서울행정법원 2018.11.21. 선고 2017구단72488 판결

가. 택시운수회사인 원고는 근로자 직업능력개발훈련과정 인정을 받은 업체인 주식회사 B 또는 주식회사 C(이하에서 주식회사 표시는 모두 생략하고, 통틀어 'D'라 한다)과 사이에 아래 표와 같이 원고의 근로자들에 대한 우편원격훈련 방식의 직업능력개발 훈련(이하 '이 사건 훈련'이라 하고, 그 일부를 가리킬 때에는 순번에 따라 '제1훈련' 등으로 표시한다) 위탁계약을 체결한 뒤, 한국산업인력공단에 위 훈련생들 중 '수료인 원'란 기재 인원(이하 '이 사건 훈련생들'이라 한다)이 이 사건 훈련을 정상적으로 이수하고, 우편원격훈련 지원금 지급을 위한 수료기준(이하 '수료기준'이라고만 한다)을 충족하였다는 전제 하에 우편원격훈련 지원금 지급을 신청하여 위 공단으로부터 합계 33,763,140원의 우편원격훈련 지원금을 지급받았다.

나. 피고는 2017. 7. 17. 원고에 대하여, '이 사건 훈련생들이 이 사건 훈련을 정상적으로 이수하지 아니하고, 수료기준도 충족하지 못하였는데 원고가 한국산업인력공단에 우편 원격훈련 지원금을 신청하여 이를 지급받았다'는 이유로, ① 구 근로자직업능력 개발법(2016. 1. 27. 법률 제13902호로 개정되어 2016. 7. 28.부터 시행되기 전의 것, 이하 '직업능력개발법'이라 하고, 위 법률 제13902호로 개정된 법률을 '현행 법률'이라 한다) 제55조 제2항, 근로자직업능력 개발법 시행규칙(이하 '직업능력개발법 시행규칙'이라 한다) 제22조, [별표 6의2]에 따라 360일간(2017. 7. 17.부터 2018. 7. 11.까지) 지원·융자를 제한하고, ② 직업능력개발법 제56조 제2항에 따라 부정수급액 33,763,140원의 반환을 명하고, ③ 직업능력개발법 제56조 제3항 제2호, 제5항, 직업능력개발법 시행규칙 제22조의2 제1항 제2호에 따라 33,763,140원의 추가징수명령을 하였다(이하에서 통틀어 '이 사건 처분'이라 한다). 1) 【인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 5, 7호증, 을 제1 내지 10, 12, 13호증(이상 가지번호 있는 것은 가지번호를 포함한다)의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

1) 이 사건 훈련생들은 대부분 고령이어서 컴퓨터를 이용한 학습과 답안 작성에 어려움이 있어 D의 직원들로부터 로그인 등에 관하여 도움을 받았을 뿐 이 사건 훈련을 정상적으로 이수하고, 수료기준도 충족하였으므로, 원고가 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 우편원격훈련 지원금을 지급받았다는 이 사건 처분사유가 존재한다고 볼 수 없다.

2) 이 사건 처분사유가 존재한다고 하더라도 원고가 D측과 사기 범행을 공모하거나 그 범행에 가담하지 아니한 점, 원고는 한국산업인력공단으로부터 받은 훈련비를 전액 D에 지급하였고, 훈련비와 관련하여 어떠한 이득도 취득한 것이 없는 점, 이 사건 훈련은 위탁교육이었으므로 훈련과정은 D가 직접 관리할 뿐 원고에게 훈련의 진행 여부를 관리할 의무가 없고, 원고는 훈련생들이 정상적으로 훈련을 마친 것으로 알고 있었던 점, 이 사건 훈련생들이 정상적으로 훈련을 이수하지 아니하고 수료기준도 충족하지 못하였다면, 피고에게도 감독 소홀에 따른 책임이 있는 점 등에 비추어 보면, 원고에게 의무위반을 탓할 수 없는 정당한 사유가 있다고 보아야 하고, 그렇지 않더라도 이 사건 처분은 그로써 달성하려는 공익 목적에 비하여 그로 인하여 원고가 입게 되는 불이익이 지나치게 커서 비례의 원칙에 위반된다고 보아야 한다.

