 또는 지방자치단체(이하 ‘국가 등’이라 한다)와 공무원관계에 있다가 지방의회의원으로 당선됨으로써 다시 소득활동을 계속하게 되었으므로, 실질이 ‘퇴직’한 것으로 볼 수 없고 연금을 통해 보호할 필요성이 있는 ‘사회적 위험’이 발생한 자라고 볼 수 없다.
또한 퇴직연금수급자가 지방의회의원으로 당선되어 지방자치단체의 예산으로 보수를 받는 경우에는 국민의 세금으로 현직공무원으로서의 보수와 퇴직공무원으로서의 연금이라는 이중수혜를 받게 되는 것이므로, 한정된 재원으로 보다 많은 퇴직공무원과 그 유족에게 적절한 급여를 지급하기 위해서는 이러한 이중지급을 방지할 필요성이 있다. 이 때문에 공무원연금법은 퇴직연금수급자가 다시 공무원이 된 때에는 그 기간 동안 연금지급을 정지하도록 하고 있는바, 지방의회의원들도 재차 공무원관계를 설정하여 다시 국가 등의 부담으로 보수를 받게 된 자들이라는 점에서 다른 일반 공무원과 차이가 없다.
한편 청구인들은, 연금 지급정지시 필수적으로 소득수준을 고려하여야 하고, 본인이 납부한 기여금에 해당하는 부분은 임금 후불적 성격이 강하므로 2분의 1 범위 안에서만 지급정지가 가능하다고 주장한다.27)그러나 심판대상조항은 ‘소득정도에 따른 연금지급의 필요성’ 외에 ‘국가 등의 부담으로 보수와 연금을 모두 지급받는 것은 그 액수와 관계없이 그 자체가 이중수혜’라는 점이 고려된 것이므로, ‘공무원이 아닌 다른 근로활동을 통
하여 급여를 받게 된 경우’와는 차이가 있다. 따라서 연금수급자가 ‘재차 공무원관계를 설정하여 다시 국가 등의 부담으로 보수를 받게 된 경우’에는 반드시 구체적 소득수준이나 기여율을 고려하여 지급정지되는 연금액을 결정해야 한다고 보기 어렵다. 헌법재판소도 ‘퇴직공무원이 사립학교교직원으로 재임용된 경우 연금 전액의 지급을 정지’하도록 한 조항에 대하여, 비록 소득과 연계된 지급정지나 1/2 범위에서의 지급정지와 같은 제한규정을 두지 않았으나, ‘퇴직공무원이 사립학교기관에 재직함으로써 보수 기타 급료를 받고 사립학교교직원연금법의 적용을 받음과 동시에 법상의 퇴직연금까지 지급받으면 국가의 부담으로 중복하여 수혜를 받는 것이 된다’는 이유로 합헌결정을 한 바 있다(헌재 2000. 6. 29. 98헌바106 , 판례집 12-1, 833, 844-846 참조).
이상의 점들을 종합하면, 심판대상조항은 침해의 최소성 원칙에 반한다고 보기 어렵다.
(다) 법익 균형성
지방의회의원은 심판대상조항으로 인하여 그 임기동안 퇴직연금을 지급받지 못하게 되었으나, 매월 지방자치단체로부터 보수를 지급받으므로 경제적 불이익이 크다고 보기 어렵다.
반면 심판대상조항은 수십 년간 누적되어온 연금재정의 악화를 개선하지 않으면 더 이상 공무원연금제도의 정상적인 운영과 존속 자체가 어렵다는 판단 하에 2015년 공무원연금개혁의 일환으로 이루어진 것인바, 이러한 입법배경과 공무원연금개혁에 대한 국민적 요구, 개선의 시급성과 불가피성 등을 고려할 때, 심판대상조항으로 달성하고자 하는 공익은 청구인들이 입게 되는 불이익에 비하여 더 중대하다고 할 것이다.
따라서 법익 균형성 원칙에 반하지 아니한다.
