2006구합4165개발제한구역해제

류OO

광주 북구중훙동

광주광역시장

소송수행자 임O0

2007.3.29.

2007.4. 12.

1. 이 사건 소를 각하한다.

2. 소송비용은 원고가 부담한다.

피고가 2006. 12. 19. 원고에 대하여 광주 관산구 하산동 193-3 전 3,933 중 3,447.09m에 대한 개발제한구역 해제 거부처분을 취소한다.

1. 인정사실

가. 원고는 광주 광산구 하산동 193-3 전 3,933㎡(이하, 이 사건 토지라한다) 를 소유하고 있고 , 그 토지 일대는 30여년 전 개발제한구역으로 지정되었다.

나. 피고는 2003. 8. 14. 위 개발제한구역내 토지 중 집단취락지역을 개발제한 구역에서 우선해제하고 , 개발제한구역에서 해제되는 50호 이상의 집단취락을 제1종 지구단위계획구역으로 지정하고자 원고 소유 위 토지 주위의 196개 마을 에 대해 1호당 1,000m 범위 내에서 총 8.04km를 도시관리계획 결정 및 지형도 면 고시하였는데, 이 사건 토지는 위 우선해제 대상에서 제외되었다.

다. 이후 피고는 개발제한구역에서 우선해제된 자연녹지지역에 대하여 지구 단위계획 수립을 추진하던 중 , 취락지 주변을 추가 해제하여 달라는 주민의견 이 집단적으로 제시되자 이를 수용하기로 하고, 2006.3.7. 총 198개 마을에 대 해 1호당 1,000m 범위내에서 당초 우선해제 면적보다 4.93km 증가한 총 12.97k㎡를 개발제한구역에서 해제하는 것을 포함한 지구단위계획 구역지정 · 계획수립하는 내용의 도시관리계획 변경결정을 하고 관련 지형도면을 고시하였 다 .

라 . 그런데 위 개발제한구역 추가해제 경계선 설정시, 주택과 나대지가 아닌 전 · 답의 경우는, 대지외각선에 직선으로 잇는 선으로 포함하며 건축물이 있는 토지 또는 나대지의 지적경계선에 따라 설정한다는 원칙에 따라 경계선을 설정 한 결과, 이 사건 토지 중 그 인접 건축물 대지외각선에 잇는 직선 모양의 일 부분 약 485.91m만이 개발제한구역에서 해제되고, 나머지 토지 3,447.09㎡ (이하, 이 사건 쟁점토지라 한다) 는 해제범위에서 제외되었다.

마. 원고는 위 과정에서 이 사건 토지 전체를 해제하여 달라는 민원을 광주 광역시 담당 공무원 등에게 여러 차례 제기하였으나 받아들여 지지 않자, 2006. 12. 12. 다시 피고에 대하여 이 사건 쟁점 토지도 개발제한구역에서 해제해 줄 것을 신청하였으나 , 피고는 2006. 12. 19. 원고가 해제 요청한 토지는 1호당 1,000㎡ 한도내에서 해제한다는 원칙 및 경계선 설정원칙에 부합하지 아니한 토지이므로 해제할 수 없다는 회신( 이하, 이 사건 거부처분이라 한다) 을 하였 다 .

[ 인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 3 내지 6, 9 내지 12호증, 을 제1 내지 15 호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 소의 적법 여부

가. 행정청이 국민으로부터 신청을 받고 한 거부행위가 행정처분이 되기 위 해서는 국민이 행정청에 대하여 신청에 따른 행정행위를 해 줄 것을 요구할 수 있는 법규상 또는 조리상의 권리가 있어야 하는 것이고, 이러한 근거 없이 한 국민의 신청을 행정청이 받아들이지 않고 거부한 경우에는 이로 인하여 신청인 의 권리나 법적 이익에 어떤 영향을 주는 것이 아니므로, 이를 행정소송의 대 상이 되는 ‘처분'이라 할 수 없다.

나. 따라서, 직권으로 이 사건에서 원고에게 이 사건 쟁점토지를 개발제한구 역에서 해제하여 줄 것을 신청할 수 있는 법규상 또는 조리상의 권리가 있는지 에 관하여 본다.

(1) 별지 관계법령의 규정내용을 종합하면 다음과 같은 점이 인정된다.