나. 관계법령

별지 관계법령 기재와 같다.

다. 판단2)

1) 처분사유 존재 여부

직업능력개발법 제55조 제2항 제1호, 제56조 제2항, 같은 조 제3항에서 규정하는 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법'이란 일반적으로 비용을 지원받을 자격이 없는 사람이 자격이 있는 것처럼 꾸미거나 그 자격 없는 사실을 감추려는 사회통념상 옳지 못한 모든 행위로서 비용 지원에 관한 의사결정에 영향을 미칠 수 있는 적극적 및 소극적 행위를 말하고, 위 각 규정에서 말하는 '비용'이란 직업능력개발훈련과정의 인정을 받은 사업주 등이 직업능력개발사업을 실시하는 데 필요한 비용으로서 훈련수료인원 등에 따라 고용노동부장관으로부터 지원받는 금원을 뜻한다(대법원 2014. 10. 30. 선고 2013두1980 판결 등 참조).

한편, 직업능력개발법 제20조 제3항, 구 근로자직업능력 개발법 시행령(2016, 7. 26. 대통령령 제27393호로 개정되기 전의 것) 제19조 제3항, 구 고용보험법 시행령 (2017. 6. 27. 대통령령 제28160호로 개정되기 전의 것) 제41조 제4항, 고용보험법 시행규칙 제60조 제1항의 위임을 받은 사업주 직업능력개발훈련 지원규정(2015. 12. 31. 고용노동부고시 제2015-114호로 전부개정된 것, 이하에서 '현행 지원규정'이라 하고, 위 전부개정 전의 규정을 '구 지원규정'이라 한다)은 제2조 제11호에서 '우편원격훈련'을 '인쇄매체로 된 훈련교재를 이용하여 훈련이 실시되고 훈련생관리 등이 웹상으로 이루어지는 원격훈련'으로 정의하면서, 제11조 제1항 제3호에서 우편 원격훈련 지원금을 지급받기 위한 수료기준에 관하여 '제6조 제4호 마목에 따른 평가성적이 60점(100 점 만점 기준) 이상일 것. 단, 평가는 공단 분사무소로부터 인정을 받은 경우를 제외하고는 훈련기간 중에 실시하여야 한다. (가목), '가목에 따른 평가 이외에 주 1회 이상 훈련생학습관리시스템을 이용하여 학습과제 작성 등 훈련실시기관에서 부여한 학습활동 참여율이 100분의 80이상 일 것. 이 경우 참여율은 학습활동에 참여한 주의 수를 전체 훈련 주수로 나눈 값(소수점 둘째 자리에서 반올림한다)을, 전체 훈련 주수는 훈련개시일부터 훈련 종료일까지의 전체 일수를 1주일 단위로 나눈 값(소수점 이하는 버린다)을 말한다.'(나목), '가목 및 나목 이외에 훈련실시자가 수립한 수료기준에 도달할 것'(다목)이라고 규정하고 있다(제1, 2훈련에 따른 우편원격훈련 지원금 지급 당시 시행되던 구 지원규정 제2조 제10호, 제8조 제1항 제3호의 규정 내용도 현행 지원규정 제2조 제11호, 제11조 제1항 제3호의 규정과 실질적으로 동일하다).

이러한 관계규정의 내용을 앞서 든 법리에 비추어 보면, 훈련생들이 우편원격훈련으로 이루어진 직업능력개발훈련을 정상적으로 받지 않고, 수료기준을 충족하지 못하였음에도 사업주가 훈련생들이 우편원격훈련 방식으로 이루어진 직업능력개발훈련을 정상적으로 받고, 수료기준도 충족하였음을 전제로 우편원격훈련 지원금 신청을 하여 이를 지급받았다면, 이는 실제 지원되어서는 안 되는 우편 원격훈련 지원금을 신청하여 지원받은 것이므로, 사업주가 위와 같은 사정을 몰랐다고 하더라도 직업능력개발법 제55조 제2항 제1호, 제56조 제2항, 같은 조 제3항에서 정한 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 비용을 지원받은 경우'에 해당한다고 할 것이고(위 대법원 2013두1980 판결 취지 참조), 이 때 사업주가 직업능력개발훈련 업체와 우편 원격훈련을 정상적으로 실시하지 아니하고도 지원금을 지급받기로 공모할 필요는 없다고 할 것이다.

