(전주)2019누1567 폐기물처리시설설치비용부담금부과처분취소

한국토지주택공사

소송대리인 변호사 박인호, 조계선, 박재걸

전주시장

소송대리인 변호사 김동규

전주지방법원 2015. 7. 22. 선고 2014구합1786 판결

광주고등법원 2016. 11. 7. 선고 (전주)2015누757 판결

대법원 2019. 7. 10. 선고 2016두61051 판결

2020. 3. 11.

2020. 4. 8.

1. 제1심판결을 다음과 같이 변경한다.

가. 피고가 2013. 10. 22. 원고에 대하여 한 전북전주완주혁신도시개발사업 폐기물처리시설 설치비용부담금 2,046,528,000원의 부과처분 중 1,860,452,819원을 초과하는 부분을 취소한다.

나. 원고의 나머지 청구를 기각한다.

2. 소송 총비용 중 90%는 원고가, 나머지는 피고가 각 부담한다.

1. 청구취지

피고가 2013. 10. 22. 원고에 대하여 한 전북전주완주혁신도시개발사업 폐기물처리시설 설치비용부담금 2,046,528,000원의 부과처분 중 846,491,000원을 초과하는 부분을 취소한다.

2. 항소취지

가. 원고

제1심판결 중 원고 패소 부분을 취소하고, 그 취소 부분에 해당하는 피고가 2013. 10. 22. 원고에 대하여 한 전북전주완주혁신도시개발사업 폐기물처리시설 설치비용부담금 부과처분을 취소한다.

나. 피고

제1심판결 중 피고 패소 부분을 취소하고, 그 취소 부분에 해당하는 원고의 청구를 기각한다.

1. 제1심판결의 인용

이 법원이 이 사건에 관하여 설시할 이유는 제1심판결 중 아래 제2항 기재와 같이 고쳐 쓰거나 추가하는 이외에는 제1심판결의 이유 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 따라 이를 그대로 인용한다.

2. 고쳐 쓰거나 추가하는 부분

가. 제1심판결 제2쪽 9행부터 10행까지의 "폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역지원 등에 관한 법률"을 "구 폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역지원 등에 관한 법률(2013. 8. 13. 법률 제12077호로 개정되어 2014. 2. 14. 시행되기 전의 것. 이하 '법'이라 한다)"로 고쳐 쓴다.

나. 제1심판결 제3쪽 10행 "폐기물은"부터 12행 "확정되었으므로"까지를 다음과 같이 고쳐 쓴다.

"폐기물은 전주 완산구 상림동에 설치되어 있는 소각시설과 전주 덕진구 팔복동4가 또는 전주 완산구 삼천동3가에 설치되어 있는 음식물류폐기물처리시설(이하 위 소각시설과 각 음식물류폐기물처리시설을 통틀어 '기존 폐기물처리시설'이라 한다)에서 처리하기로 확정되었으므로"

다. 제1심판결 제6쪽 7행 아래에 다음 내용을 추가한다.

"3) 이 사건 시설설치비용에 주민편익시설 설치비가 포함된 부분의 위법성

피고는 환경부에서 정한 '2013년도 폐기물처리시설 국고보조금예산지원통합업무처리 지침'에 따른 폐기물처리시설 설치비용 표준단가를 톤당 설치단가로 적용하였는데 위 표준단가에는 설치비용의 10%에 해당하는 주민편익시설 설치비용이 포함되어 있으므로 이 사건 시설설치비용을 산정함에 있어서는 피고 산정의 시설설치비용 중 100/110 부분만이 폐기물처리시설 설치비용으로 인정될 수 있다."

라. 제1심판결 제8쪽 5행 [인정근거]에 “갑 제19, 23, 24호증의 각 기재, 이 법원의 환경부에 대한 사실조회회신결과"를 추가한다.

마. 제1심판결 제8쪽 16행의 "장소를 이미 확정한 경우"를 "장소를 당해 사업지구 바깥의 특정 토지로 확정한 경우"로, 18행의 "장소가 확정되어 있는 경우"를 "장소가 당해 사업지구 바깥의 특정 토지로 확정되어 있는 경우"로, 21행의 "장소가 이미 확정되어"를 "장소가 이 사건 사업지구 바깥의 특정 토지로 이미 확정되어"로, 제9쪽 5행의 "장소가 확정된 경우"를 "장소가 이 사건 사업지구 바깥의 특정 토지로 확정된 경우"로 고쳐 쓴다.

바. 제1심판결 제10쪽 3행 아래에 다음을 추가한다.

"④ 이 사건 사업지구에 대한 실시계획에 포함된 제1종 지구단위계획에는 폐기물처리시설의 설치에 관한 계획이 없고, 이 사건 사업지구에 대한 개발계획 중 토지이용에 관한 계획에는 폐기물처리시설의 설치부지로 용도가 지정된 토지가 없다(갑 제11호증의 2, 3참조).

⑤ 2025년 전주도시기본계획은 장기적인 발전방향을 제시하기 위한 것으로 전주시 전체의 폐기물 발생량을 예측하여 전주시에서 발생하는 폐기물의 처리에 대하여 잠정적으로 정한 것일 뿐이므로 이 사건 사업과 관련한 폐기물처리시설 설치 부지를 확정하는 내용을 포함하고 있다고 보기 어렵다(갑 제12호증 참조)."

