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판시사항
[1] 유료도로를 무찰(무찰)운행하고 받은 통행료 납부통지의 법적 성격(＝징수처분)
[2] 한국도로공사에게 양재에서 판교 간 경부고속도로의 통행료징수권이 있다고 본 사례
[3] 통행료 납부의무를 부과하는 통행료 공고상의 취소사유에 해당하는 하자가 징수처분으로서의 통행료 납부통지에 승계되지 않는다고 본 사례
판결요지
[1] 구 유료도로법(2001. 1. 29. 법률 제6403호로 전문 개정되기 전의 것) 제8조, 제10조 등의 규정에 의하면, 유료도로를 통행한 차량에 대한 구체적인 통행료 납부의무는 그 도로를 통행하는 차량 일반에 대하여 통행료 납부의무를 부과하는 도로관리청의 통행료 공고와 차량의 유로도로 통과행위라는 사실만 있으면 별도의 통행료부과처분을 기다릴 필요 없이 그 즉시 성립하는 것이고, 통행료 납부 없이 통행하는 차량의 통행료 체납에 대하여는 국세체납의 예에 의하여 징수하도록 되어 있으므로, 통행료 체납 이후 그 납부기한을 정하여 통행료를 납부하라는 내용이 담긴 통행료 납부통지는 강제징수의 일환으로 체납처분을 하기 위하여 납부를 독촉하는 징수처분의 성격을 가지는 처분이다.
[2] 한국도로공사에게 양재에서 판교 간 경부고속도로의 통행료징수권이 있다고 본 사례.
[3] 통행료 납부의무를 부과하는 통행료 공고상의 취소사유에 해당하는 하자가 징수처분으로서의 통행료 납부통지에 승계되지 않는다고 본 사례.
참조조문
[1] [1] 구 유료도로법(2001. 1. 29. 법률 제6403호로 전문 개정되기 전의 것) 제8조 ( 현행 제15조 참조), 제10조 ( 현행 제19조 참조), 유료도로법시행령 제8조, 국세징수법 제23조 [2] 고속국도법 제5조 , 제6조 , 고속국도법시행령 제2조 , 도로법 제73조 , 구 유료도로법(2001. 1. 29. 법률 제6403호로 전문 개정되기 전의 것) 제2조 제3항 ( 현행 제10조 제1항 ), 제3조 제1항 제1호 ( 현행 제4조 제1항 제1호 참조), 제3조 제3항 ( 현행 제6조 참조), 제8조 제1항 ( 현행 제15조 참조), 제2항( 현행 제21조 참조), 제10조 ( 현행 제19조 참조), 제12조 ( 현행 제6조 참조), 제14조 ( 현행 제22조 참조), 구 유료도로법(1997. 12. 13. 법률 제5454호로 개정되기 전의 것) 제9조 제3항 , 유료도로법시행령 제1조 , 제8조 , 구 유료도로법시행령(1994. 12. 23. 대통령령 제14447호로 개정되기 전의 것) 제7조 제3항 , 구 한국도로공사법(2001. 1. 29. 법률 제6403호로 개정되기 전의 것) 제6조 , 제13조 [3] 구 유료도로법(2001. 1. 29. 법률 제6403호로 전문 개정되기 전의 것) 제2조 제3항 ( 현행 제10조 제1항 ), 제3조 제1항 제1호 ( 현행 제4조 제1항 제1호 참조), 제8조 제1항 ( 현행 제15조 참조), 제2항 ( 현행 제21조 참조), 제10조 ( 현행 제19조 참조), 유료도로법시행령 제1조 , 제8조 , 국세징수법 제23조 , 행정소송법 제1조 (행정처분일반)
원고
원고 1 외 2인 (소송대리인 변호사 방희선 외 3인)
피고
한국도로공사 (소송대리인 변호사 우윤근 외 1인)
주문
1. 원고들의 주위적 및 예비적 청구를 모두 기각한다.
2. 소송비용은 원고들의 부담으로 한다.
주위적으로 피고가 1999. 2. 4. 원고들에 대하여 한 통행료납부고지처분이 무효임을 확인한다. 예비적으로 위 처분을 취소한다.
