서울행정법원 2007.6.7선고 2007구합2982 판결

가. 원고는 2005. 10. 경 일반상업지역이자 지구단위계획구역인 서울 종로구 소재 ' 이 사건 영업장소 ' 에 식품위생법 제21조 소정의 시설을 갖추어 피고에게 식품접객업 ( 단란주점 ) 영업허가신청을 하여, 2005. 11. 9. 피고로부터 식품위생법 제22조 제1항, 식품위생법시행령 제9조, 제10조의 규정에 따라 영업허가 ( 이하 ' 이 사건 영업허가 ' 라고 한다 )

를 받았고, 2005. 11. 21. 이 사건 영업장소에서 ' B ' 라는 상호로 단란주점영업을 위한 사업자등록을 한 후, 2005. 12. 경부터 단란주점영업을 해오고 있다 .

나. 그런데, 피고는 2007. 1. 10. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제52조 제1항 제4호 및 2005. 8. 25. 결정고시된 ' 종로2 · 3가 제1종지구단위계획 ( 서울특별시 고시 제2005 - 254호 ) ' ( 이하 ' 이 사건 계획 ' 이라고 한다 ) 에 의하면 이 사건 영업장소가 일반상업 지역이지만 제2종 근린생활시설 및 위락시설의 전층에서 단란주점영업이 허가될 수 없는 용도제한이 설정된 지구단위계획지역이어서 이 사건 영업허가가 위 법령에 위반된 것으로 처분에 하자가 있다는 이유로, 2007. 1. 25. 자로 이 사건 영업허가를 취소하는 처분 ( 이하 ' 이 사건 처분 ' 이라고 한다 ) 을 하였다 .

2. 이 사건 처분의 적법여부

가. 원고의 주장 ( 1 ) 이 사건 계획은 무효이다 .

이 사건 계획은 이 사건 영업장소가 속한 서울 종로구 C동을 포함한 지구단위계획구역 전역에 대해 모든 건축물의 전층에서 단란주점 영업허가를 불허하는 용도제한을 설정하고 있으나, 위 C동 일대에 원고의 업소를 포함한 단란주점영업 12개 업소 , 유흥주점영업 15개 업소 등 총 435개의 식품접객업소가 밀집하여 소재하고 있어 이 사건 영업장소 주변은 야간에 불야성을 이루는 이른바 ' 먹자골목 ' 으로 자리매김하고 있는 상황이므로, 위와 같은 용도제한 설정은 ' 청계천복원사업을 계기로 주변지역의 도시기능 증진, 토지이용의 합리화, 도시미관개선 등 합리적이고 체계적인 개발을 유도하기 위하여 지구단위계획을 수립하려 한다 ' 는 이 사건 계획의 목적과는 합리적인 관련성이 없는 수단에 불과하고, 지구단위계획구역 전역에 일률적으로 제2종 근린생활시설 전층에서 단란주점을 불허하는 용도제한을 설정하여 건설교통부장관이 정한 ' 제1종 지구단위계획 수립지침 ' 에도 반하는 등 원고의 직업의 자유와 평등권을 침해하는 것으로 무효이다 .

( 2 ) 재량의 일탈 내지 신뢰보호의 원칙

설령 이 사건 계획이 원고의 직업의 자유와 평등권을 침해하는 것이 아니어서 유효하다고 하더라도, 서울 종로구 C동 일대에 원고의 업소를 포함한 단란주점영업 12개 업소, 유흥주점영업 15개 업소 등 총 435개의 식품접객업소가 밀집하여 소재하고 있어 이 사건 영업장소 주변은 야간에 불야성을 이루는 이른바 ' 먹자골목 ' 으로 자리매김하고 있는 상황이어서, 피고가 이 사건 처분을 하여도 ' 청계천복원사업을 계기로 주변지역의 도시기능 증진, 토지이용의 합리화, 도시미관개선 등 합리적이고 체계적인 개발을 유도하기 위하여 지구단위계획을 수립하려 한다 ' 는 이 사건 계획의 목적을 달성하는데 아무런 도움이 되지 않을 뿐 아니라, 원고는 피고로부터 이 사건 영업허가를 받아 단란 주점영업이 가능하다고 믿었고, 원고는 이 사건 영업허가 신청 당시 이 사건 계획이 존재한다는 것을 전혀 알지 못하였고 담당 공무원도 이 사건 계획의 존재를 모른 채이 사건 영업허가를 하였으며, 원고가 이 사건 영업허가를 믿고 이 사건 영업장소에서 영업을 하기 위하여 임대차보증금, 권리금, 실내장식 및 설비공사 등에 지출한 비용이 약 450, 000, 000원에 이르고, 원고의 이 사건 영업장소에서의 영업은 대부분 60대 이상의 노인들을 대상으로 하고 좌석 사이에 칸막이를 설치하지 않는 등 건전함을 유지하고 있으며, 이 사건 처분이 이 사건 영업허가 후 1년 이상 지난 시점에서 내려졌다는 등의 사정에 비추어 보면, 수익적 행정처분인 이 사건 영업허가를 취소하는 이 사건 처분은 원고의 기득권, 재산권 등 권익의 침해를 정당화할 정도의 강한 공익이 없으므로, 재량권의 한계를 일탈하였거나 원고의 신뢰보호이익을 침해하여 위법하다 .

