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사건
2014구합626 조합설립인가취소처분 취소
원고
1. A구역주택재개발정비사업조합
2. B
피고
부산광역시 북구청장
변론종결
2014. 11. 7 .
판결선고
2015. 1. 9 .
주문
1. 피고가 2014. 1. 13. 원고 A구역주택재개발정비사업조합에게 한 A구역주택재개발정 비사업조합설립 및 사업시행인가에 대한 각 취소처분을 모두 취소한다 .
2. 소송비용은 피고가 부담한다 .
3. 제1항 기재 각 취소처분은 이 사건 판결이 확정될 때까지 그 효력을 정지한다 .
청구취지
주문과 같다 .
이유
1. 처분의 경위
원고 A구역주택재개발정비사업조합 ( 이하 ' 원고 조합 ' 이라 한다 ) 은 부산 C 일대 약 11, 000m에서 주택재개발정비사업 ( 이하 ' 이 사건 사업 ' 이라 한다 ) 을 추진하는 사업시행자이고, 원고 B은 원고 조합의 조합장이다 .
원고 조합은 피고로부터 2007. 4. 5. 조합설립인가를 받고 2009. 6. 3. 사업시행인가를 받아 2013. 11. 28. 관리처분계획을 수립하기 위한 임시총회를 개최할 예정이었다 .
그런데 일부 토지등소유자들은 2013. 11. 21. 피고에게 원고 조합에 대한 해산신청서를 제출했다가 2013. 12. 10. 위 신청을 취하한 후, 2013. 12. 12. 피고에게 다시 원고 조합에 대한 해산신청서를 제출했고, 여기에는 원고 조합의 해산에 대한 37명의 동의서 ( 이하 ' 이 사건 동의서 ' 라 한다 ) 가 첨부되어 있었다 .
이에 피고는 2014. 1. 13. 도시 및 주거환경정비법 ( 이하 ' 도시정비법 ' 이라 한다 ) 제16조의2에 따라 토지등소유자 72명 중 과반수인 37명의 조합해산동의가 있음을 이유로 원고 조합에 대한 설립인가를 취소하고, 이에 따라 사업주체가 부재하게 되어 사업시행인가를 폐지한다고 통지했다 ( 이하 ' 이 사건 처분 ' 이라 한다 ) .
[ 인정근거 ] 다툼없는 사실, 갑 제1호증, 을 제1 내지 10호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 원고들 주장의 요지
가. 이 사건 처분은 조합설립인가 취소의 요건인 토지등소유자 과반수의 동의가 없이 이루어진 것으로 위법하다 .
① 이 사건 동의서는 일부 조합원들이 유포한 허위사실, 즉 기존 감정평가결과에 잘못이 있고, 원고 조합이 해산되더라도 기존에 지출된 사업비용에 대해 조합원들은 책임이 없다는 말에 조합원들이 착오에 빠진 상태에서 작성한 것으로 효력이 없다 .
② 이 사건 동의서 중 일부는 위조 · 변조된 것이다 .
③ 도시정비법 제19조 제1항 제2호에 의하면 수인의 토지등소유자가 1세대에 속하는 경우 그 대표자 1명만을 조합원으로 봐야 하므로, 부부로서 각자 한 개의 부동산을 소유한 D, E이 작성한 2개의 해산동의서 및 F, G이 작성한 2개의 해산동의서는 각 1개의 해산 동의로 파악해야 한다 .
④ 지상권이 설정되어 있는 토지의 경우 그 소유권자와 지상권자 중 이를 대표하는 1명만을 조합원으로 봐야 한다. 그런데 지상권이 설정되어 있는 토지의 소유자인 G은 대표조합원의 선임 없이 해산동의서를 작성했으므로, 그 해산 동의는 효력이 없다 .
⑤ 분양신청 기간에 분양신청을 하지 않은 현금청산자는 조합에서 탈퇴되므로, 이 사건 동의서 중 현금청산자 23명이 작성한 것은 모두 해산 동의로서 효력이 없다 .
⑥ 이 사건 동의서 중 일부에 기재된 토지등소유자의 서명은 그 토지등소유자가 스스로 기재한 것이 아니다. 이는 서면 동의의 형식적인 요건인 토지등소유자의 자필 서명을 갖추지 못한 것으로 효력이 없다 .
나. 이 사건 처분은 청문절차와 사전통지 및 의견제출 절차를 거치지 않은 채 이루어진 것으로 절차상 위법이 있다 .