이유
1. 기초 사실
원고 1은 1999. 2. 2. 14:26경 (자동차등록번호 1 생략) 차량을 운전하고, 원고 2는 같은 날 14:27경 (자동차등록번호 2 생략) 차량을 운전하고, 원고 3은 같은 날 14:27경 (자동차등록번호 3 생략) 차량을 운전하고 각 피고의 판교영업소를 통하여 경부고속국도로 운행함에 있어 유료도로법 소정의 통행료를 내지 않았다는 이유로, 각 피고의 중부지역본부장 명의의 같은 달 4.자 통행료 1,000원 및 무찰운행시 적용되는 과태료 2,000원을 합한 3,000원씩을 같은 달 18.까지 납부하라는 내용의 납부통지서(그 중 통행료 1,000원에 해당하는 부분만을 '이 사건 납부통지'라 한다.)를 각 수령한 사실은 당사자 사이에 다툼이 없다.
2. 주위적 청구에 대한 판단
가. 원고들의 주장
원고들은, 주위적 청구로서 첫째 고속국도의 통행료부과처분인 이 사건 납부통지는 위에서 본 바와 같이 피고의 중부지역본부장 명의로 되어 있는데 고속국도를 포함한 유료도로의 통행료부과처분권은 그 도로관리청에게 있는 것으로서, 고속국도의 경우 그 도로관리청이 건설교통부장관이므로 고속국도의 통행료부과처분권은 건설교통부장관에게 있고, 그 통행료부과처분권이 건설교통부장관으로부터 피고에게 위임되었다고 볼 만한 근거 규정도 없어 결국 피고에게는 고속국도의 통행료부과처분권이 없다고 할 것이므로, 위와 같이 피고의 중부지역본부장 명의로 된 이 사건 납부통지를 피고가 행한 것으로 보더라도 이는 처분권한이 없는 자에 의한 것이라고 할 것이고, 가사 피고에게 통행료부과처분권이 있다 하더라도 이 사건 납부통지는 피고의 직원에 불과한 중부지역본부장이 행한 것이므로, 이 사건 납부통지는 어느 모로 보나 그 주체에 관하여 중대하고도 명백한 하자가 있어 무효이고, 둘째 원고들이 운행한 양재-판교 간 경부고속도로 구간은 당초 유료도로였으나 위 구간의 통행료를 징수하지 않겠다는 내용의 1987. 10. 6.자 건설부 공고 제110호에 의하여 무료도로로 환원된 것으로서, 건설교통부장관은 위 구간을 4차선에서 8차선으로 확장하여 개축하였음을 이유로 다시 1992. 7. 18. 건설부 공고 제1992-87호로 통행료 징수구간에 포함시킨다는 내용의 공고를 하였고, 그 공고에 의하여 위 고속국도 구간이 유료도로가 되었음을 전제로 하여 이 사건 납부통지가 이루어진 것인데, 위 고속국도 구간에 이루어진 도로확장공사는 도로를 유료화할 수 있는 유료도로법 소정의 도로개축으로 볼 수 없을 뿐만 아니라 유료도로법에 의한 개축공사를 하기 위하여서는 그 공사 이전에 같은 법 제6조의 규정에 의하여 공사에 대한 공고를 하여야 함은 물론 같은 법 제18조의 규정에 의하여 유료도로심의회의 자문을 거쳐야 함에도 그러한 절차를 거치지 아니하였으므로, 결국 위 1992. 7. 18.자 건설부 공고 제1992-87호는 당연무효라고 할 것이므로 이를 전제로 한 이 사건 납부통지 역시 무효이고, 또한 이 사건 고속국도 구간에서의 통행료 징수는 위 고속국도 구간을 무료화한다는 1987. 10. 6.자 건설부 공고 제110호를 믿어온 분당지역 주민들의 신뢰에 반하는 것으로 신뢰보호의 원칙에 위배됨은 물론 다른 지역과도 불균형을 이루어 평등의 원칙에도 반하고, 단거리임에도 그 통행료가 지나치게 과대하여 비례의 원칙에도 반하는 것으로서 이 사건 납부통지는 이 점에 있어서도 그 하자가 중대하고 명백하여 무효이므로, 이 사건 납부통지의 무효확인을 구한다고 주장한다.
