2010두13524 위법확인청구등

원고 1 외 3인

원고들 소송대리인 법무법인 ( 유한 ) 정평

담당변호사 심재환 외 2인

서울특별시 서대문구청장

소송대리인 법무법인 우인

담당변호사 정주식 외 2인

서울고등법원 2010. 6. 10. 선고 2009누40584 판결

2012. 7. 26 .

원심판결을 파기하고, 사건을 서울고등법원에 환송한다 .

상고이유를 판단한다 .

1. 의정비심의위원회 구성의 위법의 점에 관하여

구 지방자치법 ( 2009. 4. 1. 법률 제9577호로 개정되기 전의 것. 이하 ' 법 ' 이라고 한다 ) 제33조는 지방의회의원에게 의정활동비, 여비, 월정수당 ( 이하 ' 의정활동비 등 ' 이라한다 ) 을 지급하되 ( 제1항 ), 그 지급기준은 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 지방자치단체의 의정비심의위원회에서 결정하는 범위에서 지방자치단체의 조례로 정하도록 규정하는 한편 ( 제2항 ), 의정비심의위원회의 구성 · 운영 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정하도록 위임하고 있다 ( 제3항 ). 이러한 위임에 따라 구 지방자치법 시행령 ( 2008. 10. 8. 대통령령 제21075호로 개정되기 전의 것. 이하 ' 시행령 ' 이라고 한다 ) 제34조 제1항은 의정비심의위원회의 구성에 관하여, " 법 제33조 제3항에 따른 의정비 심의위원회는 법 제33조 제1항 각 호에 따른 비용 지급기준의 결정이 필요한 경우에 10명의 위원으로 구성하되, 위원은 지방자치단체의 장 및 지방의회의 의장이 학계 · 법조계 · 언론계 및 시민단체 등으로부터 추천을 받은 자 중에서 각각 5명씩 선정하고 , 지방자치단체의 장이 위촉한다 " 고 규정하고 있다 .

이러한 법령 규정의 형식과 내용 및 지방의회의원에게 지급할 의정활동비 등의 지급기준을 조례로 정하기에 앞서 그 결정 범위를 미리 제시하기 위하여 의정비심의위원회를 독립성을 갖춘 별도의 심의 · 의결기구로 마련한 취지 등을 고려하면, 시행령 제34조 제1항에서 의정비심의위원회의 심의위원을 선정할 때 학계 · 법조계 · 언론계 및 시민단체 등으로부터 추천을 받도록 규정한 취지는 의정비심의위원회 구성의 다양성과 객관성을 확보하기 위한 데 있다고 할 것이므로, 심의위원 선정절차가 위 규정에 엄격히 부합하지 아니하더라도 의정비심위원회의 구성에 관한 위와 같은 입법취지를 실질적으로 훼손하였다고 평가할 정도에 이르지 아니하는 한 해당 의정비심의위원회의 의결이 위법하다거나 이를 기초로 한 의정활동비 등에 관한 조례가 위법하다고 판단할 수는 없다 .

원심판결이유 및 원심이 적법하게 채택하여 조사한 증거에 의하면, 이 사건 의정비 심의위원회는 학계 2인, 법조계 2인, 언론계 1인, 입법계 1인, 경제계 2인, 시민단체 2 인으로 구성되어 다양성을 확보하였고, 10인 중 2인의 심의위원에 대하여 학계 등 외부로부터 형식상 추천을 받는 절차를 생략한 채 해당 단체에 직접 방문 · 교섭하여 그 소속 인사를 심의위원으로 선정하였음을 알 수 있다 .

앞서 본 법리에 비추어 보면, 위와 같이 일부 심의위원의 선정 절차에서 형식상 추천 절차를 거치지 아니한 정도의 흠은 있지만, 이를 이유로 이 사건 의정비심의위원회가 의정활동비 등의 지급기준금액 결정에 관하여 한 의결이 위법하고, 나아가 이에 근거한 「 서울특별시 서대문구 의회의원의 의정활동비 등 지급에 관한 조례 」 ( 2007. 12 .

26. 조례 제752호로 개정된 것. 이하 ' 이 사건 조례 ' 라 한다 ) 가 위법 · 무효라고 볼 수는 없다 .

그럼에도 불구하고 원심은 이 사건 의정비심의위원회의 일부 심의위원의 선정 과정에서 단체 등으로부터 추천을 받지 아니하였다는 점을 들어 그것이 시행령 제34조 제1 항에서 규정한 심의위원 선정 절차를 위반하였다고 보고, 이를 근거로 그 심의위원 등으로 구성된 이 사건 의정비심의위원회의 의결이 위법하고 나아가 이를 원인으로 하여 개정된 이 사건 조례 역시 위법 · 무효라고 판단하였으니, 이러한 원심판단에는 의정비 심의위원회의 심의위원 선정 절차의 흠과 그 효과에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 위법이 있다 .

