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판시사항
폐기물처리시설설치촉진및주변지역지원등에관한법률상의 폐기물처리시설 입지선정위원회의 구성과 절차에 하자가 있는 경우, 그 의결에 터잡아 이루어진 폐기물처리시설입지의 결정·고시처분의 하자는 중대·명백하다고 한 사례
판결요지
폐기물처리시설설치촉진및주변지역지원등에관한법률상의 폐기물처리시설 입지선정위원회가 중립적이고 공정한 입장에서 주민들의 이익을 대변할 수 있는 전문가 2명 없이 구성되었을 뿐만 아니라 해당 지역주민의 대다수가 폐기물처리시설의 설치를 원한다는 사유만으로 별다른 이유 없이 입지타당성 조사를 관계전문가의 검토의견서로 갈음하기로 의결한 경우, 그 의결에 터잡아 이루어진 폐기물처리시설입지의 결정·고시처분의 하자는 중대·명백하다고 한 사례.
원고
이영창 외 76인 (소송대리인 법무법인 창조 담당변호사 박오순 외 1인)
피고
평창군수 (소송대리인 변호사 이재성)
변론종결
2004. 11. 18.
주문
1. 피고가 2002. 11. 28. 평창군 고시 제366호로 한 평창군 종합폐기물 처리시설입지의 결정ㆍ고시처분이 무효임을 확인한다.
2. 소송비용은 피고의 부담으로 한다.
청구취지
주문과 같다.
이유
1. 처분의 경위
가. 피고는 2002. 11. 28. 구 폐기물처리시설설치촉진및주변지역지원등에관한법률(2002. 2. 4. 법률 제6654호로 개정되기 전의 것, 이하 '법'이라 한다) 제10조 에 의하여 강원 평창군에 설치할 종합폐기물처리시설의 입지를 결정ㆍ고시하였는데, 그 내용은 피고를 폐기물처리시설 설치기관으로, 처리 대상 폐기물을 생활폐기물로, 시설의 종류 및 규모를 매립시설 43,800㎡, 소각시설 1,000㎡(1일 소각 처리량 20t) 및 기타 부대시설 11,200㎡로, 폐기물 처리대상지역을 평창군 전지역으로, 입지의 위치를 강원 평창군 미탄면 창3리 도마치골(이하 '도마치골'이라 한다)로, 부지의 면적을 56,000㎡로 한다는 것이었다(이하 '이 사건 처분'이라 하고, 이에 따라 설치하려는 폐기물처리시설을 '이 사건 폐기물처리시설'이라 한다).
나. 구 폐기물처리시설설치촉진및주변지역지원등에관한법률(2002. 2. 4. 법률 제6654호로 개정되기 전의 것, 이하 '법'이라 한다) 및 동 시행령(2002. 12. 18. 대통령령 제17809호로 개정되기 전의 것, 이하 '시행령'이라 한다)의 적용 범위를 정하는 평창군폐기물처리시설설치및주변지역지원등에관한조례(1999. 6. 16. 조례 제1586호) 제3조에 의하면 위 법률 및 시행령은 평창군 관내에 설치하는 4개 이상의 읍ㆍ면이 공동으로 사용하는 폐기물처리시설로서 매립시설 면적 8,000㎡ 이상, 1일 소각 처리량 1t 이상인 시설에 대하여 적용하는 것으로 규정되어 있다.
다. 원고들은 위 폐기물처리시설 부지인 도마치골로부터 2km 이내에 거주하여 간접영향권 내에 있는 주민들이다.
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2호증, 을 제8호증의 1, 2, 3의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 처분의 위법 사유에 대한 판단
가. 당사자들의 주장
(1) 원고들의 주장
(가) 폐기물처리시설설치기관인 피고가 폐기물처리시설의 입지선정을 위한 입지선정위원회를 구성함에 있어서 위 시행령의 규정에 따라 군의회에서 선정한 주민대표 3인과 주민대표가 추천한 전문가 2인이 반드시 포함되어야 하는데도 불구하고, 이 사건의 경우 그와 같은 인원이 참여한 입지선정위원회가 제대로 구성되지 아니하였고, 입지선정위원회가 입지선정을 한 것이 아니라 사실상 평창군 번영회가 주도하여 실시하였으며, 평창군 번영회는 예상되는 입지후보지 이장들이 마침 소지하고 있던 주민들의 도장을 도용하여 입지선정동의서에 임의로 날인하여 마치 그 지역에 거주하는 세대주의 과반수가 입지선정에 동의한 것으로 의제하여 입지를 선정함으로써 법이 정하고 있는 주민참여에 의한 엄격한 입지선정절차를 위반하였다.
