2016구합100798 임원취임승인취소청구

A

교육부장관

2016. 8. 25.

2016. 10. 27.

1. 원고의 청구를 기각한다.

2. 소송비용은 원고가 부담한다.

피고가 2016. 2. 12. 원고에게 한 학교법인 B 임원취임 승인취소 처분을 취소한다.

1. 처분의 경위

가. B은 C대학교, D고등학교, E고등학교 등을 설치·운영하는 학교법인이고, 원고는 B의 이사로 재직하던 사람이다.

나. B의 이사들 및 그 임기는 다음과 같다.

다. H, I의 임기가 만료된 이후에도 후임 이사가 선임되지 않았고, 피고는 2015. 9. 1. B에게 다음과 같은 취지의 내용으로 임원 선임을 독촉하는 공문을 보냈다.

라. 피고는 2015. 10. 26. B에게 다음과 같은 내용으로 '결원이사 선임 등 시정요구 및 임원취임 승인취소 계고'(이하 '이 사건 시정요구'라고 한다)를 하였다.

마. B은 피고에게 시정요구사항에 대한 기한연장을 요청하였고, 이에 피고는 2015. 11. 23. B에게 2차 계고를 통해 '2015. 12. 10.까지 시정요구사항을 이행한 후 그 결과를 보고하라'는 취지로 통보하였다.

바. B은 다음과 같이 이사회를 개최하였다.

1) 2015. 10. 29. 2015학년도 제4회 이사회(이하 '제4회 이사회'라고 한다) : M(이 사장 직무대행), 원고, J. K, L, I 참석

2) 2015. 11. 27. 2015학년도 제6회 이사회(이하 '제6회 이사회'라고 한다) : 원고, J, K, H, G 참석

3) 2015. 12. 7. 2015학년도 제7회 이사회(이하 '제7회 이사회'라고 한다) : 원고, J, K, H, G 참석

사. B은 2015. 12. 10. 피고에게 다음과 같은 내용으로 시정요구사항 이행보고를 하였다.

아. 피고는 2015. 12. 16. B에게 'B에서 제출한 이행보고서를 검토한 결과, 제6회 이사회, 제7회 이사회(이하 통틀어 '이 사건 이사회'라고 한다) 긴급처리안건 처리과정에서 자격이 없는 임기만료이사 2명(H, G)이 참석하여 의결하였기에 이를 2015. 12. 31.까지 보완하기 바랍니다'라고 통보하였다.

자. 그러나 B은 피고의 시정요구사항에 관한 보완을 하지 않았다.

차. 이에 피고는 청문을 거쳐, 2016. 2. 12, B 이사인 원고에 대하여 '임원간 분쟁으로 교육부의 시정 요구사항 [이사장 및 결원이사 선임, 학교법인 및 소속학교의 결산(안) 처리, 교원(C대학교 총장, D고 교장) 임용(안) 처리]을 미이행하고, 소속학교 운영에 중대한 장애를 야기하였다'는 사유로 임원취임승인을 취소하는 처분(이하 '이 사건 처분이라 한다)을 하였다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 6, 9, 10호증, 을 제1 내지 5호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장 요지

1) 처분사유의 부존재

원고는 이 사건 이사회에서 피고의 시정요구사항을 모두 이행하였고, 이 사건 이사회 당시 이미 임기가 만료한 H, G가 참석하여 의결권을 행사한 것은 임기만료이 사의 긴급처리권에 의한 것이다. 따라서 원고는 피고의 시정요구사항을 이행하였다고 할 것이고, 임원간의 분쟁으로 학교운영에 중대한 장애를 야기하지도 않았다. 또한, 소속학교의 장을 선임하지 않은 것은 사립학교법 위반이 아니므로 이를 이 사건 처분사유로 삼는 것은 위법하다.

따라서 이 사건 처분사유가 존재하지 않으므로, 이 사건 처분은 위법하다.

2) 재량권의 일탈·남용

설령 이 사건 처분사유가 존재한다고 하더라도, 다음과 같은 이유로 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 것이어서 위법하다.

가) 비례원칙 위반

피고는 2014. 2.경 F, G의 B 이사 연임 승인신청이 있었음에도 이에 대한 승인을 별다른 이유 없이 유보하고 있는바, 피고가 적시에 이를 승인하였다면 H, I의 임기가 만료한 이후에도 B 이사회의 의사결정은 정상적으로 가능하였을 것이므로, B 이사회의 재직 이사가 부족하게 된 근본적인 책임은 피고에게 있음에도 피고가 원고에게 임원취임 승인취소를 하는 것은 부당한 점, 정상적인 학교법인의 활동을 위해 시급히 이사를 선임할 필요성이 있었고, 학교장 임용, 교직원 임명, 2014학년도 결산안 및 2015학년도 추가경정예산안 등 긴급하고 중요한 안건들이 많았던 점, 임원승인 취임취소는 원고의 명예를 훼손하고 학교법인의 지배권 내지 운영권을 박탈하는 중한 처분인 점 등을 고려할 때, 이 사건 처분으로 달성하고자 하는 공익상의 필요에 비해 원고의 불이익의 정도가 과중하므로, 이 사건 처분은 비례원칙을 위반한 것이다.