그리고 민사소송법 규정이 준용되는 행정소송에서 증명책임은 원칙적으로 민사소송 일반원칙에 따라 당사자 간에 분배되고, 항고소송의 경우에는 그 특성에 따라 처분의 적법성을 주장하는 피고에게 그 적법사유에 대한 증명책임이 있다. 다만 피고가 주장하는 일정한 처분의 적법성에 관하여 합리적으로 수긍할 수 있는 일응의 증명이 있는 경우에는 그 처분은 정당하다고 할 것이며, 이와 상반되는 주장과 증명은 그 상대방인 원고에게 그 책임이 돌아간다(대법원 2017. 6. 15. 선고 2015두39156 판결 등). 위와 같은 법리들을 토대로 하여 이 사건에 관하여 보건대, 앞서 든 증거에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사실들에 비추어 보면, 이 사건 훈련생들이 이 사건 훈련을 정상적으로 받지 아니하고, 수료기준도 충족하지 못하였음에도 원고가 한국산업인력공단에 이와 다른 전제 하에 우편원격훈련 지원금 지급을 신청하여 이를 지급받았다는 점을 합리적으로 수긍할 수 있고, 이를 뒤집을 만한 반증이 없으므로, 이 사건 처분사유가 존재하지 아니한다는 원고의 주장은 받아들이지 아니한다.

○ 서울중앙지방검찰청 검사는 2018. 1. 5. 'D의 대표자인 사내이사 E, 부장 F, 과장 G이 공모하여 훈련생들에게 훈련교재를 지급하지 않은 채 D 소속 근로자들로 하여 금 운수업체 사업장에 방문하여 훈련생들의 인적사항으로 아이디를 만들어 대리수강과 대리시험을 수행하도록 한 후, 대리첨삭을 진행하는 방법으로 훈련생들이 마치 우편원 격훈련과정 수료기준을 충족한 것과 같은 외관을 만들어 내어 대한민국으로부터 합계 1,788,460,905원 등을 편취하였다'는 공소사실로 서울중앙지방법원에 E, F, G을 특정경제범죄가중처벌등에관한법률위반(사기)죄로 기소하였다(2018고합30호), 위 공소사실의 편취 내용에는 원고에게 지급된 우편원격훈련지원금 33,763,140원 부분도 포함되어 있다.

○ 위 사건에서 피고인들은 위 공소사실을 전부 자백하였고, 위 법원은 2018. 4. 6. 위 공소사실을 유죄로 인정하여 피고인 E에게 징역 4년, 피고인 F, G에게 각 징역 1년 6월과 집행유예 3년을 선고하였다(제1심 판결문(을 제8호증의 3) 범죄일람표 순번 중이 사건 처분과 관련된 부분은 제115, 167, 200, 225 번이다.

○ 제1심 판결 중 피고인 F, G 부분은 피고인들과 검사가 모두 항소하지 아니하여 그대로 확정되었고, 피고인 E 부분은 피고인이 서울고등법원 2018노1112호로 항소하였으나, 항소이유는 양형부당에 한정되었고, 2018. 9. 20. 항소기각 판결이 선고되었다. ○ 한편, D 직원들은 위 공소제기 전 서울지방고용노동청 서울서부지청과 수사기관에서 'E 등의 지시로 D에 근로자 직업능력개발훈련을 위탁한 업체에 방문하여 훈련생들의 인적사항으로 아이디를 만들어 대리수강과 대리시험을 수행하였고, 대리수강과 대리시험이라는 이미지를 벗기 위해 어쩌다가 한 번씩 훈련생들 중 일부를 불러 형식적으로 한두 개의 OX문제를 질문하는 소위 인터뷰훈련을 시행하였다'는 취지로 진술하였다.