나. 관련 법령
제5조(관리청) 고속국도의 관리청은 건설교통부장관으로 한다.
제6조(관리청의 업무대행) ① 건설교통부장관은 이 법과 도로법 기타 도로에 관한 그의 법률에 규정된 고속국도에 관한 그의 권한의 일부를 대통령령이 정하는 바에 의하여 한국도로공사로 하여금 대행하게 할 수 있다.
② 한국도로공사는 전항의 규정에 의하여 고속국도에 관한 건설교통부장관의 권한을 대행하는 경우에 그 대행하는 범위 내에서 이 법과 도로법 기타 도로에 관한 법률의 적용에 있어서는 당해 고속국도의 관리청으로 본다.
② 건설부장관은 전항의 규정에 의하여 한국도로공사로 하여금 그 권한을 대행하게 하고자 할 때에는 미리 당해 고속국도의 노선명, 구간과 대행하게 하는 권한의 내용 및 그 기간을 공고하여야 한다.
제73조(부담금 등의 귀속) ② 도로에 관한 통행료·점용료 기타의 수익은 건설교통부장관이 관리하는 도로에서 생긴 것은 국고의 수입으로 하고, 건설교통부장관 이외의 관리청이 관리하는 도로에서 생긴 것은 그 관리청이 속하는 지방자치단체의 수입으로 한다. 다만, 제36조의 규정에 의한 통행료는 그 통행료를 징수하는 자의 수입으로 한다.
제2조(정의) ③ 이 법에서 '유료도로관리권'이라 함은 유료도로를 유지·관리하고 유료도로를 통행하거나 이용하는 자로부터 통행료 또는 점용료 등을 징수하는 권리를 말한다.
제3조(유료도로의 설치) ① 도로관리청은 다음 각 호에 해당하는 도로를 신설 또는 개축하여 당해 도로를 통행 또는 이용하는 자로부터 요금(이하 '통행료'라 한다)을 징수할 수 있다.
1. 당해 도로의 통행 또는 이용으로 인하여 통행자 또는 이용자가 현저히 이익을 받는 도로
③ 도로관리청은 제1항 및 제2항의 규정에 의하여 설치한 유료도로의 통행료의 징수 및 기타 유지관리에 관한 권한을 대통령령이 정하는 바에 의하여 비도로관리청으로 하여금 대행하게 할 수 있다.
제8조(통행료징수의 대상 등) ① 제3조 제1항 및 제2항의 규정에 의한 통행료는 당해 유료도로를 통행하는 차량으로부터 징수한다. 다만, 군작전용차량·구급 및 구호 또는 소방활동에 종사하는 차량 기타 대통령령으로 정하는 차량에 대하여는 예외로 한다.
② 제1항의 규정에 의한 통행료의 체납에 대하여는 도로관리청은 대통령령이 정하는 바에 의하여 국세체납처분의 예에 의하여 이를 징수할 수 있다.
제10조(통행료의 액 및 징수기간 등의 공고) 도로관리청은 통행료를 징수하고자 할 때에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 통행료의 액·징수기간·징수방법 기타 필요한 사항을 관보 또는 공보에 공고하고, 도로상의 공중이 보기 쉬운 장소에 그 내용을 기재한 표지를 설치하여야 한다. 통행료의 액·징수기간·징수방법 등을 변경하고자 할 때에도 또한 같다.
제12조(비도로관리청의 유료도로의 공사시행) ① 도로관리청이 아닌 자는 도로법 제34조의 규정에 불구하고 대통령령이 정하는 바에 의하여 당해 도로관리청의 허가를 받아, 스스로의 부담으로 제3조 제1항 또는 동조 제2항의 요건에 해당하는 도로의 신설 또는 개축에 관한 공사를 시행하고 통행료를 징수할 수 있다.