3. 판단
가. 이 사건 동의서의 작성 동기에 착오가 있다는 주장
갑 제5호증의 기재에 의하면, 이 사건 동의서 중 일부를 작성한 H, I, J의 사실확인서에는, 이 사건 동의서를 작성해야만 감정평가를 다시 받아 감정가격을 상향 조정할 수 있다는 취지의 설명을 믿고 이 사건 동의서를 작성했다는 내용이 기재되어 있그러나 위와 같은 사실확인서의 내용만으로는 그 구체적인 기망의 경위나 내용을 확인하기 어려워 이를 그대로 믿기 어렵다 .
나아가 도시정비법에서 조합에 대한 설립인가를 취소하는 데 토지등소유자의 서면에 의한 동의를 요구하고 그 동의서를 조합에 대한 해산 신청 시 행정청에 제출하도록 하는 취지는 서면에 의하여 토지등소유자의 동의 여부를 명확하게 함으로써 동의 여부에 관하여 발생할 수 있는 관련자들 사이의 분쟁을 미연에 방지하고 나아가 행정청이 조합에 대한 해산 신청 시 제출된 동의서에 의하여서만 동의요건의 충족 여부를 심사하도록 함으로써 동의 여부의 확인에 불필요하게 행정력이 소모되는 것을 막기 위한 데 있다 ( 대법원 2010. 1. 28. 선고 2009두4845 판결 참조 ). 따라서 이 사건 동의서 자체가 아닌 그 작성 동기에 착오가 있다는 것은 동의 요건의 충족 여부를 심사함에 있어서 고려할 대상이 아니다 .
이 부분 원고들의 주장은 받아들일 수 없다 .
나. 이 사건 동의서 중 일부가 위조. 변조되었다는 주장
원고들의 이 부분 주장은 이를 인정할 만한 증거가 전혀 없다. 따라서 이 부분 주장은 받아들일 수 없다 .
다. 부부인 토지등소유자들의 해산 동의수 산정에 잘못이 있다는 주장
도시정비법 제16조의2 제1항 제2호 후단은 ' 토지등소유자 과반수의 동의로 조합의 해산을 신청하는 경우 ' 구청장은 조합 설립인가를 취소해야 한다고 정하고 있고, 도시정비법 제17조, 같은 법 시행령 제28조 제1항 제1호는 주택재개발사업조합의 해산에 대한 동의자 수 산정방법에 대해 ① 1필지의 토지 또는 하나의 건축물이 수인의 공유에 속하는 때에는 그 수인을 대표하는 1인을 토지등소유자로 산정할 것, ② 토지에 지상권이 설정되어 있는 경우 토지의 소유자와 해당 토지의 지상권자를 대표하는 1인을 토지등소유자로 산정할 것, ③ 1인이 다수 필지의 토지 또는 다수의 건축물을 소유하고 있는 경우에는 필지나 건축물의 수에 관계없이 토지등소유자를 1인으로 산정할 것으로 정해두고 있다 .
원고들의 주장은 수인의 토지등소유자가 1세대에 속하는 때에는 그 수인을 대표하는 1인을 조합원으로 본다는 도시정비법 제19조 제1항 제2호의 규정에 근거하고 있는 것이지만, 조합 설립인가 취소에 대한 위 도시정비법 제16조의2 제1항 제2호 후단에서 명백히 ' 조합원 과반수의 동의 ' 가 아닌 ' 토지등소유자 과반수의 동의 ' 를 요구하고 있는 이상, 그 동의 요건의 충족 여부에 대한 판단에는 조합원의 자격에 관한 위 도시정비법 제19조 제1항 제2호가 적용될 수 없고, 도시정비법 제16조의2 제1항 제2호 후단의 ' 토지등소유자 과반수의 동의 ' 를 산정하는 방법에는 위 도시정비법 제19조 제1항 제2호와 같은 내용이 없다 .
따라서 이를 전제로 한 원고들의 주장은 이유 없다 .
라. 지상권이 설정된 토지의 소유자가 한 해산 동의수 산정에 잘못이 있다는 주장 앞에서 본 바와 같이, 주택재개발사업조합의 해산에 대한 동의자 수를 산정함에 있어 토지에 지상권이 설정되어 있는 경우 토지의 소유자와 해당 토지의 지상권자를 대표하는 1인을 토지등소유자로 산정해야 한다 ( 도시정비법 시행령 제28조 제1항 제1호 나목 ), 그리고 그 동의 정족수는 조합 해산 신청 시를 기준으로 판단해야 한다 ( 대법원 2014. 4. 24. 선고 2012두21437 판결 참조 ) .
원고들이 주장하는 토지인 부산 북구 K 전 88m²에는 1994. 12. 23. 농업협동조합 중앙회의 지상권설정등기가 마쳐져 있다가 2013. 12. 11. 위 등기가 말소되었고, 2013 .