나. 관계법령

별지 관계법령 기재와 같다 .

다. 인정사실

다음의 각 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 갑3호증의 1 내지 9, 갑5, 6호증 , 갑7호증의 1, 2, 갑8호증의 1 내지 6, 갑9호증, 갑10, 11호증의 각 1, 2, 갑12, 13호증의 각 1 내지 3, 갑14호증, 을2호증의 1, 2, 을3 내지 5호증의 각 기재 또는 영상에 변론 전체의 취지를 종합하여 이를 인정할 수 있고, 을6호증의 1 내지 3, 을7, 8호증의 각 기재만으로는 위 인정을 뒤집기에 부족하며, 달리 반증이 없다 . ( 1 ) 이 사건 영업장소는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률상 일반상업지역에 속한다. 이 사건 영업장소가 속한 건물은 지상 4층, 지하 2층, 옥탑층으로 구성된 근린생활시설인데, 이 사건 영업장소는 위 건물의 지하 1층에 있다 . ( 2 ) 서울특별시는 2005. 8. 25. 서울 종로구 C동, 00동 및 00동 일대를 대상으로 서울특별시 고시 제2004 - 240호 ( 2004. 7. 26. ) 로 결정고시된 ' 종로2 · 3가 제1종지구단위계획구역 ' 에 대하여 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제29조의 규정에 의하여 서울특별시 고시 제2005 - 254호로 이 사건 계획을 결정고시하였는데, 그 취지는 청계천복원사업을 계기로 주변지역의 도시기능 증진, 토지이용의 합리화, 도시미관개선 등 합리적이고 체계적인 개발을 유도하기 위하여 지구단위계획을 수립하려는 것이고, 그 주요 내용은 도로, 공원 등 도시기반시설을 조성하고, 건축물 용도계획과 관련하여 지구단위계 획구역내 세부지역별로 특성에 맞게 문화 및 집회시설, 교육연구 및 복지시설, 제1 · 2 종 근린생활시설 중 서점, 학원, 일반음식점, 휴게음식점, 일용품점 등의 용도를 권장하는 한편 전역에서 제2종 근린생활시설 전층에 단란주점, 안마시술소를, 위락시설 전층에 단란주점, 유흥주점, 도박게임장을, 판매 및 영업시설에 백화점, 쇼핑센터 등의 용도를 불허한다는 것이다 .

( 3 ) 원고는 2005. 10. 경 이 사건 영업장소가 이 사건 계획에 따라 지구단위계획구역으로서 단란주점 영업허가를 받을 수 없다는 것을 알지 못한 채 식품위생법 제21조 소정의 시설을 갖추어 피고에게 식품접객업 ( 단란주점 ) 영업허가신청을 하였고, 2005. 11 .

9. 역시 이 사건 계획의 존재를 알지 못한 담당공무원을 통해 피고로부터 이 사건 영업허가를 받았으며, 2005. 11. 21. 부터 이 사건 영업장소에서 ' B ' 라는 상호로 단란주점 영업을 위한 사업자등록을 한 후, 2005. 12. 경부터 단란주점영업을 해오고 있다 . ( 4 ) 원고는 이 사건 영업장소에서 영업을 위하여 임대차보증금, 권리금, 실내장식 , 및 설비공사 등에 지출한 비용이 약 450, 000, 000원에 이르고, 원고의 이 사건 영업장 소에서의 영업은 대부분 60대 이상의 노인들을 대상으로 하고 좌석 사이에 칸막이를 설치하지 않는 등 건전함을 유지하고 있다 .

( 5 ) 이 사건 영업장소가 속한 서울 종로구 C동 일대에 원고의 업소를 포함한 단란 주점영업 12개 업소, 유흥주점영업 15개 업소 등 총 435개의 식품접객업소가 밀집하여 소재하고 있어 이 사건 영업장소 주변은 야간에 불야성을 이루는 이른바 ' 먹자골목 ' 으로 잘 알려져 있다 .