나) 신뢰보호원칙 위반

피고는 2014. 4. 29. B에게 임기 만료된 임원의 이사회 출석, 안건 처리 등에 관하여 통지하면서 임기만료된 임원 모두에게 이사회 소집통지를 하라고 하였는바, 이 사건 처분은 위와 같은 피고의 공적 견해 표명을 귀책사유 없이 신뢰한 원고의 이익을 침해하는 것으로서 신뢰보호원칙에 위반된다.

나, 관련 법령 및 규정

별지 기재와 같다.

다. 판단

1) 이 사건 처분사유의 존재 여부

가) 사립학교법 제20조의2 제1항은 '임원이 사립학교법의 규정을 위반하거나 이에 의한 명령을 이행하지 아니한 때, 임원간의 분쟁 등으로 인하여 당해 학교운영에 중대한 장애를 야기한 때에는 관할청은 그 취임승인을 취소할 수 있다'라고, 같은 조 제2항은 '제1항의 규정에 의한 취임승인의 취소는 관할청이 당해 학교법인에게 그 사유를 들어 시정을 요구한 날로부터 15일이 경과하여도 이에 응하지 아니한 경우에 한 한다'라고, 제24조는 '이사 중에 결원이 생긴 때에는 2월 이내에 이를 보충하여야 한다.

라고, 제31조 제1항은 '학교법인은 대통령령이 정하는 바에 의하여 매 회계연도 개시 전에 예산을, 매 회계연도 종료후에는 결산을 관할청에 보고하고 공시하여야 한다'라고 각 규정하고 있고, 사립학교법 시행령 제14조 제1항은 '법 제31조 제1항의 규정에 의하여 학교법인이 예산 및 결산을 관할청에 보고하고 공시함에 있어서는 예산의 경우에는 매 회계연도 개시 5일 이전에, 결산의 경우에는 매 회계연도 종료 후 3월 이내에 하여야 한다'라고 규정하고 있다.

한편, B 정관 제18조는 '이 법인에 이사 8인을 둔다'라고, 제20조 제1항은 '이사와 감사는 이사회에서 선임하여 관할청의 승인을 받아 취임한다'라고, 제28조는 '이사회는 재적이사 과반수의 출석으로 개회하고(제1항), 이사정수의 과반수의 찬성으로 의결한다(제2항)'라고 각 규정하고 있다.

나) 먼저, 앞서 본 사실 및 변론 전체의 취지에 의하면, 원고는 사립학교법 제24조를 위반하여 이사 중에 결원이 생긴 때로부터 2월 이내에 이를 보충하지 아니하였고, 사립학교법 제31조 제1항을 위반하여 기한 내에 학교법인 및 소속학교의 2014학년도 결산을 보고하지 않았으므로, 이 부분 처분사유가 인정된다.

다) 또한, 앞서 본 사실 및 앞서 든 증거들과 갑 제7, 8, 11호증, 을 제6 내지 10호증의 각 기재, 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정, 즉 ① B의 설립자인 P의 조카들인 Q과 R 등 사이에 B 및 C대학교 운영에 관한 분쟁이 발생한 점, ② 위와 같은 분쟁 및 C대학교 학내 소요 사태로 인하여 B의 신임이사가 선임되지 못하였고, 그 동안 이사 F, G, H, I의 임기가 순차로 만료되어 2015. 6. 19. 이후에는 B의 이사 8명 중 4명의 임기가 만료한 점, ③ 그럼에도 원고를 비롯한 B 이사들 사이의 분쟁이 계속되어 이 사건 시정요구 당시까지도 B의 이사장 및 결원이사 선임, B 및 소속학교의 2014학년도 결산(안) 및 2015학년도 추가경정예산(안) 처리, C대학교 총장 및 D고 교장 등 소속학교의 장 및 교원 임용 등이 이루어지지 않은 점, ④ 이사장 및 이사는 학교법인의 정상적인 운영을 위한 필수적인 기관인 점, ⑤ 법령이 정한 예결산 일정을 준수하지 못할 경우 대학평가(인증), 재정지원 등에 관하여 중대한 불이익이 초래될 수 있는 점, ⑥ 대학교 총장, 고등학교 교장이 장기간 공석일 경우 학교의 정상적 운영에 큰 장애가 되고, 직무대리 또는 대행이 가능하다고 하여 달리 볼 것은 아닌 점 등을 종합할 때, 원고는 임원간의 분쟁 등으로 인하여 당해 학교운영에 중대한 장애를 야기 하였다고 할 것이므로, 이 부분 처분사유도 인정된다.

