청주지방법원 2021.12.16. 선고 2021구합50135 판결

다. 피고는 2020. 6. 26. 원고에게 학교용지 확보 등에 관한 특례법(이하 '학교용지법'이라 한다) 제5조, 제5조의2, 충청북도 학교용지 부담금 부과·징수 및 사용에 관한 조례 제2조에 근거하여 아래의 내용과 같이 학교용지부담금 964,618,680원을 부과하였다(이하 '이 사건 처분'이라 한다).

라. 원고는 2020. 8. 4. 이 사건 처분에 불복하여 이의신청을 하였으나, 피고는 2020. 10. 19. 원고에게 부담금을 면제할 수 있는 사유인 학교용지법 제5조 제5항 제2호에 해당하지 않음을 이유로 이 사건 처분이 적법하다는 취지의 회신을 하였다.

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 3, 5 내지 7, 12호증의 각 기재(가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 같다), 변론 전체의 취지

2. 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장 요지

이 사건 사업은 학교용지법 제5조 제5항 제2호에서 학교용지부담금 면제사유로 규정하고 있는 '최근 3년 이상 취학 인구가 지속적으로 감소하여 학교 신설의 수요가 없는 지역에서 개발사업을 시행하는 경우'에 해당하거나 위 규정에 해당하지 않는다고 하더라도 장래에 학교 신설의 수요가 발생하지 않을 것으로 예상되므로 원고에게 부과된 학교용지부담금은 면제되어야 한다. 그런데 피고는 원고에게 학교용지부담금을 면제하지 않고 이 사건 처분을 하였으므로, 이 사건 처분은 재량권을 일탈 · 남용하여 위법하므로 취소되어야 한다.

나. 관계 법령

별지 기재와 같다.

다. 판단

1) 관련 법리

"학교용지부담금"이란 개발사업에 대하여 시 · 도지사가 학교용지를 확보하거나, 학교용지를 확보할 수 없는 경우 가까운 곳에 있는 학교를 증축하기 위하여 개발사업을 시행하는 자에게 징수하는 경비를 말한다(학교용지법 제2조 제3항).

학교용지법 제5조 제1항은 "시 · 도지사는 개발사업지역에서 단독주택을 건축하기 위한 토지를 개발하여 분양하거나 공동주택을 분양하는 자에게 학교용지부담금을 부과 · 징수할 수 있다."고 규정하고 있다. 같은 조 제5항 본문은 "시 · 도지사는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 부담금을 면제할 수 있다."고 규정하고, 같은 항 단서는 "다만, 제1호·제3호 및 제4호의 경우에는 부담금을 면제하여야 한다."고 규정하여, 같은 항 제2호에서 정하고 있는 '최근 3년 이상 취학 인구가 지속적으로 감소하여 학교 신설의 수요가 없는 지역에서 개발사업을 시행하는 경우'에는 기부채납(제1호), 노인복지주택(제3호), 무상공급(제4호)의 경우와 달리 '면제할 수 있다'고 규정되어 있다. 따라서 원고가 주장하는 학교용지법 제5조 제5항 제2호에 따른 학교용지부담금의 면제 여부는 행정청의 재량행위에 해당한다.

그런데 재량행위는 법령이 정하는 재량권 행사의 한계를 벗어나거나 비례 · 평등원칙 등에 위배되는 경우 재량권 일탈 · 남용으로 위법한 것이 된다. 한편 학교용지부담금의 설치 근거가 되는 부담금관리 기본법 제5조 제1항은 "부담금은 설치목적을 달성하기 위하여 필요한 최소한의 범위 안에서 공정성 및 투명성이 확보되도록 부과되어야 한다."고 규정하고 있다. 따라서 학교용지부담금의 부과 대상이 되는 개발사업에 대하여 구체적 사정에 따라 학교용지부담금을 부과하는 것이 부담금관리 기본법에서 정한 위와 같은 한계를 넘거나 비례 · 평등원칙 등에 위배된다고 볼만한 특별한 사정이 있을 때에는, 그와 같은 부담금 부과는 재량권을 일탈 · 남용한 것으로서 위법하다(대법원 2010. 9. 30. 선고 2010두12651 판결 참조).