(2) 위헌론
(가) 목적의 정당성과 수단의 적정성
합헌론과 동일하다.
(나) 침해의 최소성
공무원연금제도는 공무원이 퇴직한 후에도 공무원과 그 가족의 생계 및 부양에 어려움이 없도록 적절한 소득을 보장하기 위한 데 주된 취지가 있으므로, 연금지급을 정지하기 위해서는 연금의 기능을 대체할 만한 소득이 있을 것이 전제되어야 한다.
그런데 지방의회의원은 본래 무보수 명예직이었고, 의정활동비와 월정수당의 신설로 지급받는 금원이 상향조정되었으나 이러한 금원이 생계보장을 위한 보수로서의 기능을 대체하지 못하고 있다. 이는 실제 지급받는 금액을 보더라도 알 수 있으며, 산정항목이나 금액 등의 면에서 보수로서의 성격 또는 보수를 대체하는 성격을 가진다고 볼 수 있는 다른 선출직 공무원들(특히 국회의원이나 지방자치단체장)과 비교해보아도 그러하다.
현재 지방의회의원은 매월 의정활동비와 월정수당을 지급받는데, 의정활동비는 의정자료를 수집하고 연구하거나 이를 위한 보조활동에 사용되는 비용을 보전하기 위하여 지급되는 경비로, 노동에 상응하여 지급되는 실질적 의미의 보수라고 보기 어렵다. 결국 월정수당이 유일한 보수라고 볼 수 있는데, 2016년 기준 전국 243개의 지방의회의원의 월정수당은 매월 129.7만 원에서 370.8만 원 정도이며, 이 중 월 150만 원 이하의 월정수당을 지급받고 있는 지방의회가 9개, 200만 원 이하의 월정수당을 지급받고 있는 지방의회가 138개에 달한다. 보건복지부장관이 2016년 고시한 기준 중위소득과 비교해보면, 광역의원 월정수당 평균액(월 322.6만 원)은 2인 가구 중위소득과 3인 가구 중위소득의 중간 수준이고, 기초의원 월정수당 평균액(203.9만 원)은 1인 가구 중위소득과 2인 가구 중위소득의 중간 수준으로, 국회의원이나 지방자치단체장 등 다른 선출직 공무원의 급여와 비교해보아도 매우 낮은 수준이다[예컨대, 국회의원들은 일반수당 646만 원, 관리업무수당 581,760원, 정액급식비 13만 원, 입법활동비 313만 원, 국회개원일수에 상응하는 특별활동비, 연간 상여금 연 1422만 원을 연간 세비(약 1억 3,796여만 원)로 받는다. 여기에 9,000만 원 규모의 입법 및 정책개발지원금과 3억 원이 훨씬 넘는 보좌진 보수, 최고 3억 원까지 모금할 수 있는 정치후원금, 기타 출판기념회 모금 등을 받는다. 또한 지방자치단체장은 고정급적 연봉제를 적용받는바, 연봉 안에 각종 수당이 포함되어 있고, 복리후생비와
업무추진비를 별도로 지급받는다.]
또한 월정수당은 의정비심의위원회가 지방자치단체의 재정 능력 등을 고려하여 결정한 금액 이내에서 조례로 정하도록 하고 있으므로, 각 지방자치단체의 규모나 재정 상태에 따라 큰 편차가 있고, 그 내용이 수시로 변화될 수 있다는 점에서 안정성이 낮다.
이와 같이 지방의회의원들이 지급받는 보수의 수준이 그리 높지 않고 연금보다 안정적이라고 보기 어려운 이상, 지방의회의원이라고 하여 일률적으로 연금지급을 통한 생계보장의 필요성이 없는 자들이라고 단정할 수 없다.
또한, 퇴직연금수급권자가 공무원연금법의 적용대상이 되는 공무원으로 재임용된 경우에는 공무원연금법상 각종 급여(장애연금, 공무상요양비, 재해부조금, 사망조위금 등) 및 혜택, 재직기간의 합산, 기여금의 원천징수, 국가 등의 부담금과 보전금 납부 등 공무원연금법상 규율된 권리의무와 법적지위를 그대로 누리게 된다.