○ 위 수사과정에서, 이 사건 훈련을 담당한 D 직원이 2016. 8. 16. 위 F에게 이 사건 훈련생들 중 택시를 운행 중인 것으로 나타나는 인원들 명의로 시험을 실시할 것인지를 묻는 내용의 메세지를 발신한 내역, 위 F이 2016. 9. 22. 이 사건 훈련을 담당한 D 직원 등에게 훈련생들의 시험 답안에 일정한 내용을 입력하도록 지시하는 내용의 메세지를 발신한 내역, 이 사건 훈련을 담당한 D 직원들이 훈련생들의 운행 시간을 피하여 훈련생학습관리시스템에 훈련생들의 명의로 로그인할 수 있도록 하기 위하여 원고측이 D 직원들에게 이 사건 훈련생들의 배차 시간을 알려 준 정황, 훈련생들 명의로 특정일 · 특정시간대에 집중하여 훈련생학습관리시스템 로그인이 이루어진 내역, 동일한 컴퓨터에서 같은 시간대에 이 사건 훈련생 수십 명 또는 수백 명 명의로 학습 또는 시험을 위한 로그인이 이루어진 내역 등이 확인되고, 훈련생들 명의로 이루어진 평균 학습 소요시간이 제1훈련 21.1초, 제2훈련 38.2초, 제3훈련 151초, 제4훈련 48.3초에 불과한 것으로 드러났으며, 일부 훈련생이 시험을 치른 적이 없고, 훈련을 수료한 것조차 알지 못한다는 취지의 진술서도 작성하는 등 전형적인 대리수강 및 대리시험의 특징이 나타났다.

나. 의무위반을 탓할 수 없는 정당한 사유의 존부, 비례의 원칙 위반 여부 행정법규 위반에 대하여 가하는 제재조치는 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위 반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이므로 위반자의 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 등의 특별한 사정이 없는 한 위반자에게 고의나 과실이 없다고 하더라도 부과될 수 있는 것이고(대법원 2012. 5. 10. 선고 2012두1297 판결 등), 이 때 위와 같은 특별한 사정이 있다는 점에 관한 증명책임은 행정법규 위반자에게 있다고 할 것이다.

한편, 제재적 행정처분이 사회통념상 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지 여부는 처분사유로 된 위반행위의 내용과 당해 처분행위에 의하여 달성하려는 공익목적 및 이에 따르는 제반 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익 침해의 정도와 그 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교·형량하여 판단하여야 한다. 이 경우 시행규칙에서 제재적 행정처분의 기준을 정하고 있더라도 그것은 행정청 내부의 사무처리 준칙을 규정한 것에 지나지 않아 대외적으로 국민이나 법원을 기속하는 효력이 없으므로, 당해 처분의 적법 여부는 위 처분기준만이 아니라 관계 법령의 규정 내용과 취지에 따라 판단하여야 하므로, 그 처분기준에 부합한다 하여 곧바로 당해 처분이 적법한 것이라고 할 수는 없지만, 그 처분기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 않거나 그 기준을 적용한 결과가 처분사유인 위반행위의 내용 및 관계 법령의 규정과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 만한 합리적인 이유가 없는 한, 섣불리 그 기준에 따른 처분이 재량권의 범위를 일탈하였거나 재량권을 남용한 것이라고 판단해서는 안 된다(대법원 2007. 9. 20. 선고 2007두6946 판결 등 참조).이 사건에 관하여 보건대, 위 인정사실과 앞서 든 증거 및 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 아래와 같은 사정들을 종합하면, 원고에게 의무위반을 탓할 수 없는 정당한 사유가 있다고 볼 수 없을 뿐만 아니라, 이 사건 처분으로써 달성하고자 하는 공익목적에 비하여 그로 인하여 원고가 입게 되는 불이익이 커서 이 사건 처분이 원고에게 지나치게 가혹한 경우에 해당한다고 볼 수도 없다. 이 사건 처분은 적법하다.