국토의 계획 및 이용에 관한 법률( 이하 , 국토계획법이라 한다) 은 국토의 이용·개발 및 보전을 위한 계획의 수립 및 집행 등에 관하여 필요한 사항을 정 하는 법률로서, 제2조에서 시 ·도지사로 하여금 직접 또는 시장·군수의 신청에 의하여 특별시·광역시·시 또는 군의 개발·정비 및 보전을 위하여 토지이용· 교 통·환경·경관·안전·산업·정보통신·보건·후생·안보·문화 등에 관한 “도시관리계 획” 을 세우고 결정하도록 하고 있고 , 그 도시관리 계획을 ① 용도지역 · 용도지 구의 지정 또는 변경에 관한 계획, ② 개발제한구역 · 시가화조정구역 · 수산자 원보호구역의 지정 또는 변경에 관한 계획, ③ 기반시설의 설치 · 정비 또는 개 량에 관한 계획, ④ 도시개발사업 또는 정비사업에 관한 계획, ⑤ 지구단위계획 구역의 지정 또는 변경에 관한 계획과 지구단위계획으로 세분화하고 있다.

그리고, 국토계획법 제26조 제1항에서는 주민 또는 이해관계자에게 도시관 리계획의 입안에 대한 제안권을 부여하고 있는데, 다만, 제안할 수 있는 대상을 기반시설의 설치 · 정비 또는 개량에 관한 사항' 과 '지구단위계획구역의 지정 및 변경과 지구단위계획의 수립 및 변경에 관한 사항' 이라고 규정함으로써 그 대상 을 한정하여, 개발제한구역의 지정 및 해제 등은 그 입안제안의 대상으로 하고 있지 않다.

또한, 국토계획법 제29조 제2항 제4호, 제38조에 의하여 도시관리계획 중에 서도 개발제한구역의 지정 및 변경에 관하여 필요한 사항은 건설교통부장관이 결정하고, 필요한 사항은 따로 법률로 정한다고 규정하고 있고, 이에 따라 개발 제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법( 이하, 개특법이라 한다) 이 제정되었 는데, 개특법에서는 개발제한구역의 지정 및 해제에 관한 도시관리계획을 입안 하는데 있어 입안권자에게 주민의 의견을 청취하여 이를 반영할 의무를 부과하 고 있으나 , 이러한 규정에 다른 주민들의 의견제시는 그 범위의 제한이 없고 , 특별한 요건이나 형식을 요구하지 않으며, 의견 제출자가 비용을 부담하는 경 우도 없고, 의견제출 기간이 공람기간에 한정하고 있는 점 등에 비추어 볼 때, 위 국토계획법 제26조 제1항에 따른 도시관리계획 입안수립 제안권과 같다고 할 수 없다.

(2) 위와 같이, 주민 또는 이해관계자가 도시관리계획의 입안을 제안할 수 있음을 규정한 국토계획법 제26조 제1항이 입안제안대상에서 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 사항을 규정하지 않았는데, 그 입안제안과 개특법 소정의 의견제출이 동일하다고 볼 수 없는 한편, 개특법에서 주민 또는 이해관계자에 게 개발제한구역의 지정 및 해제 등에 관한 제안규정을 따로 두지 않은 것은, 개발제한구역의 해제나 변경을 제안하는 사례가 남발하는 것을 방지하기 위하 여 개발제한구역의 지정 및 해제에 관한 도시관리계획이 일단 확정된 후에는 어떤 사정변경이 있다 하더라도 지역주민이나 이해관계자에게 일일이 그 계획 의 변경 또는 개발제한구역의 해제를 신청할 권리를 인정해 주지 않겠다는 취 지에서 입법자가 입법재량권을 행사하여 규정한 것이라고 할 것이므로, 국토계 획법 제26조 제1항 또는 개특법 등 관계 법령에 의하여는 주민 또는 이해관계 자에게 개발제한구역의 지정 및 해제에 관한 도시관리계획의 입안신청권이 부 여되었다고 보기 어렵다.