2. 의정비심의위원회 의결의 의결정족수 위반의 점에 관하여

앞서 본 바와 같이 법 제33조는 조례로 정할 의정활동비 등의 결정 범위를 제시하는 기구로서 의정비심의위원회의 구성 · 운영 등에 관하여 필요한 사항을 대통령령으로 정하도록 위임하고 있고, 이러한 위임에 따라 시행령은 의정비심의위원회의 구성 및 심의위원의 선정절차와 아울러 ① 의정활동비 등의 지급기준은 시행령이 정한 금액 범위에서 의정비심의위원회가 해당 지방자치단체의 재정능력 등을 고려하여 결정한 금액 이내에서 조례로 정하고 ( 제33조 제1항 ), ② 의정비심의위원회는 그 금액의 결정에 관하여 위원장을 포함한 재적위원 과반수의 찬성으로 의결하며 ( 제34조 제5항 ), ③ 의정비심 의위원회가 그 금액을 결정하려는 때에는 그 결정의 적정성과 투명성을 위하여 공청회, 주민의견 조사 등 지역주민의 의견을 수렴할 수 있는 절차를 거치도록 ( 제34조 제6 항 ) 규정하고 있다 .

이와 같이 법령이 지방의회의원에게 지급할 의정활동비 등의 지급기준을 조례로 정하도록 하면서 의정비심의위원회가 결정한 금액 ( 이하 ' 의정활동비 등의 상한액 ' 이라 한다 ) 이내로 제한하고, 아울러 의정비심의위원회의 구성, ' 의정활동비 등의 상한액 ' 을 결정하는 절차나 범위 등을 따로 규정한 취지는, 지방자치단체로 하여금 의정활동비 등의 지급기준을 해당 지방자치단체의 재정능력 등 구체적인 실정에 맞게 자율적으로 결정하되, 그 과정에서 의정비심의위원회가 주민의 의견수렴 절차를 거쳐 법령이 규정한 기준에 따라 결정한 ' 의정활동비 등의 상한액 ' 이내에서 정하도록 제한을 가함으로써 의정활동비 등의 지급기준의 적정성과 투명성을 도모하고자 하는 것이다 .

원심판결이유 및 원심이 적법하게 채택하여 조사한 증거에 의하면, 이 사건 의정비심 의위원회는 2007. 10. 31. 심의위원 10인 중 9인이 참석하여 제4차 회의를 개최하고 ' 의정활동비 등의 상한액 ' 을 의결하였는데, 위원장은 그 회의를 주재하면서 의제에 관하여 내부적으로 다른 의견이 있더라도 서로 의견을 모아 만장일치로 의결하자고 제안하였고, 이에 참석 위원들은 별다른 이의를 제기하지 아니한 채 의제인 ' 의정활동비 등의 상한액 ' 에 관한 논의를 진행하여 이를 연 52, 160, 000원으로 정하는 안과 연 52, 740, 000원으로 정하는 안으로 의견을 좁힌 후 그 두 가지 안을 가지고 투표를 실시하였으며, 위원장은 그 투표결과가 4대 5로 연 52, 740, 000원 안이 다수로 나타나자 최종적으로 ' 의정활동비 등의 상한액 ' 이 위 금액으로 의결되었음을 선언하였음을 알 수 있다 .

이 사건 의정비심의위원회의 이러한 의결 과정에 비추어 보면, 위원장이 최종적으로 의결 내용을 선언할 때 의사진행 과정에서 다수 안에 만장일치로 의결한 것으로 하자고 했던 점을 상기시키는 등 그 의결이 만장일치에 의한 것임을 명확히 하지 않았기 때문에 그 의결이 출석위원 9인 중 5인의 찬성으로 이루어진 것으로 평가되어 재적위원 과반수인 6인 이상의 찬성으로 의결할 것을 규정한 시행령 제34조 제5항에 위배된 것으로 볼 수 있는 측면이 있지만, 다른 한편 그 의결이 출석위원 9인의 만장일치로 이루어진 것으로 볼 여지도 충분할 뿐더러, ' 의정활동비 등의 상한액 ' 에 관하여 나뉘었던 의견의 차이가 월 48, 333원 정도에 불과한 점 등을 종합적으로 고려하면, 이 사건 의정비심의위원회의 의결이 앞서 본 관계법령의 입법취지를 훼손할 정도에 이르렀다고 보기 어렵고, 따라서 이 사건 의정비심의위원회의 의결과정에서 지적될 수 있는 위와 같은 정도의 절차적 흠을 이유로 이 사건 ' 의정활동비 등의 상한액 ' 에 관한 의결이 위 법하다거나 이에 근거한 이 사건 조례가 위법 · 무효라고 볼 수는 없다 .

원심은 이와 달리 이 사건 의정비심의위원회의 의결이 시행령 제34조 제5항이 규정한 의결정족수를 위반하여 위법하고 나아가 이 사건 조례 역시 위법 · 무효라고 판단하였으니, 이러한 원심판단에는 의정비심의위원회의 의결의 흠과 그 효과에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 위법이 있다 .

