2016구합75258 가격조정명령처분취소

주식회사 A

소송대리인 법무법인(유한) 태평양

담당변호사 송우철, 박태준, 오정민

교육부장관

소송대리인 법무법인(유한) 지평

담당변호사 박용대

2019. 3. 29.

2019. 5. 10.

1. 피고가 2015, 5. 15. 원고에 대하여 별지1 목록 기재 각 교과용 도서에 관하여 한 각 가격조정명령을 모두 취소한다.

2. 소송비용은 피고가 부담한다.

주문과 같다.

1. 처분의 경위

가. 원고는 초등학교 등에서 사용되는 검인정 교과용 도서를 출판하는 출판사로, 2015학년도 초등학교 5~6학년 B 교과서(이하 '이 사건 교과서'라 한다) 및 초등학교 5~6학년 B 교사용지도서(이하 '이 사건 지도서'라 하고, 이 사건 교과서와 이 사건 지도서를 통틀어 '이 사건 각 교과용 도서'라 한다)를 출판하면서 이 사건 교과서의 가격을 6,600원으로, 이 사건 지도서의 가격을 45,000원으로 각 결정하였다.

나. 피고는 검· 인정 교과용 도서의 가격이 부당하게 결정될 우려가 있는 경우 교과용도서 심의회(이하 '심의회'라고 한다)를 거쳐 가격의 조정을 명할 수 있도록 한 「교과용도서에 관한 규정」(이하 '교과용 도서규정'이라 한다) 제33조 제2항 제1호, 제3호를 근거로, 2015. 5. 15, 원고에게 아래 표 기재와 같은 이유로 이 사건 교과서의 가격을 4,640원으로, 이 사건 지도서의 가격을 16,650원으로 각 조정할 것을 명하였다(이하 '이 사건 처분'이라 한다).

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증의 기재, 변론 전체의 취지

2. 피고의 본안 전 항변에 대한 판단

가. 피고의 주장

이 사건 처분은 2015. 5, 15. 이루어져 그 무렵 원고에게 도달하였으므로, 그로부터 1년이 경과한 2016. 9. 12, 제기된 이 사건 소는 행정소송법 제20조 제2항에서 정한 제소기간을 도과하여 부적법하다.

나, 판단

갑 제2, 3, 4호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하면, 원고가 2015. 6. 12. 이 사건 처분에 대하여 이의신청을 하였으나 피고는 2015. 8. 11. 위 이의신청을 받아들이지 아니한다는 불수용 결정을 한 사실, 이에 원고는 2015. 11. 6. 중앙행정심판위원회에 행정심판을 청구하였으나 중앙행정심판위원회는 2016. 6. 14. 원고의 청구를 기각하는 재결을 하였고, 원고는 2016. 6. 28. 위 재결서 정본을 송달받은 사실이 인정된다.

행정소송법 제20조 제2항, 제1항 단서에 따르면 행정심판을 청구한 경우 취소소송은 재결이 있은 날부터 1년 내에 제기할 수 있는바, 원고는 재결서 정본을 송달받은 2016. 6. 28.로부터 1년 내임이 역수상 명백한 2016. 9. 12. 이 사건 소를 제기하였으므로(행정소송법 제20조 제1항에 따른 90일의 제소기간도 준수하였다) 피고의 위 주장은 이유 없다.

3. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

1) 이 사건 각 교과용 도서에 관하여 교과용 도서규정 제33조 제2항에서 가격 조정 명령의 요건으로 정한 '가격이 부당하게 결정될 우려'가 없으므로, 이 사건 처분의 처분사유가 인정되지 않는다.

2) 피고가 이 사건 처분에서 명령가격 산정의 기준으로 삼은 「검 · 인정도서 가격 조정 명령을 위한 항목별 세부사항 고시」(교육부고시 제2015-49호, 이하 '이 사건 고시'라 한다)에서 정한 기준부수에 따른 가격 산정 방식이 불합리하다.

3) 이 사건 처분은 지나치게 낮은 명령가격을 책정하는 등 재량권을 일탈·남용하여 위법하다.

나. 관계 법령

별지2 관계 법령 기재와 같다.

