메탈탑 주식회사 (소송대리인 변호사 이광원)

함평군수

2021. 3. 25.

1. 원고의 주위적 청구 및 예비적 청구를 모두 기각한다.

2. 소송비용은 원고가 부담한다.

주위적으로, 피고가 2020. 4. 9. 원고에 대하여 한 입주계약 해지처분은 무효임을 확인하고, 예비적으로 위 처분의 취소를 구한다.

1. 처분의 경위

가. 원고의 대표이사인 소외인은 2013. 8. 26. 함평 ○○농공단지(이하 ‘이 사건 농공단지’라 한다)의 관리기관인 피고와 이 사건 농공단지 내의 전남 함평군 (주소 생략) 공장용지 4,901㎡(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)에 관하여 입주계약을 체결하였다. 2017. 1. 5. 설립된 원고는 피고에게 법인설립에 따른 상호변경을 사유로 위 입주계약의 변경을 신청하여 2017. 2. 23. 피고와 변경계약을 체결하였다(이하 소외인과 피고가 체결한 입주계약을 ‘당초 입주계약’이라고 하고, 2017. 2. 23. 체결된 변경계약을 ‘이 사건 변경계약’이라 하며, 변경 후의 입주계약을 ‘이 사건 입주계약’이라 한다).

나. 피고는 2019. 6. 14. 원고에게 다음과 같은 내용으로 시정명령(이하 ‘이 사건 시정명령’이라 한다)을 통보하는 공문을 발송하였다.

다. 원고는 2019. 2. 21.경 피고로부터 이 사건 토지 지상의 공장 건축을 위한 건축허가(이하 ‘이 사건 건축허가’라 한다)를 받았고, 2019. 7. 12.경 착공신고를 하였다.

라. 피고는 2020. 4. 9. ‘입주계약 체결 후 2년 이내 미착공’을 사유로 산업집적법 제42조 제1항 제1호 에 따라 이 사건 입주계약을 해지하였다(이하 ‘이 사건 해지처분’이라 한다).

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 4, 6, 12, 16, 23호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함. 이하 같다), 을 제1, 10 내지 12호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

① 입주계약의 해지와 관련하여 이 사건 변경계약이 체결된 2017. 2. 23.을 공장등의 건설의 착수기한의 기산일로 보아야 하는데, ② 이 사건 시정명령은, 시정기간이 약 2개월의 단기로 정해져 산업집적법 법령의 문언에 반할 뿐만 아니라, 공장등의 건설에 착수한 것으로 볼 수 있는 이 사건 건축허가 이후에 이루어지는 등 처분사유가 존재하지 않거나 재량권을 일탈·남용하였으므로, 그에 따른 이 사건 해지처분도 위법하게 되고, ③ 이 사건 해지처분은 그 자체로, 착공신고가 이루어지는 등 공장등의 건설에 착수한 이후에 이루어졌을 뿐만 아니라 건설이 지연된 주된 사유는 피고가 이 사건 토지의 사면에 대한 보강공사를 제대로 하지 않아 토사가 유실되거나 붕괴사고가 발생하였기 때문이므로, 처분사유가 존재하지 않거나 재량권을 일탈·남용하여 위법하다. 따라서 이 사건 해지처분에는 주위적으로는 무효의 하자가 있고, 예비적으로는 취소사유가 있다.

나. 관계 법령

별지 관계 법령과 같다.

다. 판단

1) 공장등의 건설의 착수기한의 기산일

산업집적법 제42조 제1항 제1호 , 동법 시행규칙 제42조 제2항 에 의하면, 입주계약을 체결한 후 정당한 사유 없이 2년 내에 공장등의 건설에 착수하지 아니한 경우 관리기관은 입주계약을 해지할 수 있는바, 원고가 2017. 2. 23. 피고와 이 사건 변경계약을 체결하였고, 피고가 이 사건 시정명령을 통보한 공문에 이 사건 입주계약을 특정하기 위해 이 사건 변경계약일을 기재한 사실은 앞서 본 바와 같으나, 앞서 든 증거들, 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정들을 고려하면, 이 사건 입주계약에 있어 공장등의 건설의 착수기한의 기산일을 이 사건 변경계약이 체결된 2017. 2. 23.로 보기는 어렵다고 판단된다. 원고의 이 부분 주장은 이유 없다. 주1)

① 원고는 피고에게 새로운 입주계약의 체결을 신청한 것이 아니라, 피고에게 당초 입주계약에 대하여 법인설립에 따른 상호변경을 사유로 한 입주계약의 변경을 신청하여 이 사건 변경계약이 체결되게 된 것이다.