3. 의정비심의위원회의 ' 의정활동비 등의 상한액 ' 결정의 위법성의 점에 관하여

앞서 본 바와 같이 법 제33조 제1항, 제2항은 지방의회의원에게 지급하는 의정활동비 등의 지급기준을 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 지방자치단체의 의정비심의 위원회에서 결정하는 범위에서 지방자치단체의 조례로 정하도록 규정하고 있다. 이러한 위임에 따라 시행령 제33조 제1항은 의정활동비 등의 지급기준을 의정비심의위원회가 해당 지방자치단체의 재정능력 등을 고려하여 결정한 금액 이내에서 조례로 정하되, 의정비심의위원회는 의정활동비와 여비에 관하여는 시행령 별표에 따른 금액 범위에서 결정하여야 하고 ( 제1호, 제2호 ), 월정수당에 관하여는 " 지역주민의 소득수준, 지방공무원 보수인상률, 물가상승률 및 지방의회 의정활동실적 등을 종합적으로 고려한 금액 " 의 범위에서 결정하도록 규정하고 있다 ( 제3호 ) .

이에 따르면 법령은 지방의회의원에게 지급하는 비용으로서 조례로 정하는 의정활동비 등의 지급기준의 객관성과 적정성을 확보하기 위하여 의정활동비 등을 의정비심의위원회가 결정한 금액 이내로 제한하는 한편, 의정비심의위원회가 ' 의정활동비 등의 상한액 ' 을 결정할 때 따라야 할 기준과 절차를 제시하면서 월정수당에 관하여는 의정활 동비나 여비와 달리 그 금액이나 산정방법에 대한 구체적이고 실질적인 기준을 정하지 아니한 채 지역주민의 소득수준 등 일정한 고려사항을 예시적으로 열거하고 있을 뿐이다. 따라서 의정비심의위원회가 관계 법령에서 정한 절차에 의하여 구성되고 자율적으로 ' 의정활동비 등의 상한액 ' 을 결정한 경우에는 그 결정 과정에서 주민들의 정서나 여론조사 결과에 일부 부합하지 아니한 부분이 있다고 하더라도 법령에서 의정비심의위원회의 의결을 반영하는 절차를 둔 입법취지를 달성할 수 없을 정도로 형식적인 절차를 거친 것에 불과하여 실질적으로 그 절차를 거치지 아니한 것과 다름없다고 볼 정도에 이르지 아니한다면, 의정비심의위원회가 행한 ' 의정활동비 등의 상한액 ' 의 결정이 위법하다고 볼 수는 없다 .

원심판결이유 및 원심이 적법하게 채택하여 조사한 증거에 의하면, ① 이 사건 의정비심의위원회는 4차례에 걸쳐 회의를 열고 ' 의정활동비 등의 상한액 ' 을 결정하는 과정에서 서울특별시 서대문구의회 의원의 2007년도 의정비 수준과 의정활동실적, 지방공무원의 직급별 보수인상률, 재정자립도, 지역주민의 소득수준, 물가상승률, 지방의회의원 유급제의 도입취지, 지방공무원에 대한 구의회의원의 지위 등을 고려하였고, ② 제4차 회의에서 타 자치구의 2008년도 월정수당 등 지급기준액의 평균액 ( 연 5, 274만 원 ) 과 그 금액에 4인 가족 생계비, 재정자립도, 의정활동실적 등을 감안하여 계산한 금액 ( 5, 216만 원 ) 의 두 가지 안을 최종안으로 삼아 투표를 거쳐 의결하였으며, ③ 그 의결 내용은 비록 지방공무원 보수인상률, 물가상승률 등과 비교할 때 월정수당을 대폭 인상한 것이기는 하지만, 월정수당의 보수로서의 성격이나 다른 자치구와의 형평성 등을 아울러 고려한 결과임을 알 수 있다 .

이러한 사실관계를 앞서 본 법리에 비추어 보면, 이 사건 의정비심의위원회의 ' 의정활동비 등의 상한액 ' 결정이 법령에서 의정비심의위원회의 의결을 반영하는 절차를 둔 입법취지를 달성할 수 없을 정도로 형식적인 절차를 거친 것에 불과하여 실질적으로 그 절차를 거치지 아니한 것과 다름없다고 평가하기는 어렵다 .

그런데 원심은 의정비심의위원회의 ' 의정활동비 등의 상한액 ' 에 관한 결정의 적법성에 관하여 그 판시와 같이 앞서 본 법리와 다른 판단기준을 내세워 이 사건 의정비심 의위원회가 한 결정이 시행령 제33조 제1항 제3호에 위반된다는 취지로 판단하였으니 , 이러한 원심판단에는 의정비심의위원회의 ' 의정활동비 등의 상한액 ' 결정의 적법성에 관한 법리를 오해함으로써 판결에 영향을 미친 위법이 있다 .

4. 결론

그러므로 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리 · 판단하게 하기 위하여 원심법원에 환송하기로 하여 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다 .

재판장 대법관 김용덕

대법관양창수

주 심 대법관 이상훈