(3) 나아가, 개발제한구역 내의 토지라 하더라도 개발제한구역을 해제하지 않은 상태에서 개발제한구역의 지정 당시 지목으로 토지이용이 가능할 뿐만 아 니라 만일 개발제한구역 지정당시 지목으로 이용하는 것이 불가능한 경우에는 당해 토지를 매수해 줄 것을 청구할 수 있고 , 일정한 경우에는 주택의 신축이 나 개축 · 증축 등이 모두 가능하여 건축물의 신축 또는 증 · 개축을 위한 전제 로서 개발제한구역의 해제에 관한 도시관리계획의 변경이 반드시 선행될 필요 도 없을 뿐만 아니라, 국토계획법 제34조에 따라 도시관리계획의 입안권자로 하여금 5년마다 관할구역의 도시관리계획에 대하여 그 타당성 여부를 재검토하 여 이를 정비하도록 하고 있으므로, 지역주민 또는 이해관계자에게 개발제한구 역의 해제에 관한 도시관리계획의 입안을 신청하거나 직접 개발제한구역의 해 제를 신청할 조리상의 권리가 있다고 볼 수도 없다.

다. 따라서, 피고가 원고의 이 사건 쟁점토지에 관한 개발제한구역 해제신청 을 거부한 행위는 취소소송의 대상이 되는 행정처분이라 볼 수 없다 .

3. 결 론

그러므로, 이 사건 소는 부적법하여 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 판결 한다.

김진상 (재판장)

심현지

이호산

관계 법령

국토의 계획 및 이용에 관한 법률('국토계획법’ 이라 한다)

제2조 (정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.

제2조 (정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.

4. "도시관리계획"이라 함은 특별시·광역시· 시 또는 군의 개발·정비 및 보전을 위하여 수립하는 토지이용·교통·환경·경관·안전·산업·정보통신·보건·후생·안보·문화 등에 관한 다음의 계획을 말 한다.

가. 용도지역·용도지구의 지정 또는 변경에 관한 계획

나 . 개발제한구역·도시자연공원구역·시가화조정구역 수산자원보호구역의 지정 또는 변경에 관 한 계획

다. 기반시설의 설치·정비 또는 개량에 관한 계획

라. 도시개발사업 또는 정비사업에 관한 계획

마. 지구단위계획구역의 지정 또는 변경에 관한 계획과 지구단위계획

5. "지구단위계획"이라 함은 도시계획 수립대상 지역안의 일부에 대하여 토지이용을 합리화하 고 그 기능을 증진시키며 미관을 개선하고 양호한 환경을 확보하며, 당해 지역을 체계적·계획 적으로 관리하기 위하여 수립하는 도시관리계획을 말한다.

6. "기반시설"이라 함은 다음 각목의 시설로서 대통령령이 정하는 시설을 말한다.

가. 도로·철도·항만 공항 주차장 등 교통시설

나 . 광장·공원·녹지 등 공간시설

다. 유통업무설비, 수도·전기·가스공급설비, 방송·통신시설, 공동구 등 유통·공급시설

라 . 학교 운동장 공공청사·문화시설 체육시설 등 공공·문화체육시설

마. 하천 유수지·방화설비 등 방재시설

바. 화장장 공동묘지 납골시설 등 보건위생시설

사. 하수도·폐기물처리시설 등 환경기초시설

15. "용도지역" 이라 함은 토지의 이용 및 건축물의 용도·건폐율( 「건축법」 제47조의 건폐율을 말한다. 이하 같다)·용적률( 「건축법」 제48조의 용적률을 말한다. 이하 같다)·높이 등을 제한 함으로써 토지를 경제적·효율적으로 이용하고 공공복리의 증진을 도모하기 위하여 서로 중복되 지 아니하게 도시관리계획으로 결정하는 지역을 말한다.

16. "용도지구" 라 함은 토지의 이용 및 건축물의 용도·건폐율·용적률·높이 등에 대한 용도지역 의 제한을 강화 또는 완화하여 적용함으로써 용도지역의 기능을 증진시키고 미관·경관·안전 등 을 도모하기 위하여 도시관리계획으로 결정하는 지역을 말한다.

17. "용도구역" 이라 함은 토지의 이용 및 건축물의 용도·건폐율·용적률·높이 등에 대한 용도지 역 및 용도지구의 제한을 강화 또는 완화하여 따로 정함으로써 시가지의 무질서한 확산방지, 계획적이고 단계적인 토지이용의 도모, 토지이용의 종합적 조정·관리 등을 위하여 도시관리계 획으로 결정하는 지역을 말한다.