(나) 피고는 입지타당성조사계획을 평창군의 공보 및 1개 이상의 지방일간신문에 공고하여야 하고, 입지선정위원회는 입지에 대한 타당성 조사를 하여야 하며 그 조사과정 및 결과를 해당 지역의 주민에게 공개하여야 함에도 불구하고 아예 입지에 대한 타당성 조사 자체를 실시하지 않았을 뿐 아니라 그와 같은 공고 및 공개절차를 거치지 않았으며, 피고가 추천한 전문가인 연세대 환경공학과 교수들이 작성한 간략한 검토의견서로 이를 대체하였을 뿐인데, 위 검토의견서는 그 내용에 있어 도마치골이 해발 500m의 석회암지대로서 석회암 동굴 11개와 폐석탄광산 4개가 위치해 있고, 주민들의 식수 및 고랭지채소 재배용으로 사용하는 상수도 관정이 7개 있으며, 동강유역 생태계 보전지역으로부터 불과 5km 떨어져 있어 만약 폐기물매립지로부터 침출수가 발생한다면 주변 석회석층이나 폐탄광 등을 통하여 식수원을 오염시킬 수 있어 환경적 위해의 우려가 막대하다는 사실을 간과한 채 만연히 도마치골이 이 사건 폐기물처리시설의 입지로 적합하다고 하는 사실과 다른 내용이 담겨 있다.
(다) 위와 같은 위법사유는 관련 법령의 취지를 위반한 중대하고도 명백한 하자로서 이 사건 처분은 무효이다.
(2) 피고의 주장
(가) 평창군은 현재 사용 중인 평창군 대화면 폐기물매립장의 사용기한이 2005. 12. 31.로 종료됨에 따라 평창군 종합폐기물처리시설의 설치가 시급한 당면과제가 되어 2000. 12. 31. 법 제9조 제1항 에 의하여 안정적이고 위생적으로 처리할 수 있는 평창군종합폐기물처리단지 입지선정계획을 결정ㆍ공고하였고, 그 후 위 사업에 대하여 평창군 번영회를 통하여 사업설명회를 실시하였으며, 적정한 신청기간을 설정하여 주민들의 자율적인 유치신청을 접수한 결과 평창군 미탄면(이하 '미탄면'이라 한다) 번영회에서 폐기물처리시설의 유치를 위한 미탄면 관내 10개 사회단체장 및 회원, 이장 및 지역주민 등 431명의 서명을 받아 평창군 종합폐기물처리시설 입지선정신청서를 제출함에 따라 시행령 제7조 에 의하여 입지선정위원회를 구성하였다.
원고들은 입지선정위원회를 구성함에 있어서 군의회에서 선정한 주민대표 3인과 주민대표가 선정한 전문가 2인이 포함되어 있지 않았다고 주장하나, 피고는 2002. 10. 12. 시행령 제7조 및 [별표 1]에 의한 입지선정위원회를 위 규정에 따라 적법하게 구성하기 위하여 우선 평창군 의회에 군 의회의원 2명 및 주민대표 3명의 추천을 의뢰하여 군 의회로부터 같은 달 28. 군 의회의원 2명, 주민대표 3명 등 합계 5명을 추천받았고, 그 다음 군 의회로부터 추천받은 위 주민대표 3명에게 전문가 2명의 추천을 요청하였으나, 위 주민대표들은 이미 피고가 선정한 전문가 2명이 있고 후보지 신청지역이 미탄면 창3리 단일지역으로서 입지선정 대상지가 한정되어 있어 주민대표가 선정하는 전문가 2명을 추천할 필요가 없다는 이유로 대신 주민대표 1명을 추가하여 줄 것을 요구하여, 결국 군 의회의원 2명, 주민대표 4명, 군 공무원 2명 및 피고가 추천한 전문가 2명 등 합계 10명으로 입지선정위원회를 구성하였는바, 입지선정위원회에 주민대표가 추천한 전문가 2명이 포함되어 있지 않은 것은 사실이나, 이는 주민대표들이 합리적으로 판단하여 그 추천권을 행사하지 아니한 것일 뿐이고 피고로서는 그와 같은 추천의 기회를 부여하면 족하고 이를 강제할 수는 없는 것이므로, 이를 가지고 입시선정위원회의 구성이 위법하다고 할 수 없다.
(나) 또한, 피고가 입지후보지 신청을 받음에 있어 주민들의 자율적 의사가 반영되도록 하기 위하여 순수민간단체인 평창군 번영회가 중심이 되도록 한 것은 사실이지만 입지선정 자체는 평창군 번영회가 아닌 입지선정위원회가 심의ㆍ결정한 것이고, 그 과정에서 입지선정신청서에 첨부된 동의서에 날인된 주민들의 인영이 일부 도용되기도 하였으나 대다수의 주민들은 낙후된 미탄면 지역의 경제를 활성화시켜 새로운 발전의 계기를 마련하기 위하여 종합폐기물처리시설의 유치를 바라고 있으므로 위와 같은 사유는 주민들의 이와 같은 의사를 좌우할 정도에는 미치지 못한다.