② 당초 입주계약과 이 사건 변경계약의 업종, 분양대상 용지, 그 밖의 계약내용은 별다른 차이가 없고, 분양가격은 실질적으로 동일한 것으로 보인다.

③ 소외인과 원고의 법인격은 구분되는 것이나, 원고는 소외인이 그의 개인사업체를 법인으로 전환하면서 설립된 것인데, 개인사업체를 법인으로 전환하는 변경계약을 체결하였다는 이유만으로 경제적 실질이 동일한 사업체에 대하여 공장등의 건설의 착수기한이 변경된다고 하는 것이 타당하다고 보기 어렵다. 주2)

2) 이 사건 시정명령의 위법 여부

가) 이 사건 시정명령의 시정기간이 산업집적법 법령에 위반되는지 여부

산업집적법 제42조 제1항 , 동법 시행령 제54조 에 의하면, 관리기관은 해지사유가 발생하는 경우 입주기업체에게 ‘6개월 내에 그 시정을 명하고’ 이를 이행하지 않는 그 입주계약을 해지할 수 있는데, 위 ‘6개월 내에 그 시정을 명하고’의 의미가 반드시 시정기간을 6개월로 정하여야 한다는 의미로 보이지 않는다(입주계약의 해지사유의 내용과 경중은 사안마다 다른데 그 시정기간을 법령에서 일률적으로 정하고 있다고 보기는 어렵다). 설령 산업집적법 법령에 따라 시정명령을 함에 있어 6개월의 시정기간을 정하여야 한다고 하더라도, 앞서 든 증거들, 을 제3, 5 내지 8호증의 각 기재, 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정들 즉, 앞서 본 바와 같이 공장등의 건설의 착수기한의 기산일을 이 사건 변경계약이 체결된 2017. 2. 23.로 보기 어려운 점, 착수기한의 기산일을 2017. 2. 23.로 보더라도 피고가 그로부터 2년 6개월 후인 2019. 8. 23.까지 착공을 하라는 이 사건 시정명령을 한 점(따라서 사실상 6개월의 시정기간을 준 것이다), 피고가 이 사건 시정명령에 앞서 여러 차례에 걸쳐 공장등의 건설에 착수할 것을 촉구한 바 있는 점 등을 고려하여 보면, 그러한 위법사유가 중대하여 무효의 하자에 해당한다고 보기 어렵다. 나아가, 피고가 이 사건 시정명령일로부터 약 9개월이 지나 이 사건 해지처분을 한 점 등을 더하여 보면, 그러한 사유로 인하여 이 사건 해지처분이 위법해진다고 보기도 어렵다. 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

나) 이 사건 시정명령의 처분사유 존부

살피건대, 앞서 든 증거, 갑 제8, 10, 11, 13 내지 15호증, 을 제2, 15, 18호증의 각 기재, 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정들을 종합하면, 이 사건 시정명령의 처분사유가 존재하지 않는다고 보기 어렵다. 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

① 원고의 주장과 같이 공장등의 건설의 착수기한의 기산일을 2017. 2. 23.으로 보더라도 그 후 2년이 지난 이 사건 시정명령일인 2019. 6. 14.이나 시정기한인 2019. 8. 23.까지 이 사건 건축허가 외에 공장등의 건설이 유의미하게 진행된 내역이 확인되지 않는다(이 사건 시정명령 이후에 착공신고가 이루어졌을 뿐이다).

② 구 농공단지의 개발 및 운영에 관한 통합지침(2020. 9. 29. 산업통상자원부고시 제2020-153호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 주3) 제32조 제4항 제1호 가.목, 나.목은 산업집적법 제42조 제1항 제1호 의 ‘공장등의 건설에 착수하지 아니한 경우’란 건축법 제14조 에 따른 건축신고 대상이 아닌 경우 ‘ 산업집적법 시행규칙 제42조 제2항 에 따른 착수기한 이내에 입주계약 및 입주계약 체결시 제출한 사업계획에 따른 공장등에 대하여 건축법 제11조 에 따른 건축허가를 받지 아니한 경우’ 또는 ‘ 산업집적법 시행규칙 제42조 제2항 에 따른 착수기한이 지난날로부터 6개월 이내에 건축법 제25조 제5항 에 따른 감리중간보고서가 건축주에게 제출되지 않은 경우’라고 규정하는데, 여기서 건축허가 여부는 ‘공장등의 건설에 착수하지 아니한 경우’를 판단하는데 고려되는 요소 중에 하나에 불과하고 건축허가를 받았다는 것을 ‘건설에 착수’하였다는 것과 동일하게 볼 수는 없으므로, 위 조항은 착수기한 내에 건축허가를 받지 않거나 착수기한 내에 건축허가를 받았더라도 착수기한 후 6개월 이내에 감리중간보고서가 건축주에게 제출되지 않으면 ‘공장등의 건설에 착수하지 아니한 경우’에 해당한다고 해석된다(원고의 주장과 같이 ‘착수기한이 지난날로부터 6개월 이내에 건축법 제25조 제5항 에 따른 감리중간보고서가 건축주에게 제출되지 않은 경우’가 착수기한 내에 건축허가를 받지 않은 상황을 전제로 하는 것이라고 보기 어렵다).