그런데 지방의회의원은 선출직 공무원으로서 공무원연금법의 적용대상에서 제외되어 있으므로(공무원연금법 제3조 제1항 가항 단서) 공무원연금법상 각종 급여를 받을 수 없고, 재임기간 중 연금지급이 정지된다고 하여 그 기간을 퇴임 후 합산하여 퇴직연금 산정에 반영할 수 있는 것도 아니다. 그럼에도 불구하고 국민의 세금으로 보수와 연금을 동시에 지급받는다는 이유만으로 연금전부의 지급을 정지하는 것은, 지방의회의원들의 재산권에 대한 과도한 침해일 뿐 아니라 신분의 특수성을 고려하여 선출직 공무원을 공무원연금제도의 적용대상에서 배제한 취지에도 맞지 않는다.
예외 없는 연금전액 지급정지 외에도, 청구인들의 기본권을 덜 제한하면서 연금재정의 안정화에 기여할 수 있는 다양한 방법이 있을 수 있다. 지방의회의원이 받는 금액은 지방자치단체의 재정 상황에 따라 다르고 연금을 대체할 만한 충분한 금전을 지급받는 경우도 있을 수 있으므로, 일률적으로 연금지급정지를 해제하는 것이 문제가 있다면 연금과 보수를 적절히 조정하여 합리성을 도모할 수 있을 것이다.
예컨대, 소득수준과 비례하여 지급정지되는 연금 액수를 결정하도록 하거나, 후불임금으로서의 성격을 지닌 1/2 범위를 초과하여서는 지급정지하지 못하도록 상한을 두는 방법, 보수와 연금 중 당사자가 어느 하나를 선
택하여 지급받게 하거나 둘 중 높은 액수의 금원을 지급받도록 하는 방법 등을 통하여도 연금지출을 충분히 절감할 수 있다.
참고로 일본은 노령후생연금(우리의 퇴직연금에 해당)의 수급권자가 국회의원 또는 지방공공단체의회 의원인 경우에는 세비의 월액(의원보수 월액) 및 기말수당액과 연금 액수에 비례하여 연금의 일부 또는 전부의 지급을 정지하도록 하여, 소득수준과 연계된 연금지급정지를 규정하고 있다. 미국과 독일은 ‘연방공무원이었다가 퇴직한 연금수급권자가 연방정부에 선출직 공무원으로 취임’하는 경우, 급여를 연금액만큼 감액하거나(미국) 연금을 급여액만큼 감액하도록 함으로써(독일, 단 연금의 80%를 넘어서 감액할 수 없음), 급여와 연금 중 더 높은 액수의 소득은 최소한 보장하고 있다.
이러한 점들에 비추어 보면, 심판대상조항은 침해의 최소성을 충족한다고 보기 어렵다.
(다) 법익 균형성
공무원연금재정의 악화를 개선하여 공무원연금제도의 유지·존속을 도모한다는 공익은 매우 중대하다.
그러나 심판대상조항은 지방의회의원이 지급받는 보수의 수준 등을 전혀 고려하지 않은 채 무조건적인 연금전액 지급정지를 규정하고 있는바, 보수의 액수가 생계비에 미치지 못하거나 오히려 퇴직연금의 액수보다 작은 경우도 있을 수 있으므로(2016. 6. 기준 지급정지되는 퇴직연금의 액수가 의정비보다 더 큰 지방의회의원은 67명, 월정수당보다 더 큰 지방의회의원은 172명으로 조사됨), 연금이 주된 생계수단인 지방의회의원들의 경우에는 그로 인한 불이익이 매우 클 것이다.
그렇다면 청구인들이 침해받는 사익이 심판대상조항으로 달성하고자 하는 공익보다 작다고 보기 어려우므로 법익 균형성 원칙에 반한다.