라) 피고가 2015. 10, 26, B에게 이 사건 시정요구를 하였고, B의 요청에 따라 한 차례 기한연장까지 한 이후, B이 이에 응하지 아니한 것을 처분사유로 하여 이 사건 처분을 한 사실은 앞서 본 바와 같다.

이에 대하여 원고는, 이 사건 이사회 의결을 통해 피고의 시정요구사항이 모두 이행되었다고 주장하나, 다음과 같은 이유로 원고의 위 주장은 받아들일 수 없다.

① 학교법인의 이사 전원 또는 그 일부의 임기가 만료되었다고 하더라도, 그 후임이사를 선임하지 않았거나 또는 그 후임이사를 선임하였다고 하더라도 그 선임결의가 무효이고 임기가 만료되지 아니한 다른 이사만으로는 정상적인 학교법인의 활동을 할 수 없는 경우, 임기가 만료된 구 이사로 하여금 학교법인의 업무를 수행케 함이 부적당하다고 인정할 만한 특별한 사정이 없는 한, 민법 제691조를 유추하여 구 이사에게는 후임이사가 선임될 때까지 종전의 직무를 계속하여 수행할 긴급처리권이 인정된다(대법원 2007.7.19. 선고 2006두19297 전원합의체 판결 등 참조).

하지만 임기가 만료되거나 사임한 이사의 그와 같은 업무수행권은 그 이사가 아니고서는 법인이 정상적인 활동을 중단할 수밖에 없는 급박한 사정이 있는 경우에 한정되는 것이므로, 아직 임기가 만료되지 않거나 사임하지 않은 다른 이사들로서 정상적인 법인의 활동을 할 수 있는 경우에는 구태여 임기가 만료되거나 사임한 이사로 하여금 이사로서의 직무를 계속 행사케 할 필요는 없고, 따라서 그와 같은 경우에는 그 이사는 임기만료나 사임으로 당연히 퇴임한다(대법원 1996. 12. 23. 선고 95다. 40038 판결 등 참조).

② B의 정관에 의하면 '이사회는 재적이사 과반수의 출석으로 개회하고, 이사정수의 과반수의 찬성으로 의결'하므로, 먼저 임기가 만료한 F, G, H의 경우 그 임기가 만료되더라도 아직 임기가 만료되지 않은 다른 5명의 이사들에 의하여 정상적인 학교법인의 활동을 할 수 있는 경우에 해당하고, 따라서 위 3명은 임기만료로 당연히 B의 이사직으로부터 퇴임한다. 반면, 이들의 임기가 만료한 이후 임기가 만료한 I의 경우 그 임기가 만료하더라도 남은 4명의 이사들만으로는 정상적인 학교법인의 활동을 할 수 없는 경우에 해당하기 때문에, 민법 제691조를 유추하여 후임이사가 선임될 때까지 종전의 직무를 계속하여 수행할 긴급처리권이 인정된다.

이에 대하여 원고는, 위와 같은 경우 5명의 이사들(임기가 만료되지 않은 4명의 이사들과 긴급처리권이 인정되는 I) 사이에 만장일치가 이루어지지 않을 경우 의사 결정을 할 수 없어 정상적인 학교법인의 활동을 할 수 없고, 따라서 임기가 만료한 이 사들 전원에 대하여 긴급처리권이 인정되어야 한다고 주장하나, 임기가 만료한 이사의 긴급처리권은 불가피한 경우에 예외적으로만 인정되는 것으로서, 원고 주장과 같은 우려가 존재한다는 사정만으로 곧바로 종전에 임기가 만료한 다른 이사들 4명 전원에게 긴급처리권이 인정된다고 볼 수는 없다.

③ 따라서 이 사건 이사회 당시 B의 이사로서 권한을 갖는 사람은 임기가 만료되지 않은 4명의 이사들(원고, J, K, L)과 긴급처리권이 인정되는 이다. 그런데 이 사건 이사회에는 원고, J, K, H, G가 참석하여 의결하였는바, H, G는 B의 이사로서 권한을 갖고 있지 않으므로, 결국 이 사건 이사회는 정족수에 미달하는 3명의 이사(원고, J, K)만 참석하여 의결한 것이 된다.

