구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2009. 2. 6. 법률 제9442호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제24조 는 특별시장·광역시장·시장 또는 군수는 관할구역에 대하여 도시관리계획을 입안하여야 한다고 규정하고 있고, 한편 국토계획법 제26조 제1항 은 이해관계자를 포함한 주민은 입안권자에게 도시관리계획의 입안을 제안할 수 있도록 규정하면서 그 내용으로 기반시설의 설치·정비 또는 개량에 관한 사항을 열거하고 있고,( 제1호 ), 국토계획법 제2조 제6호 는 화장장·공동묘지·납골시설 등 보건위생시설을 기반시설의 하나로 정의하고 있으며, 나아가 국토계획법 제26조 제2항 은 도시관리계획의 입안제안을 받은 입안권자는 그 처리결과를 제안자에게 통보하도록 규정하고 있는바, 이러한 제규정과 헌법상 개인의 재산권 보장의 취지에 비추어 보면, 행정청은 관할구역인 신청부지에 대한 도시관리계획의 입안권자이고, 행정청은 도시관리계획구역 내 토지 등을 소유하고 있는 주민으로서 납골시설에 관한 도시관리입안을 요구할 수 있는 법규상 또는 조리상의 신청권이 있다고 할 것이어서, 이러한 입안제안서를 반려한 행위는 거부처분으로서 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당한다.

재단법인 두레 (소송대리인 변호사 한종원)

울산광역시 울주군수 (소송대리인 법무법인 국제 담당변호사 박용수외 1인)

2010. 1. 22.

울산지방법원 2009. 9. 9. 선고 2009구합199 판결

1. 피고의 항소를 기각한다.

2. 항소비용은 피고가 부담한다.

1. 청구취지

피고가 2008. 11. 10. 원고에 대하여 한 도시관리계획입안제안신청반려처분을 취소한다.

2. 항소취지

제1심 판결을 취소한다. 원고의 청구를 기각한다.

1. 제1심 판결의 인용

이 법원의 판결이유는, 제1심 판결문 제11면 20행 마지막 부분에 갑제29호증, 당심의 현장검증결과를 추가하고, 제6면 4행 다음에 아래와 같은 주장 및 판단을 추가하는 것 외에는 제1심 판결문의 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항 , 민사소송법 제420조 에 의하여 이를 그대로 인용한다.

2. 추가하는 부분

『 2. 피고의 본안전 항변에 대한 판단

가. 피고는, 이 사건 도시관리계획의 입안권자는 울산광역시장이므로 피고를 상대로 이 사건 처분의 취소를 구할 수 없고, 또한 위 도시관리계획의 입안제안은 도시관리계획결정의 전 단계에 불과하고 도시관리계획을 입안하였다고 하더라도 도시관리계획구역 내의 토지소유자 등의 권리의무나 법률관계에 직접적인 영향을 미친다고 할 수 없으므로, 피고가 이 사건 도시관리계획의 입안제안을 반려한 조치는 항고소송의 대상이 되는 처분이 아니라고 주장한다.

살피건대, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2009. 2. 6. 법률 제9442호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제24조 는 특별시장·광역시장·시장 또는 군수는 관할구역에 대하여 도시관리계획을 입안하여야 한다고 규정하고 있고, 한편 국토계획법 제26조 제1항 은 이해관계자를 포함한 주민은 입안권자에게 도시관리계획의 입안을 제안할 수 있도록 규정하면서 그 내용으로 기반시설의 설치·정비 또는 개량에 관한 사항을 열거하고 있고( 제1호 ), 국토계획법 제2조 제6호 는 화장장·공동묘지·납골시설 등 보건위생시설을 기반시설의 하나로 정의하고 있으며, 나아가 국토계획법 제26조 제2항 은 도시관리계획의 입안제안을 받은 입안권자는 그 처리결과를 제안자에게 통보하도록 규정하고 있는바, 이러한 제규정과 헌법상 개인의 재산권 보장의 취지에 비추어 보면, 피고는 관할구역인 이 사건 신청부지에 대한 도시관리계획의 입안권자이고, 원고는 도시관리계획구역 내 토지 등을 소유하고 있는 주민으로서 이 사건 납골시설에 관한 도시관리계획입안을 요구할 수 있는 법규상 또는 조리상의 신청권이 있다고 할 것이어서, 이러한 입안제안서를 반려한 행위는 거부처분으로서 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당한다고 할 것이다( 대법원 2004. 4. 28. 선고 2003두1806 판결 참조).

따라서, 원고는 피고를 상대로 이 사건 관리계획입안제안서를 반려한 행위에 대하여 그 취소를 구하는 항고소송을 제기할 수 있으므로, 피고의 위 본안전 항변은 이유 없다.

나. 피고는 또한, 원고가 이 사건 납골시설에 관한 도시관리계획을 제안하였다고 하더라도 피고는 국토계획법 제43조 제1항 단서, 위 법 시행령(2009. 11. 2. 대통령령 제21807호로 개정되기 전의 것) 제35조 제1항 제1호 다목 , 위 법 시행규칙(2009. 8. 19. 국토해양부령 제160호로 개정되기 전의 것) 제6조 제1항 제9호 에 의하여 위 납골시설은 도시관리계획으로 결정하지 아니하고도 설치할 수 있고, 뿐만 아니라 피고가 원고의 이 사건 도시관리계획 제안서를 수리하였다고 하더라도 반드시 그러한 도시관리계획을 입안하거나 결정하여야 하는 것이 아니며 피고로서는 그러한 도시관리계획을 결정할 수 있는 지위에 있지도 아니하므로, 결국 피고가 위 납골시설에 관한 도시관리계획 입안제안서를 반려한 행위는 항소소송의 대상으로 삼을 수 없고, 원고도 이후 이 사건 도시관리계획결정의 목적을 달성할 수 없어 소의 이익이 없다고 주장한다.

살피건대, 앞서 본 바와 같이 이 사건 도시관리계획 입안제안을 반려한 것 자체가 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하고, 입안제안서 반려행위의 처분성 여부를 판단함에 있어 도시관리계획으로 결정하지 아니하고도 납골시설을 설치할 수 있는지의 여부나 이후 피고가 이 사건 도시관리계획 입안제안을 받아들여야 한다거나 위 도시관리계획으로 결정할 수 있는 지위에 있어야 하는지 여부가 그 요건이 되는 것은 아니며, 도시관리계획의 입안제안과 결정은 구분되는 것으로 원고가 이후 이 사건 도시관리계획결정의 목적을 이루지 못한다고 하더라도 이 사건 소의 이익 유무와는 무관하므로, 피고의 위 본안전 항변도 이유 없다. 』

3. 결론

그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 있으므로 이를 인용할 것인바, 제1심 판결은 이와 결론을 같이하여 정당하므로 피고의 항소는 이유 없어 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.

판사 윤인태(재판장) 김문희 이진수