나아가 학교용지법 제5조 제5항의 학교용지부담금 면제규정의 해석과 면제사유에 해당하는지 여부를 판단하기 위해서는 개발사업 시행자가 학교를 신설하거나 기존 학교 건물을 증축해야 할 필요를 초래하였는지, 그로 인하여 특별한 공익사업인 학교용지의 확보 또는 학교건물의 증축을 위한 재원을 확보하기 위하여 원인자인 개발사업 시행자에게 부담금을 부과해야 할 필요성이 발생하였는지를 살펴야 한다. 특히 학교용지법의 입법목적이 '학교용지 확보를 위한 새로운 재원의 마련'이라는 공공복리의 달성이라는 점을 감안할 때, 행정청은 학교용지부담금 부과 당시의 학교 설치 또는 증축 필요성뿐만 아니라 개발사업 등으로 인하여 예상되는 장래의 학교 시설 및 증축 수요까지 고려하여 학교용지부담금 면제 여부를 결정할 수 있다.

2) 인정사실

가) 이 사건 사업으로 증가되는 가구 수는 446세대이고, 그 입주는 2022. 3.경으로 예정되어 있다.

나) 이 사건 사업구역은 초등학교의 경우 C초등학교 학구이고, 중학교의 경우 제2학교군이며, 고등학교의 경우 청주시 전체가 학구인데, C초등학교, 중학교 제2학교군, 청주시 내 고등학교의 각 학생 수, 각 학급 수 및 각 학급당 학생 수의 변동 추이는 아래 표 기재와 같다.

(단위: 명, 이하 같다)

[C초등학교]

[중학교 제2학교군]

[청주시 내 고등학교]

다) 한편 충청북도교육청이 정한 초등학교·중학교 학급당 학생 수의 기준인 학급편성 초과 학급 배정 기준은 아래 표와 같다.

라) 이 사업구역이 위치한 청주시 청원구의 2016년부터 2020년까지의 취학 인구는 아래와 같다.

마) 피고는 이 사건 사업에 관한 사업계획변경인가 과정에서 충청북도 청주교육지원청(이하 '청주교육지원청'이라고 한다)과 사이에 이 사건 사업으로 증가하는 학생의 수용과 관련한 협의를 거쳤는데, 청주교육지원청은 'C초등학교 학생 수 감소로 인하여 교실개조 불요'를 이유로 하여 당초 이 사건 사업에 관한 협의조건이었던 '이 사건 사업으로 인하여 발생하는 유입학생을 C초등학교에 배치하기 위해 사업주체는 C초등학교 교실개조 비용 등 시설확충비용 3억 9,026만 원을 충청북도교육감에게 납부하여야 한다'를 삭제하는 의견을 제시하였고, 피고는 위 의견을 반영하여 2019. 9. 23. 원고에 대하여 위 협의조건을 삭제하는 것을 내용으로 하는 사업계획변경 인가를 하였다.

바) 청주교육지원청은 '이 사건 사업으로 인하여 증가되는 학생은 초등학생 121명, 중학생 60명이고, C초등학교의 경우에는 2017년부터 학생 수가 꾸준히 감소하고 있으며, 입주가 예상되는 2022년에 일시증가가 예상된다', '제2학교군은 2019학년도 이후로 학생 수가 증가하고 있으며, 입주가 예상되는 2022학년도 이후에도 학생 수가 지속적으로 증가될 것으로 예상된다'는 의견 및 '이 사건 사업으로 인해 증가되는 학생들을 초등학교의 경우에는 C초등학교에, 중학교의 경우는 제2학교군에, 고등학교의 경우는 청주시 내 고등학교에 각 분산 배치가 가능하고, 이 사건 사업으로 인하여 증가되는 학생들을 수용하기 위한 초·중·고등학교를 신축하거나 교실을 증축할 계획은 없다'는 의견을 각 회신하였다.