제24조 (도시관리계획의 입안권자)

① 특별시장·광역시장·시장 또는 군수는 관할구역에 대하여 도시관리계획을 입안하여야 한다.

제26조 (도시관리계획 입안의 제안)

① 주민(이해관계자를 포함한다. 이하 같다) 은 다음 각 호의 사항에 대하여 제24조의 규정에 의하여 도시관리계획을 입안할 수 있는 자에게 도시관리계획의 입안을 제안할 수 있다. 이 경 우 제안서에는 도시관리계획도서와 계획설명서를 첨부하여야 한다 .

1. 기반시설의 설치·정비 또는 개량에 관한 사항

2. 지구단위계획구역의 지정 및 변경과 지구단위계획의 수립 및 변경에 관한 사항

제28조 (주민 및 지방의회의 의견청취) .

①건설교통부장관, 시·도지사, 시장 또는 군수는 제25조의 규정에 의하여 도시관리계획을 입안 하는 때에는 주민의 의견을 들어야 하며, 그 의견이 타당하다고 인정되는 때에는 이를 도시관 리계획안에 반영하여야 한다. 다만, 국방상 또는 국가안전보장상 기밀을 요하는 사항(관계중앙 행정기관의 장의 요청이 있는 것에 한한다)이거나 대통령령이 정하는 경미한 사항인 경우에는 그러하지 아니하다.

② 건설교통부장관 또는 도지사는 제24조제5항 및 동조제6항의 규정에 의하여 도시관리계획을 입안하고자 하는 때에는 주민의 의견청취의 기한을 명시하여 도시관리계획안을 관계 특별시장· 광역시장·시장 또는 군수에게 송부하여야 한다.

③제2항의 규정에 의하여 도시관리계획안을 송부받은 특별시장·광역시장 시장 또는 군수는 명 시된 기한 이내에 당해 도시관리계획안에 대한 주민의 의견을 들어 그 결과를 건설교통부장관 또는 도지사에게 제출하여야 한다.

④제1항의 규정에 의한 주민의 의견청취에 관하여 필요한 사항은 대통령령이 정하는 기준에 따라 당해 지방자치단체의 조례로 정한다.

⑤건설교통부장관, 시 ·도지사, 시장 또는 군수는 도시관리계획을 입안하고자 하는 때에는 대통 령령이 정하는 사항에 대하여 해당 지방의회의 의견을 들어야 한다.

⑥제2항 및 제3항의 규정은 건설교통부장관 또는 도지사가 제5항의 규정에 의하여 지방의회의 의견을 듣는 경우에 이를 준용한다. 이 경우 "주민" 은 "지방의회" 로 본다.

⑦특별시장·광역시장·시장 또는 군수가 제5항의 규정에 따라 지방의회의 의견을 듣고자 하는 경우에는 의견제시 기한을 명시하여 도시관리계획안을 송부하여야 한다. 이 경우 해당 지방의 회는 명시된 기한 이내에 특별시장·광역시장·시장 또는 군수에게 의견을 제시하여야 한다.

제34조 (도시관리계획의 정비) 특별시장·광역시장·시장 또는 군수는 5년마다 관할구역의 도시관 리계획에 대하여 대통령령이 정하는 바에 따라 그 타당성 여부를 전반적으로 재검토하여 이를 정비하여야 한다.

제38조 (개발제한구역의 지정 )

① 건설교통부장관은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시주변의 자연환경을 보전하여 도시 민의 건전한 생활환경을 확보하기 위하여 도시의 개발을 제한할 필요가 있거나 국방부장관의 요청이 있어 보안상 도시의 개발을 제한할 필요가 있다고 인정되는 경우에는 개발제한구역의 지정 또는 변경을 도시관리계획으로 결정할 수 있다.

② 개발제한구역의 지정 또는 변경에 관하여 필요한 사항은 따로 법률로 정한다 .

제49조 (지구단위계획의 구분) 지구단위계획은 다음 각 호와 같이 구분한다.

1. 제1종지구단위계획 : 토지이용을 합리화·구체화하고, 도시 또는 농산어촌의 기능의 증진, 미관의 개선 및 양호한 환경을 확보하기 위하여 수립하는 계획

2. 제2종지구단위계획 : 계획관리지역 또는 개발진흥지구를 체계적·계획적으로 개발 또는 관 리하기 위하여 용도지역의 건축물 그 밖의 시설의 용도·종류 및 규모 등에 대한 제한을 완화하 거나 건폐율 또는 용적률을 완화하여 수립하는 계획

제50조 (지구단위계획구역 및 지구단위계획의 결정) 지구단위계획구역 및 지구단위계획은 도시 관리계획으로 결정한다.