○ 직업능력개발훈련은 근로자의 생애에 걸친 직업능력개발을 촉진 · 지원함으로써 근로자의 고용안정과 사회·경제적 지위 향상 및 기업의 생산성 향상을 도모하고 이를 통해 능력중심사회를 구현하여 사회·경제의 발전에 이바지하려는 목적으로 시행되는 제도이다. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 직업능력개발훈련 지원금을 지급받는 행위는 고용보험기금의 부실을 초래하고, 성실하게 고용보험료를 납부한 보험가입자들에게 손해를 입힐 수 있으므로, 이에 대하여는 엄격한 제재를 가할 필요가 있다.

○ 직업능력개발훈련 지원제도를 공정하고 투명하게 운영함으로써 근로자의 고용안정과 사회·경제적 지위 향상 및 고용보험기금의 건실화를 도모하려는 공익상의 필요가 있고, 이는 이 사건 처분으로 인하여 원고가 입는 불이익 못지않게 중요하다고 보인다. ○ 직업능력개발법은 사업주는 근로자를 대상으로 직업능력개발훈련을 실시하고, 직업능력개발훈련에 많은 근로자가 참여하도록 하며, 근로자에게 직업능력개발을 위한 휴가를 주거나 인력개발담당자를 선임하는 등 직업능력개발훈련 여건을 조성하기 위한 노력을 하여야 한다고 규정하고(제4조 제2항), 이에 따라 고용노동부장관은 근로자 직업능력개발훈련(위탁하여 실시하는 경우를 포함한다)을 하는 사업주에게 그 사업에 필요한 비용을 지원하거나 융자할 수 있다고 규정하는바(제20조 제1항 제1호), 원고는 직업능력개발훈련의 주체이자 지원금을 지급받는 주체로서 지원금 지급을 신청하기에 앞서 이 사건 훈련생들이 지원금을 지급받기 위한 수료기준을 충족하였는지 여부에 관하여 확인할 책임이 있었다고 할 것이고, 이 사건 훈련은 원고의 사업장에서 소속 근로자들을 대상으로 이루어진 것이어서 원고는 이 사건 훈련의 과정을 관찰하거나 소속 근로자들에게 직접 확인하는 방식으로 이 사건 훈련 수행 과정을 쉽게 알 수 있었는데도 우편원격훈련의 방식이나 훈련과정의 평가 문항 수, 분량 등에 관하여 정확히 파악하지 못하고 있었는바, 원고는 이 사건 훈련생들이 이 사건 훈련을 정상적으로 받지 아니하고, 수료기준도 충족하지 못하였다는 점을 적어도 미필적으로나마 인식하면서도 우편 원격훈련 지원금 지급을 신청하여 이를 지급받았다고 보인다.

○ 이 사건 처분 중 지원 · 융자제한 부분은 직업능력개발법 제55조 제2항, 직업능 력개발법 시행규칙 제22조, [별표 6의2]이 규정한 처분기준에, 추가징수명령 부분은 직업능력개발법 제56조 제2항, 제3항, 직업능력개발법 시행규칙 제22조2 제1항 제2호가 규정한 처분기준에 각 부합한다. 위 각 처분기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 않거나 그 기준을 적용한 결과가 원고가 한 행위의 내용과 관계 법령의 취지 등에 비추어 현저히 부당하다고 보이지는 아니한다.

0 직업능력개발법 시행규칙 [별표 6의2] 1.가.2)항 단서는 '고의 또는 중대한 과실이 없거나 위반의 정도가 경미한 경우에는 개별기준에서 정한 기준의 2분의 1의 범위에서 지원 융자제한처분을 감경하여 조치할 수 있다'고 규정하고 있다. 그러나 위 규정은 임의적 감경규정에 불과할 뿐만 아니라 앞서 본 것처럼 원고에게는 고의가 있었고 부정수급 횟수가 4회, 부정수급액이 33,763,140원에 달하여 위반의 정도도 중대하므로, 원고에게 위 규정에 의해 지원 · 융자제한처분 감경이 이루어질 여지는 없다.

3. 결론

원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.