12. 31. 다시 농협은행 주식회사의 지상권설정등기가 마쳐졌다 ( 갑 제4호증 ) .
이와 같이 원고 조합에 대한 이 사건 해산신청서가 피고에게 제출된 2013. 12 .
12. 당시에는 지상권이 설정되어 있지 않았으므로, 원고 조합의 해산에 대한 동의자 수를 산정함에 있어 위 토지에 관한 토지등소유자는 위 토지의 소유자인 G 1명이라고 할 것이다. 따라서 이 사건 동의서 중 G이 작성한 것을 유효한 토지등소유자 1명의 동의서로 산정한 것은 정당하다 .
원고들의 이 부분 주장도 받아들일 수 없다 .
마. 현금청산자가 한 해산 동의는 무효라는 주장
분양신청을 하지 않거나 철회하는 등 도시정비법 제47조의 요건에 해당하여 현금 청산대상자가 된 조합원은 조합원으로서 지위를 상실한다 ( 대법원 2011. 7. 28. 선고 2008다91364 판결 참조 ) .
그러나 앞에서 본 바와 같이 조합 설립인가 취소에 대한 위 도시정비법 제16조의 2 제1항 제2호 후단에서 명백히 ' 조합원 과반수의 동의 ' 가 아닌 ' 토지등소유자 과반수의 동의 ' 를 요구하고 있는 이상, 그 동의자 수를 산정함에 있어 그 토지등소유자가 현금청산대상자로서 조합원의 지위를 상실했는지 여부는 고려할 필요가 없다 .
따라서 조합원이 아닌 토지등소유자의 조합 해산에 대한 동의는 효력이 없음을 전제로 한 원고들의 이 부분 주장 또한 받아들이기 어렵다 .
바. 이 사건 동의서 중 일부는 자필서명이 없어 무효라는 주장
도시정비법 제17조 제1항은, 조합 해산에 대한 동의는 서면동의서에 토지등소유자의 지장을 날인하고 자필로 서명하는 서면동의의 방법으로 하며, 주민등록증, 여권 등 신원을 확인할 수 있는 신분증명서의 사본을 첨부하여야 하되, 다만 토지등소유자가 해외에 장기체류하거나 법인인 경우 등 불가피한 사유가 있다고 구청장이 인정하는 경우에는 토지등소유자의 인감도장을 날인한 서면동의서에 해당 인감증명서를 첨부하는 방법으로 할 수 있다고 정하고 있다 .
이는 앞서 본 것처럼 서면에 의하여 토지 등 소유자의 동의 여부를 명확하게 함으로써 동의 여부에 관하여 발생할 수 있는 관련자들 사이의 분쟁을 미연에 방지하고 나아가 행정청으로 하여금 재개발조합설립인가신청시에 제출된 동의서에 의하여서 만동의요건의 충족 여부를 심사하도록 함으로써 동의 여부의 확인에 불필요하게 행정력 이 소모되는 것을 막기 위한 것이다. 따라서 지장, 자필서명 등 위와 같은 형식적인 요건을 갖추지 못한 동의는 무효이다 .
이 사건에서 원고들이 이 사건 동의서 중 일부가 토지등소유자의 자필서명이 아니라고 주장하는 데 대하여, 피고는 제출된 동의서 및 그 첨부물의 범위에서 자필서명 여부를 확인하는 것으로 도시정비법에 따른 심사의무를 다 한 것이라고 주장한다 .
한편 원고들은, 이 사건 동의서 중 토지등소유자 J의 것 ( 갑 제6호증의7 ) 은 그 형인 이 서명한 것이라는 내용의 1 명의의 사실확인서 ( 갑 제7호증 ) 를 제출했다 .
이러한 사정을 종합해 보면, 적어도 J 명의의 해산동의서 ( 갑 제6호증의7 ) 는 토지등소유자의 자필서명이 되어 있지 않은 것으로 효력이 없다고 봄이 상당하다 .
따라서 이를 제외하면 원고 조합의 해산에 대해 토지등소유자 총 72명 중 과반수에 미치지 못하는 36명만이 동의했을 뿐이므로, 이 사건 처분은 조합설립인가 취소의 요건이 갖춰지지 못한 상태에서 이루어진 것으로 위법하다 .
4. 결론
그렇다면 절차상 위법 여부에 대해 더 나아가 살펴볼 필요가 없이 원고들의 청구는 이유 있으므로 이를 모두 인용하고, 주문 기재 각 취소처분의 효력을 이 사건 판결이 확정될 때까지 정지한다 .
판사
재판장 재판장 판사 판사 김문관
판사전범식
판사이경호