(다) 한편, 원고들은 법 제9조 제6항 및 시행령 제10조 제3항 의 규정에 따라 전문연구기관의 입지타당성조사과정 및 결과를 주민에게 공개하도록 되어 있고, 전문연구기관의 입지타당성조사의 결과 개요 역시 입지선정위원회에 비치하여 20일 이상 지역주민들이 공람할 수 있도록 하며, 지방자치단체의 공보 및 1개 이상의 지방 일간신문에 공고하도록 되어 있음에도 불구하고, 위 절차를 이행하지 아니하였다고 주장하나, 위 각 규정들은 전문연구기관으로 하여금 타당성조사를 실시하도록 한 경우에 한하는 것으로서, 법 제9조 제4항 단서에 의하여 입지선정위원회가 전문연구기관에 의한 입지후보지 타당성조사가 불필요하다고 인정하여 그 조사를 생략한 경우에까지 적용되는 것은 아닌바, 이 사건의 경우 입지선정위원회는 이 사건 입지후보지에 대한 타당성조사가 필요하지 아니하다고 판단하여 그 타당성조사를 생략하고 관계 전문가인 연세대학교 환경공학과 교수 이무춘, 차기철로 하여금 검토의견서를 작성하게 하는 것으로 대체하여 입지결정에 참작하였으므로 위와 같은 공개, 공람 및 공고절차가 불필요하다.
나. 관련 법령
별지 기재와 같다.
다. 인정 사실
(1) 피고는 평창군 대화면에 소재한 기존의 폐기물매립장의 사용기한이 2005. 12. 31.로 만료하는 것에 대비하여 2000. 12. 평창군 공고 제2000-745호로 법 제9조 에 따라 2006.부터 사용할 평창군 종합폐기물처리시설의 입지선정계획을 공고하고, 같은 달 23. 위 시설의 예정부지로서 평창군 용평면 도사리, 이목정1리, 재산2리, 장평2리를 공고한 후 2001. 3. 8. 입지선정위원회를 구성(송영집, 신만희, 이수현, 김완규, 차기철, 이무춘, 임정규, 정부교, 심재국 등 9명의 위원으로 구성)하고 같은 해 4. 23. 평창군 용평면에 부지면적 48,000㎡ 이상의 폐기물처리시설을 공사비 200억 원 상당을 들여 설치하는 것에 대한 입지타당성조사 결과를 공고하였는데, 위 용평면 주민들의 강한 반대에 부딪치자 2002. 3.경 용평면에 폐기물처리시설을 설치하는 계획을 전면적으로 재검토하기로 하였다.
그 후 피고가 2002. 상반기까지도 종합폐기물처리시설의 입지 후보지를 선정하지 못하게 되자 기존 폐기물처리시설이 있는 평창군 대화면 주민들이 위 지역의 폐기물매립장으로 진입하는 차량을 저지하는 사태가 발생하였고, 이에 피고는 2002. 8. 13. 종합폐기물처리시설의 후보지 선정을 위하여 읍ㆍ면장 및 평창군 번영회 등과 연석회의를 개최하였는데, 위 연석회의에서 폐기물처리시설의 후보지 신청기간을 2002. 10. 31.까지로 하되, 신청방법은 읍ㆍ면 번영회 중심으로 적합한 지역을 물색하고 주민들의 서명동의서를 첨부하여 유치신청을 하기로 하였다.
(2) 이에 각 읍ㆍ면 번영회 임원으로 구성된 평창군 번영회는 위 신청기한이 임박한 2002. 10. 22. 평창군종합폐기물처리단지 후보지로 미탄면 창3리 1022-5 외 10필지를 신청하기로 의결하였고, 이에 따라 미탄면 번영회장 이용범은 평창군 미탄면 창3리 1022-5 외 10필지 50,000㎡에 관하여 평창군 폐기물처리시설 후보지 선정 신청을 하였는데, 이때 미탄면 번영회 회원, 이장 및 마을주민 등 431명의 서명동의서를 첨부하였다.
(3) 그런데 유돈문 등은 2003. 5. 31. 위 동의서의 서명 중 수십명이 명의가 위조되거나 이중기재자 또는 사망자라고 주장하면서 평창경찰서에 군 의회의원, 공무원, 면장, 이장 등인 차재천, 김완기, 김진평, 이용범, 김동석 등 16명에 대한 고소장을 제출하였는바, 수사 결과 춘천지방검찰청 영월지청은 그 중 소외 1(평안1리 이장)에 대하여 사문서위조 및 위조사문서행사죄로 벌금 100만 원에 약식기소하는 외에는(한편 소외 1은 위 약식명령을 받고 정식재판을 청구하였으나 2003. 12. 16. 위 약식명령의 내용과 같이 벌금 100만 원의 유죄판결을 받아 같은 달 24. 위 판결이 확정되었다) 나머지 피고소인들에 대하여 모두 각하결정을 하자, 고소인들이 차재천 등 16명에 대하여 항고하였는데 그 결과 서울고등검찰청은 2003. 12. 11. 피항고인 지윤환, 박상균, 소외 2, 전만표, 백남용, 소외 1(별개 사건), 임봉수, 소외 3, 전광진, 소외 4 등 10명에 대하여 각 재기수사를 명하였고 나머지 사람에 대하여는 항고를 기각하였으며, 재기수사 결과 10명 중 6명이 다시 무혐의처분을 받았고, 나머지 4명인 소외 2(미탄면 율치리 이장), 소외 3(백운리 이장), 소외 4(마하리 이장) 및 소외 1은 약식기소되어 2004. 5. 3. 춘천지방법원 영월지원에서 이 사건 폐기물처리장 유치와 관련하여 마을주민들의 동의서를 위조하였다는 범죄사실로 각 벌금 100만 원( 소외 2), 50만 원( 소외 1) 및 150만 원( 소외 3, 소외 4)의 약식명령을 고지받았다.