③ 이 사건 토지의 사면의 문제로 공장등의 건설이 지연된 측면이 있으나 뒤에서 보는 바와 같이 그러한 사정만으로는 원고가 공장등의 건설에 착수하지 않은 것이 정당화된다고 보기 어렵다. 한편, 피고가 원고에게 입주계약의 해지절차를 진행하지 않는 유예기간을 부여하기도 하였으나, 그로 인해 산업집적법 법령에 따른 공장등의 건설의 착수기한이 연장된다고 보기도 어렵다.

다) 이 사건 시정명령의 재량권 일탈·남용 여부

살피건대, 앞서 든 증거, 을 제13호증의 기재, 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정들 즉, 앞서 본 바와 같이 공장등의 건설의 착수기한의 기산일을 이 사건 변경계약이 체결된 2017. 2. 23.로 보기 어려운 점, 피고가 이 사건 시정명령에 앞서 여러 차례에 걸쳐 공장등의 건설에 착수할 것을 촉구한 바 있는 데 이 사건 농공단지의 준공일인 2014. 4. 7.을 기준으로 하여도 소외인 또는 원고는 이 사건 시정명령일까지 실질적으로 약 5년 동안 공장등의 건설에 착수할 시간적 여유가 있었던 점, 뒤에서 보는 바와 같이 이 사건 토지의 사면의 문제가 원고가 공장등의 건설에 착수하지 않은 것을 정당화한다고 보기 어려운 점 등을 고려하면, 이 사건 시정명령이 재량권을 일탈·남용하였다고 보기 어렵다. 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

3) 이 사건 해지처분의 위법 여부

가) 이 사건 해지처분의 처분사유 존부

살피건대, 앞서 든 증거, 갑 제17 내지 22, 24, 25호증의 각 기재, 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정들을 종합하면, 이 사건 해지처분의 처분사유가 존재하지 않는다고 보기 어렵다. 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

① 원고가 이 사건 시정명령 이후 착공신고를 하는 등 공장등의 건설을 진행하고자 하였던 것으로 보이나, 원고의 주장에 따르더라도 2019. 7. 22.경 공장등의 건설을 위한 공사가 실제로 시작되었으나 설계변경 등의 사정으로 중단되어 2020. 4. 9.경에야 다시 재개한 것으로 보이므로, 이 사건 시정명령의 시정기한 나아가 이 사건 해지처분에 이르기까지 공장등의 건설이 유의미하게 진행되었다고 보기 어렵다. 주4)

② 산업집적법 시행규칙 제42조 제1항 제1호 , 제2호 는 동법 제42조 제1항 제1호 의 ‘정당한 사유’란 ‘ 산업집적법 시행령 제37조 에 따른 준공인가전 사용허가를 받을 수 없는 경우 등 공장용지의 사용이 불가능하여 공장착공이 지연된 경우’, ‘그 밖에 입주계약자의 귀책사유가 아닌 사유로 불가피하게 공장착공이 지연된 경우로서 관리권자가 인정하는 경우’ 주5) 라고 규정하는데, 이 사건 토지의 사면에서 토사가 유실되거나 붕괴사고가 발행하여 공장등의 건설이 지연된 측면이 있었다고 하더라도 그와 같이 공장용지의 사용이 사실상 제약되는 문제가 이에 해당된다고 단정하기 어려울 뿐만 아니라, 앞서 본 바와 같이 소외인 또는 원고에게 공장등의 건설에 착수할 시간적 여유가 있었던 점, 피고가 보강공사를 하는 등 이 사건 토지의 사면의 문제에 대해 어느 정도의 조치를 취해온 것으로 보이는 점, 이 사건 농공단지의 분양면적에 사면면적이 포함될 수 있다는 것은 분양 당시부터 알려진 사정으로 소외인이 이 사건 토지의 사면의 문제를 알면서도 분양대금을 완납하고 원고의 대표이사로서 이 사건 변경계약을 체결한 점 등을 고려하여 보면, 그러한 사정만으로는 원고가 공장등의 건설에 착수하지 않은 것이 정당화된다고 보기 어렵다.