나. 신뢰보호원칙을 위반하여 재산권을 침해하는지 여부
(1) 합헌론
퇴직연금수급권의 성격상 그 급여의 구체적인 내용은 불변적인 것이 아니라, 국가의 재정, 다음 세대의 부담 정도, 사회정책적 상황 등에 따라 변
경될 수 있는 것이고, 공무원연금제도가 공무원신분보장의 본질적 요소라고 하더라도 ‘퇴직 후에 현 제도 그대로의 연금을 받는다’는 신뢰는 적정한 것이라고 볼 수 없다(헌재 2005. 6. 30. 2004헌바42 , 판례집 17-1, 973, 984). 연금의 내용은 그동안 재정 형편에 따라 무수한 변화를 겪어 왔고 지급정지제도 역시 그러하다. 지방의회의원의 경우 2006. 1.부터 월정수당의 지급으로 총 받는 금액이 상향조정됨으로써 보수로서의 성격을 보다 강하게 가지게 되었고, 이러한 보수의 현실화로 과거의 법 상태에 대한 신뢰는 보호의 필요성이 적어졌다. 따라서 청구인들이 ‘지방의회의원에 취임할 당시의 연금제도가 그대로 유지되어 그 임기동안 같은 액수의 퇴직연금을 계속 지급받을 수 있을 것’이라고 신뢰하였다 하더라도 이러한 신뢰는 보호가치가 크다고 보기 어렵다.
또한 선출직 공무원에 대한 연금지급정지제도는 심판대상조항에 의해 처음 도입된 것이 아니라, 공무원연금법 제정 후 몇 차례에 걸쳐 시행된 바 있다. ‘선거에 의하여 취임하는 별정직공무원’에 대하여는 1975. 4. 1.부터 1981. 11. 30.까지 연금전액의 지급이 정지되었고, 1981. 12. 1.부터는 ‘선거에 의하여 취임하는 모든 공무원’에 대하여 연금전액의 지급이 정지되었으며(약 14년간), 1989. 3. 18. 연금‘전액’ 지급정지가 연금액 ‘1/2’ 지급정지로 변경되었고(약 16년간), 2005. 7. 1. 소득심사제가 도입되면서 약 30년간 유지되어 왔던 선출직 공무원에 대한 연금지급정지규정이 삭제되었다. 이러한 입법연혁에 비추어 보면, 공무원연금제도가 시행된 후 선출직 공무원에 대하여는 오히려 연금지급이 계속되었던 기간보다 정지되었던 기간이 훨씬 더 길었음을 알 수 있으므로, ‘지방의회의원으로 재임하는 기간 동안 계속 연금을 지급받을 수 있을 것’이라는 청구인들의 신뢰는 그다지 확고한 법질서에 기반한 것이었다고 보기 어렵다.
반면, 심판대상조항으로 달성하고자 하는 공익은 공무원연금재정의 악화를 개선하여 공무원연금제도의 유지·존속을 도모하고자 하는 것으로, 이러한 공익은 매우 중대하다. 공무원연금은 제도 실시 후 약 50여년이 경과하는 동안 사회·경제적 환경이 크게 변화하였고, 인구의 고령화와 연금수급자의 증가, 부담보다는 급여가 많은 불균형 수급구조 등이 겹치면서 1995년, 2000년, 2009년 3차에 걸친 연금개혁에도 불구하고 재정이 급속도로 악
화되었다. 이러한 상황에서 연금재정의 안정성과 건전성을 확보하는 것은 공무원연금제도의 장기적 운영과 지속가능성을 위하여 반드시 실현되어야 할 요소이므로, 심판대상조항이 추구하는 공익적 가치는 매우 중대하고 긴급하다.28)
이러한 점들을 종합하면, 심판대상조항은 신뢰보호원칙에 위반된다고 보기 어렵다.