제14조(통행료 등의 귀속) 이 법과 도로법에 의하여 징수하는 유료도로에 관한 통행료·점용료 기타 수입은 도로법 제73조 제2항의 규정에 불구하고, 건설교통부장관이 이를 징수하는 경우에는 국고의, 지방도로관리청이 이를 징수하는 경우에는 당해 지방자치단체의 수입으로 한다. 그러나 제12조의 규정에 의한 통행료는 그 통행료를 징수하는 자의 수입으로 한다.
제1조(권한대행) 도로관리청은 유료도로법(이하 '법'이라 한다) 제3조 제3항의 규정에 의하여 유료도로의 통행료의 징수 기타 유지관리에 관한 권한을 비도로관리청으로 하여금 대행하게 하고자 할 때에는 다음 각 호의 사항을 기재한 서류를 건설교통부장관에게 제출하여 그 승인을 받아야 한다.
1. 도로의 종류와 노선명
2. 기점과 종점 및 중요경과지
3. 유료도로 설치허가 연월일
4. 통행료의 액과 징수기간
5. 공사비의 상환분에 대한 원리금의 연차상환계획
6. 통행료의 징수실적
7. 권한을 대행하게 하는 이유와 부대조건
8. 권한대행자명과 그 사무소의 소재지
제8조(통행료 징수공고) ① 도로관리청이 통행료를 징수하고자 할 때에는 법 제10조의 규정에 의하여 관보 또는 공보와 일간신문에 다음 사항을 미리 공고하여야 한다.
1. 통행료의 징수자
2. 시설물의 명칭 또는 유료도로의 구간
3. 통행료의 징수기간
4. 통행료를 징수하는 대상과 그 금액
5. 통행료의 면제를 받는 차량 또는 통행인
6. 통행료의 징수방법
7. 법 제3조 제1항 제2호에 해당하는 도로를 이용할 수 있다는 사실
제6조(유료도로관리권의 출자) ① 국가는 유료도로관리권을 공사에 출자할 수 있다.
제13조(도로법 등에 대한 특례) ① 공사는 도로법 제24조 제1항 본문 및 유료도로법 제12조의 규정에 불구하고 대통령령이 정하는 바에 의하여 유료도로법 제4조의 규정에 의한 허가를 받아 유료도로의 신설, 개축과 그 관리를 할 수 있다.
② 공사는 제1항의 규정에 의하여 유료도로의 신설, 개축 또는 관리를 하는 때에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 도로법에 의한 도로관리청의 권한을 대행할 수 있다.
③ 건설교통부장관은 도로법 제24조 제1항 본문 및 고속국도법 제10조의 규정에 불구하고 대통령령이 정하는 바에 의하여 공사로 하여금 그 부담으로 유료도로화할 대상으로 결정된 도로의 신설, 개축, 유지 및 수선에 관한 공사의 시행과 관리를 행하게 할 수 있다.
④ 제3항의 규정에 의하여 공사가 그 공사의 시행과 관리를 행한 도로가 유료도로로 된 후 통행료를 징수하는 경우 유료도로법 제9조 제2항의 규정을 적용함에 있어서는 공사가 부담한 공사의 시행과 관리에 소요된 비용을 '당해 유료도로의 신설, 개축, 유지, 수선 기타 관리에 요하는 비용'으로 본다.
다. 판 단
(1) 인정 사실
(증 거) 갑 제7호증의 1 내지 3, 을 제1, 13호증의 각 1, 2, 을 제2 내지 6호증, 을 제11호증의 1 내지 5, 을 제12호증의 각 기재, 당원의 건설교통부장관에 대한 사실조회 결과, 변론의 전취지
(가) 피고는 1989. 11. 3. 당시 도로관리청인 건설부로부터 경부고속도로 확장사업의 유료도로 개축허가를 받아 양재에서 수원 간 고속도로의 확장공사를 시작하였고, 이에 따라 건설부장관은 1990. 1. 4. 건설부 고시 제809호로 위 확장공사로 인하여 6차선으로 연장된 구간의 도로구역을 변경하는 결정고시를 하였으며, 1992. 7. 18.에는 건설부 공고 제1992-87호로 8차선 확장이 완료된 양재에서 수원 구간의 고속국도 통행료를 20% 할증하면서 그간 무료구간이었던 양재에서 판교 간을 통행료 징수구간으로 포함하는 통행료 조정공고를 하였고, 이후 1997. 5. 9. 건설교통부 공고 제1997-147호로 고속도로 전구간의 통행요금을 조정하면서 최저요금(l,000원)제를 도입(양재에서 판교 간의 통행료는 최저요금에 해당함)하고 피고를 징수자로 하는 내용의 공고를 하였다.
