2010구합34 절대 보전지역 변경 처분무효확인

2010구합218(병합) 절대 보전지역 변경(해제)처분무효확인 등

1. 00마을회

서귀포시 강정동 ****

대표자 회장 강00

2. 고00 (42****-1******)

서귀포시 강정동 ****

3. 양00 (59****-1******)

서귀포시 강정동 ****-*

위 원고들 소송대리인 법무법인 해오름, 변호사 권범

위 원고들 소송복대리인 변호사 신용인

강00 (57****-1******)

서귀포시 강정동 ****

제주특별자치도지사

소송수행자 검사 임풍성, 공익법무관 박정현

강**, 현**, 이**,

소송대리인 변호사 현순도

2010. 11. 17.

2010. 12. 15.

1. 원고(선정당사자) 및 원고들의 소를 모두 각하한다.

2. 소송비용은 원고(선정당사자) 및 원고들이 부담한다.

청 구 취 지주위적으로, 피고가 2009. 12. 23. 서귀포시 강정동 해안변지역 105,295m에 대하여 한 절대보전지역 변경처분이 무효임을 확인한다. 예비적으로, 위 처분을 취소한다.

1. 처분의 경위

가. 해군본부는 국방부의 민·군 복합형 관광미항(제주해군기지) 사업시행을 위하여 2009. 9. 22. 피고에게 사업계획대상토지 중 절대보전지역인 서귀포시 강정동 105,295㎡에 대한 절대보전지역 지정의 해제를 요청하였다.

나. 이에 피고는 도의회의 동의를 얻어 2009. 12. 23. 절대보전지역으로 지정되어 있었던 서귀포시 강정동 826,194m² 중 105,295m에 관하여 절대보전지역을 변경(축소)하고, 이를 고시하였다(이하 '이 사건 처분'이라 한다).

[인정 근거] 갑2호증, 을2호증의 1, 2, 변론 전체의 취지

2. 당사자의 주장

원고(선정당사자) 및 원고들(이하에서는 모두를 '원고들'이라고만 한다)은, 피고의 이 사건 처분은 ① 처분에 앞서 주민의견 청취절차를 거치지 않았고, ② 도의회의 동의에는 그 절차상 안건심의규정위반 · 표결방법 위배 · 일사부재의의 원칙 위배의 하자가 있을 뿐 아니라, ③ 제주특별자치도 보전지역 관리에 관한 조례가 정하는 절대 보전지역 지정과 변경기준 및 절차에 관한 규정을 지키지도 않았으며, ④ 강정동 지역주민의 반대가 심하다는 점, 이 사건 해안변지역의 자연경관이 매우 아름다우며 특이한 암반대로 구성되어 있는 점, 멸종위기종 2급 동물인 붉은발 말똥게가 서식하고 있으며 인근에 강정천과 범섬 및 연산호 군락지가 위치해 있어 자연환경을 보전할 필요성이 매우 높은 점, 이 사건 해안변지역이 절대보전지역에서 해제되어 매립될 경우 그 해당지역은 물론 인근 지역과 바다의 자연환경을 극도로 훼손시키는 등 자연환경적으로 엄청난 부작용이 예상된다는 점, 제주사회에서는 서귀포시 안덕면 화순리 해안이 해군기지의 최적지라는 의견이 사실상 공론화되었다는 점 등을 고려하지 아니한 것으로 재량권을 일탈·남용하였다 할 것인바, 그 절차적·실체적 위법이 중대하고 명백하므로 무효이고, 가사 그 위법의 정도가 무효에 해당하지 아니라고 하더라도 취소되어야 한다고 주장한다. 이에 대하여 피고는 이 사건 처분은 소유권 행사를 제약하던 절대보전지역 지정처분을 해제하는 수익적 처분으로서 어느 누구의 권리도 침해하는 처분이 아닐 뿐 아니라 그 자체가 해군기지건설을 허용하는 처분은 아니므로 이 사건 처분의 직접 상대방이 아닌 원고들에게는 해군기지 건설계획 자체에 관한 처분의 취소를 구할 법률상 보호되는 이익이 있는지 여부는 별론으로 하고 이 사건 처분의 취소를 구할 수 있는 법률상 보호되는 이익이 없으므로 이 사건 소는 원고적격이 없는 사람들에 의한 소로서 부적법하다 할 것이고, 가사 그렇지 않다고 하더라도 이 사건 처분은 법령이 정하는 절차와 요건에 따라 이루어진 적법한 처분이라 주장한다.

