2017누44536 중국단체관광객유치전담여행사지정취소처분취소청

구의 소

주식회사 명보국제항공

문화체육관광부장관

서울행정법원 2017. 4. 6. 선고 2016구합58932 판결

2017. 7. 11.

2017. 7, 25,

1. 제1심판결을 취소한다.

2. 원고의 청구를 기각한다.

3. 소송총비용은 원고가 부담한다.

1. 청구취지

피고가 2016. 3. 28. 원고에 대하여 한 중국단체관광객 유치 전담여행사 지정 취소처분을 취소한다.

2. 항소취지

주문과 같다.

1. 제1심판결의 인용

이 법원이 이 사건에 적을 판결 이유는, 제1심판결서 11쪽 1행 이하를 아래와 같이 고쳐 쓰는 외에는 제1심판결의 이유 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 따라 이를 인용한다.

2. 고쳐 쓰는 부분

위 인정사실에 변론 전체의 취지를 보태어 알 수 있는 다음과 같은 사정을 종합하면, 비록 피고가 원고를 비롯한 전담여행사들에게 2016년도 갱신제 평가기준을 사전에 공표하지 않았다고 하더라도 그러한 사정만으로 피고가 이 사건 처분을 함에 있어 자의적으로 권한행사를 하였다거나 행정의 투명성과 예측가능성을 보장하지 않았다고 보기는 어려우므로, 이 사건 처분에 행정절차법 제20조 제1항을 위반한 절차상 위법이 있다고 볼 수 없다. 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.

① 피고는 전담여행사 갱신제를 도입하면서 '유치성과, 재정 건전성, 법제도 준수, 고부가 관광상품 판매, 정부정책 호응도를 평가항목으로 하는 2013년도 갱신제 평가기준을 전담여행사들에게 안내하였고, 2013년도 갱신제 평가 결과와 함께 유치실적, 상품가격, 행정제재 이력, 저가상품 판매여부, 고부가상품 판매비율 등을 지속적으로 모니터링하여 이를 2년마다 실시하는 갱신제 평가에 반영할 것을 공지하였다. 원고는 2014년 2월 전담여행사 자격 평가를 거쳐 신규 지정된 전담여행사이므로, 이 사건 지침 제3조의2에 따라 2년마다 재심사를 통하여 전담여행사 자격을 제부여한다는 것은 예상할 수 있었다고 보인다.

② 2016년도 갱신제 평가기준은 '유치성과, 재정 건전성, 법제도 준수, 관광산업 발전 기여도'인데, 이는 2013년도 갱신제 평가기준이나 이 사건 지침 제3조의2에서 정하고 있는 기준과 큰 차이가 없고, 단지 세부평가항목에 있어 '전자관리시스템 참여 정도', '공모전 수상 및 기관 표창 실적'에 관한 항목이 추가로 반영되었을 뿐이며, 행정제재 이력에 의한 평가가 독자적 지정취소 사유로 추가되었을 뿐이다.

③ 피고는 2015. 10. 5. 새로 도입된 전자관리시스템에 대한 참여 역시 평가에 활용될 예정이라고 밝혔고, 2015. 12. 24. 평가 관련 자료제출을 요청하면서 공모전 수상 및 기관 표창 실적 증빙자료를 요청하였으므로, 위 추가 항목들이 평가에 반영될 것임을 충분히 예상할 수 있었으리라고 보인다(행정처분에 따른 감점 체계가 다소 변동되기는 하였으나 행정제재 이력이 평가에 반영된다는 점에서는 2013년 갱신 당시와 아무런 차이가 없고 위 평가 체계는 원고가 미리 고지받았다고 하여 대비할 수 있었던 사항도 아니다).

①0 행정의 다양성, 복잡성에 비추어 볼 때 평가기준의 구체적인 배점에 대하여는 피고에게 상당한 재량이 있다고 보이므로 구체적인 배점을 밝히지 않은 것이 별도의 위법사유가 된다고 보이지 않는다.