(나) 한편, 정부는 1969. 2. 10., 같은 해 9. 29., 같은 해 12. 10., 같은 달 29., 1976. 7. 1. 고속도로의 공작물과 유료도로 사용권 등을 피고에게 현물출자하였으며, 1980. 5. 9.에는 당시 건설부장관이 피고에게 유료도로법 제9조 제3항 및 그 시행령 제7조 제3항의 규정에 의하여 고속국도 통행료 통합 징수를 승인하고 같은 달 20. 건설부 공고 제57호로 이를 공고하였다.
(2) 판 단
(가) 먼저 이 사건 납부통지의 성격에 관하여 보건대, 유료도로법 제8조, 제10조 등의 규정에 의하면, 유료도로를 통행한 차량에 대한 구체적인 통행료 납부의무는 그 도로를 통행하는 차량 일반에 대하여 통행료 납부의무를 부과하는 도로관리청의 통행료 공고와 차량의 유료도로 통과행위라는 사실만 있으면 별도의 통행료 부과처분을 기다릴 필요 없이 그 즉시 성립하는 것이고, 통행료 납부 없이 통행하는 차량의 통행료 체납에 대하여는 국세체납의 예에 의하여 징수하도록 되어 있으므로, 이 사건에 있어서 원고들의 각 1,000원의 통행료 납부의무는 위 양재-판교 간 고속국도 구간을 통행료 징수구간에 포함시켜 유료화한다는 내용의 위 1992. 7. 18.자 건설부 공고 제1992-87호와 위 구간의 통행료액을 1,000원으로 한다는 위 1997. 5. 9.자 건설교통부 공고 제1997-147호 및 원고들의 위 고속국도 구간의 차량통행으로 성립되었다 할 것이고, 원고들의 통행료 체납 이후 원고들에 대하여 그 납부기한을 정하여 통행료를 납부하라는 내용이 담긴 이 사건 납부통지는 강제징수의 일환으로 체납처분을 하기 위하여 납부를 독촉하는 징수처분의 성격을 가지는 처분이라고 할 것이다.
(나) 원고들의 첫째 주장에 관하여 우선 보기로 한다.
이 사건 납부통지의 성격을 위에서 본 바와 같이 징수처분의 성질을 가지는 처분으로 보는 이상 경부고속도로의 통행료징수권을 가지는 자가 이 사건 납부통지를 행할 권한을 가진다고 할 것인바, 과연 경부고속도로의 통행료징수권이 피고에게 있는지 여부를 보건대, ① 유료도로법 제3조 제1항에 의하여 유료도로의 통행료징수권은 그 도로관리청에 있고 고속국도법 제5조에 의하면, 원고들이 통행한 이 사건 고속국도의 관리청은 건설교통부장관으로 되어 있는 한편, 같은 법 제6조에 의하면 고속국도에 관한 권한의 일부를 대통령령이 정하는 바에 의하여 피고로 하여금 대행하게 할 수 있다고 규정되어 있고, 같은법시행령 제2조에서 피고가 대행할 수 있는 경우를 나열하고 있는데 그 중 도로에 관한 통행료 등 수익에 관한 도로법 제73조가 포함되어 있는 점, ② 유료도로법 제3조 제1항, 제2항 및 같은법시행령 제1조와 제8조에 의하면, 도로관리청은 비도로관리청으로 하여금 유료도로의 통행료 징수 등에 관한 권한을 대행하게 하고자 할 때에는 일정한 양식에 따른 서류를 건설교통부장관에게 제출하여 승인을 받게 하고 통행료의 징수자와 유료도로의 구간 등을 관보 등에 미리 공고하도록 규정하였는바, 본건에 있어 1980. 