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제8, 9, 11, 14호증, 을 제1 내지 6, 9호증의 각 기재(가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 같다), 변론 전체의 취지

3) 이 사건의 경우

이 법원의 청주교육지원청에 대한 사실조회회신결과에 변론 전체의 취지를 종합하면, 청주교육지원청이 '이 사건 사업으로 인해 증가되는 학생들을 초등학교의 경우에는 C초등학교에, 중학교의 경우는 제2학교군에, 고등학교의 경우는 청주시 내 고등학교에 각 분산 배치가 가능하고, 이 사건 사업으로 인하여 증가되는 학생들을 수용하기 위한 초·중·고등학교를 신축하거나 교실을 증축할 계획은 없다'는 의견, '이 사건 사업구역 인근에서 예정인 재개발·재건축사업은 초등학교 통학구역이 서로 상이함에 따라 이 사건 사업과 관련된 초등학교 취학수요 증가 및 학생 수용여건에 미치는 상호 영향은 없는 것으로 판단된다'는 의견 및 '이 사건 사업구역 인근에서 예정된 건축사업 중 제2학교군에 해당하는 사업으로는 도시재생형 행복주택(D), 도시재생형 행복주택(E), F가 있으나, 그중 도시재생형 행복주택(D 120세대, E 80세대)의 경우 세대수가 매우 적 고 임대 세대구성으로 인하여 학생 유발이 거의 없을 것으로 예상되고, F 공동주택에 따라 유입되는 학생은 2027년까지 제2학교군에 168명이 증가할 것으로 예상되나 기존 학생 배치시설 내 배치가 가능할 것으로 판단되며, 제2학교군 중학생 취학수요 증가에 기여하는 비중 및 학생 수용 여건에 미치는 영향은 크지 않을 것으로 예측된다'는 의견을 제시한 사실을 인정할 수 있다. 그러나 앞서 본 인정사실에 을 제14, 15호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지를 더하여 인정되는 아래와 같은 사정들을 고려해 보면, 원고가 주장하는 사정만으로는 이 사건 사업구역이 학교용지법 제5조 제5항 제2호에서 학교용지부담금 면제사유로 정하고 있는 '최근 3년 이상 취학 인구가 지속적으로 감소하여 학교 신설의 수요가 없는 지역'에 해당한다거나 이 사건 사업구역에 장래 학교 신설 또는 증축의 수요가 발생하지 않을 것이라 단정하기 어려우므로, 이 사건 처분이 재량권의 한계를 벗어난 위법이 있다고 보기 어렵다. 따라서 원고의 주장은 이유 없다.

가) C초등학교의 학생 수가 2017년과 비교하여 2021년에 170명 정도 감소하였고, 청주시 내 고등학교의 학생 수가 2017년부터 2020년에 이르기까지 학생 수가 약 6,100명 감소하기는 하였다. 그러나 C초등학교의 2022년 학생 수는 2021년 대비 86명(= 493명 - 407명)이 증가할 예정이고, 중학교 제2학교군의 학생 수도 2019년부터 2022년까지는 증가하는 추세에 있으며, 청주교육지원청에서도 2025년까지 중학교 제2학교군 학생 수가 꾸준히 증가하는 추세를 보일 것이라는 의견을 회신하였다. 이 사건 사업구역이 위치한 청주시 청원구의 중학교 취학과 직접 관련이 되는 10세~14세 인구도 2016년 9,163명, 2017년 9,397명, 2018년 9,681명, 2019년 9,865명, 2020년 10,004명으로 지속적으로 증가하고 있는 추세이다.

나) 이 사건 사업으로 인하여 약 446세대가 증가할 것으로 예상될 뿐만 아니라, 이 사건 사업구역 인근에는 청주교육지원청이 이 사건 사업구역 인근에서 예정된 개발사업으로 본 F 1,148세대, 도시재생형 행복주택(D) 120세대, 도시재생형 행복주택(E) 80세대 외에도 G 산업단지 조성사업 4,751세대, H 지역주택조합 744세대, I 지역주택조합 926세대의 재개발, 재건축 사업 등이 진행 중에 있다. 향후 위와 같은 개발사업이 모두 마무리되어 아파트 등 공동주택에 입주가 시작되면 전입 인구 증가로 이 사건 사업구역 인근 지역의 취학 인구도 증가할 것으로 예상된다.

3. 결론

그렇다면 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.