3. 이 사건 소의 적법여부

가. 법률상 보호되는 이익

먼저 피고의 본안전 항변에 관하여 살피건대, 행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자라 하더라도 당해 행정처분으로 인하여 법률상 보호되는 이익을 침해당한 경우에는 그 처분의 무효확인 등을 구하는 행정소송을 제기하여 그 당부의 판단을 받을 자격이 있다 할 것이며, 여기에서 말하는 법률상 보호되는 이익이라 함은 당해 처분의 근거 법규 및 관련 법규에 의하여 보호되는 개별적 · 직접적·구체적 이익이 있는 경우를 말하고, 공익보호의 결과로 국민 일반이 공통적으로 가지는 일반적 · 간접적 추상적 이익이 생기는 경우에는 법률상 보호되는 이익이 있다고 할 수 없으므로(대법원 1995. 6. 30. 선고 94누14230 판결, 2004. 8. 16. 선고 2003두2175 판결 등 참조), 원고들에게 이 사건 처분의 무효확인 또는 취소를 구할 법률상 보호되는 이익이 있는지 본다.

나. 관계 법령

제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법 (2009. 10. 9. 법률 제9795호로 개정되기 전의 것) 제291 조 (자연환경 보전·관리의 기본방향)

① 제주자치도는 정책·계획을 수립·시행함에 있어서 환경적으로 건전하고 지속가능한 발전이 이루어지도록 하며, 자연환경의 혜택은 주민이 함께 공유할 수 있도록 함과 동시에 장래의 세대가 동등한 기회를 가지고 자연을 이용할 수 있도록 보전·관리하여야 한다.

② 제주자치도는 자연환경을 체계적으로 보전·관리하고 주민이 쾌적한 자연환경에서 여유 있고 건강한 생활을 할 수 있도록 하기 위하여 환경기본조례의 제정과 다음 각 호의 사항이 포함된 환경보전기 본계획의 수립·시행에 노력하여야 한다.

1. 환경보전 목표와 방향제시

2. 지역환경 특성 분석 및 미래전망

3. 자연환경 및 생태계 보전·복원계획 등

4. 도시 및 자연경관의 보전·관리에 관한 사항

5. 유네스코가 지정한 제주자치도생물권보전지역의 관리에 관한 사항

③ 도지사는 유네스코가 지정한 제주자치도 생물권보전지역의 체계적 보전·관리를 위하여 생물권보전지 역간의 협력활동과 교류에 적극 노력하고, 도조례가 정하는 바에 따라 관리하여야 한다.

④ 도지사는 환경적으로 지속가능한 발전을 계속하기 위하여 지역사회 전체가 공유하여야 할 기본적 가치관과 이념을 담은 실천과제 등을 수립·시행하는데 노력하여야 한다.

제292조 (절대보전지역) ①도지사는도의회의동의를얻어다음각호의어느하나에해당하는지역을자연환경의고유한특성을 보호하기 위한 지역(이하 "절대보전지역"이라 한다)으로 지정할 수 있다. 이를 변경할 때에도 도의회의 동의를 얻어야 한다.

1. 한라산·기생화산 계곡·하천·호소·폭포·도서·해안 연안 · 용암동굴 등으로서 자연경관이 뛰어난 지역 2. 수자원 및 문화재의 보존을 위하여 필요한 지역

3. 야생동물의 서식지 또는 도래지

4. 자연림지역으로서 생태학적으로 중요한 지역5. 그 밖에 자연환경의 보전을 위하여 도조례로 정하는 지역

② 도지사가 제1항의 규정에 의하여 절대보전지역을 지정하거나 변경한 경우에는 도조례가 정하는 바에 따라 지체 없이 이를 고시하여야 한다.

■ 제주특별자치도 보전지역 관리에 관한 조례 (2010. 1. 6. 조례 제597호로 개정되기 전의 것) 제2조(보전지역의 지정 적용기준 및 조사의 방법 등)

① 절대보전지역 상대보전지역, 관리보전지역(이하 “보전지역”이라 한다)의 지정기준은 다음 각 호와 같다.

1. 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」(이하 “법”이라 한다) 제292조에 따른 절대보전지역 지정기준은 보전지역 보전지구별 등급지정기준 별표 1의 지하수자원 생태계· 경관보전지구(이하 “보전지구”라 한다) 1등급지역으로 한다.

제3조(주민의견 청취 등)

① 도지사가 법 제292조부터 제294조의까지의 규정에 보전지역·지구 등을 지정(변경을 포함한다)하고자 하는 때에는 주민의견을 들어야 한다. 단, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경미한 사항의 변경의 경우에는 그러하지 아니하다.