라. 소명 내지 의견제출 절차 위반 여부

1) 원고의 주장 요지

피고는 이 사건 처분의 원인이 되는 사실에 대해 사전 고지하기는 하였으나 그 처분원인사실이 '최근 1년 유치실적 100명 미만(15년 0명)'에 있음을 고지하고 그에 한정하여 소명기회를 부여하였을 뿐, 실제 다른 항목에 대해서는 소명 내지 의견제출 기회가 주어지지 않아 원고로서는 위 항목을 제외한 나머지 항목에 대한 의견을 제출할 수가 없었다.

2) 판단

앞서 본 인정사실에 갑3, 4호증, 을20, 21, 28호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 ① 원고는 이 사건 처분에 앞서 처분의 사전통지를 받고 청문절차에 참석하여 의견을 진술하였던 점, ② 이 사건 처분서에는 관광객 유치실적, 정부 관광정책 호응도, 재정 건전성 등 갱신제 평가 항목이 열거되어 있는 이 사건 지침 제3조의2가 근거규정으로 적시되어 있었던 점, ③ 원고는 2014년, 2015년 재무제표 및 관광통역가이드 표준약관 등 자료를 추가로 제출하였고, 이에 피고는 원고가 추가 제출한 자료를 반영하여 평가항목 중 자본금 항목(2년 평균 3억 5천만 원)에 대하여 평가점수 10점 만점을, 매출액 항목(2년 평균 8억 3천만 원)에 대하여 평가점수 5점 만점에 2점을, 유자격가이드(3명)에 대하여 평가점수 15점 만점을 부여한 점, ④ 피고는 이 사건 처분 직후 원고에게 평가항목별 점수가 기재되어 있는 평가표를 송부한 점 등을 종합하여 보면, 피고가 사전통지시 처분원인사실로 적시한 '유치 실적 100명 미만(15년 0명)' 이외의 항목에 대하여 원고의 소명 내지 의견제출 기회가 주어지지 않았다고 볼 수 없다. 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.

마. 내용상 하자 여부

1) 원고의 주장 요지

원고가 2016. 3. 4. 이 사건 처분의 원인이 '최근 1년 유치실적 100명 미만(15년 0명)'임을 고지받은 후 의견제출서 및 청문절차에서 2015. 11월부터 12월까지 410명을, 2016. 3. 14.까지 564명을 유치하였음을 소명하였음에도 피고는 이를 평가에 반영하지 않았다. 또한 원고가 2014년도에 2,947명을 유치하여 한화 13,540,556원의 외국환 매출을 올리고, 2015년 11~12월에 위 410명을 유치하여 한화 19,724,665원의 외국환 매출을 올렸음에도, 피고는 이를 전혀 고려하지 않고 원고의 외환매출액이 0원임을 전제로 가격합리성을 0점으로 평가하였는바, 피고의 위와 같은 평가는 자의적이고 임의적인 것으로서 평가 자체에 위법이 있다. 그뿐 아니라 이 사건 처분의 공익상 필요가 이 사건 처분으로 원고가 입게 될 기득권과 신뢰보호 및 법률생활 안정의 침해 등 불이익을 정당화할 만큼 강하다고 볼 수 없으므로, 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 것으로 위법하다.

2) 판단

원고가 의견제출서 및 청문절차를 통해 2015. 11월부터 12월까지 410명의, 2016. .

3. 14.까지 564명의 관광객을 유치하였음을 소명한 사실은 당사자 사이에 다툼이 없다.