다. 판단

1) 가격 조정 명령의 요건 및 '가격이 부당하게 결정될 우려'의 인정 여부

가) 초·중등교육법 제29조 제2항은 "교과용 도서의 범위·저작·검정 · 인정 ·발행 ·공급·선정 및 가격 사정(査定) 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다."고 규정하고 있다. 이에 따라 대통령령인 교과용 도서규정 제33조는 제1항에서 "검정도서와 인정도서의 가격은 저작자와 약정한 출판사가 정한다."고 규정하고, 제2항에서 '제1항 에도 불구하고 교육부장관은 다음 각 호의 사유로 검정도서와 인정도서의 가격이 부당하게 결정될 우려가 있거나 그 가격이 결정된 이후 도서개발에 투입된 비용을 출판사가 전부 회수하였음에도 이를 가격에 반영하지 아니하는 경우에는 심의회를 거쳐 그 가격의 조정을 명할 수 있다.'고 규정하면서, 각 호의 사유로 "1. 제조원가 중 도서의 개발 및 제조 과정에서 실제 발생하지 아니한 제조원가가 차지하는 비율이 1,000분의 15 이상인 경우, 2. 가격결정 항목 또는 비목(費目) 구분에 잘못이 있는 경우, 3. 예상발행부수보다 실제 발행부수가 1천부 이상 많은 경우"를 들고 있다(이하 교과용 도서규정 제33조 제2항을 '이 사건 조항'이라 한다).

이 사건 조항의 문언 내용과 개정 연혁, 입법취지 및 아래와 같은 사정 등에 비추이 보면, 이 사건 조항에서 정한 '각 호의 사유로 검정도서와 인정도서의 가격이 부당하게 결정될 우려가 있다'는 이유로 가격 조정 명령을 하기 위해서는, 해당 교과용도서가 이 사건 조항 각 호의 사유에 해당함은 물론 그와 같은 사정 등으로 인하여 '가격이 부당하게 결정될 우려가 있음이 별개로 인정되어야 한다. 이때 가격 조정 명령 대상 교과용 도서에 대하여 이 사건 조항 각 호의 사유가 인정된다고 하여, 곧바로 '그 교과용 도서의 가격이 부당하게 결정될 우려'가 추정되는 관계로 볼 수는 없다. 따라서 피고로서는 이 사건 각 교과용 도서에 관하여 이 사건 조항 각 호의 사유가 인정된다는 점뿐만 아니라 가격이 부당하게 결정될 우려가 있다는 점까지 증명하여야 한다. (대법원 2019. 1. 31. 선고 2015두60020 판결 참조).

① 가격이 부당하게 결정될 우려가 있는지 여부는 검.인정도서 출판사의 과다한 이득과 이로 인한 수요자의 경제적 부담 증가 등을 종합적으로 고려하여 판단하여야 한다. 이 사건 조항 각 호가 정한 사유가 있다고 하여 항상 출판사가 과다한 이득을 얻는다거나 그로 인하여 수요자의 경제적 부담이 증가한다고 단정하기 어렵다.

② 이 사건 조항 각 호의 사유와 출판사가 실제로 결정한 가격 또는 희망하는 가격 사이의 상관관계가 명확하다고 보기 어렵다. 이 사건 조항 각 호의 사유가 있음에도 불구하고 출판사가 결정한 가격 또는 희망하는 가격 자체는 객관적으로 보아 부당한 가격이 아닐 수 있다. 특히 이 사건 조항 제3호는 '예상발행부수보다 실제발행부수가 1,000부 이상 많은 경우'를 정하고 있는데, 원고가 제출한 희망가격을 보면 예상발행부수를 기초로 산정한 1책당 예정가격과 일치하는 것은 아니므로, 예상발행부수와 희망가격 사이의 관련성이 분명하지 않다.

나) 한편 ① 검 · 인정도서를 발행하는 출판사들은 기본적으로 영업활동의 자유의 주체로 영리를 추구함이 본질인 점, ② 검 · 인정제도 하에서는 과목당 여러 종류의 교과서가 존재하고 각급 학교에서는 여러 교과서의 내용과 수준, 가격의 적절성 등을 비교·검토한 후 하나의 교과서를 채택하여 주문하게 되므로, 교과서 시장에도 역시 수요·공급의 원칙이라는 최소한의 시장경제의 원리가 작동할 것으로 보이는 점, 교육부가 교과서 가격 자율화 제도를 도입하고 및 전체 교과서 중 인정도서의 비중 확대를 추진해 온 취지는 적정한 이윤보장을 통해 출판사들로 하여금 교과서 제작에 시간과 노력을 투입하도록 함으로써 학생들의 다양한 요구를 반영할 수 있는 양질의 교과서를 제작하도록 유인하기 위한 목적이 있었음을 부인할 수 없는 점 등을 종합하여 보면, 비록 교과용 도서가 공공재적 특성을 지닌다고 하더라도 국가에 의한 가격 결정 개입의 정도는 교과용 도서 가격 인상으로 인한 국가재정 부담 및 학부모 부담 증가 등을 고려하여 가격 결정에 대한 시장의 기능을 합리적으로 보완하기 위한 최소한에 그치는 것이 타당하다. 따라서 교과용 도서의 가격이 부당하게 결정될 우려가 있다고 인정하기 위해서는 단순히 교과용 도서의 가격상승률이 평균적인 물가상승률에 비하여 높다는 등의 사정만으로는 부족하고, 가격에 영향을 미치는 직·간접적인 요소와 경제환경, 국민소득수준, 유사 품목의 물가 등을 종합적으로 고려하여 출판사가 정한 교과용 도서의 가격이 사회통념상 용인할 수 없는 과도한 수준이라고 평가되어야 할 것이다.