나) 이 사건 해지처분의 재량권 일탈·남용 여부

살피건대, 앞서 든 증거에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정들 즉, 피고가 이 사건 시정명령에 앞서 여러 차례에 걸쳐 공장등의 건설에 착수할 것을 촉구한 점, 피고가 이 사건 시정명령의 시정기한 후 바로 해지처분을 한 것이 아니라 약 7개월의 기간(이 사건 시정명령일을 기준으로는 약 9개월의 기간)을 두고 이 사건 해지처분을 한 점, 앞서 본 바와 같이 이 사건 토지의 사면의 문제가 원고가 공장등의 건설에 착수하지 않은 것을 정당화한다고 보기 어려운 점 등을 고려하면, 이 사건 해지처분이 재량권을 일탈·남용하였다고 보기 어렵다. 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

3. 결론

그렇다면, 원고의 주위적 청구 및 예비적 청구는 이유 없으므로 이를 모두 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

[별지 생략]

주1) 피고가 위 공문에 이 사건 변경계약일을 이 사건 입주계약일로 기재하였다고 보기도 어렵고, 설령 이 사건 입주계약일을 잘못 기재하였다고 하더라도 그러한 사유만으로 이 사건 시정명령이 위법해진다고 보기도 어렵다.

주2) 개인과 법인의 착수기한을 각각 2년으로 본다면, 총 4년의 착수기간을 부여한 것으로서, 산업집적법 제42조 제1항 제1호, 동법 시행규칙 제42조 제2항에 반하게 된다. 한편, 산업집적법 제39조 제1항, 동법 시행령 제49조 제1항 제2호, 제4호에 의하면, 개인사업체를 법인으로 전환하기 위한 산업용지의 처분은 산업집적법 법령상 제한이 되는 산업용지의 처분에 해당하지 않는 것으로 보인다.

주3) 구 산업단지 관리지침(2020. 8. 13. 산업통상자원부고시 제2020-129호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제2조는 농공단지의 관리지침(농공단지의 개발 및 운영에 관한 통합지침)에 관하여는 따로 정하여 고시한다고 규정하고, 구 농공단지의 개발 및 운영에 관한 통합지침 제2조는 농공단지에 관하여 다른 법령에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 구 농공단지의 개발 및 운영에 관한 통합지침을 적용한다고 규정한다. 다만, 산업집적법 제42조 제1항 제1호에 관한 구 산업단지 관리지침 제18조 제1항 제1호와 구 농공단지의 개발 및 운영에 관한 통합지침 제32조 제4항 제1호의 내용은 실질적으로 동일한 것으로 보인다.

주4) 대법원은 건축법 제11조 제7항 제1호의 건축허가의 취소사유(허가를 받은 날부터 2년 이내에 공사에 착수하지 아니한 경우)와 관련하여, 건물의 신축 공사에 착수하였다고 보려면 특별한 사정이 없는 한 신축하려는 건물 부지의 굴착이나 건물의 축조와 같은 공사를 개시하여야 하므로, 기존 건물이나 시설 등의 철거, 벌목이나 수목 식재, 신축 건물의 부지 조성, 울타리 가설이나 진입로 개설 등 건물 신축을 위한 준비행위에 해당하는 작업이나 공사를 개시한 것만으로는 공사 착수가 있었다고 할 수 없다는 취지로 판시하고 있다(대법원 2017. 7. 11. 선고 2012두22973 판결, 대법원 1994. 12. 2. 선고 94누7058 판결 등 참조).

주5) 구 산업단지 관리지침 제18조 제4항 제1호 내지 제4호(구 농공단지의 개발 및 운영에 관한 통합지침에는 관련된 규정이 없으나, 이 사건 농공단지에 구 산업단지 관리지침의 규정을 적용할 수 없더라도 이를 참조할 수 있다고는 할 것이다)는 ‘그 밖에 입주계약자의 귀책사유가 아닌 사유로 불가피하게 공장착공이 지연된 경우로서 관리권자가 인정하는 경우’란 ‘입주기업체가 속한 산업단지를 포함하여 재난 및 안전관리기본법 제60조에 따른 특별재난지역 또는 고용정책기본법 제32조의2에 따른 고용재난지역이 선포된 경우’, ‘입주기업체가 영위하는 업종이 고용정책기본법제32조에 따른 특별고용지원업종으로 지정된 경우’, ‘해당 입주기업체가 산업발전법 제21조에 따른 구조조정대상기업인 경우’, ‘그 밖에 공장착공이 어려운 경우로서 제15조에 따른 산업단지 운영위원회의 심의를 거쳐 관리권자가 인정하는 경우’라고 규정하고 있다.