(4) 한편 피고는 위 후보지선정신청 이전인 2002. 10. 12. 미리 평창군 의회에 대하여 입지선정위원회 위원 7명(군 의회의원 2명, 군 의회에서 선정한 주민대표 3명, 주민대표가 추천한 전문가 2명)이 빠른 시일 내에 추천될 수 있도록 협조해 달라는 취지의 공문을 보내었고, 이에 따라 평창군 의회는 같은 달 28. 평창군 의회의원 이수현과 차재천, 주민대표로 미탄면 번영회장 이용범, 미탄면 체육회장 최성열, 미탄면 이장협의회장 박상균 등 5명을 추천하였는데, 위 주민대표 3명은 같은 날 전문가 2명의 추천에 관하여 평창군 측에 폐기물처리시설 후보지 신청지역이 미탄면 창리 한 곳으로 평가대상지가 한정되어 있고 군에서 선정한 전문가가 실시할 입지대상 분석 및 후보지 검토의견으로 충분하다고 판단되므로 입지선정위원회를 구성함에 있어 주민대표 추천의 전문가 2명을 추천하지 않을 것이고, 그 대신 주민대표 1명(평창군 번영회장 임정규)을 추가로 입지선정위원회의 위원으로 제의한다고 통지하였다.
(5) 그 결과 이 사건 폐기물처리시설 설치와 관련한 입지선정위원회는 군 공무원 2명인 신대송(부군수: 입지선정위원회 위원장), 최호영(평창군 환경복지과장), 군 의회의원 2명인 이수현(평창군 의회의원), 차재천(평창군 의회의원), 피고측 추천 전문가 2명인 차기철, 이무춘(각 원주 연세대 교수), 주민대표 4명인 임정규, 이용범, 최성열, 박상균 등 합계 10명으로 구성되었다.
그런데 위 입지선정위원회는 2002. 11. 15. 열린 제1차 회의에서 후보신청지가 단일한 곳이고 그 지역 주민들의 폐기물처리시설의 유치의지 또한 높으므로 전문연구기관에 의한 입지타당성조사가 필요하지 않다면서 후보지에 대한 입지타당성 조사는 생략하고 그 대신 피고측 추천 전문가인 위 이무춘, 차기철로 하여금 같은 달 17.부터 같은 달 25.까지 검토하게 하여 그 검토의견서를 입지 결정에 참고하기로 의결하였고, 이에 따라 같은 달 21.경 위 차기철 등이 입지선정위원회에 입지타당성 검토의견서(을 제6호증의 5)를 제출하였는데, 그 내용은 1페이지 남짓의 간략한 내용으로 입지 배제사유(Negative List)인 상수원보호구역 지정 여부 및 타 시ㆍ군과의 최저 이격거리(2km) 해당 여부를 검토할 때 이에 해당하지 않는다고 하였고, 유리한 점으로 주도로에 근접하여 진입도로건설 비용이 저렴하고 매립면적 및 용량이 충분하며, 주민 거주지가 원거리에 위치하여 주민들과의 갈등 소지가 낮고, 지형 특성(계곡)과 인근 마을과의 이격거리로 인하여 환경오염의 우려가 낮은 점을 들었으며, 불리한 점으로 평창군 남부에 위치하여 운송비 산정에 불리하게 작용하고, 종래 인간의 간섭이 적은 지역으로서 자연생태계의 교란이 예상되는 점을 든 다음 종합적으로 보아 도마치골은 이 사건 폐기물처리시설의 입지로 적합하다는 의견을 담고 있다. 입지선정위원회는 이를 참고하여 같은 달 28. 열린 제2차 회의에서 평창군종합폐기물처리시설 최종 후보지를 평창군 미탄면 창리 1022-5 외 48필지로 정하기로 의결한 후 이를 피고에게 통보하였고, 피고는 같은 날 이 사건 처분 내용을 결정ㆍ고시하였다.