제51조 (지구단위계획구역의 지정 등)

① 건설교통부장관 또는 시·도지사는 다음 각 호의 1에 해당하는 지역의 전부 또는 일부에 대 하여 제1종 지구단위계획구역을 지정할 수 있다.

1. ~ 9. 각 생략

10. 개발제한구역·시가화조정구역 또는 공원에서 해제되는 구역, 녹지지역에서 주거·상업·공업 지역으로 변경되는 구역과 새로이 도시지역으로 편입되는 구역 중 계획적인 개발 또는 관리가 필요한 지역

개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법( 특별조치법' 이라 한다)

제1조 (목적)

이 법은 국토의계획및이용에관한법률 제38조의 규정에 의한 개발제한구역의 지정과 개발제한 구역에서의 행위제한, 주민에 대한 지원, 토지의 매수 기타 개발제한구역의 효율적인 관리를 위하여 필요한 사항을 정함으로써 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보함을 목적으로 한다.

제3조 (개발제한구역의 지정 등 )

① 건설교통부장관은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시주변의 자연환경을 보전하여 도시 민의 건전한 생활환경을 확보하기 위하여 도시의 개발을 제한할 필요가 있거나 국방부장관의 요청이 있어 보안상도시의 개발을 제한할 필요가 있다고 인정되는 경우에는 개발제한구역의 지정 및 해제를 도시관리계획으로 결정할 수 있다.

제4조 (개발제한구역의 지정 등에 관한 도시관리계획의 입안 )

① 개발제한구역의 지정 및 해제에 관한 도시관리계획( 이하 "도시관리계획"이라 한다) 은 당해 도시지역을 관할하는 특별시장·광역시장·시장 또는 군수가 입안한다. 다만, 국가계획과 관련된 경우에는 건설교통부장관이 직접 또는 관계중앙행정기관의 장의 요청에 의하여 관할 시·도지 사, 시장 및 군수의 의견을 들은 후 도시관리계획을 입안할 수 있으며, 국토의계획및이용에 관 한법률 제2조제1호의 규정에 의한 광역도시계획과 관련된 경우에는 도지사가 직접 또는 관계 시장 또는 군수의 요청에 의하여 관할 시장 또는 군수의 의견을 들은 후 도시관리계획 입인 할 수 있다.

제6조 (주민 및 지방의회의 의견청취)

① 건설교통부장관, 시·도지사, 시장 또는 군수는 제4조의 규정에 의하여 도시관리계획을 입안 하는 때에는 주민의 의견을 청취하여야 하며, 그 의견이 타당하다고 인정되는 때에는 이를 당 해 도시관리계획안에 반영하여야 한다. 다만, 국방상 기밀을 요하는 사항(국방부장관의 요청이 있는 것에 한한다) 이거나 대통령령이 정하는 경미한 사항인 경우에는 그러하지 아니하다.

제7조 (도시관리계획의 결정)

① 도시관리계획은 건설교통부장관이 결정한다.

제16조 (토지매수의 청구)

① 개발제한구역의 지정으로 인하여 개발제한구역 안의 토지를 종래의 용도로 사용할 수 없어 그 효용이 현저히 감소된 토지 또는 당해 토지의 사용 및 수익이 사실상 불가능한 토지( 이하 " 매수대상토지" 라 한다) 의 소유자로서 다음 각호의 1에 해당하는 자는 건설교통부장관에게 당해 토지의 매수를 청구할 수 있다.

1. 개발제한구역의 지정 당시부터 당해 토지를 계속 소유한 자

2. 토지의 사용·수익이사실상 불가능하게 되기 전에 당해 토지를 취득하여 계속 소유한 자

13. 제1호 또는 제2호의 자로부터 당해 토지를 상속받아 계속 소유한 자

② 건설교통부장관은 제1항의 규정에 의하여 매수청구를 받은 토지가 제3항의 규정에 의한 기 준에 해당되는 때에는 이를 매수하여야 한다.

(3) 매수대상토지의 구체적인 판정기준은 대통령령 로 정한다L. 그