5. 9. 당시 유료도로법 제9조 제3항과 같은법시행령 제7조 제3항에 의하여 당시 고속도로의 관리청인 건설부장관이 피고가 관리하고 있는 고속국도의 통행료 통합징수에 대하여 승인하고 이를 공고하였으며, 또한 원고들이 통행한 고속도로 구간에 대하여 1997. 5. 9. 건설교통부 공고 제1997-147호로 최저요금제를 도입함에 있어 피고를 통행료징수자로 한다는 내용의 공고를 한 사실은 각 앞서 본 바와 같고, 한편 이 사건 도로구간의 관리청이 바로 건설교통부 장관이어서 비도로관리청인 피고에게 통행료 징수권한을 대행하게 하고자 할 때 위 시행령의 규정에 따른 건설교통부 장관에 대한 승인절차를 별도로 밟을 필요가 없다고 할 것이므로, 건설교통부 장관이 통행료 징수 구간과 징수자 등을 공고함으로써 그 권한대행에 관한 절차요건을 갖추었다고 볼 것이어서 고속국도의 도로관리청인 건설교통부장관이 위 각 공고에 의하여 그 통행료징수권을 피고에게 대행할 권한을 부여하였다고 볼 수 있는 점, ③ 유료도로법 제12조 제1항에 의하면, 도로관리청이 아닌 자라 하더라도 도로관리청의 허가를 받아 스스로의 부담으로 도로의 신설 또는 개축에 관한 공사를 시행하면 통행료를 징수할 수 있게 규정하고 있는바, 피고가 1989. 11. 3. 당시 도로관리청인 건설부로부터 경부고속도로 확장사업의 유료도로 개축허가를 받아 양재에서 수원 간 고속도로의 확장공사를 시행한 사실은 앞서 본 바와 같으므로, 피고는 위 고속도로 구간의 개축공사자로서도 통행료징수권이 있다고 할 수 있는 점, ④ 유료도로법 제2조 제3항에 의하면 '유료도로관리권'이라 함은 유료도로를 유지, 관리하고 유료도로를 통행하거나 이용하는 자로부터 통행료 또는 점용료 등을 징수하는 권리를 말한다고 규정되어 있고, 한국도로공사법 제6조, 제13조에 따라 피고가 정부로부터 유료도로관리권을 출자받은 사실은 앞서 본 바와 같으므로 피고는 경부고속도로의 유료도로관리권을 보유하고 있는 점 등 제반 사정을 종합하면, 피고는 이 사건 고속국도의 관리청인 건설교통부장관의 통행료징수권을 대행하거나 정부로부터 출자받은 유료도로관리권에 기하여 이 사건 고속국도 구간을 통행한 원고들에 대하여 통행료를 징수할 권한이 있다 할 것이다.
그리고 나아가 보건대, 이 사건 납부통지가 앞서 본 바와 같이 피고가 아닌 피고의 중부지역본부장 명의로 되어 있지만 피고의 중부지역본부장은 한국도로공사법 제11조에 의하여 피고의 대리인으로서 피고의 업무에 관한 모든 재판상 또는 재판 외의 행위를 할 수 있는 권한을 가진 자이므로, 이 사건 통지는 피고의 중부지역본부장이 피고를 대리하여 행한 것으로 볼 수 있다 할 것이다.
따라서 이 사건 납부통지는 피고가 그 처분권한에 기하여 한 적법한 처분이라고 할 것이므로, 이 사건 납부통지의 처분권한에 대하여 하자가 있음을 전제로 한 원고들의 위 주장은 이유 없다.