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제7, 8, 12, 13, 14, 15, 16, 32호증, 갑 제32호증, 갑 제37호증의 1 내지 37, 을 제1호증의 1, 을 제2호증의 1, 2, 을 제3호증의 1, 3, 을 제4호증의 1, 2, 3, 4, 5, 6, 을 제5호증의 1, 2, 을 제6호증의 1, 2, 3, 4, 5, 을 제7호증의 1, 2, 3, 을 제8호증의 1, 2, 을 제32호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
라. 판 단
(1) 이 사건 처분의 위법 여부
(가) 법은 폐기물처리시설의 부지확보 촉진과 그 주변지역주민에 대한 지원을 통하여 폐기물처리시설의 설치를 원활히 하고 주변지역주민의 복지를 증진함을 목적으로 제정된 것으로서( 제1조 ), 제9조 에서 대통령령이 정하는 규모 이상의 폐기물처리시설을 설치·운영하고자 하는 환경부장관 또는 지방자치단체의 장은 처리대상 폐기물의 종류 및 발생량, 당해 폐기물처리시설의 규모, 입지선정기준 등 입지선정과 관련하여 필요한 사항을 포함한 입지선정계획을 결정·공고하여야 하고( 제1 , 2항 ), 입지선정계획을 공고한 때에는 지체 없이 그 입지선정계획지역의 주민대표가 참여하는 입지선정위원회를 설치하여 당해 폐기물처리시설의 입지를 선정하도록 하여야 하며( 제3항 ), 입지선정위원회가 입지를 선정하고자 하는 경우에는 입지선정위원회가 전문연구기관에 의한 입지후보지 타당성 조사가 필요하지 아니하다고 인정하는 경우 이를 생략하거나 관계 전문가의 검토의견서로 대체할 수 있는 외에는 미리 대통령령이 정하는 전문연구기관으로 하여금 입지후보지에 대한 타당성을 조사하도록 하여 그 결과를 참작하여야 하고( 제4항 ), 입지에 대한 타당성 조사의 조사과정 및 결과를 해당지역의 주민에게 공개하여야 하며( 제6항 ), 폐기물처리시설 설치기관은 폐기물처리시설의 입지를 선정한 경우에는 이를 결정ㆍ고시하도록 규정하고 있고( 제10조 제1항 ), 법 제9조 제1항 및 제3항 의 위임을 받은 시행령은 위 제1항 의 '대통령령이 정하는 규모 이상의 폐기물처리시설'의 하나로 조성면적 15만㎡ 또는 1일 처리능력 50t 미만의 폐기물매립시설 또는 폐기물소각시설로서 지방자치단체의 조례로 정하는 시설을 들고 있고(제6조 제3호, 한편, 위에서 인정한 바와 같이 평창군폐기물처리시설설치및주변지역지원등에관한조례 제3조는 평창군 관내에 설치하는 4개 이상의 읍ㆍ면이 공동으로 사용하는 폐기물처리시설로서 매립시설 면적 8,000㎡ 이상, 1일 소각 처리량 1t 이상인 시설을 들고 있으므로, 이 사건 폐기물처리시설은 법 및 시행령의 각 조항들이 적용된다), 입지선정위원회의 구성은 군 의회의원 2명, 군 공무원 2명, 군 의회가 선정한 주민대표 3명, 군수가 선정한 전문가 2명, 주민대표가 선정한 전문가 2명 이상 위원장 포함하여 11명 이내로 하되 위원장은 위원회에서 의결에 의하여 선임하며(제7조 [별표 1]), 입지선정위원회의 회의는 재적위원 3분의 2 이상의 참석과 참석위원 과반수 이상의 찬성으로 의결한다(제11조 제2항)고 규정하고 있다.
(나) 위의 관계 법령을 종합하여 살펴보면, 법 및 시행령 소정의 입지선정위원회는 지역 주민들의 전체적 의사를 반영하고 전문연구기관의 입지 타당성 조사 결과 등을 참작하여 폐기물처리시설의 입지를 선정하는 의결기관이라 할 것이고, 입지선정위원회의 구성방법에 관하여 일정 수 이상의 주민대표와 주민대표가 추천한 전문가 등을 참여시키도록 한 것은 폐기물처리시설입지 선정절차에 있어 주민의 참여를 보장함으로써 주민들의 이익과 의사를 대변하고, 특히 전문적인 식견을 갖춘 전문가로 하여금 폐기물처리시설 설치에 따라 예상되는 여러 문제점들을 사전에 심도 있고 공정하게 검토하여 이를 구체적으로 제시함으로써 전체 주민들의 이익과 의사를 대변하도록 하여 주민 참여를 보다 실질적인 것이 되도록 하고 지방자치단체의 전횡이나 소수 주민대표들의 경솔한 결정으로 인한 주민의 권리에 대한 부당한 침해를 방지하여 행정의 민주화와 신뢰를 확보하는 데 그 취지가 있는바, 이러한 취지에 비추어 위와 같이 주민대표가 추천하도록 되어 있는 전문가 2인이 결여된 이 사건 입지선정위원회는 위법하게 구성된 위원회라 할 것이고, 위법하게 구성된 이 사건 입지선정위원회의 입지선정 의결에 기초하여 이루어진 피고의 이 사건 처분 또한 위법하다 할 것이다.
(2) 이 사건 처분의 하자가 무효사유에 해당하는지 여부
(가) 하자 있는 행정처분이 당연 무효로 되기 위하여는 그 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백한 것이어야 한다는 이른바 중대명백성의 요건이 요구되고, 나아가 하자가 중대하고 명백한 것인지 여부를 판별함에 있어서는 그 법규의 목적, 의미, 기능 등을 목적론적으로 고찰함과 동시에 구체적 사안 자체의 특수성에 관하여도 합리적으로 고찰함을 요한다고 함이 일반적이다.