그러나 을5호증의 기재에 의하면, 피고는 2016년도 갱신제 평가를 위한 자료제출 요청시 '2014. 1. 1.부터 2015. 10. 31.까지의 실적'을 제출할 것을 요청하였고, 위 기간 동안의 실적으로 관광객유치규모 항목에 대하여 평가한 사실이 인정되므로, 원고가 주장하는 2015년 11월 이후 유치인원은 평가대상이 아니었다. 또한 갑8호증의 기재에 의하면, 원고가 2014. 11. 5, 3,597,352원의 외국환 매입실적을, 2014. 12. 30, 967,600원의 외국환 매입실적을 올린 사실은 인정되나, 위 서증은 이 사건 소 제기 이후에야 제출되었으므로 피고가 평가 당시 위 실적을 반영하지 아니하였다고 하여 그 평가에 어떠한 위법이 있다고 할 수 없다(이를 반영하더라도 원고의 점수는 갱신 기준 점수인 70점에 여전히 미달되는 것으로 보인다).

한편, 전담여행사 갱신 평가항목의 세부 내역 결정 및 배점, 평가의 방식, 평가점수의 구체적인 산정 방법 및 기준 등은 원칙적으로 주무관청인 피고의 고유한 정책 또는 자율적 판단에 맡겨진 것으로서 폭넓은 재량에 속하는 사항이며, 다만 그 방법이나 기준이 헌법이나 법률을 위반하거나 지나치게 합리성이 결여되고 객관적 정당성을 상실한 경우 또는 이 사건 평가의 목적, 관계 법령 등의 취지에 비추어 현저하게 불합리하거나 부당하여 재량권을 일탈 내지 남용하였다고 판단되는 경우에 한하여 이를 위법하다고 할 것인데, 앞서 본 인정사실과 을14~22, 29~31호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사정에 비추어 보면, 이 사건 처분이 원고에게 지나치게 가혹하여 재량권을 일탈·남용하였다고 보기도 어렵다. 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.

① 전담여행사 제도는 중국인의 한국 단체 관광을 건전하고 질서 있게 추진하여 한·중 우호협력관계를 돈독히 하고 양국의 관광발전을 촉진하기 위한 목적에서 이 사건 비망록 및 이 사건 지침에 근거하여 운영되는 것이고, 전담여행사 갱신제는 전담여 행사의 자격을 일정 수준 이상으로 유지, 관리하기 위한 행정목적에서 시행되는 것으로 그 목적과 수단의 정당성이 인정된다.

② 행정의 다양성, 복잡성에 비추어 볼 때 가격합리성 항목 등 평가기준의 구체적인 배점에 대하여는 피고에게 폭넓은 재량이 있으며, 나아가 전담여행사 지정은 피고로부터 일정 기간 권리나 지위를 부여받는 수익적 행정행위에 해당하는 것인바, 피고가 그 지위 유지에 필요한 일정 자격을 요구하는 평가기준을 마련한 다음 일정 기간의 실적을 심사하여 그 평가기준에 미달하는 업체에 대하여 그 권리나 지위를 박탈하는 갱신제를 운영하는 것은 그 평가기준이 심히 불합리하거나 부당하다고 볼 만한 사정이 없는 한 허용된다고 봄이 상당하고, 원고가 주장하는 사정만으로는 피고의 위 평가 기준이 과도하다고 보기 어렵다.

③ 전담여행사의 불법행위가 여러 차례 언론에 보도되어 왔고, 한국여행업협회 등은 이러한 불법행위를 근절해달라고 탄원하고 있는 점, 이 사건 처분은 원고의 전담여 행사 지정만을 취소하는 것이므로 원고는 일반적인 여행사 업무를 수행함에 있어서는 아무런 제한을 받지 않는 점(원고가 사실상 중국 단체관광객 여행 업무만을 수행해 왔다고 하더라도 달리 볼 바는 아니다) 등을 감안하여 볼 때, 전담여행사 제도를 건전하고 질서 있게 운영하여야 할 공익상 필요가 이 사건 처분으로 인하여 원고가 입게 되는 불이익에 비하여 더 크다고 봄이 타당하다.

3. 결론

그렇다면 원고의 청구는 이유 없어 이를 기각하여야 할 것인바, 제1심판결은 이와 결론을 달리하여 부당하므로, 제1심판결을 취소하고 원고의 청구를 기각한다.

재판장판사최상열

판사견종철

판사장철익