사. 제1심판결 제10쪽 6행의 "장소가 확정되어 있는 경우"를 "장소가 이 사건 사업지구 바깥의 특정 토지로 확정되어 있는 경우"로 고쳐 쓴다.

아. 제1심판결 제13쪽 13행부터 제15쪽 아래서 두 번째 줄까지의 4. 나. 4)항을 다음과 같이 고쳐 쓴다.

"4) 관리동 및 세차장 등 기타시설 부지면적 산정의 위법성 → 부정

법 제6조 제1, 2, 4항, 시행령 제4조 제3항, 제4항, 이 사건 조례 제4조 및 [별표] 등의 문언 및 체계 등에 비추어 보면, 이 사건 조례 별표 중 '관리동', '세차동 등 기타시설'의 부지면적 산정에 관한 부분은 상위법령을 구체화한 것에 불과하고, 상위법령의 위임의 한계를 벗어나 무효라고 볼 수 없다. 그 이유는 다음과 같다.

① 시행령 제4조 제3항은 시설의 설치에 드는 비용은 소각시설의 경우 1일 처리능력 200톤 규모, 음식물류폐기물처리시설의 경우 1일 처리능력 30톤 규모를 기준으로 톤당 단가를 산정하도록 규정하고 있는 반면 폐기물처리시설의 부지면적의 산정기준에 관하여 아무런 규정을 두고 있지 않다. 이와 같이 관계 법령이 시설의 설치에 드는 비용의 산정기준에 관하여 상세한 규정을 두면서도 폐기물처리시설의 부지면적에 관하여는 아무런 규정을 두고 있지 않으므로, 지방자치단체에게는 장래 폐기물처리시설의 규모, 운영방식, 관리수요 등의 다양한 요소를 예측하여 그에 필요한 '관리동'과 '세차동 등 기타시설'의 규모를 정할 수 있는 재량이 부여된 것으로 보아야 한다. 따라서 이 사건 조례에서 정한 폐기물처리시설 부지면적의 산정기준이 현저히 불합리하다는 등의 특별한 사정이 없는 한, 조례내용이 무효라고 볼 수는 없다.

② 환경부가 2012. 10.경 발간한 「생활폐기물 소각시설 설치·운영지침 해설서 개정본」에 의하면, ㉠ '관리동'이란 사무실, 홍보실, 구내식당, 자료실, 회의실, 실험실, 전기실, 창고, 주민협의체 사무실 등을, ㉡ '세차동 등 기타시설'이란 세차동, 계량동, 정비동, 굴뚝, 주차장, 녹지공간, 휴게공간 등 여유공간, 종합청소시설 등을 의미하는데, '관리동'과 '세차동 등 기타시설'은 폐기물처리시설 자체는 아니지만 폐기물처리시설의 원활한 관리.운영을 위하여 필요한 시설로서, 환경보전과 국민 생활의 질적 향상에 이바지함을 목적으로 하는 폐기물시설촉진법의 입법목적 달성에 기여하는 시설이다(을 제8호증의 2 내지 5 참조).

③ 환경부는 부대시설인 '관리동'과 '세차동 등 기타시설'의 부지면적은 폐기물처리시설의 용량에 따라 비례할 수 없고, 시설용량이 아무리 작아도 시설물의 유지관리를 위하여 최소한의 부대시설 공간 확보가 필요하다는 의견을 제시하고 있다(을 제8호증의 1 참조).

④ 이 사건 조례에서 규정한 '관리동', '세차동 등 기타시설'의 최소 부지면적은 각 330㎡(100평)로서 위와 같은 용도와 필요성 등에 비추어 비합리적으로 과다한 면적이라고 보기 어렵다. 소규모 폐기물처리시설의 경우 '관리동', '세차장 등 기타시설'의 부지면적이 폐기물처리시설 자체의 면적을 초과할 수 있더라도 달리 볼 수 없다.

⑤ 이 사건 조례는 향후 설치될 시설을 고려하여 설치비용 해당금액 산정기준을 정한 것이므로, 일부 지방자치단체가 이미 설치.운영 중인 폐기물처리시설 관리동 등의 면적이 이 사건 조례에서 정한 기준에 미달한다는 사정은 이 사건 조례에서 정한 기준이 무효라는 근거가 될 수 없다.

따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다."

자. 제1심판결 제15쪽 마지막 줄부터 제17쪽 16행까지의 4. 나. 5)항을 다음과 같이 고쳐 쓴다.

"5) 주민편익시설 부지면적 산정의 위법성 → 긍정

지방자치법 제22조, 행정규제기본법 제4조 제3항에 의하면, 지방자치단체가 조례를 제정할 때에 그 내용이 주민의 권리제한 또는 의무부과에 관한 사항이나 벌칙인 경우에는 법률의 위임이 있어야 하므로, 법률의 위임 없이 주민의 권리제한 또는 의무부과에 관한 사항을 정한 조례는 그 효력이 없다(대법원 2012. 11. 22. 선고 2010두19270 전원합의체 판결 참조). 폐기물시설촉진법 및 시행령의 문언과 체제 등에 비추어 보면, 사업시행자가 설치하여야 하는 폐기물처리시설에 주민편익시설은 포함되지 않고, 설치비용 해당금액에 주민편익시설 설치비용은 포함되지 아니한다(대법원 2018. 11. 29. 선고 2016두35229 판결 참조).