또한, 위에서 말하는 명백성이라는 것이 무엇을 의미하는지(또는 어느 정도의 명백성을 요구하는지)에 관하여는 반드시 분명하다고는 할 수 없는 까닭에 명백성의 요건은 취소사유와 무효사유를 구분하는 데 있어서 그 자체로 하나의 자족적이고 절대적인 기준으로 기능한다고 하기보다는, 하자의 존재가 명백하지 않은 행정처분을 무효로 하지 않음으로써 법적 안정성 확보를 통하여 행정의 원활한 수행을 도모하는 한편 그 행정처분을 유효한 것으로 믿은 제3자나 공공의 신뢰를 보호하기 위하여 합목적적으로 요구되는 것이므로 명백성 그 자체의 판단에 있어서도 외관적 명백성 여부 이외에도 법적 안정성 내지 제3자 및 공공의 신뢰성에 대한 구체적인 검토를 요하고, 나아가서는 외관적 명백성이 다소 분명하지 않더라도 이익형량의 결과 그와 같은 보호의 필요성이 없거나 미미한 경우 또는 어느 정도 보호의 필요성이 있는 경우에도 하자가 워낙 중대하여 그와 같은 보호의 필요에 비하여 위법한 처분으로 인하여 침해된 권익을 구제하고 위법한 결과를 시정할 필요가 훨씬 더 큰 경우라면 중대성 그 자체에서 판단되는 명백성과 함께 그 처분을 둘러싼 절차적ㆍ결과적 여러 이해관계를 형량하여 구체적으로 판단할 때 크게 중하지 아니한 현실적ㆍ법적 안정성을 훨씬 뛰어넘어 현저하게 부당하다고 인정되는 행정처분으로서 당연 무효라고 볼 것이다.
(나) 이 사건에 관하여 보건대, 법 제9조 소정의 입지선정위원회는 단순한 자문기관이 아니라 입지선정에 관한 모든 사항을 의결하는 의결기관으로서 실제로 폐기물처리시설 설치기관은 이러한 입지선정위원회의 입지선정결정에 기속되는 것으로 보아야 하는데, 폐기물처리시설의 설치와 관련한 이해상황이라는 것은 대규모 사업을 통한 자연적ㆍ사회경제적 환경의 변화, 생태계 변화에 따른 인체ㆍ동물의 활동에 대한 영향, 농ㆍ축산물, 임산물 또는 수산물에 미치는 환경상의 영향 등 관련 전문지식이 없는 일반인으로서는 그 실체를 제대로 파악하고 이를 토대로 주민들의 의사를 형성하고 나아가 주민들의 이익을 대변하기가 어렵고, 위와 같은 이해상황에 대한 전문적 검토 역시 조사ㆍ분석자가 사회경제적으로 어떠한 입장을 견지하고 있는지 여부에 따라 차이가 있을 수도 있으므로 입지선정위원회를 구성함에 있어서 피고측 추천의 전문가 2명 이외에도 주민대표가 추천하는 전문가 2명은 필요 불가결한 요소라 할 것인바, 설령 군 의회에서 추천한 주민대표 3명이 자신들이 추천하게 되어 있는 전문가 2명의 추천을 스스로 포기하였다고 하더라도, 평창군 내지 평창군 내 각 지역의 번영회 등 일부 지역단체들의 대표들로 구성된 주민대표 이외에, 그들이 추천하게 되지만 상대적으로 보다 중립적이고 공정한 입장에서 주민들의 이익을 대변할 수 있는 전문가 2명 없이 구성된 입지선정위원회는 법에서 기대하는 구성취지와 그 권한의 중대성에 비추어 위법하고, 입지선정위원회는 전문연구기관에 의한 입지후보지 타당성조사가 필요하지 아니하다고 인정하는 경우 외에는 전문연구기관으로 하여금 입지 후보지에 대한 타당성을 조사하도록 하여 입지를 선정함에 있어 그 결과를 참작하여야 하는바, 법 제9조 제4항 단서의 규정에 의한 관계 전문가는 시행령 제7조 의 규정에 의하여 구성된 입지선정위원회의 위원인 전문가를 의미하는 것이어서(시행령 제9조) 법이 입지선정위원회에 대하여 위와 같은 입지타당성 조사의 필요성 유무를 판단할 수 있는 여지를 부여한 것은 입지선정위원회가 주민들의 의사와 이익을 제대로 대변할 만한 의지와 전문적 식견을 보유한 위원들을 포함하여 적법하게 구성되었음을 전제로 한 것인데, 이 사건 입지선정위원회는 주민대표 추천의 전문가를 결하고 있을 뿐 아니라, '해당 지역주민들의 대다수가 폐기물처리시설의 설치를 원하고 있고 도마치골 외에는 위 시설의 입지 후보지로 신청한 곳이 없다.'는 사유만으로 별다른 이유 없이 입지타당성 조사를 관계 전문가의 검토의견서로 갈음하기로 의결하였으니 이 사건 처분은 그 구성과 절차에 위와 같은 하자가 있는 입지선정위원회의 의결에 터잡아 이루어진 것으로서 역시 위법하며, 그 하자의 정도는 위에서 살펴본 바와 같이 법의 취지 등에 비추어 보면 더 나아가 살펴볼 필요도 없이 중대하다고 할 것이다.