(2) 위헌론
종래 퇴직연금수급자가 선출직 공무원으로 취임한 경우 재임기간 동안 연금지급을 정지하도록 하는 제도가 몇 차례 시행된 바 있었으나, 2005. 7. 1. 소득심사제가 도입되면서 모두 삭제되었다. 따라서 선출직 공무원도 민간영업자와 마찬가지로 소득수준과 연계된 연금의 일부 지급정지만 가능하도록 하였고, 이러한 제도는 심판대상조항의 신설 전까지 약 10년 동안 유지되어 왔다. 이는 지방의회의원이 유급제로 전환된 2006년 이후에도 마찬가지였는바, 이때부터 월정수당의 지급으로 지급받을 수 있는 금액이 오른 것은 사실이나, 그 금액이 많지 않아 이것이 연금을 완전히 대체할 만큼의 기능을 하는 충분한 금액이었다고 보기 어렵다. 따라서 월정수당의 신설 등으로 보수가 다소 상향조정되었다고 하더라도 계속하여 연금을 지급받을 수 있으리라는 청구인들의 법적 신뢰가 훼손된 것은 아니며, 이러한 신뢰는 구법질서에 근거한 합리적 신뢰로서 그 보호가치가 매우 크다.
현재 지방의회의원들이 지급받는 월정수당은 기초의원의 경우 월 평균액(203.9만 원)이 1인 가구 중위소득과 2인 가구 중위소득의 중간 수준에 불과하고, 월 150만 원 이하의 월정수당을 지급하는 지방의회도 9개에 달한다. 그마저도 지방자치단체의 재정 상태나 규모에 따라 큰 편차가 있으며 내용이 수시로 변화될 수 있어 청구인들이 수령하여 왔던 퇴직연금보다
액수나 안정성 면에서 불리한 점이 많다. 따라서 청구인들의 경제적 능력이나 소득 수준에 따라서는 연금 지급정지가 생계 및 부양에 미치는 영향이 매우 클 수 있으며, 이러한 불이익은 ‘만약 장차 지방의회의원이라는 이유로 기존에 받아오던 연금지급이 정지될 수 있음을 알았다면 2014년 지방의회의원선거에 출마하지 않았을 수 있을 정도’의 매우 심각한 신뢰의 침해라고 할 것이다.
한편, 심판대상조항은 누적된 공무원연금의 재정적자를 해소하여 연금재정을 안정화하고 이를 통해 공무원연금제도의 장기적인 존속과 유지를 도모하기 위한 것인바, 이러한 공익이 매우 중대함은 의문이 없다.
그러나 재정적자를 이유로 연금의 취지를 몰각시키는 제도를 형성하는 것은 제도의 근간을 흔드는 것으로 용납되기 어렵다. 위에서 본 바와 같이 지방의회의원이 받는 보수는 경우에 따라 연금의 기능을 완전히 대체할 수 없는 경우도 있고, 다른 선출직 공무원과 달리 생계에 충분한 급여로서의 체계를 완전히 갖추고 있다고 보기도 어렵다. 그럼에도 불구하고 재정안정만을 위하여 지방의회의원에 대한 연금전부의 지급을 일률적으로 정지하는 것은 퇴직공무원의 생계보장이라는 연금제도의 취지를 훼손하는 것으로서, 이를 통하여 달성할 수 있는 공익이 크다고 볼 수 없다.
그러므로 심판대상조항은 신뢰보호원칙에 위반된다.29)
4. 결론
헌법재판소는 합헌론의 근거에 따라 심판대상조항이 과잉금지원칙 및 신뢰보호원칙에 반하지 않는다고 판단하였다.
5. 결정의 의의
이 사건 결정 이전 전국 시장·군수·구청장 협의회 공동회장단이 선출직
공무원에 대한 공무원연금 지급정지가 부당하다는 입장을 표명한 바 있는데, 이 결정으로 인하여 이러한 논란에 종지부를 찍게 되었다.
다만 지방의회의원의 보수가 공무원연금의 기능을 대체할 수 있을 정도의 현실성 있는 보수인지에 대해서는 반대의견에서 지적하고 있는 바와 같이 여전히 논란의 여지가 남아 있다.