④ 그러므로 이 사건 이사회 의결이 있었다고 하여 피고의 시정요구사항이 이행되었다고 볼 수는 없다.

마) 따라서 이 사건 처분사유가 존재하므로, 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

2) 재량권의 일탈·남용 여부

가) 사립학교법 제20조의2에서 정한 임원취임승인취소처분이 사회통념상 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지는 처분사유로 된 위반행위의 내용과 당해 처분행위에 의하여 달성하려는 공익목적 및 이에 따르는 제반 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익 침해의 정도와 처분으로 개인이 입게 될 불이익을 비교·형량하여 판단해야 한다(대법원 2014. 9. 4. 선고 2011두6431 판결 등 참조).

앞서 든 증거들과 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정, 즉 ① B은 이사장 및 이사 선임(이사회 운영), 예결산 처리, 교원의 임용 등 학교법인 및 소속학교의 존립과 운영에 있어 매우 중요한 사항을 의결하지 못하여 그 운영에 큰 피해가 야기된 점, ② B의 운영 정상화를 위하여 그 이사회의 정상적인 구성 및 운영은 필수적으로 요청되는 점, ③ 그러나 B은 피고로부터 이 사건 시정요구를 받은 이후에, 도 적법하게 이사회를 정상화하지 못한 점, (원고에 대한 임원취임승인을 취소하는 이 사건 처분 이외에 달리 B의 운영 정상화를 이룰 수 있는 방법이 없어 보이는 점, ⑤ 피고가 2014. 10. 6.경 B에게 'B 및 C대학교 실태조사 결과'에 따라 F, G에 대한 경고조치를 요구한 사실 등에 비추어 볼 때, 피고가 F, G의 B 이사 연임에 관한 승인을 유보한 것이 불합리하였다고 보기 어려울 뿐만 아니라, F, G에 대한 이사 연임 승인이 이루어지지 않은 것이 B의 분쟁 및 파행적 운영을 초래한 원인이라고 볼 수는 없는 점 등을 종합하여 보면, 원칙적으로 학교법인의 자율성을 존중하고 임원의 취임승인 취소에 관하여는 신중을 기하여야 하는 점을 고려하더라도, 이 사건 처분으로 인하여 원고가 입게 되는 불이익이 이 사건 처분을 통해 보호하고자 하는 공익보다 현저히 크다고 볼 수는 없으므로, 이 사건 처분이 비례원칙을 위반하여 재량권을 일탈·남용한 것이라고 볼 수 없다.

나) 한편, 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위해서는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 기초하여 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하는바, 어떠한 행정처분이 이러한 요건을 충족하는 때에는 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아닌 한 신뢰보호의 원칙에 반하는 행위로서 위법하다(대법원 2008. 1. 17. 선고 2006두10931 판결 등 참조).

갑 제7호증의 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 피고가 2014. 4. 29.경 B에게 '귀 법인의 임원취임 승인신청 대상 이사 3명에 대한 민원이 제기되어 현재 실태조사 중에 있으므로, 민원실태조사결과에 따라 귀 법인의 임원취임 승인을 처리할 예정입니다. 민법 제691조를 유추하여 구 이사에게는 후임 이사가 선임될 때까지 종전의 직무를 계속 수행할 긴급처리권이 인정될 수 있습니다. 현재 귀 법인 이사회는 의결정족수 미달(4명)로 인해 법인(대학)의 운영에 어려움이 있으므로, 긴급한 안건 처리를 위해서 임기만료된 임원의 이사회 출석, 안건 처리 등이 가능할 것임을 알려드리며, 이사회 소집통지는 임원들(임기만료 임원 3명 포함)에게 공지될 수 있도록 조치하기 바랍니다'라고 통지한 사실은 인정된다.

그러나 앞서 본 바와 같이, 피고가 이 사건 시정요구 및 처분에 앞서 2015. 9. 1. B에게 임원 선임을 독촉하는 공문을 보내면서 '교육부 외부 법률자문 결과, 이사회 긴급처리권의 임기만료이사 참여범위는 사립학교법에서 정한 이사회 의결정족수 범위 내로 최소화 하라고 통지한 점에 비추어 볼 때, 피고가 B 또는 원고에게 'H, G 등 임기만료된 이사들 모두가 긴급처리권을 갖는다'는 취지로 공적인 견해를 표명하였다고 인정할 수 없으므로, 이 사건 처분이 신뢰보호원칙을 위반한 것이라고 볼 수 없다.

다) 따라서 원고의 이 부분 주장도 모두 이유 없다.

3. 결론

그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

재판장판사심준보

판사조형목

판사김선화