(다) 한편, 을 제10호증의 1 내지 5, 을 제11호증의 1, 2, 을 제12호증의 1 내지 3, 을 제14호증의 1 내지 27, 을 제33, 34호증의 각 1 내지 4, 을 제35, 36호증, 을 제37호증의 1, 2, 을 제41호증, 을 제42호증의 1 내지 8, 을 제43호증의 1 내지 12, 을 제48호증의 각 기재 및 이 법원의 현장검증 결과에 의하면, 피고가 이 사건 처분 이후 이 사건 폐기물처리시설을 설치할 단지를 조성하기 위하여 이 사건 입지 내에 위치한 개인 소유의 토지와 지장물에 대한 손실보상, 그 외 실농보상, 주거이전비 및 분묘이장비 등에 대한 보상이 이루어졌고, 환경관리공단에게 폐기물처리시설 설치사업을 위탁하여 환경관리공단으로부터 사전환경성검토서와 기본 및 실시설계보고서를 제출받은 후 환경관리공단으로 하여금 폐기물종합처리시설 설치공사의 입찰을 공고하여 동광건설 주식회사와 사이에 위 공사의 도급계약을 체결하게 하여 현재 부지 평탄화 작업 등 10% 남짓 공정의 설치공사가 시행된 상태이며, 2004. 7.경 강원도지사로부터 이 사건 폐기물처리시설 설치계획에 대한 승인 또한 받은 사실을 인정할 수 있다.
그러나 위에서 이미 본 바와 같이 이 사건 처분은 평창군 지역 내의 첨예한 이해관계들을 감안하여 피고가 개최한 읍ㆍ면장 등과의 연석회의에서 결정된 방식에 따라 미탄면 번영회장이 후보지선정신청을 하였고 그 이전에 피고가 평창군 의회에게 입지선정위원회 위원들의 추천을 요청하였으며 평창군 의회의 추천을 받은 주민대표들이 공개적으로 전문가 2명을 추천하는 대신 주민대표 1명을 위원으로 선정하자고 제의함으로써 결국 입지선정위원회가 외관상으로도 관련 법령에 반하는 방식으로 구성된 다음, 주민들의 이익을 대변할 전문가들의 참여 없이 개최된 입지선정위원회에서 절차에 위배하여 입지후보지 타당성 조사마저 생략하고 4, 5일간의 검토만으로 작성된 피고측 전문가들의 간략한 검토의견서에 따라 입지선정의결을 함으로써 이루어진 것인바, 피고가 이 사건 처분을 하기 이전까지 이루어진 일련의 절차에서 입지선정위원회의 부적법한 구성 및 입지후보지 타당성 조사의 생략 등의 중대한 하자들이 외부에서 어렵지 않게 인지됨으로써 이 사건 처분의 하자는 객관적으로 충분히 명백하게 되었다 할 것이고, 더욱이 입지선정위원회의 구성 등의 위 하자들은 이 사건 처분의 결정적 요소를 이루는 것으로 매우 중대한 하자에 해당하는 것으로 그 명백성이 그만큼 더욱 외부적으로 두드러졌다고 할 것이다. 나아가 하자의 명백성을 요구하는 목적인 법적 안정성 또는 제3자나 공공의 신뢰보호 측면을 살펴보면, 피고가 이 사건 처분 이후에 실시한 관련 토지 등에 대한 보상, 환경관리공단의 사전환경성 검토, 공사도급계약의 체결 및 평탄화 작업 등 약 10%의 공사, 제3자가 이 사건 처분을 신뢰하여 행하였을 것으로 예상되는 행위 및 기대이익, 일반적인 행정작용 또는 구체적으로 이 사건 처분에 대한 공공 또는 주민들의 신뢰는 위법을 저지른 피고가 스스로 군 예산을 지출한 것 또는 도급공사가 제대로 진행되지 못할 경우 피고가 부담하여야 할 것이거나, 평창 지역에서는 폐기물처리시설의 입지문제가 지역 주민들 사이에 초미의 관심사로 이미 용평면을 입지로 선정하였다가 면 주민들의 극단적인 반발로 무산된 바 있을 뿐 아니라 이 사건 처분 직후에도 도마치골 주민들을 중심으로 관련자들을 형사고소하는 등 실제로 폐기물처리시설이 설치될 지는 다소 불분명한 상태에 있어 제3자나 공공의 구체적 신뢰가 상당히 컸다거나 이를 완벽하게 보호할 정도에 이르렀다고는 보이지 않는 반면, 한 지역의 폐기물처리시설의 설치는 공공의 복리와 주민들의 편의상 필수불가결한 것이지만 그 입지의 선정은 여러 이해관계의 적절한 조정 및 국토의 효율적인 이용 등을 목적으로 하는 관련 법령 등에 따라 적법하게 구성된 입지선정위원회가 정해진 절차에 따라 입지를 선정하여야 지역 전체 및 설치지역 주민들에 대한 설득과 함께 협조를 구할 수 있는 것이고 설사 다소의 반발이 있더라도 이를 무마할 