(다) 다음으로 원고들의 둘째 주장에 관하여 보건대, 원고들이 이 사건 납부통지의 전제가 되는 위 1992. 7. 18.자 건설부 공고 제1992-87호의 하자로서 내세우고 있는 사유인 이 사건 고속국도 구간에 대한 확장공사는 도로를 유료화할 수 있는 유료도로법상의 개축에 해당되지 아니하고, 가사 개축공사에 해당한다 하더라도 유료도로법 소정의 공사에 대한 공고와 유료도로심의회의 자문을 거치지 아니하였다는 사유 및 이 사건 납부통지의 하자로 내세우고 있는 신뢰의 원칙, 평등 및 비례의 원칙에 위배된다는 사유는, 그 주장 자체에 의하더라도 위 건설부 공고 및 나아가 이 사건 납부통지를 무효에 이르게 할 정도로 중대하고도 명백한 하자에 해당한다고 할 수는 없다고 할 것이므로, 원고들의 위 주장 역시 그 이유 없다.
3. 예비적 청구에 대한 판단
가. 원고들의 주장
원고들은 예비적 청구로서, 가사 이 사건 납부통지가 무효가 아니라 하더라도 앞서 주장한 바와 같이 이 사건 고속국도 구간에 대한 확장공사가 도로를 유료화할 수 있는 유료도로법상의 개축에 해당되지 아니하여 위 구간은 유료도로의 대상이 되지 아니할 뿐 아니라, 가사 개축공사에 해당한다 하더라도 유료도로법 소정의 공사에 대한 공고와 유료도로심의회의 자문을 거치지 아니하였고, 또한 위 고속국도 구간을 유료화하는 것은 경부고속도로의 시점부터 궁내동 톨게이트 사이의 진출입로 중 판교지점만 통행료를 받게 되는 결과로서 이는 법적용의 평등과 형평의 원칙에 위배되는 것이므로 이 사건 고속국도 구간을 유료화하는 것은 위법하다 할 것이고, 나아가 위 고속국도 구간의 통행료 1,000원은 다른 고속국도의 구간별 통행료 및 도로건설비의 회수수준에 비추어 부당하게 과다하다 할 것이므로, 이 사건 고속국도 구간을 통행한 원고들에게 각 통행료 1,000원을 부과한 이 사건 납부통지는 위법하여 그 취소를 구한다고 주장한다.
나. 판 단
살피건대, 이 사건 납부통지의 성격이 원고들에게 통행료 납부의무를 발생케 하는 통행료 부과처분이 아니라 통행료 공고 및 원고들의 유료도로 통행에 의하여 이미 구체적으로 납부의무가 확정된 통행료의 체납에 대하여 그 체납된 통행료의 강제징수를 목적으로 하는 징수처분의 성질을 가지는 처분임은 이미 위에서 본 바와 같고, 원고들이 예비적 청구로서 주장하는 위법사유는 징수처분의 성질을 가지는 이 사건 납부통지 자체의 하자가 아니라 위 양재-판교 간 고속국도 구간을 통행하는 차량 일반에 대하여 통행료 납부의무를 부과하는 통행료 공고로서 위 구간을 통행료 징수구간에 포함시켜 유료화한다는 내용의 위 1992. 7. 18.자 건설부 공고 제1992-87호와 위 구간의 통행료 액을 1,000원으로 한다는 위 1997. 5. 9.자 건설교통부 공고 제1997-147호에 대한 위법사유임은 원고들의 주장 자체에 의하여 명백한바, 통행료 납부의무를 성립케 하는 통행료 공고와 이미 유효하게 확정된 통행료의 체납에 대한 강제징수를 실현하기 위한 징수처분으로서의 이 사건 납부통지는 그 목적을 달리하는 전혀 별개의 절차에 속하는 것이므로, 무효 또는 부존재에 해당하지 않고 단지 취소사유에 그치는 위 통행료 공고의 하자는 징수처분의 성격을 가지는 이 사건 납부통지에 승계되지 않는다고 함이 상당하다고 할 것이고, 따라서 위 통행료 공고의 하자를 들어 이 사건 납부통지의 취소를 구하는 원고들의 예비적 청구는 더 나아가 위 취소사유의 존부를 살필 필요 없이 그 이유 없다고 할 것이다.
4. 결 론
그렇다면 원고들의 이 사건 주위적 및 예비적 청구는 모두 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.