다) 이 사건에 관하여 살피건대, 피고는 이 사건 각 교과용 도서의 가격이 부당하게 결정될 우려가 있다고 주장하면서 ① 제조원가 등 비용에 포함되지 않는 필름출력비와 검정심사수수료를 계상하여 희망가격을 산출한 점, ② 실제 발행부수 및 평균부 수보다 예상발행부수를 적게 적용하여 희망가격을 산출한 점, ③ 2007년 개정 교육과정에 따른 교과서 및 지도서 대비 가격상승률이 최근 3년간 평균 물가상승률 및 1인당 국민총소득 증가율에 비해 과도하게 높은 점 등을 들고 있다.

그러나 앞서 든 증거에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정들, 즉 교과용 도서규정 제13조, 제16조에 의하면 검·인정을 신청하는 자는 피고가 신청도서의 쪽수, 검정 심사의 교과별 난이도 및 검정비용 등을 고려하여 결정 · 공고하는 검· 인정수수료를 납부하여야 하고 이는 반환되지 아니하는바, 위 수수료가 검· 인정도서 출판 시 필수적으로 소요되는 비용인 이상 출판사가 교과용 도서 희망가격 산출 시 이를 반영하였다는 사정만으로는 그 가격이 부당하게 결정될 우려가 있다고 단정할 수 없는 점, 희망가격 산출 당시 최종 합격될 다른 출판사의 검인정 교과서의 수나 품질에 관하여 알 수 없는 상황임을 고려하면 발행부수를 정확히 예측하기는 상당히 어려울 것으로 보이는 점, 2015학년도 교과서 및 지도서의 경우 교육과정의 개정으로 인한 개편이 이루어졌음에도 기존 교육과정에 따른 교과서 및 지도서의 가격과 비교하는 것은 부당하고, 앞서 본 바와 같이 단순히 교과서의 가격상승률이 물가상승률 등에 비해 높다는 사정만으로는 가격이 부당하게 결정될 우려가 있다고 인정할 수 없는 점 등에 비추어 보면, 피고가 제출한 증거들만으로는 이 사건 각 교과용 도서의 가격이 부당하게 결정될 우려가 있다고 인정하기 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없다.

2) 이 사건 고시에서 정한 가격 산정 방식의 위법 여부

가) 이 사건 고시는 제조원가와 제비용을 합한 '정가총액'을 '기준부수'로 나눈 후 최근 3개년 평균 소비자물가상승률을 곱하는 방법으로 '조정가격'을 산정하도록 하는데, 이때의 '기준부수'는 실제발행부수가 평균부수 이상인 경우에는 실제발행부수를 반영한 기준부수(실제발행부수에서 실제발행부수의 18.5%와 실제발행부수에 연평균 학생수 증감율을 적용한 부수를 공제하여 산정)와 평균부수를 적용한 기준부수(평균부수에 부수구간에 따라 절사단위를 적용한 부수에서 해당 부수의 3.5%와 해당 부수에 연평균 학생수 감소율을 적용한 부수를 공제하여 산정) 중 최대값을, 실제발행부수가 평균부수 미만인 경우에는 평균부수를 적용한 기준부수를 적용하도록 규정하고 있다.

나) 그러나 실제 발행부수가 평균부수에 못 미치는 출판사와 평균부수 이상인 출판사에 대해 기준부수를 정함에 있어, 피고가 전자에는 평균부수 기준 3.5%의 인센티브를 부여하면서도, 후자에는 실제발행부수 반영 기준부수의 경우 실제발행부수 기준 18.5%의 인센티브를 부여하는 등 기준부수 결정구조를 합리적 이유 없이 출판사별로 달리 한 것은 자의적 차별에 해당하고, 그러한 기준부수를 기초로 조정가격을 산출한 것은 위법하다(대법원 2019. 1. 31. 선고 2016두65725 판결 참조).

라. 소결론

따라서 이 사건 각 교과용 도서에 대한 이 사건 처분은 그 처분사유가 인정되지 아니하고, 이 사건 고시에 기초하여 이 사건 처분의 명령가격을 산출한 것은 위법하므로, 이 사건 처분은 더 나아가 살펴볼 필요 없이 위법하여 취소되어야 한다.

4. 결론

그렇다면 원고의 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

재판장판사박성규

판사강지성

판사지선경