수 있는 정당성을 갖추어 행정작용에 대한 보다 큰 신뢰와 효율적인 주민자치기능을 유지할 수 있을 뿐 아니라, 위법하게 구성된 입지선정위원회가 법에 정해진 전문가들의 입지후보지 타당성 조사를 면밀히 실시하지 않은 채 수일간에 작성되어 구체적인 근거를 제시하지 못하는 간략한 검토보고서에 기초하여 입지선정을 하였는바, 이에 따라 폐기물처리시설이 설치될 경우 자연적ㆍ사회경제적ㆍ생태적 영향을 종합적으로 검토ㆍ판단하였더라면 예방하고 대처할 수 있었을 여러 잠재적인 폐해들을 간과하여 위중한 결과를 초래할 가능성이 높고, 일반적으로 보아 폐기물처리시설에 대한 지역주민들의 환경 이기주의적 반발에 대응하여 역으로 환경을 보존하기 위해서라도 폐기물처리시설의 설치는 필수불가결하고 이러한 폐기물처리시설 부지 확보 또한 긴요하나, 행정청이 폐기물처리시설의 부지를 확보하고자 일반적으로 예상되는 주민들의 반대를 회피하거나 빠른 시일 내에 부지를 확보하기 위하여 입지선정과 관련하여 법이 정한 정당한 절차를 위반하여 졸속으로 처리함으로써 이 사건과 같은 성격의 하자를 가지는 행정처분이 늘어날 것으로 예상되는 상황에서 이에 대한 법원의 태도를 엄정하게 유지함으로써 행정의 법 적합성과 국민의 권리구제 실현을 도모하여야 할 현실적인 필요성도 적지 않다. 결국, 이 사건 처분은 그 하자가 중대하고 명백할 뿐 아니라 이 사건 처분을 둘러싼 여러 이해관계들을 형량하여 종합적이고 구체적으로 판단할 때 현저히 부당하여 무효라고 보아야 할 것이다(다만, 이 사건 처분의 무효로 발생되는 잠정적인 대체 종합폐기물처리시설 마련, 기존 공사의 중단 및 지역주민들의 합의 도출 등 여러 문제점들에 관하여 피고와 주민들 사이의 대화와 협력에 의한 현명한 해결을 기대할 뿐이다).
마. 사정판결 대상인지 여부
(1) 피고의 주장
현재 피고는 부지에 필요한 148,074㎡에 관하여 지장물 및 토지매입비, 실농보상비, 주거이전비 및 분묘이장비 등의 명목으로 보상금 합계 957,485,000원을 지출한 상태이며, 2003. 4. 28. 환경관리공단과 사이에 폐기물종합처리시설 설치사업 위ㆍ수탁협약을 체결하여 위 환경관리공단에게 이 사건 평창군종합폐기물처리시설 설치사업의 공사감독 업무를 위탁하여 시행하고 있는바(이에 따라 환경관리공단은 2004. 4. 23. 이 사건 폐기물처리시설 설치공사의 입찰을 공고하여 같은 해 6. 10. 동광건설 주식회사와 사이에 위 공사의 도급계약을 체결하여 같은 달 17. 공사착공이 이루어진 이래 상당한 정도의 공사진척이 이루어져 현재 기초공사의 10% 상당이 이루어진 상태이다) 위 환경관리공단에 사업비 명복으로 1,841,626,410원을 지급하여 결국 이 사건 폐기물처리시설 설치사업을 위하여 총 2,799,111,410원을 지출하였는데, 이 사건 입지선정이 번복되면 평창군은 엄청난 예산의 손실을 보게 될 뿐 아니라, 평창군의 기존의 폐기물매립시설의 사용기한이 2005. 12.말로 만료됨에 따라 이 사건 폐기물처리시설의 설치가 시급한 당면과제이고, 만약 이 사건 폐기물처리시설설치사업이 2005. 말까지 완료되지 못할 경우 현재 1일 41t씩 발생하는 생활폐기물을 처리할 방도가 없게 되어 평창군은 쓰레기 대란을 겪을 수밖에 없으며, 미탄면에 거주하는 대다수의 세대주들은 낙후되어 가는 지역경제의 활성화 및 지역주민들의 복리증진을 위하여 이 사건 폐기물처리시설의 유치를 적극 바라고 있다.
그러므로 가사 이 사건 처분에 어떠한 하자가 있다고 하더라도 공공복리의 관점에서 위 처분이 실효되어서는 안된다.
(2) 판 단
위에서 이미 본 바와 같이 이 사건 처분은 당연 무효에 해당하는 하자가 있고, 행정처분이 무효인 경우에는 존치시킬 효력이 있는 행정행위가 없기 때문에 행정소송법 제28조 의 사정판결을 할 수는 없으므로 피고의 주장은 더 이상 살펴볼 필요 없이 이유 없다.
4. 결 론
그렇다면 이 사건 처분의 무효확인을 구하는 원고들의 이 사건 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.