1. 보전지역·지구 등의 면적의 축소

2. 보전지역·지구 등의 면적의 100분의 100이내의 확대다. 판 단

피고의 본안전 항변에 대하여 원고들은, 피고의 이 사건 처분과 국방부장관의 국방·군사시설사업 실시계획 승인처분은 제주해군기지건설을 위한 일련의 과정에서 이루어진 처분인데, 원고 00마을회는 서귀포시 강정동에 거주하는 주민들로 구성된 비법 인사단이고, 원고 고00 · 양00, 원고(선정당사자) 강00 및 선정자들은 서귀포시 강정동 토지의 소유자이거나 동소 토지의 임차인으로서 서귀포시 강정동에 거주하는 주민들인바, 환경영향평가 대상사업인 제주해군기지건설사업을 다툴 적격이 있으므로 이 사건 처분을 다툴 원고적격 역시 있다고 주장하나, 피고의 이 사건 처분이 국방부장관의 국방·군사시설사업 실시계획 승인처분을 위하여 그 전제로 행하여진 처분이라 하더라도 위 승인처분과는 별개의 행정처분이므로 행정처분의 적법여부는 물론이고 행정처분을 다투는 절차 역시 별개로 보아야 하는 것이므로 다음에서 원고들에게 이 사건 처분을 다툴 수 있는 적격이 있는지 즉, 이 사건 처분의 근거가 되는 법규 및 관련법규에 의하여 보호되는 법률상의 이익이 있는지에 관하여 본다.

살피건대, ① 절대 보전지역의 해제는 소유권에 가한 제한을 해제하는 수익적 처분에 해당하는 것으로서 그 자체가 당연히 인근주민의 생활환경에 영향을 주는 사업의 시행이나 시설의 설치를 내포하고 있는 것은 아닌 점, ② 「구 제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법 (2009. 10. 9. 법률 제9795호로 개정되기 전의 것)」 및 「구 제주특별자치도 보전지역 관리에 관한 조례 (2010. 1. 6. 조례 제597호로 개정되기 전의 것)」는 환경적으로 건전하고 지속가능한 발전이 이루어지도록 하며, 자연환경의 혜택은 주민이 함께 공유할 수 있도록 함과 동시에 장래의 세대가 동등한 기회를 가지고 자연을 이용할 수 있도록 보전·관리하여야 함을 기본방향으로 하고 있으며, 위 법령의 각 규정들에 따라 절대보전지역이 지정됨으로서 보호되는 것은 인근주민의 주거 및 생활환경 등이 아니라 제주의 지하수 · 생태계·경관 그 자체라고 보아야 하는 점, ③ 위 조례 제3조 제1항도 절대보전지역의 지정 및 변경에는 주민들의 의견을 듣도록 하고 있으나 보전지역을 축소하는 경우에는 예외로 한다고 규정함으로써 그 절차에 있어서도 지정으로 인하여 환경상 혜택을 받는 주민들이 아닌 권리의 제한을 받게 되는 주민들을 주된 보호의 대상으로 하고 점 등에 비추어 보면, 이 사건 처분이 취소되어 서귀포시 강정동 해안변지역 105,295㎡가 절대보전지역으로 유지됨으로써 지역주민들이 가지는 주거 및 생활환경상의 이익은 그 근거법령에 의하여 제주의 지하수 · 생태계 · 경관 등이 보호됨으로써 반사적으로 누리는 것에 불과할 뿐 근거법령 또는 관계법규에 의하여 보호되는 개별적 · 직접적·구체적 이익이라고 할 수는 없다.

나아가 원고들이 주장하는 헌법상의 생존권, 행복추구권, 환경권만으로는 그 권리의 주체·대상·내용 행사방법 등이 구체적으로 정립되어 있다고 볼 수 없으므로, 원고들에게 생존권, 행복추구권, 환경권에 기하여 이 사건 처분을 다툴 원고적격이 있다고 할 수도 없다(대법원 2006.3.16. 선고 2006두330 전원합의체 판결).

4.결론 그렇다면, 원고들은 이 사건 처분의 무효확인 또는 취소를 구할 법률상의 이익을 갖고 있지 않아 이 사건 소를 제기할 원고적격이 없다 할 것이고, 따라서 원고들의 이 사건 소는 부적법하므로 본안에 관하여 나아가 판단하지 아니한 채 이를 모두 각하하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

재판장판사박재현

판사김종석

판사박소연