( 6 ) 한편, ' 종로2 · 3가 지구단위계획구역 ' 을 포함하여 그 주변이 2005. 11. 경부터 ' 종로 · 청계 관광특구 ' 로 지정될 예정이라는 신문기사가 나기 시작하였고, 서울특별시는 2006. 3. 22. 서울특별시 고시 제2006 - 103호로 종로2 · 3가 지구단위계획구역을 포함하여 그 주변인 광화문빌딩에서 숭인동네거리 사이의 종로청계로 구역에 대해 ' 종로 · 청계 관광특구 ' 로 지정하면서 이 사건 영업장소가 속한 서울 종로구 C동을 젊음의 거리로 세부지정하여 C동 젊음의 거리를 명동지역과 함께 대표적 젊음의 거리로 조성함으로써 인사동 방문 관광객과 상호 유입할 수 있는 지역으로 만드는 계획을 수립하였다 .

라. 판단

( 1 ) 이 사건 계획의 무효 여부

국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제52조 제1항 제4호에 근거한 이 사건 계획이 건축물 용도계획과 관련하여 ' 종로2 · 3가 제1종지구단위계획구역 ' 내 전역에서 제2종 근린생활시설 및 위락시설 전층에 단란주점 용도를 불허하도록 규정하고 있는 것은 청계 천복원사업을 계기로 주변지역의 도시기능 증진, 토지이용의 합리화, 도시미관개선 등 합리적이고 체계적인 개발을 유도하기 위하여 지구단위계획을 수립하려는 목적에서 세부지역별로 특성에 맞게 문화 및 집회시설, 교육연구 및 복지시설, 제1 · 2종 근린생활시설 중 서점, 학원, 일반음식점, 휴게음식점, 일용품점 등 이 사건 계획의 목적에 부합하는 용도를 권장하는 한편 단란주점, 유흥주점과 같이 이 사건 계획의 목적에 부합하지 않는 용도를 제한하려 하는 것으로서, 이 사건 계획이 위 ' 종로 · 청계 관광특구 ' 지정 고시로 승계 · 발전하는 등 위 지구단위계획구역의 지정목적, 문화 · 교육환경 육성의 필요성, 단란주점 영업의 내용, 단란주점영업이 일반적으로 관광객들에게 미치는 영향 등에 비추어 그 목적에 부합하는 수단으로서 정당한 것으로 보이고, 위 지구단위계획구역 전역에서 일률적으로 제2종 근린생활시설 전층에 단란주점을 불허하는 용도제한을 설정하고 있다 하여 건설교통부장관이 정한 ' 제1종 지구단위계획 수립지침 ' 에도 반하다고 할 수 없어 원고의 직업의 자유와 평등권을 침해한다고 할 수 없으므로 원고의 위 주장은 받아들일 수 없다 .

( 2 ) 재량의 일탈 내지 신뢰보호의 원칙이 사건 영업허가에 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제52조 제1항 제4호 및 이 사건 계획에 반하는 하자가 있다 하더라도, 행정청이 허가, 면허, 인가, 특허 등과 같은 수익적 행정처분을 취소할 때에는 이를 취소하여야 할 공익상의 필요와 그 취소로 인하여 당사자가 입게 될 기득권과 신뢰보호 및 법률생활 안정의 침해 등 불이익을 비교, 교량한 후 공익상의 필요가 당사자가 입을 불이익을 정당화할 만큼 강한 경우에 한하여 취소할 수 있다 할 것이다 .

돌이켜 이 사건에 관하여 보건대, 앞의 인정사실에서 본 바와 같이 원고는 피고로부터 이 사건 영업허가를 받아 단란주점영업이 가능하다고 믿었고, 원고와 담당 공무원 모두 이 사건 영업허가 당시 이 사건 계획이 존재한다는 것을 전혀 알지 못하였다는 점, 원고는 이 사건 영업허가에 따라 이 사건 영업장소에 단란주점 영업과 관련하여 임대차보증금, 권리금, 실내장식 및 설비공사 등에 약 450, 000, 000원에 이르는 막대한 투자를 하였는데, 이 사건 영업허가를 받은 때로부터 1년 이상이 경과한 시점에서 이 사건 처분에 따라 단란주점 영업을 하지 못한다면 이로 인한 원고의 투자손실 및 영업손실이 막대할 것인 점, 이 사건 영업장소가 속한 서울 종로구 C동 일대에 원고의 업소를 포함한 단란주점영업 12개 업소, 유흥주점영업 15개 업소 등 총 435개의 식품접객업소가 밀집하여 소재하고 있어 이 사건 영업장소 주변은 야간에 불야성을 이루는 이른바 ' 먹자골목 ' 으로 잘 알려져 있어 이 사건 처분이 이 사건 계획의 목적에 기여하는 바는 적을 것으로 보이는 점 등에 비추어 보면, 이 사건 처분에 의하여 피고가 달성하려는 공익보다는 그로 인하여 원고가 입게 될 불이익이 훨씬 더 크다고 할 것이므로, 이 사건 처분은 재량권의 한계를 일탈하거나 원고의 신뢰보호이익을 침해한 것이어서 위법하다 할 것이다 .

3. 결론

그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 있어 이를 인용하기로 하여, 주문과 같이 판결한다 .