이 사건 조례 제4조 제2호에서는 부지면적을 시설 설치, 주민편익시설 설치 및 주변녹지대 설치에 필요한 면적을 합하여 산출하도록 규정하고, 그 구체적 기준을 정한 [별표]에서도 총 부지면적에 시설부지면적(폐시물처리시설, 관리동, 세차동 등 기타시설 면적)의 10%에 해당하는 주민편익시설 면적을 포함하도록 규정함으로써 설치비용 해당 금액에 '주민편익시설 설치비용'을 포함시키고 있다.

그렇다면 이 사건 조례 제4조 제2호 및 별표 중 '주민편익시설 설치'에 필요한 면적을 포함시켜 설치비용 해당금액을 산정하도록 한 부분은 폐기물시설촉진법의 가능한 해석범위를 넘어 이를 확장함으로써 위임의 한계를 벗어나 새로운 입법을 한 것과 다름 없으므로 그 효력이 없다.

따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 있다."

차. 제1심판결 제19쪽 2행 아래에 다음과 같이 추가한다.

“3) 이 사건 시설설치비용에 주민편익시설 설치비가 포함된 부분의 위법성 → 긍정

갑 제19, 23, 24호증의 각 기재, 이 법원의 환경부에 대한 사실조회회신결과와 변론 전체의 취지에 의하면, 이 사건 소각시설과 음식물류폐기물처리시설의 각 설치비용 중 10/110 해당 금액은 주민편익시설 설치비용으로 산정된 금액인 사실이 인정되는바, 위 대법원 2016두35229 판결의 법리에 비추어, 피고가 이 사건 소각시설과 음식물류폐기물처리시설의 각 설치비용에 위와 같이 주민편익시설 설치비용까지 포함시킨 것은 위법하다고 할 것이다.

따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 있다."

카. 제1심판결 제19쪽 3행부터 제20쪽 5행까지의 4. 라.항을 다음과 같이 고쳐 쓴다.

"라. 소결론

이 사건 처분 중 '폐기물처리시설 부지 매입비용'에 주민편익시설 부지 매입비용까지 포함하여 산정한 부분과 '폐기물처리시설 설치비용'에 주민편익시설 설치비용까지 포함하여 산정한 부분은 위법한바, 부담금 부과처분 취소소송에서 당사자가 제출한 자료에 의하여 적법하게 부과될 정당한 부담금액이 산출되는 때에는 그 정당한 금액을 초과하는 부분만 취소하여야 하므로(대법원 2000, 6. 9. 선고 99두5542 판결 참조), 아래와 같이 산정한 폐기물처리시설 설치비용 부담금 1,860,452,819원을 초과한 부분만 취소하기로 한다.

○ 부담금 계산근거(관리동 및 세차장 등 기타시설의 부지면적을 제외하고 산정한 폐기물처리시설 설치비용)

① 소각시설의 부지매입비용: 430,996,215원

총 부지면적 1,993㎡(= 톤당 필요부지면적 40㎡/톤 x 1일 발생 예상 가연성 폐기물량 3.43톤 + 관리동 330m² + 세차장 330m²) ÷ 건폐율 40% x 이 사건 사업지구의 택지조성원가 216,255원

② 소각시설의 시설설치비용: 904,272,727원

소각시설의 이 사건 업무처리지침에 따른 설치단가 290,000,000원/톤 x 100/110 x 1일 발생 예상 가연성 폐기물량 3.43톤)

③ 음식물류폐기물처리시설의 부지매입비용: 502,792,875원

총 부지면적 2,325㎡(= 톤당 필요부지면적 40㎡/톤 x 1일 발생 예상 음식물류 폐기물량 6.75톤 + 관리동 330m² + 세차장 330m²) ÷ 건폐율 40% x 이 사건 사업지구의 택지조성원가 216,255원

④ 음식물류폐기물처리시설의 시설설치비용: 883,636,363원

음식물류폐기물처리시설의 이 사건 업무처리지침에 따른 설치단가 120,000,000원/톤 x 100/110 × 1일 발생 예상 음식물류 폐기물량 6.75톤 × 규모지수 1.2

⑤ 원고의 부담 부분: 1,860,452,819원

2,721,698,180원(=①+②+③+④) × (원고의 사업시행구간에 해당하는 인구수 12,339인 / 이 사건 전체 사업구간의 인구수 18,051인)"

3. 결론

그렇다면 원고의 청구는 위 인정범위 내에서 이유 있어 받아들이고, 나머지 청구는 이유 없어 이를 기각할 것인바, 제1심판결은 이와 일부 결론을 달리하여 부당하므로 제1심판결을 위와 같이 변경하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

재판장 판사 김성주

판사 이영창

판사 정총령